《美国研究》2001年第3期
《赫尔姆斯—伯顿法》引起的美加冲突
陈刚
〔内容提要〕1996年，美国总统克林顿签署了《赫尔姆斯—伯顿法》。美国单方面对同古巴有经贸关系的外国人和外国公司实行惩罚与制裁首先遭到了其近邻、并素以温和外交著称的加拿大的激烈反对。该法引起的美、加冲突涉及面极为广泛，涵盖了政治、经济、法律、外交、文化等多个领域。这一冲突本身虽已暂告段落，但它所反映出的一些理论与现实新问题仍然存在于国际社会之中，并继续对国际格局的转型和各国际成员的行为产生一定的影响。
关键词：美国经济/经贸关系/加拿大、古巴/《赫尔姆斯—伯顿法》
1996年3月，美国总统克林顿签署了《古巴自由与民主声援法》（LIBERTAD），即所谓的《赫尔姆斯—伯顿法》（the HelmsBurton Act，以下简称《赫-伯法》），并计划于同年8月1日正式生效。该法案根本目的在于“加强对卡斯特罗政府的国际制裁”，【注释】“United States: Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996”, International Legal Materials，March 1996, p.360.【注尾】是1992年美国《托里切利法》（《古巴民主法》）的姊妹法。
《赫—伯法》的核心在于其第三条和第四条。第三条规定：为“保护美国国民的财产权”，“在本条款生效后三个月，任何同古巴政府在1959年1月1日以后没收财产有牵连的外国人”，都负有向原先拥有这些财产的美国国民支付相应赔偿和利息的法律义务，【注释】Libertad Act, Title Ⅲ Sec. 301, Sec. 302.【注尾】美国国民有权根据《赫—伯法》向美国法庭提出上诉并要求执行判决。第四条规定，自法案生效之日起，美国国务卿有权拒绝向与被没收财产有牵连的外国人及其配偶、子女或代理人发放签证，司法部长也有权将他们驱逐出境。【注释】Libertad Act, Title Ⅳ Sec. 401 (a).【注尾】
美国根据该法，把同古巴有经贸关系的一些跨国公司列入了“黑名单”，意欲制裁。与古巴合作开发石油和镍矿的加拿大谢里特国际矿业公司首当其冲，于1996年7月10日被告知如在45天内拒不撤出在古巴的投资，美国将把它列入拒发签证的名单。【注释】宋晓平《赫尔姆斯—伯顿法及其与国际社会的冲突》，《拉丁美洲研究》1997年第6期，第36页。【注尾】到1996年7月底，已有20家加拿大公司被列为首批受到惩罚的名单之列，此外，拉美、欧洲以及亚洲的许多企业也被牵扯在内。
《赫—伯法》虽为美国国内法，但其出台和实施却在全球范围内引起了轩然大波，立即遭到了国际社会的一致反对和谴责。作为美国近邻与盟国、同为北美自由贸易区成员并素以温和外交著称的加拿大，对此反应极为激烈。该法一出台，加拿大总理克雷蒂安即谴责美国的决定，强烈反对在美国本土以外的地方实施美国的法律。【注释】邹德浩《加拿大顶住美国压力，继续投资古巴》，《人民日报》1996年4月11日，第7版。【注尾】加拿大很快联合墨西哥，向美洲国家组织第26届大会提出议案，要求严厉谴责美国企图强化对古巴经济封锁的《赫—伯法》，这项议案当年以23票对1票获得通过。【注释】《参考消息》1996年6月9日，第3版。【注尾】1996年5月，中美洲六国领导人应邀访问加拿大，在联合公报中，七国表示坚决反对美国“单方面实施影响第三国的任何措施”，指出该作法背离了自由贸易的原则和规定。1996年6月17日，针对美国《赫—伯法》，加拿大正式提出了一项报复性立法议案，即要修改加拿大《外国治外法权应对措施法》，使加拿大人能在加拿大法院进行反控，以收回因美国法院根据《赫—伯法》所作判决而受到的损失。【注释】《加拿大提出反赫—伯法议案》，《参考消息》1996年6月19日，第1版。【注尾】 美国对加拿大的激烈反应和国际社会的舆论压力显得也相对强硬。克林顿政府一再声称世界贸易组织无权对这一纠纷进行仲裁，美国仍将坚持《赫—伯法》。美国赫尔姆斯参议员则谴责加拿大“自私地从事不负责任的交易”，【注释】John M. Kirk and Peter Mckenna, CanadaCuba Relations (Gainesville: University Press of Florida, 1997), p. 171.【注尾】美方认为自己才是在捍卫自由经济原则和公平原则。美、加就此的争论一直持续到1997年，当加方外长访问古巴时，赫尔姆斯参议员竟将其比作第二次世界大战前的张伯伦。当美国开始放宽对欧盟国家企业界人士发放签证的规定时，加拿大并未立即享受类似的待遇。
