《美国研究》2001年第2期
克林顿政府与北约东扩
李海东
〔内容提要〕北约东扩是影响欧洲安全格局的重大事件。克林顿政府是北约扩大的主要推动和策划者。本文从文献分析入手，探讨克林顿政府推动北约扩大的缘由、决策的最终确定，以及北约东扩自身演变的影响。本文认为，北约东扩主要是个政治决定，扩大的北约发挥的主要是政治功能，目标是尽快使东中欧国家融入北约和使其成功实现向西方政治和经济体系的转型。与此同时，北约东扩具有弱化其军事功能的可能，但其军事功能仍将在相当长时期内继续存在，原因在于防范、警戒乃至遏制一旦向西方体系转型失败而恢复扩张主义传统的俄罗斯。俄罗斯的转型与北约的转变相互影响，双方之间的互动关系将对北约转变的最终结果产生决定性影响。
关键词：美国外交/克林顿政府/北约东扩
北约的转变堪称克林顿政府上台之初所面临的最重大的外交难题。在8年的执政期内，克林顿政府相当成功地推动并很大程度上完成了北约的内部、外部转变，重新牢固树立了北约在欧洲安全中的主导地位。在北约转变的诸方面中，北约东扩是最关键的构成部分。它直接涉及到欧洲安全格局的未来发展方向。本文试图从分析两篇关键文献入手，对克林顿政府北约东扩政策的最终确定作简要评述，并尝试对克林顿政府的北约东扩政策进行分析。
一、文献的分析
（一 ）兰德公司三学者与《建立一个新北约》
从苏联解体到克林顿上台初期，尽管美国政府重视通过北约加强与前华约国家间的制度联系，却未对北约东扩给予足够重视。在布什下台后所写的回忆录《变化了的世界》(A World Transformed)一书中，几乎没有提及北约功能的转变问题。1992年总统竞选期间，布什与克林顿的数次辩论中根本未提及北约东扩。克林顿执政初期，在优先发展与俄罗斯关系的对欧政策指导下，克林顿政府负责外交事务官员几乎无人积极倡导北约东扩和转变北约使命。【注释】James M. Goldgeier, “NATO Expansion: The Anatomy of a Decision,” Washington Quarterly (Winter 1998), pp.85-10.【注尾】最初担任国家安全委员会负责欧洲事务的高级主任沃克(Jenonne R Walker)则根本反对北约东扩，而强调：美国政策应当集中于加强欧安组织，避免反对俄罗斯。当时，北约东扩的主张在政府内是不受欢迎的。它之所以很快受到决策者的重视是由于学术界中北约东扩支持者们的推动。
冷战结束后，美国对欧政策面临选择。政界和学界都希望能够读到如同40年代末指导美国决策者确定对苏实施遏制战略的凯南式的文章。尽管塞缪尔·亨廷顿的《文明的冲突？》一文在政界和学界曾经产生极大轰动，却受到克林顿政府官员的批评，实际并未构成冷战后美国对欧政策的指导性观点。【注释】See Talbott, “Opening Doors and Building Bridges in the New Europe,” U.S. Department of State Dispatch 1998 (January/February), p.10.【注尾】由兰德公司三位资深的欧洲安全问题专家罗纳德·D·阿斯姆斯(Ronald D. Asmus)、理查德·L·库格勒(Richard L. Kugler)和F·斯蒂芬·拉腊比(F. Stephen Larrabee)联名发表在《外交事务》上的《建立一个新北约》成为冷战结束以来影响美国对欧安全政策的最重要的理论指导性文章，也是自凯南“X”先生文章于1947年发表以后，获得美国决策者高度重视的关键性文章。
在兰德公司数年的研究中，三人曾就欧洲安全问题进行过深入、细致讨论，并在关键问题上存在着广泛共识。他们认为：共产主义和苏联在欧洲的垮台会导致出现消除以惩罚战败者为主要特点的凡尔赛体系和消除以牺牲小国利益为主要特点的雅尔塔体系的“孪生革命”（twin revolutions）。为使欧洲避免退回到地缘政治斗争传统，为使美国避免缩回美洲，美国应当在欧洲构建新的安全结构。其核心任务是填补东中欧地区出现的安全真空。北约东扩是继续保持美国在欧洲介入，消除真空，建构新安全的最好手段。北约东扩同时出于道德需求：推广价值观念是西方发动冷战部分原因；后冷战时代北约东扩同时具有推广价值观念的内涵。【注释】George W. Grayson, Strange Bedfellows: NATO Marches East (New York: University Press of America, 1999), p.36.【注尾】这些思想在文章中得到鲜明体现。
