《美国研究》2001年第3期
试论南部宅地法
孟海泉
〔内容提要〕美国南部宅地法颁布于1866年，实施范围是南部的公共土地。它是一系列政治、经济和军事斗争的结果。南部宅地法在实施过程中障碍重重，最终归于失败。其失败原因，不仅在于许多具体困难，而且根本的一条是，它缺乏坚实的经济基础：在资本主义社会环境中，尤其是在资本主义上升时期，通过没收私人土地在南部实行宅地法是不现实的，仅在小范围的劣质土地上施行宅地法注定要失败。
关键词：美国/历史/南部宅地法/南部公共土地/没收/失败
1862年5月20日林肯政府颁布的《宅地法》，是美国历史上的重要文献，史学界对此颇多论述。但是，这个宅地法，实施范围仅限于美国西部地区的公共土地（下文称之为西部宅地法），而施行于南部公共土地的宅地法，即南部宅地法，论者较少。笔者认为，南部宅地法的产生、实施过程中的一些问题，很值得探究。本文拟就此作一尝试。
一
南部宅地法的颁行，是在西部宅地法之后，其产生过程比较复杂，充满波折，它是一系列政治、经济和军事斗争的结果。
早在内战前夕，国会中就有一些激进共和党议员提出了南部宅地法的设想，其中心人物是C.W.朱利安（C.W. Julian），他是来自印第安纳州的众议员，任众议院公共土地委员会主席。朱利安视小农场主为社会的脊梁，认为只要把黑人奴隶改造为宅地主，他们就能成为诚实可靠的公民，他设想通过没收叛乱种植园主的土地向黑人提供宅地。内战爆发后，林肯政府颁布了一些没收法案，其中1862年第二个没收法案和直接税法给朱利安以极大鼓舞，他趁机提出了一个向士兵和劳工（指参战黑人）提供宅地的议案。1864年3月12日，议案在众议院获得通过。但是未及提交参议院，林肯政府的司法部长就命令归还联邦权威机构获得的一切财产。【注释】C.F.Pope,“Southern Homesteads for Negroes，”Agricultural History, Vol.44, April 1970, p.202.【注尾】南部宅地法计划一时落空。
试论南部宅地法美国研究 与此同时，黑人群众兴起了争取宅地的斗争，这一斗争是与联邦军队向南部进军过程密切联系在一起的。在这里，存在着“两条路线”的斗争，即“关于土地问题的改革和革命的斗争”。改革路线是以林肯为代表的，这从他在签署1862年没收法时的态度上反映出来。这个没收法“置强有力的武器于林肯手中”，它授权总统发布命令没收从事武装反叛美国政府活动的一切人员的一切财产。但林肯对此法案犹豫不决，并表示他本人反对全面永久地没收不动产的计划，只是在告知国会他将谨慎实施此法后，才批准了这一法案。联邦军队在进军途中，基本上遵循林肯的旨意处理南部土地。他们把黑人集中管理，而把多数大种植园出租给私人合同者，后者则剥削自由民（黑人），这类情况显见于新奥尔良等地。革命路线则以谢尔曼将军为代表，他于1865年1月16日发布的第15号田间命令对于南部土地分配具有深远影响。在命令中，谢尔曼将军授权自由民拥有从查尔斯顿到杰克逊维尔沿岸海岛地区的土地和内地30英里的弃耕大米种植园，授权每个自由民40英亩土地的战争时期的所有权，并含蓄地表示：这块土地的永久所有权战后将由国会授予。命令发布后，短时间内即有4万自由民定居于海岛地区，并把这一地区作为自己的土地予以开发。【注释】J. S.Allen, Reconstruction:The battle for democracy 1865-1876 (New York, 1975), pp..45-49.【注尾】
谢尔曼将军的举措在当时并不是主流，而且最终也归于失败，但它反映了黑人争取宅地的普遍心理，林肯政府不能漠视这一点。在这样的形势下，如何协调土地所有者与自由民的利益，以改革还是革命方式解决南部土地问题，是摆在林肯政府面前的一个亟待解决的问题。1865年3月3日，《自由民局法案》获得通过，成为法律。我们不妨把它看作解决南部土地问题的一个妥协方案。法律规定，设立自由民局，其职责主要是管理弃耕土地、监督自由民与其雇主的劳动关系，向难民（指贫穷白人）和自由民发放临时救济品。这个法律有三点值得我们注意。其一，对于土地“没收”问题只是轻描淡写。它规定委员会主席有权分配“叛乱州境内的土地，如弃耕地，或者由政府没收或购买或用其他方式获得的土地。”【注释】Commager, Documents of American History (PrenticeHall Inc.,1973), p.451.【注尾】这里其实强调了“弃耕”，而将“没收”等同于“其他方式”，一笔带过。这一点从自由民局的全称中也能体会出来：难民、自由民和弃耕地局。其二，土地分配面积小。法律规定“每一个男性公民，不论是难民或自由民”，“将被分配给不多于40英亩的上述土地”。【注释】Commager, op.cit., p.451.【注尾】如果以西部宅地法的160英亩衡量，这块土地是很小的，即便以人多地少的南部情况衡量，它也是最小的，因为朱利安提议的南部宅地法就是40、80、160英亩三个档次。【注释】C.F.Pope, op.cit., p.202.【注尾】由此可见，这里已隐含着所提的40英亩土地不是宅地的意思。其三，土地只是出租地。法律规定分得土地者“享有3年的使用权，租金不高于土地价值的6%”。这里已完全证实，此法规定的土地不作为宅地。虽然法律还规定“土地占有者在偿付土地价值之后可以购买这块土地并获得所有权”，【注释】Commager, op.cit., p.452.【注尾】但这已然不是宅地法，对照西部宅地法便可理解这一点。由以上三点看，“方案清楚地表明无偿地重新分配土地给自由民不在考虑之列”，【注释】J. S.Allen, op.cit., p.50.【注尾】南部不可能没收叛乱者的土地而实行宅地法。