在西方发达资本主义国家中，美国与加拿大在政治、经济、社会、文化等方面的紧密性可谓相互依存结构中的典范，在国际舞台上，加拿大一般也采取追随美国的立场，亦步亦趋。这次两国因《赫—伯法》而大动肝火，甚至要对簿公堂。深入研究这一当代国际关系现象，可以发现其所折射出的一些冷战后新问题，尤其是西方盟国间在国际大环境变化下和国内小环境作用中对世界新格局、国际法基本准则、国际贸易规制等重大问题的看法已产生了新的分歧。
不但美、加争端的产生透视出许多国际研究中的现实问题，而且这一问题独特的解决方式也反映出冷战后西方资本主义国家间日趋复杂化的微妙双边关系。本文还涉及对经济全球化浪潮中“相互依赖”理论的反思。《赫—伯法》引起的北美大国之间的冲突为我们进一步研究西方“自由主义”思想在国际新环境下的发展与变化提供了一个良好的视角。
一、《赫—伯法》引起美加冲突的领域和内容
（一） 法律领域之争
双方在法律领域内的交锋成为这场争端的一个最为显著的特征，这直接导致了冲突性质的深化和时间的延长。
（1） 具体法律条款对抗
1996年9月，加拿大为反击《赫—伯法》，修订了旨在对付外国法律对加拿大主权侵害的《外国治外法权应对措施法》（FEMA）。这条修正案矛头直指《赫—伯法》，它不仅阻止任何外国申诉人要求在加拿大实施《赫—伯法》的企图，而且禁止加拿大国民和公司遵守有关危害加拿大主权的治外法权措施。修订后的2.1款明确将美国《赫尔姆斯—伯顿法》的全部条文增补进了《外国治外法权应对措施法》所反对的外国贸易法名单中。【注释】“Foreign Extraterritorial Measures Act，”International Legal Materials，Sec. 2.1, Jan. 1997, p.118.【注尾】修订后的第3条扩大了司法部长禁止或限制向外国法院透露有关记录的权力。【注释】“Foreign Extraterritorial Measures Act,” Sec. 3.(1).【注尾】第7条加大了对那些遵守有关外国贸易法的个人和机构的惩罚力度，【注释】“Foreign Extraterritorial Measures Act,” Sec. 7.(1).【注尾】举例而言，如果美国总部建议在加拿大的分支机构减少对古巴的投资，这一分支机构必须将此命令汇报给加拿大政府，如果它不抗拒母公司的命令，其行政领导将面临1万美元的罚款或五年徒刑。【注释】Muriel van den Berg, “The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act,” Maryland Journal of International Law and Trade, Fall 1997, p.305.【注尾】
1992年，加拿大曾经修改过《外国治外法权应对措施法》，用以反击美国的《托里切利法》（《古巴民主法》）。这次由于美国制定了措施更为严厉、制裁范围更广的《赫—伯法》，加拿大也将《外国治外法权应对措施法》修订得更为具体化，更加具有针对性。两国将彼此对某一国际问题（是否对古巴实施制裁）的看法分歧固化为本国国内法，这无疑使矛盾变得更为深刻，并对双方外交政策的延续性提供了一定的保证。
(2)国际法基本原则的分歧
美、加就此问题所产生的矛盾不仅反映在具体法律条款的对抗中，更体现在双方对国际法基本原则的严重分歧上，这充分说明即便是同属英美法系的西方大国，在看待国际法的原则和规定时也会产生较大差异。
美国积极为《赫—伯法》寻找国际法上的依据，美国认为古巴政府对美国国民的财产没收以及对这些财产的利用“破坏了国家间礼让”原则，【注释】Libertad Act, Title Ⅲ, Sec. 301.【注尾】同时古巴的这些没收行为还违反了《世界人权宣言》第17条有关财产所有权的规定。【注释】Wayne S. Smith, “The HelmsBurton Act: A Loose Canon,” http://www.ciponline.org/loosecan.htm.【注尾】美国并不认为《赫—伯法》的治外法权性质违背了国际法在国家管辖权上的规定，因为“国际法承认一国拥有在其领土外，但却对本国产生重大影响的区域适用法律原则的能力”。【注释】Libertad Act, Title Ⅲ, Sec. 301.【注尾】
加拿大、欧盟、墨西哥的学者认为，美国所列举的有关财产权的国际规定并不是“具有约束力的法律文件”，而且古巴政府当时是对其本国国民的财产进行国有化，无论是否赔偿，都不在国际法范畴之中。【注释】Wayne S. Smith, “The HelmsBurton Act: A Loose Canon.”【注尾】令加拿大等西方国家尤感气愤的是，美国一贯承认一国无权对当时仍非本国国民的财产损失具有索赔权，而这次却公然凌驾法律之上，构成了对国际法体系存在的威胁。