文章首先对冷战后欧洲面临的危险形势进行描述，以警示性话语提醒美国外交决策者们：“柏林墙倒塌三年后，欧洲正走向危机。民主国家获得胜利的记忆已经褪去。东方新兴民主国家所面临的巨大问题因政治上的迟滞、经济上的萧条和民族主义的复兴而日益复杂。”【注释】Ronald D. Asmus, Richard L. Kugler and F. Stephen Larrabee, “Building a New NATO,” Foreign Affairs (September/October 1993), p.28.【注尾】在这种形势下，美国与北约盟国所面临的挑战是民族主义和种族冲突：“民族主义和种族冲突已经导致欧洲的两次世界大战，在本世纪，欧洲是否会第三次释放出（民族主义和种族冲突）将依赖于西方是否获得足够政治意志和战略视角及时解决（欧洲）潜在的不稳定和冲突。”因此，美欧需要商议新的安全建构，“北约东扩集体防务和安全建构到未来（容易导致）欧洲冲突源起的地域：大西洋联盟的东部和南部边界。”【注释】Ibid., p.28.【注尾】
文章认为，为避免各种冲突的发生，欧洲应当存在一个安全架构，以保证东中欧国家的安全和民主；东中欧国家的民主人士充分理解：只有它们的国家属于一个安全的欧洲和加入西方政治、经济和军事共同体之时，民主才能够获得成功。如果缺乏有效的安全结构，东中欧国家的民主与经济改革就不可能取得进步。“当民主最脆弱和受到威胁时，最需要的是一个稳定的安全框架。”【注释】Ibid., p.30.【注尾】北约东扩会推进民主、经济增长和使东中欧各国获得安全感。如果北约不继续演变，无法解决在欧洲所面临的两个轴心的挑战，北约将日益失去其现实意义，“北约必须走到域外地区，否则它将毫无用处(out of area, or out of business)。”【注释】Ronald D. Asmus, Richard L. Kugler and F. Stephen Larrabee, op.cit., p.31.【注尾】因此，美欧迫切需要尽快就北约未来进行商议，对北约存在理由和使命予以重新界定。
为实现构建新北约的使命，文章提出美国应当采取的七项措施，即：（1）转变北约，使其从反对一种明确威胁的集体防务组织发展到致力于在更深远的战略范围上关注民主、稳定和处理危机的组织。（2）在安全事务上，美国必须接受一个强有力的欧洲实体，以使欧洲承担其防务费用和安全承诺，铸造一个新的大西洋协议。（3）强大的德国能够促进欧洲一体化和北约的战略转变。德国应当在一个复兴的大西洋联盟中发挥积极作用，应当承担其战后宪法所不曾设想的新安全作用，包括在其边界外部署战斗部队(combat assignments)。（4）推动维谢格莱德国家【注释】1991年2月15日，捷克斯洛伐克共和国、匈牙利、波兰在匈牙利的维谢格莱德镇召开会议。三国保证相互之间进行合作，以尽快融入到欧洲的政治、经济和安全体系之中。维谢格莱德国家的名称由此而来。捷克共和国、斯洛伐克共和国各自独立后，维谢格莱德国家即指四个国家：捷克共和国、斯洛伐克共和国、波兰、匈牙利。——笔者注【注尾】融入欧共体和北约：维谢格莱德国家加入北约将会加强大西洋联盟，使美国在关键安全问题上得到联盟内部更大的支持。（5）帮助俄罗斯实现民主化是西方战略优先关注之所在，与俄罗斯民主力量发展安全伙伴关系和为俄罗斯脆弱的民主试验提供保障是欧洲安全的最强大保证。阿斯姆斯后来解释道，“东扩不是用来反俄罗斯的。俄罗斯最不需要的事情是在其西部边界出现不安全和不稳定的国家。”【注释】George W. Grayson, p.42.【注尾】（6）西方需要发展一项富有建构性的乌克兰政策，鼓励乌克兰西方化，推进其与中欧国家的密切联系，将乌克兰纳入泛欧和地区性团体中去。（7）进行军事结构的重组。消除北约旧使命和欧洲新战略挑战之间存在的差距，提高北约在其疆界以外采取军事行动的能力，最终完全扩大其安全保证。【注释】Ronald D. Asmus, Richard L. Kugler and F. Stephen Larrabee, pp.32-39.【注尾】
总体看来，该文确定了以赋予北约新使命的重组北约的总体规划。该文在欧洲和美国的各大新闻媒体得到广泛报道，引起人们对欧洲问题展开辩论，极大地推动了大西洋两岸就北约未来展开积极的对话。【注释】Richard L. Kugler, Commitment to Purpose: How Alliance Partnership Won the Cold War (Santa Monica: RAND, 1993), p.569.【注尾】欧美许多政治家纷纷对该文观点表示赞同。“美国参议员里查德·卢格、德国国防部长吕厄、几乎所有东欧国家的政府和著名的欧洲安全事务专家完全都赞同文中的观点。美国有影响的政界和学界人士，如：兹比格纽·布热津斯基、亨利·基辛格、詹姆斯·贝克、迪克·切尼等对该文的关键内容都表示赞同。”【注释】Ibid. p.569.【注尾】
由于该文的发表正值克林顿政府酝酿北约东扩之时，因此，它对政府关于北约东扩的讨论发挥了重要作用。该文作者后来曾回忆道，“在文章发表的数星期内，克林顿政府高级官员重申了该文所表达的对欧洲未来（安全）的担忧和采取行动的必要。”【注释】Ibid. p.569.【注尾】沃伦·克里斯托弗后来所写回忆录中印证了该文对当时决策者的重要影响，他写道：“当克林顿政府就北约未来进行考虑之时，学术界专家则进行了公开、生动的辩论，在北约东扩方面给我以重要影响的一篇文章是《建立一个新北约》。”【注释】Warren Christopher, In the Stream of History: Shaping Foreign Policy for a New Era (California: Stanford University Press, 1998), p.129.【注尾】
（二） 塔尔博特解释北约东扩
尽管在1994年布鲁塞尔北约首脑会议发起和平伙伴关系计划的同时，克林顿政府已经表明其支持北约东扩的立场，但在处理北约东扩事务中，克林顿本人和少数几位高层政府官员支持东扩的声明与政府中众多高级、中级官员的普遍抵制形成鲜明对比。【注释】George W. Grayson , p.88.【注尾】当时，美国国务院和国防部大部分官员认为：美国政府不应该冒险将北约东扩从言辞转变为行动。然而，在政府内部关键领导者的推动下，北约东扩逐渐成为政府坚定实施的政策。塔尔博特放弃其坚持的渐进北约东扩的观点是克林顿政府内部关于如何推动北约东扩展开的激烈争论中的转折点。
塔尔博特是克林顿政府外交政策制订者中的重要成员，在对俄政策、对北约政策制订中，他都发挥了关键性作用。在政府内部酝酿北约东扩之初，塔尔博特担心北约东扩会导致处于转型期的俄罗斯国内民主出现倒退，所以反对快速北约东扩。自从1994年2月塔尔博特由驻独联体大使调任国务院常务副国务卿后，他开始摆脱以俄罗斯为中心看待欧洲安全建构的视角，转而从稳定中东欧国家的视角考虑北约东扩问题。塔尔博特本人也成为美国政府内部对北约东扩事务分析“最明晰、论辩最有力的支持者”和“这一关键外交阶段（确定北约东扩阶段）的关键构建者。”【注释】George W. Grayson, p.92.【注尾】
在发表于《纽约书评》的长文《北约为何要东扩》中，塔尔博特详细地分析了克林顿政府处理北约东扩的理由和方法。他认为，北约吸收新成员国出于三个原因：（1）集体防务仍然是欧洲和跨大西洋安全的迫切需要，是美国在欧洲保持接触的核心。苏联的解体消除了北约自建立以来所一直反对的威胁。冷战期间，由于欧洲人为地分为两个阵营，北约成员国资格受到限制。冷战结束后，北约应当向重新赢得独立、享有共同价值观念，以及能够推动联盟政治和军事目标的新兴民主国家开放。（2）保持北约门户开放可以激发中欧和前苏联国家加强其民主和法律制度，保证文官控制军队，促使经济自由化，尊重包括少数民族权利在内的人权。受到鼓励和希望加入北约的国家更可能实现向民主的过渡。（3）保持北约门户开放可以在中欧和前苏联国家之间培育和平解决纠纷的愿望，促使它们为维和做出贡献。因此北约东扩能够促进地区的稳定与和平。【注释】Strobe Talbott, “Why NATO Should Grow,” New York Review of Books (August 10, 1995), p.27.【注尾】三个理由表明：尽管克林顿政府仍将保持北约的集体防务功能，但是一个行将东扩的北约将主要发挥政治功能。
塔尔博特对北约的政治功能进行了详细论述。冷战结束后，如果北约继续主导欧洲安全，那么，北约就必须对其使命进行重大调整：北约需要承担起推进和巩固民主及自由市场价值观的责任。【注释】Ibid., pp.27-28.【注尾】尽管冷战期间北约存在和东扩的主要动机是避免苏联军队侵略西欧，但它同时发挥着重要的政治功能，如：处理盟国之间关系、为复兴经济提供一个安全环境及加强民主制度，反对反民主力量等。冷战结束后，非军事目标应当成为塑造一个新北约的重要内容。【注释】Ibid., p.28.【注尾】加强北约的政治功能是塔尔博特文章中反复重申的主题。
具体地说，北约东扩与希望加入北约的国家进行内部改革密切相联。从政治上看，加入北约的前提条件是尊重民主和国际行为规范，包括：文官完全控制军队、武装力量必须职业化、非政治化、遵守军事力量只用于威慑和防务目的原则。北约东扩将会成为新兴民主国家内部和新兴民主国家之间培育法治的一支强大力量。希望加入北约的国家必须完全、彻底地建立起这样的结构和遵守这样的原则。【注释】Strobe Talbott, op.cit., p.27.【注尾】北约所规定出的这些原则激励希望加入北约的国家积极推进国内政治和经济改革，采取和平方式解决与邻国的纠纷。【注释】Ibid. p.27.【注尾】