一般说来，领土和民族是一国司法管辖的最终范围，而《赫—伯法》所指的管辖主体——外国公司和国民同美国并无联系，既非“属人”亦非“属地”。美国主张对外国在国外所从事与国外商业活动有关但发生“在美国的直接效果”的行为有管辖权，但这一点没有得到普遍的承认。【注释】詹宁斯·瓦茨修订：《奥本海国际法》第一卷第一分册，中国大百科全书出版社1995年版，第335页。【注尾】《赫—伯法》不符合国际法中保护性管辖权的标准，因为这种例外管辖“仅适用于影响国家安全和重大利益的严重罪行”，【注释】王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第129页。【注尾】很难将两国间的正常商业往来归为此类罪行之一。
（二） 自由贸易规制之争
各国意识到只有在美国起诉人的部分资产处于本国法庭管辖范围之内时，国内法的反击措施才能奏效。出于此原因，欧盟将对《赫—伯法》的控诉提交给世界贸易组织的争端解决小组，而加拿大和墨西哥则计划提交北美自由贸易协定仲裁。【注释】TheodorMeron and Detle F. Vagts, “The HelmsBurton Act: Exercising the Presidential Option,” The American Journal of International Law, Jan. 1997, p.84.【注尾】加拿大支持欧盟向世界贸易组织控告美国《赫尔姆斯—伯顿法》的行为，加拿大“作为欧盟提案的第三方”，“将有权提出书面和口头意见，这些意见将在世贸组织的报告中得到反映”。【注释】《人民日报》1996年11月23日第3版。【注尾】美、加在这一领域中的冲突反映了即便在西方资本主义国家之间也存在着关于自由贸易原则的理解差异。
（1） 世贸组织和北美自由贸易协定的有关规定
美国素以崇尚“自由贸易”著称，但对推动全球贸易自由化的最大国际组织——世界贸易组织却时常表露出不屑的态度。克林顿总统“不相信世贸组织能说些或做些什么以迫使美国改变其法律”，美国还威胁引用“关贸总协定”第21条“国家安全”来逃避世贸组织贸易规则对《赫—伯法》的审查。【注释】Muriel van den Berg, “The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act,” pp.308-309.【注尾】归根结底，美国是想凭借国力，自己来制定国际贸易规则。当它发现曾大力推动的地区和全球贸易机制与自身利益相左时，便准备一脚把它踢开。
贸易问题涉及各国切身经济利益，十分敏感。美国这种盛气凌人的作法自然遭到加拿大等其他国家的强烈不满。加拿大积极利用世贸组织、亚太经合组织、欧盟、美洲国家组织，以及西方七国首脑会议等国际组织对美国违反自由贸易的行为进行反击。就北美自由贸易协定而言，《赫—伯法》违反了“取消贸易壁垒，创造公平的竞争条件，增加投资机会”和“建立执行协定和解决争端的有效程序，以及促进三边的、地区的和多边的合作”的宗旨。【注释】陈芝芸：《北美自由贸易协定》，经济管理出版社1996年版，第170页。【注尾】此外，美国还违背了在协定中作出的“在对等基础上，为墨西哥、加拿大商务人员的临时入境提供方便”的承诺。【注释】陈芝芸：前引书，第203页。【注尾】北美自由贸易协定是在美国的竭力倡议下艰难达成的，并被作为“美洲事业倡议”的第一步付诸实施。该协定启动后不久，其主导国美国便制定了与协定精神背道而驰的《赫—伯法》，这不能不引起加拿大等其他美洲国家对美国推动区域经济一体化和贸易自由化诚意的怀疑，给刚刚建立的北美自由贸易区及远景构想中的美洲大市场计划蒙上了一层阴影。
1996年10月，欧盟正式要求启动世界贸易组织的争端解决小组，很快加拿大也加入进来。欧、加认为美国由于干涉了其他国家与古巴之间贸易而违反了关贸总协定（世界贸易组织前身）的第11条规定，此外美国还“破坏并损坏了”其他国家“根据美贸易承诺而合理期望获得的利益”，【注释】Muriel van den Berg “The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act,” p.312.【注尾】这与关贸总协定第23条的有关规定相悖。
美国的《赫—伯法》对未来全球自由贸易机制的冲击是巨大的。在当今世界盛行贸易自由之风的同时，作为第一经济大国和贸易大国的美国，却利用国内立法，粗暴干涉和阻挠他国之间的正常贸易，严重损害了世界贸易组织和北美自由贸易协定的权威，对今后国际贸易自由化的进程产生了持久的不利影响。
（2） 美国所谓的“公平”原则和“国家安全”原则