塔尔博特认为，政治功能的增强并不意味着军事功能的消失。在后冷战时代，北约的军事功能依然存在。如同一个国家在和平时期需要一支常备军一样，跨大西洋共同体也需要北约。作为欧洲安全体系核心的北约拥有实实在在的军事力量，是在遇到外来威胁时，能够提供有效的相互防务的唯一组织。这样的能力不仅能够起到潜在的威慑效果，而且在缺乏一个公认的严重威胁的情况下，依然十分重要。【注释】Ibid., p.27.【注尾】
就北约东扩对俄罗斯的影响而言，塔尔博特承认，北约的存在和东扩有防备俄罗斯国内抛弃民主，重建极权政体的考虑，【注释】Ibid., p.29.【注尾】但是，塔尔博特再次重申了美国关于一个东扩的北约所要发挥的政治功能。北约东扩能够“促进民主、自由市场和地区稳定。”中欧各国的混乱曾引发了两次严重损害俄罗斯的世界大战，北约东扩能够消除中欧混乱，带来稳定。【注释】Ibid., p.29.【注尾】因此，应当“避免使中东欧国家加入北约问题被俄罗斯国内摇摆不定的政局所左右。” “它（北约东扩）应当被看作是一个对所有国家都有利，并且不反对任何一个国家加入的进程。”【注释】Ibid., p.30.【注尾】在积极推动北约东扩的同时，塔尔博特主张：为消除俄罗斯对北约东扩的忧虑，美国应当在北约东扩的同时加强与俄罗斯的联系，将俄罗斯问题与北约东扩问题同等对待。【注释】Ibid., p.30.【注尾】
塔尔博特的观点代表了两届克林顿政府在处理北约东扩问题上所持有的观点。该观点被克林顿政府的其他外交决策者不断重申。【注释】1997年初上任的国务卿奥尔布赖特将处理北约东扩看作是其任期内最重要的外交政策。她在阐述的北约东扩理由方面基本与塔尔博特的观点相同。参见：Madeleine Albright, “Enlarging NATO: Why Bigger Is Better,” Economist (February 15th, 1997), pp.17-19.【注尾】
从以上两份关键文献的分析中，我们可以看出，部分学者和克林顿政府外交决策者们都在不遗余力地为北约的继续存在和扩大发掘新理由。美国希望通过推动北约东扩来加强北约作为欧美之间的联接纽带，保持欧洲稳定、促使前华约国家顺利向西方民主资本主义体系转变，从而最终达到继续以北约主导欧洲安全的目的。然而，实施集体防务原则的军事联盟根本不适合完成这种基本与军事无关的政治使命。为保持北约不因苏联的解体而丧失其现实意义，美国不得不为北约寻求新使命。这种新使命主要是政治使命。北约东扩可以继续保持北约作为军事联盟的本质：强烈反对北约东扩的国家可以为北约继续保持其集体防务原则提供理由。更重要的是北约东扩赋予北约以政治使命：在未出现明确的、可界定的敌人之前，北约东扩可以为东中欧国家向西方政治和经济体制的成功转型提供一个稳定的国际环境，从而继续使北约保持旺盛的活力。因此，北约东扩既是旧北约（主要作为军事联盟的北约）的扩大，更是新北约（主要作为政治联盟的北约）的扩大。在克林顿政府看来，冷战后北约的东扩已与冷战时期不断东扩的北约的使命发生了重大变化：美国试图推动北约改变其作为遏制工具的功能，而使其在实现一个美国所设想的“完整、自由、不可分割的欧洲”的目标中发挥重要功能。克林顿政府对欧政策的长远目标是实现整个欧洲（包括美国、俄罗斯、土耳其）的一体化（这也将是未来美国对欧外交的长远外交目标），在美国看来，一个不断东扩的北约是实现这一目标的基石。
二、克林顿政府北约东扩政策的确定
在克林顿政府内部，具体贯彻实施北约东扩的关键官员是里查德·霍尔布鲁克（Richard Holbrook）。1994年中期，在塔尔博特的推荐下，国务卿克里斯托弗将支持北约东扩的驻德大使理查德·霍尔布鲁克召回国内，任命其为负责欧洲和加拿大事务的助理国务卿。尽管当时就北约东扩问题美国政府内部的争论尚未结束，但通过克林顿和其他政府官员不断发表的外交演讲和声明，北约东扩实际上已经被当作政策确定下来。1994年7月初，克林顿访问波兰时重申其在年初所作出的对北约东扩的承诺，强调，“我一直声明支持北约东扩的思想。……现在我要做的是将伙伴关系国联系在一起，讨论下一步该怎么办。”【注释】Bill Clinton, “Interview with ThomaszLis of Polish Television,” Weekly Compilation of Presidential Documents 1994, p.1410.