美国认为《赫—伯法》的制定遵循了所谓的“自由经济”原则和“公平”原则，并没有构成对当今世界正常贸易秩序的威胁。
在美国看来，古巴政府当年对美国公民财产的没收和利用破坏了“商业的自由流动和经济发展”，【注释】Libertad Act, Title Ⅲ, Sec. 301.【注尾】其他国家默认这一行为实际上会鼓励对“自由经济”原则的破坏。美国坚持认为它限制别国同古巴的商业往来行为遵循了“公平”原则，因为早在《托里切利法》和《赫—伯法》之前美国就已经对本国公司和公民的类似行为采取了更为严厉的制裁措施。
美国还威胁使用关贸总协定第21条有关“国家安全”的免责条款，以此来逃避世贸组织争端解决小组对《赫—伯法》的审查。美国认为这一争端由于涉及对国家安全的维护，因此贸易争端小组无权过问此类政治性事件。
（三） 外交领域的单边主义与民族主义之争
《赫—伯法》的出台充分反映了冷战后美国推行国家战略的手法正由组织化的多边主义（institutionalized multilateralism）向多边主义与单边主义（unilateralism）并用的转变。在一些国际问题中，当它发现符合自身国家利益时，不惜绕过国际组织的授权甚至盟国的同意而采取单独行动。美国这种“单边主义”的作法自然会伤害加拿大等传统西方盟国的民族感情，激化盟国间的矛盾与冲突。
美国《赫—伯法》的单边主义色彩自然伤害了加拿大等传统盟国的民族感情。加拿大在其《外国治外法权应对措施法》的引言中指出：“加拿大不止关注对古巴关系的不同外交政策，同时也关注美国援引此类立法审判和迫使他国顺从美国目标行动所造成的长期影响。”【注释】“Foreign Extraterritorial Measures Act,”International Legal Materias, Jan. 1997, p.111.【注尾】加拿大是一个民族主义传统较为强烈的国家，而这种传统的主要特点就是恐惧美国。【注释】陈芝芸：前引书，第36页。【注尾】
加拿大同美国的经贸纷争已有上百年的历史。虽然两国长期保持“特殊关系”，但加拿大在经济、社会、文化等领域对美国一直存有戒心。
加拿大反美民族主义最具体、最集中地体现在加拿大独立自主地对古巴的政策上。就古巴问题而言，早在1959—1963年迪芬贝克执政时期加拿大就力图与美国拉开距离，拒绝与古巴断绝外交关系。迪芬贝克顶住美国的巨大压力，开始与古巴发展“特殊关系”。以后虽然反对党上台，这一政策也得以延续。
加拿大人认为他们同美国人是有区别的。他们最为反感的便是美国人把加拿大当作美国第51个州的作法。《赫—伯法》的域外效力无疑激怒了加拿大人，伤害了他们的民族感情。
（四） 经济利益之争
从根本上分析，这次美加矛盾仍是源于经济利益之争。事实上，加方之所以敢于冒犯强邻而去和古巴“接触”，并非主要出自政治上同情。相反，在一些国际场合加拿大政府曾严厉抨击卡斯特罗政府和古巴的人权状况。然而，同处西半球的古巴岛国的资源和市场对加、美两国来说都具有巨大的吸引力。加拿大不顾意识形态、社会制度的差异，依然坚持与革命后的古巴发展经贸关系，获得了巨大的经济利润。美国《赫—伯法》不仅阻止加公司同古巴的经贸往来，而且还允许美国公民向这些公司及个人索求巨额赔偿，这显然严重触犯了加拿大人的经济利益。
虽然美国同古巴隔海相望，但由于美国长期对古巴奉行封锁和孤立的顽固政策，美国商品在古巴市场的占有率几乎为零。而加拿大在古巴对外经济关系中占有重要地位。加古双边贸易额早在1985年便已达到374672亿加元，而到1996年更上升为6.4155亿加元。【注释】Kirk and Mckenna, CanadaCuba Relations, p.164.【注尾】谢里特国际公司在古巴的合资企业，在1994年第一季度的工程中便实现产值1.31亿美元，获利1430万美元。【注释】Kirk and McKenna, op.cit., p.166.【注尾】加拿大现为古巴的第一大投资国，并且还是古巴旅游业的第一大客源。
《赫—伯法》的出笼与实施给加拿大带来了相应的经济损失。举例而言，美国一家公司把一架民用飞机租赁给加拿大的航空公司，根据《赫—伯法》，这家航空公司将不能在古巴使用该飞机，这样这架飞机一年的实际价值就降低了150万美元。【注释】“Catalog of New US Unilateral Economic Sanctions For Foreign Policy Purposesfree Trade, Unilateral and Economic Trade Sanctions,” http://usaengage.org/studies/nam2.html.【注尾】加拿大沃尔玛特连锁店因为惧怕美国《赫—伯法》的制裁而将全国货架上出售的古巴制造的睡衣收进仓库。此外，根据《赫—伯法》第四条规定，一些加拿大公司的管理人员及其家属未能拿到赴美签证。如果《赫—伯法》的第三条生效，还会有更多的加拿大企业和个人面临巨额财产赔偿问题。加拿大对《外国治外法权应对措施法》的修改在一定程度上弥补了《赫—伯法》带来的经济损失，它不仅对美方采取相应报复性惩罚措施，而且鼓励（有时甚至是强迫）加拿大公司继续开展与古巴的生意往来。由于修正案的出台，加拿大沃尔玛特连锁店又将古巴生产的睡衣放回货架上。
这种经济利益上的矛盾决定了冲突的性质和程度。由于加、古经贸联系密切，《赫—伯法》在短期给加拿大造成一定经济损失，因此加拿大必然以激烈方式回击。但从长远看，加拿大对美国的经济依赖远大于对古巴的依赖，加、美互为对方第一大贸易伙伴，而且双方并无意识形态上的根本分歧。因此冲突必然以较为和缓的方式解决。
二、冲突产生的背景及深层次原因
从美国方面看，政府与国会对此问题存在尖锐矛盾。在1995年接受美国有线电视网的采访时，克林顿公开表示由于有了《托里切利法》，《赫—伯法》是不必要的。时任美国负责政治事务的副国务卿彼得·塔诺夫在参议院对《赫—伯法》提出反对，认为这将限制总统在处理外交事务时的灵活性。【注释】Walt Vanderbush and Patrick J. Haney, “Policy toward Cuba in the Clinton Administration,”Political Science Quarterly, Fall 1999, p.402.【注尾】美国国务卿克里斯托弗在众议院对法案进行表决的前一天，致信众议院议长金里奇。他在信中写道：如果法案获得通过，他将敦促总统否决。【注释】Vanderbush and Haney, op.cit., p.403.【注尾】尽管如此，被美国共和党控制的众议院于1995年12月还是以294票对130票通过了《赫—伯法》。【注释】Vanderbush and Haney, op.cit., p.403.【注尾】
为了对参议院施加影响，克林顿公开宣称他将采取措施，扩大两国人民的接触，包括增设新的机构，放松对旅游的限制以及开展更多非政府组织在古巴的活动。在行政当局的强大压力下，参议院不得不在通过法案时删除了最具有治外法权色彩的第三条和第四条。法案引起与盟国冲突的可能性大为减少。
但1996年是美国总统大选年，古巴问题再次成为两党关注的焦点。这不仅涉及外交领域，而且也有复杂的国内政治因素牵扯在内。美国东部的一些州拥有相当数量的古巴移民及其后裔，他们组成强大的利益集团和院外游说集团，不仅影响国会，而且能够影响其他选民。为了争取选票，两党在古巴问题上都更趋强硬。1996年2月，美国古巴移民“兄弟救援会”的两架飞机在古巴领空被古巴空军击落，造成4人死亡。这一事件使得已被削弱的《赫—伯法》重又回到国会的演讲台上。法案最具有争议性的第三条和第四条得到恢复。很快，参众两院通过的《赫—伯法》全部条文被递交到总统处等候签署。尽管面对共和党占多数的国会的强大压力以及连选连任的政治考虑，克林顿政府仍然不愿接受可能引起国际社会强烈抗议的第三条。在一方面作出妥协并答应签署《赫—伯法》的同时，克林顿坚持加上了总统有权推迟实行第三条款的条文，为自己留有余地。
从加拿大方面看，在1984年至1993年进步保守党人马尔罗尼执政时期，加拿大在外交上采取了一味追随美国的立场。然而事实上，美加两国在贸易、文化等领域中的摩擦仍在继续。
美加自由贸易协定的签署并没能迅速扭转陷入漫长衰退的加拿大经济形势。相反，在经济衰退的情况下，贸易自由化往往会给经济带来较多的负面效应，许多缺乏竞争力的中小企业由于大量国外商品的自由涌入而纷纷破产，失业人口也相应增加。这种来自国外的经济压力所导致的结构性失业一时间很难得到根本解决，加拿大在90年代初的失业率长期居高不下，引起了公众对进步保守党政府的强烈不满。当马尔罗尼1993年辞职时，国债已是1981—1982年经济衰退时的3倍，150万加拿大人失业。【注释】让·克雷蒂安：《心中的话》，世界知识出版社1994年版，第200页。【注尾】劳工组织一直把大批失业归罪于美加自由贸易协定的实施，拥有220万会员的加拿大劳工大会主席怀特认为，美加自由贸易协定实施3年已使加拿大失去数十万个就业机会。【注释】陈芝芸：前引书，第49—50页。【注尾】
进入90年代以后，美国接二连三挑起与加拿大的经贸摩擦以及外交上缺乏与盟国合作的态度使得加拿大人极为反感。但“当加拿大批评美国时，马尔罗尼似乎比美国更不高兴”。【注释】让·克雷蒂安：前引书，第165页。【注尾】马尔罗尼的大陆战略在一些加拿大人看来，有使加拿大成为美国第51个州的危险，这无疑激起了加拿大传统的反美民族主义情绪。在1993年的大选中，由让·克雷蒂安领导的自由党获胜在一定程度上反映了加拿大民众的这种情绪。