【注尾】“和平伙伴关系计划只是开始。将新国家带入北约不再是是否的问题，而是何时和如何的问题……我们在和平伙伴关系计划中与你们一道努力工作的部分原因是：美国相信当北约按照其意愿真正扩张时，一个民主的波兰将会置身于做好准备加入北约的国家行列。”【注释】Quoted in “Remarks by President Clinton to the Polish Parliament, July 7,” U.S. Newswire, Inc., LEXISNEXIS, July 8,1998, p.4.【注尾】作为政府中最高的外交决策者，克林顿的不断明确表态实际上发挥了引导政府内部争论双方就北约东扩形成最终共识的作用，它实际表明推动中东欧国家加入北约已经构成克林顿政府的一项极其重要的外交政策。然而，此时国防部官员仍然对政府是否真正将东扩落实为一项实际的政策表示怀疑。在最终结束政府内部围绕北约东扩而展开的争论和落实北约东扩的规划中，霍尔布鲁克发挥了重要作用。
《华盛顿邮报》专栏作家迈克尔·多布斯(Michael Dobbs)对此曾进行详细报道：霍尔布鲁克任职后，跨机构工作小组中的国防部官员仍然对北约东扩持保留态度，无法断定克林顿本人是否作出了北约东扩的决定。面对霍尔布鲁克推动北约东扩的坚定立场，来自五角大楼跨机构工作小组的高级代表克拉克将军在会议中提出如下质疑：总统是否就何时及如何北约东扩问题做出最终决定，否则，霍尔布鲁克就有越权嫌疑。霍尔布鲁克在请白宫代表亚利山大·弗斯何波尔(Alexander Vershbow，1997年9月被任命为美国驻北约大使)证明总统事实上已经做出北约东扩的决定后，厉声对克拉克说：“你要么支持总统的（关于北约东扩的）方案，要么不支持。”【注释】George W. Grayson, pp.93-94.【注尾】这席话镇慑住其他所有参加会议者。一位参加这次会议者后来说道：“那次交锋时，屋内（会议室）一根针落到地上的声音都可以听得见。”【注释】Ibid., p.94.【注尾】
尽管当时国防部代表受到批评，但国防部长威廉·佩里（William Perry）仍不相信克林顿本人关于北约东扩的立场是严肃、认真的。在与莱克和塔尔博特等重要外交决策者的会晤中，佩里再次明确国防部对快速吸收中东欧国家加入北约所持的保留意见。霍尔布鲁克则不理会国防部的保留意见，强调美国将与欧洲盟国协商讨论北约东扩事宜。他所领导的跨机构小组最终决定，在1994年12月初北约内部开始对北约东扩问题进行研究。1994年12月1日，北大西洋理事会外长会议在布鲁塞尔召开，会议决定在联盟内部开始考察北约如何东扩、指导北约东扩进程准则和拥有北约成员国资格含义等问题。该会议决定由各国驻北约大使就东扩方式和东扩准则进行研究。【注释】沃伦·克里斯托弗：《美国新外交： 经济 防务 民主》(苏广辉、张林宏、符晓等译)，北京·新华出版社，1999年9月版，第215页。【注尾】
北约此刻的决定依然未改变佩里所认为的北约东扩不合时宜的立场。俄罗斯对北约作出东扩决定的反应进一步印证了佩里的这一观念。1994年12月5日，在欧安会成员国首脑会议上，叶利钦对克林顿政府推动实施的北约东扩政策表现出极大愤怒，他说道，“欧洲正处在重新回到冷和平的危险之中，为什么种下不信任的种子呢？毕竟，我们不再是敌人——我们现在是伙伴……这（北约东扩）会过早地埋葬俄罗斯民主！……历史上，我们的大陆第一次拥有一个获得团结统一的真正的机会。丢失这一机会意味着忘记过去的教训，危害我们的未来。”【注释】Martin Sieff, “Yeltsin Fears ‘Cold Peace’ in Europe; at Odds with U.S. on NATO, Bosnia,” Washington Times (December 6), 1994, p.A-1.【注尾】叶利钦的愤怒使与会者“不禁想起了冷战时期赫鲁晓夫在联合国脱鞋敲桌子的一幕。”【注释】艾什顿·卡特和威廉姆·佩里：《预防性防务：一项美国新安全战略》（胡利平、杨韵琴译），上海人民出版社，2000年第1版，第31页。【注尾】克林顿则为北约东扩辩护说：“我们绝不能够允许铁幕被无动于衷所取代。我们一定不能够将新兴民主国家置于灰色区域内，我们应当寻求增加所有国家的安全——消除旧有分界线，而不强制划出新的分界线。”【注释】George W. Grayson, p.94.【注尾】