自由党领袖让·克雷蒂安一贯以坚定的民族主义者面目出现在加拿大政坛上，积极主张对中国、古巴等社会主义国家采取“接触”政策，他在任职期间不仅亲率大型商贸代表团来华访问，而且实现了对古巴的成功访问。作为一名务实的政治家，克雷蒂安总理将扩展对外贸易作为他对外政策的核心目标，这也是他在竞选中对选民们所作的承诺。1994年克雷蒂安的当政成为加拿大90年代外交政策的分水岭。
为了区别于进步保守党，自由党政府认真反思了马尔罗尼过分讨好美国的作法。几年的民意测验都显示：马尔罗尼对里根和布什总统的谦卑态度令加拿大人很不舒服。【注释】Kirk and Mckenna, CanadaCuba Relations, p.147.【注尾】克雷蒂安凭借政治上的直觉和敏感，不失时机地主动拉开与美国的距离，力求在公众中树立独立的外交形象。1984年，马尔罗尼就职不到两周就访问了里根总统，而克雷蒂安则等了三年半的时间才对美国进行正式的国事访问。【注释】Ibid.， p.148.【注尾】
加拿大外交定位的重新调整是其国内经济形势与世界市场互动关系发展的客观要求。加拿大经历了长时间的经济衰退，必然要把发展对外经贸关系作为外交工作的重中之重。拉丁美洲、东亚、中东甚至北非等新兴市场对加拿大私人企业来说都具有巨大的吸引力。加拿大国内一再呼吁政府应把注意力从美国、西欧这些传统贸易伙伴身上转移到那些新兴市场上去。经贸关系的多元化构成了全方位外交活动的基础。在经济不景气的情况下，政府更多地将外交政策与贸易、就业等问题相挂钩。就加拿大而言，每10亿出口额代表着1.1万个国内就业机会。【注释】Evan H. Potter, “Niche Diplomacy as Canadian Foreign Policy,”International Journal, Winter 1996-1997, p.27.【注尾】当《赫—伯法》企图切断加古蓬勃发展的贸易往来时，克雷蒂安政府因势利导，利用了人们当时对经济问题的敏感心理和高涨的民族主义情绪，采取了必要的反击措施，树立了良好的公众形象，并为自己今后的连选连任打下了坚实的基础。
从思想认识根源上讲，《赫—伯法》引起的美加矛盾实际上反映了西方世界中存在的自由现实主义（Liberal Realism）与自由国际主义（Liberal Internationalism）的深刻分歧。从传统上来看，资产阶级自由主义思潮在美国和加拿大一直较为盛行，成为这两个社会中的主流思想。自由主义者在国际关系领域中追求的目标主要有：经济上的相互依赖、国际法的维持、国际制度的建立以及民主的实现。【注释】David P. Fidler,“LIBERTAD v. Liberalism: An Analysis of the HelmsBurton Act from within Liberal International Relations Theory,” http://www.law.indiana.edu/glsj/vol4/no2/fidpgp.html.【注尾】加拿大派自由国际主义者指责《赫—伯法》破坏了这些目标的实现，而美国派自由现实主义者则认为《赫—伯法》恰恰促成国际社会朝这一方向努力。
自由现实主义比较符合美国保守主义的意识形态，它强调运用军事和经济力量保护国家利益，并在国际体系中促进自由主义价值观和利益观的实现。他们把对所谓自由主义传统目标的追求与对国际社会无政府状态的现实认知结合起来，懂得运用古典现实主义的手段（如制裁、禁运、封锁等）去达到“自由主义”所标榜的“民主、自由”等目标。自由现实主义者不主张对“非民主国家”采取“接触”政策，强调强硬政策的必要性。
加拿大派自由国际主义与美式自由现实主义相对立，它主张运用国际组织、国际法以及“接触”策略等传统自由主义方式来促进民主和经济相互依赖关系的发展。它强调国际社会的合作与协调，强调经贸联系的必要性，不主张通过强硬的现实主义手段来实现自由主义的目标。自由国际主义特别重视对国际制度的遵守，认为国际制度不仅是实现国际社会自由化的重要手段，而且其中也包含了许多不容践踏与更改的自由主义原则与理想的萌芽。在对古巴等不同社会制度的国家政策上，自由国际主义更欣赏通过发展经贸、人员以及文化、社会的交流来达到逐步在对象国实现民主的目的。总之，国际自由主义重视国际社会的整体影响力，对西方古典现实主义式的手段和策略深表怀疑。
从国家间相互依赖上看，世界政治中的相互依赖是指国家间或不同国家的行为体间以相互影响为特征的状态。【注释】Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence (Little, Brown and Company， 1977), p.8.【注尾】罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈合著的《权力与相互依赖》一书将美国和加拿大的双边关系定位为最符合复合相互依赖理想条件的个案进行研究。
美加之间虽然存在着非常紧密的相互依赖关系，但这种依赖关系是不平衡、不对称的。美国在经济规模上至少是其邻国加拿大的12倍，而军费则几乎相当于邻国的40倍。虽然彼此互为对方最大的贸易伙伴，但双边贸易额占加拿大总贸易额的比重要比美国大得多。1990年，美国出口的21%、进口的18%是与加拿大进行的，而加拿大出口的72%销往美国，进口的61%来自美国。【注释】陈芝芸：前引书，第6—7页。【注尾】在政治上，美国是联合国常任理事国、世界上唯一的超级大国，且拥有对北约的领导权，而加拿大则只是西方俱乐部中的普通一员。小国同大国相比较，将在更多情况下依赖大国。此外，由于来自霸权国家的跨国行为者更多地渗入小国，而不是小国更多地渗入大国，大国对小国的影响力要远甚于小国对大国的影响力。
美国深知在冷战后继续制裁与封锁古巴的政策越来越不得人心，但美国仍企图利用盟国对已在经济、政治、社会等领域中的不对称依赖关系来强力推行孤立和禁运战略。美国之所以推出《赫—伯法》并首先拿加拿大开刀，相当一部分原因在于美国与盟国之间、尤其是与加拿大之间存在的不平衡相互依赖关系。在使用武力的可能性越来越小的情况下，霸权国更多使用这种国际相互依赖中的经济、安全、社会影响力来实现自己的外交目标，并迫使别国作出妥协。
就加拿大而言，虽然相互依赖的天平倾向美国一边，但美国对加拿大的依赖程度也远甚于别国。加拿大是美国最大的境外市场，每年有巨额的资本和大量的人员在美加间流动。美国的北美防御计划、美国在北约的行动，以及美国在美洲国家组织里的动议都需要加拿大的支持。北美自由贸易区的建立更加速了两国经济一体化的进程，加深了彼此间的相互依赖。因此，加拿大同样可以把这种相互依赖的紧密性作为一种权力资源进行反击。加拿大不仅在政治和外交舞台表现了强硬，而且还加强了开始以反对外国反垄断法为目的的经济法规《外国治外法权应对措施法》，并声称要对美国可能实行的制裁给予对等的惩罚措施。加拿大的举措得到了国内许多非政府组织的支持。
从美加这次冲突中我们可以看到，全球化引起的相互依赖的加深并不必然导致国家间矛盾与紧张关系的减少。相反，彼此都可利用对方对己依赖脆弱性和敏感度的增加而采取联系策略，迫使对方在其他议题上妥协。
三、冲突的缓和
加拿大虽与古巴有长期经贸往来，但双方在社会制度、意识形态等方面仍存在根本差异。相比之下，美国对加拿大来说更为利益攸关。因此，因《赫—伯法》所出现的美加争端以及美国在国际社会的孤立局面，必然以美加各让一步的妥协方式解决。
在实践中，加拿大要显得低调得多。加拿大在拿起北美自由贸易协定武器之前，先对欧盟在世界贸易组织状告美国采取了观望的态度。加拿大跟从了欧盟的作法，成为欧盟在世贸组织提案的第三方。这样，欧盟与美国达成的协议对加拿大也具有同样的约束力。
1997年4月，欧盟与美国达成了有关《赫—伯法》的谅解备忘录。该备忘录的第一句话就写明“双方承诺继续促进古巴民主的努力”，【注释】“European UnionUnited States: Memorandum of Understanding Concerning the US HelmsBurton Act and the US Iran and Libya Sanctions Act,”International Legal Materials, May 1997, p.529.【注尾】这实际上是在重申所谓的“赫—伯法精神”，暗示着欧盟在谈判中作出了相当的让步。欧盟在接下来的条文中同意在双边及《多边投资协定》（MAI）的框架内遵守“投资保护”的准则和原则，备忘录规定“所有国家应当尊重国际法和《多边投资协定》中有关财产没收和国有化的保护标准，这些原则禁止并阻碍将来利用任何国家违反国际法没收和国有化的投资进行获利和随后以隐蔽投资交易的行为”。【注释】“European UnionUnited States: Memorandum,” p.529.【注尾】欧盟对“投资保护”标准的承诺表明欧盟对《赫—伯法》“制度动机和依据”合法性的默认，实为它在这一问题上的重大妥协。谅解备忘录还规定“欧盟同意暂缓将纠纷提交给世贸组织争端解决小组”。【注释】“European UnionUnited States: Memorandum,”p.530.【注尾】