考虑到美国向叶利钦领导下的俄罗斯提供的大量经济援助和政治上的支持，【注释】“U.S. Policy: National Security and Foreign Aid,” Congressional Digest (AugustSeptember 1998), Vol.77, No.8-9, p.200.【注尾】佩里不相信克林顿本人已最终做出了可能导致疏远俄罗斯的北约东扩决定。1994年12月21日，在总统白宫办公室，在有克林顿、戈尔、塔尔博特、克里斯托弗、莱克、伯杰等参加的会议中，佩里再次强调了他关于北约东扩的观点：12月1日的北约公报显示出北约会很快东扩，然而，快速北约东扩是不审慎的；为避免激起俄罗斯对西方的不信任或者猜忌，美国应当审慎地推迟做出北约东扩的决定。当务之急是加强和平伙伴关系计划，北约东扩至少应该在10年以后发生。但是克林顿认为，东欧国家尽快加入北约的要求是正当的，本世纪末再（规划）北约东扩为时太晚，且劝说俄罗斯接受东扩是可行的。克林顿明确表示：北约东扩的决定已经非常明确地成为了政策。【注释】Ibid., p.95. 另见：艾什顿·卡特和威廉姆·佩里：前引书，第31页。【注尾】此时，佩里领导下的国防部最终认识到“北约东扩方针已定，而且刻不容缓。”【注释】同上，第32页。【注尾】
此后，佩里领导下的国防部才开始加强与俄罗斯军队之间的联系，呼吁召开与俄罗斯将军及参谋人员的双边工作会议；通过佩里办公室和莫斯科国防部办公室之间的热线增加与俄罗斯的协商；佩里和俄罗斯国防部长帕维尔·格拉乔夫间进行直接会晤；北约与俄罗斯军队加强合作。尽管佩里承诺国防部将会坚决落实北约东扩政策，但国防部官员对北约东扩的不满一直延续到1996年。在此过程中，国防部发现其在外交决策过程中逐渐被边缘化。【注释】George W. Grayson, p.95. 【注尾】
北约东扩的决策过程清晰表明，北约东扩主要是政治家根据欧洲政治形势的需要，而不是国防部官员根据欧洲军事安全形势的需要推动实施的。尽管北约本身仍然保留着集体防务的特性，但理解北约东扩及其对北约未来演变影响的主要是政治因素。实际上，北约东扩本身是着眼于保持北约的主导地位和保证中东欧国家向西方经济和政治制度成功转型的一个政治决定，这是冷战后美国必须首先和立刻考虑解决的“北约生存危机”的需要。克林顿政府推动的北约东扩不是着眼于当前遏制俄罗斯的军事决定，因为俄罗斯目前在军事上无法成为与北约实力相当的对手。
三、克林顿政府北约东扩政策评析
正如国内学者所评论的“北约东扩是冷战结束以来，世界政治中的第一件具有牵动全局意义的大事，它不仅将对当事者——欧洲、美国、俄罗斯——的外交政策有着重大的影响，也必将对世界格局的未来走向产生重要影响。”【注释】刘靖华、牛军、姜毅：《论北约东扩——地缘政治与文明特性的双重分析》，载《美国研究》1997年第3期，第39页。【注尾】事实确实如此。
首先，在缺乏明确外在敌人的前提下，通过强调北约东扩所发挥的政治功能，美国强化了北约在欧洲安全中的主导地位。东扩加速了北约在冷战后自我重塑的过程，使其为东中欧国家向西方资本主义国家成功过渡提供了一个比较稳定与可靠的国际环境，发挥了在该地区培育西方式民主政体的政治功能，保证了北约在剧烈变化的欧洲能够继续发挥实际有效的作用。毫无疑问，北约目前仍然主要是一个军事组织，长远看，北约仍然具有遏制俄罗斯的战略意图。然而，从克林顿政府规划和推动北约东扩的具体过程看，北约东扩实际上主要是个政治决定。这也决定了东扩的北约将越来越多地发挥政治功能，而这一功能的发挥又与美国关于欧洲未来安全构想密切相关。
美国试图构建一个以北约为核心支柱的、一体化的欧洲。克林顿政府反复阐明，北约东扩是美国所制订的欧洲一体化总体战略的重要组成部分，东扩将有助于消除在欧洲长期存在的斯大林式的、人为的分界线。【注释】“The Debate Over NATO Expansion,” Arms Control Today (September 1997), vol.27, no.6, p.3.【注尾】然而，军事联盟的性质决定了以冷战时期的形式存在下去的北约必定会是一个在欧洲明确划分敌我的组织，而不是一个有效推进欧洲一体化的组织。也就是说，以过去形式存在下去的北约必定是个在欧洲划分分界线，而不是消除分界线的组织。要实现冷战后的对欧一体化战略和继续使北约得以存在下去，美国不得不加紧对北约进行调整。美国的北约扩展【注释】美国推动下的北约扩展实际包括：北约外展与北约扩大两部分。北约外展是指，加强与前华约国家联系，但尚未吸收新成员国的北约制度体系的延伸，具体包括：北大西洋合作理事会（后被欧洲—大西洋合作理事会所取代）、和平伙伴关系计划；北约扩大是指，北约吸收新成员国加入。【注尾】政策是美国所作的这一努力，北约扩展揭示出了北约的转变。通过和平伙伴关系计划，美国保证了北约在加强欧洲各国军事合作，实现防务非国家化和透明性中发挥主导作用；通过东扩，北约得以继续承担保护西欧民主资本主义体系的使命，也承担起根据西方体系重构处于过渡期的前华约国家的政治使命。克林顿政府在解释北约东扩时，强调渴望加入北约的国家在积极加强与北约军事联系的同时，必须依据这些标准改革其内政。北约保持不断东扩的政策成为迫切希望加入北约的前华约国家构成加快其内政和军队改革的重要动力。由此，北约发挥了加速前华约国家向西方民主资本主义体系成功过渡的政治功能。