加拿大慑于美国的强大压力，在外交及经贸领域的具体行动上也作出了相应妥协。加拿大经历了数年对《托里切利法》和《赫—伯法》的抵制之后，开始减少对古巴的援助项目，并取消了一系列政府的互访活动。【注释】Elspeth Gardner, “Canada Yields to US Pressure on Cuba,” http://www.communistparty.ca/english/pv/septl_99_cuba.html.【注尾】加拿大重新开始在日内瓦联合国人权大会上同美国一道指责古巴的人权状况。1998年美国类似的一个单方面提案遭到了彻底的失败，但在1999年，华盛顿联合了加拿大，共同提出了有关古巴人权状况的议案，并以21票对20票（另有12票弃权）获得通过。【注释】Ibid.【注尾】该议案基本赞同了美国长期敌视古巴的立场，并对古巴国内政治问题进行无端攻击与干涉。
加拿大的妥协不仅体现在政府行为上，还体现在企业界的商业行为中。1999年，谢里特公司出于各种考虑，计划将本应用于古巴的4.74亿美元投资中的3.47亿美元用于别处，并已用大约3500万美元买下了澳大利亚一个镍矿的部分股份。【注释】“Canada Woes with Cuba,”The Wall Street Journal, http://www.fiu.edu/～fcf/cawo.html.【注尾】加拿大其他与古巴有商业往来的企业，也有一部分因惧怕美国《赫—伯法》的惩罚与制裁，开始撤出投资或转与其他国家进行贸易。应当看到的是，加拿大所制定的反击《托里切利法》和《赫—伯法》的法律条文虽然规定了较为严厉的报复措施，但在实践中，却很少付诸实施。
历史地看，美国废除《赫—伯法》的可能性极小，但该法案的具体执行情况却远没有条文规定的那么严格。虽然美国一再表示不惧怕世贸组织的争端解决小组，但在1997年4月与欧盟达成的谅解备忘录中，美国仍然作出了较大的妥协，以换取欧盟暂缓将问题提交给争端解决小组。
在谅解备忘录中，美国承诺在克林顿总统任期内继续推迟执行《赫—伯法》第三条。【注释】“European UnionUnited States: Memorandum of Understanding Concerning the US HelmsBurton Act and the US Iran and Libya Sanctions Act,”International Legal Materials, May 1997, p.529.【注尾】由于第三条是《赫—伯法》的核心，也是引起国际争议最大的部分，因此这一作法大大削弱了《赫—伯法》的破坏力。美国行政当局在备忘录中还同意通过与国会的磋商，寻求授权总统废除第四条的修正案。【注释】Ibid., p.530.【注尾】事实上，美国一直没有废除第四条，也没有暂缓第四条的执行，但在具体实践中，美国对拒发签证的作法采取了比较谨慎的态度，有时以对方国遵守《多边投资协定》的原则为由故意放宽限制。
1998年5月，克林顿总统和欧洲领导人达成协议，同意放松美国对那些同古巴、伊朗和利比亚做生意的跨国公司的限制。【注释】Jeffrey Ulbrich, “US Agrees to Ease Trade Sanctions,” http://64.21.33.164/Cnews/y98/may98/19e8.htm.【注尾】克林顿宣称他将采取行动，永久性地废止1996年《赫尔姆斯—伯顿法》，并且寻求放宽对那些同古巴做生意的公司行政人员赴美签证的限制。【注释】Ibid.【注尾】
由于国会中顽固势力的阻挠，克林顿在其任期内最终没能实现废止《赫—伯法》中实质性条款的计划，美国与其盟友间的龃龉也没能得到彻底解决。然而，慑于国际社会的强大压力，克林顿总统一次又一次地推迟执行《赫—伯法》中的第三条。第三条原计划在1996年8月1日生效，但在此之前，克林顿作出了推迟6个月实施该法的决定。到1997年1月，美国总统以多边倡议取得重大进展为由，再次将暂缓决定延长6个月。【注释】“Fact Sheet: Clinton Renews Suspension of HelmsBurton Provisions,” http://www.useu.be/Issues/sanctcub0719.html.【注尾】他还表示，只要盟国继续致力于促进古巴向民主的过渡，他就将不断推迟执行第三条。【注释】“Fact Sheet.”【注尾】
《赫—伯法》引起的国际冲突扩展到国际政治和经济、国际法等多种领域，涉及一系列影响深远的重大问题，一度成为冷战后国际社会关注的一个焦点。这一冲突本身虽已暂时告一段落，但是美国和其盟友间产生有关矛盾的根源还远未消除。
陈刚：新华社对外部中央新闻采编中心中央外事记者