虽然克林顿政府声称北约集体防务的功能未发生变化，但是，克林顿政府的北约东扩决定是在未认真听取美国国防部关于实施和平伙伴关系计划和延缓北约东扩的要求的情况下做出的。国防部关于如何使北约仍然保持为一个有效的集体防务组织的主张并没有得到克林顿政府主要外交决策者的支持。因此，在未来不出现明确敌人的形势下，北约强大的军事功能将会逐渐弱化，政治功能将逐渐增强。有学者指出，“在当今国际政治中，军事联盟逐渐衰落，军事联盟的数量正在减少，构建新军事联盟的事件几乎没有发生。唯一的例外是北约。但是，（现在的）北约已经与建立之初作为传统军事联盟的北约在本质上发生了根本性变化。它已经转变为全球性大国（美国）在更大的欧洲区域内实施其政治战略的工具。”【注释】引自意大利卡塔尼亚大学弗维奥·阿提纳教授（FulvioAttina）于2000年7月12日发给笔者的英文电子邮件。亦可参见阿提纳教授于2000年6月28－30日在南京召开的“中欧交流中的文化因素”学术研讨会上所提交的论文(“The Cultural Dimension of Security Thinking in Europe and China”)。【注尾】在笔者看来，到目前为止，北约尚未改变其军事联盟的性质，但北约政治功能的增强却是不争的事实。随着北约东扩的不断继续，北约集体防务的性质也会逐渐发生变化。新北约也将在这种演化过程中逐渐出现。长远看，在没有明确敌人的情况下，北约政治功能的不断增强将对正处于演变中北约的未来产生决定性影响。北约将不可避免地沿构建区域性集体安全组织的道路发展。
其次，美国加快北约东扩的步伐揭示出冷战后美国对欧外交重点的调整：北约东扩表明美国政府对欧外交重心开始从俄罗斯移向中东欧国家。苏联解体前后，美国决策者认为最重要的任务是通过发展与俄罗斯之间的经济、政治和外交关系，在俄罗斯牢固建立起民主政体和市场经济。因此，自苏联解体到90年代中期，美国奉行“俄罗斯第一”的外交政策，旨在使俄罗斯尽快完成向西方资本主义的转轨。然而，俄罗斯国内政治斗争的不断反复逐渐使美国认识到：美国对俄罗斯施加的影响力是有限的，俄罗斯未来发展道路将主要由俄罗斯自身内部各种力量较量的最终结果所决定。短期内，俄罗斯不可能建立起一个与西方保持密切关系的西方式民主政体。而美国和西方对中欧地区各国未来发展道路则能够发挥决定性影响，有能力引导中东欧各国向西方式资本主义国家成功过渡。一定程度上说，克林顿政府加速推动北约东扩是对俄罗斯内政的摇摆不定而做出的反应，具有防范俄罗斯的意图，但是，其着眼点在于尽快推动东中欧国家成功地迈向西方民主资本主义体系，融入西方各种制度体系之中。
针对克林顿上台初期执行的“俄罗斯第一”的政策，后来担任安全委员会中负责欧洲事务的高级主任和负责规划北约东扩的丹尼尔·弗里德（Daniel Fried，1997年被任命为美国驻波兰大使）予以抨击，认为这种忽视中欧的政策是极其错误的，美国外交政策的重点应当是中欧；将俄罗斯作为美国对欧战略的支柱是种缺乏远见的、容易在欧洲引起不稳定的政策，因为俄罗斯会在其前卫星国中重建某种形式的霸权；中欧各国的极端民族主义者、反俄罗斯的鼓动家将会利用中欧不稳定的局势，中欧地区会再次沦为彼此仇视和相互冲突的场所。而且，将“俄罗斯第一”的观点转变为政策意味着接受冷战所造成的欧洲分裂的现实，即处于转型期的中欧各国仍是俄罗斯的附属国。因此，弗里德建议，美国应当在避免削弱俄罗斯温和派，避免俄罗斯排外主义、共产主义和其他极端主义者重新得势而在俄罗斯再次确立一种威权统治的同时，将中欧地区当作美国外交政策的重点。
弗里德的观点对在规划北约东扩中发挥重要作用的杰罗米·罗斯纳(Jeremy Rosner)产生重要影响。【注释】George W. Grayson, pp.115-116.【注尾】罗斯纳既是克林顿和安东尼·莱克对外政策演讲的主要起草人，【注释】Warren Christopher, p.19 (fn. 4).【注尾】又是争取参议院批准北约东扩办公室【注释】1997年初，为游说国会批准政府所推动实施的北约东扩规划，克林顿政府在国务院内专门成立此机构。【注尾】(NATO Enlargement Ratification Office，NERO)的负责人。因此，弗里德关于中欧的观点又深刻地反映在美国推动的北约东扩政策之中。在推动北约东扩过程中，中东欧成为克林顿政府不断强调的重点。1995年，担任国务院负责欧洲和加拿大事务的助理国务卿里查德·霍尔布鲁克撰文写道，“中欧的稳定是整个欧洲安全的必要条件”【注释】Richard Holbrooke, “America, An European Power,” Foreign Affairs (March/April 1995), p.42.【注尾】。中欧的地区冲突、内部政治经济不稳定及历史上沉积的历史宿怨将代替以前苏联共产主义而成为欧洲最大的威胁。【注释】Ibid., p.38.【注尾】所以，“欧洲新安全结构的任何蓝图必须首先重视中欧。”【注释】Ibid., p.41.【注尾】“西方必须尽可能快地东扩到中欧，美国已经做好充当开路先锋的准备。”【注释】Ibid., p.42.【注尾】副总统戈尔则明确阐述道，“北约东扩会改善所有欧洲国家的安全。……中欧稳定是北约东扩的核心目的，是地区安全的重要组成部分。”【注释】Gore, “U.S.Germany Relations,” U.S. Department of State Dispatch 1994, p.598.【注尾】
中欧被欧洲大国反复瓜分的历史更增加了美国推动北约东扩，保证中欧地区稳定的迫切性。前国家安全局局长(former director of the National Security Agency)威廉·奥多姆（William Odom）的观点具有代表性，他认为，需要在中欧阻止出现涉及俄罗斯、德国、法国和英国诸国卷入的竞争性外交。如果北约不先行东扩，“中欧将会由邪恶势力驱动，再次出现像两次世界大战之间那样的场面，除非在这种现象出现前先行东扩。”【注释】William E. Odom, “History Tells Us the Alliance Should Grow,” Washington Post （July 6,1997）,C3.【注尾】而中欧国家对该地区的安全真空同样表示出忧虑。捷克共和国总统哈维尔曾明确表示：“今天在中欧存在着一个安全真空，它会在民族主义者和那些怀念权势竞争和地区统治者之中引发不必要的诱惑。”【注释】Vaclav Havel, “NATOs Quality of Life,” New York Times, (May 13, 1997), A21.【注尾】在克林顿政府看来，北约东扩有助于消除欧洲传统均势外交在中欧的重现，解除中欧国家对自身安全的担忧。
因此，北约东扩实际上揭示出克林顿政府对欧政策重心的转变。克林顿政府是以中东欧为核心视角，而不是以俄罗斯为核心视角看待和处理冷战后第一轮北约东扩的，其主要目的是将积极要求加入北约的中东欧国家首先融入北约。
最后，俄罗斯是克林顿政府酝酿北约东扩决策中引起争论的焦点。克林顿政府希望以北约东扩作为“培育和平、不可分割和民主欧洲这一总体战略的一部分”【注释】http://www.state.gov/www/regions/eur/9702nato_report.html 【注尾】希望通过北约东扩实现东欧和西欧不再彼此分离，保证实现西欧稳定，东欧也必须稳定的外交思想。与一个民主俄罗斯建构一种战略伙伴关系与北约东扩同样是这一战略的组成部分。【注释】Ibid.【注尾】克林顿政府认为，北约东扩能够推动俄罗斯继续沿民主、和平道路向前发展。然而，俄罗斯对北约东扩的强烈、坚决反对很可能使美国看到相反的结果：俄罗斯可能重新成为西方的竞争对手。从这个意义上讲，美国推动下的北约东扩可以说是继续保持北约集体防务原则的最佳途径。因此，长远看，在俄罗斯的未来难以预测的前提下，美国推动的北约东扩具有警戒、防范乃至遏制俄罗斯的战略意图。然而，当前北约东扩的主要目的在于遏制俄罗斯的观点却不符合克林顿政府制订北约东扩政策的现实，也不符合当前欧洲安全的现实。转型中的俄罗斯的未来发展方向依然是不明确的。笔者认为：虽然北约东扩与俄罗斯内政演变是两个不同的发展进程，但彼此却存在着密切联系。一定程度上说，北约东扩带来的北约性质的最终转变将由俄罗斯未来发展道路决定，而俄罗斯国内各政治势力间的斗争又受到北约东扩的影响。美国推动的北约东扩和俄罗斯未来发展方向之间始终存在互动性。而克林顿政府推动的北约东扩又始终具有两面性：如果俄罗斯发展成为一个成熟的西方式民主国家，北约必定将沿实施集体安全原则的道路发展而最终成为一个包容欧洲所有国家（也包括美国、俄罗斯、土耳其）的集体安全组织；一旦俄罗斯重新恢复其扩张主义传统，北约则会完全彻底地恢复其集体防务态势而成为遏制俄罗斯的主要力量。
李海东：复旦大学历史系博士后