通过没收土地实行宅地法的构想终成泡影，于是又有议员想到了南部的公共土地。1866年1月8日，来自缅因州的J.H.赖斯（J.H.Rice）提交了一个南部宅地法方案，并得到朱利安等人的热情支持。1866年6月21日，南部宅地法（The Southern Homestead Act）由参众两院通过，经约翰逊总统签署正式生效。这是南部有实际内容的宅地法，其实施范围是南部的公共土地。
从南部宅地法的出台过程可以看到一些问题。第一，南部宅地法的思想早在内战以前就存在，在社会上层，它表现于朱利安等议员的有关构想中，在社会下层，它反映在广大黑人奴隶渴望宅地的普遍心理中。这种宅地法思想的主旨，就是将一无所有的黑人奴隶改造为独立自耕农。那么，当时黑人连人身自由都尚未获得，成为拥有土地的自耕农有多大程度的现实可能性呢？第二，在南部宅地法的产生过程中，自始至终贯穿着没收叛乱者和种植园主土地的思想，甚至有谢尔曼将军的实际行动。但是，这毕竟不是统治阶级的主流思想，林肯政府是不主张没收土地的，不仅一般种植园主的土地，甚至叛乱者的土地。可见南部宅地法包涵某种不现实因素。第三，作为实际法律的南部宅地法，只适用于南部的公共土地，这些土地面积有多大，土质如何，地理位置怎样，都是该考虑的问题。我们知道，南部种植园最初在大西洋沿岸发展起来，以后因土地肥力减退而逐渐西移，至内战前夕，相对肥沃的南部土地已几乎全部为种植园占据，未被占领的南部公共土地基本上都是交通不便、质量低劣的土地。在这样的土地上实施宅地法，成功的可能性有多大呢？
从以上分析看，南部宅地法不仅产生过程曲折，而且本身隐含着一些不切实因素。可以说，南部宅地法的命运已然自始注定。
二
南部公共土地，是指亚拉巴马、阿肯色、佛罗里达、路易斯安纳和密西西比五个州的公共土地，面积共有4639.8545万英亩，占五个州全部土地的不到1/3。南部宅地法就将1862年西部宅地法的原则延伸至此，它适用于这些土地。与西部宅地法相比较，南部宅地法具有两个特点：（1）它对申请者的资格有严格限制，只对那些不在美国其他24个公共土地州或地区申请宅地者开放；（2）它禁止用现金支付方式申请。这两点来源于朱利安的思想，他认为只有通过宅地方式为真正的定居者保留公共土地，才能制止投机者和土地公司垄断公共土地，内战以前这些土地投机者和土地公司在很大程度上就在草原州这么做过；同时这样也能保证自由民或贫穷白人获得土地的机会。【注释】P.W.Gates,“Federal Land Policies in the Southern Public Land States,” Agricultural History, Vol.53,1979, pp.212-213.【注尾】为了使尽可能多的人获益，此法将头两年的自由宅地面积限制在80英亩，以后才增加到最大面积160英亩。西部宅地法所允诺的付一笔现金、住满6个月即获得土地所有权的特权条款，在南部五个州不适用，而80至160英亩土地的所有权也只有在居住并开发5年后才能获得。【注释】L. Soltow, Men and Wealth in the United States 1850-1870 (Yale Univ. Press, 1975), p.115.【注尾】总之，“这个议案的目的是让他们（黑人）获得土地，限制欧洲或其他地区的移民”。【注释】D.C.Klingaman, Essays in Nineteenth Century Economic History (Ohio Univ.Press,1975), p.232.【注尾】
南部宅地法由自由民局附带负责实施，自由民局委员会主席O.霍华德（O.Howard）也竭力想把黑人扶植为独立自耕农。那么，法律实施效果如何呢？
1869年10月，霍华德乐观地表示，已有约4000个自由民作了宅地登记。但研究表明，这个数目并非举足轻重，因为南部五个公共土地州到那时共有1.1633万人登记，而那里共有黑人39.9548万人。从1866年到1876年十年间，南部共有6.7427万人登记申请宅地，而5年到期后确认的才有2.4374万人，约占原登记数的36％，而与此相对照，当时全美宅地落实比例平均为59％。【注释】Bureau of the Census, Twelfth Census of the United States (Washington, 1903),Vol.Ⅴ,pp.4 -5.【注尾】由此看来，南部宅地法实施情况是不理想的。进一步的研究表明，南部的宅地申请中存在严重问题，即究竟有多大比重的宅地申请是用来做农场的，有多大比重的宅地申请是伐木公司或其他资本集团虚报的？关于这个问题，公共土地史专家P.W.盖茨（P.W. Gates）认为尚无结论。【注释】P.W. Gates, op.cit., p.222.【注尾】不过，通过考察伐木公司等资本集团的占地情况，南部宅地法实施情况可略见一斑。伐木公司通过其雇员登记申请宅地，只须5美元登记费，它无意获得土地的永久所有权，看中的只是土地上的木材，待木材伐完，便一走了之。利用南部宅地法提供的廉价条件，伐木公司能以每英亩3美分的价格（5美元登记费除以160英亩土地）购得土地。而每英亩土地上的木材价值25美元，因此，伐木公司投资5美元即获利4000美元。【注释】L. Soltow, op.cit., p.124.【注尾】到1883年，申请总数的41％，即2.7800万人，已被伐木公司确认。【注释】R. Mellman, “A Reinterpretation of the Economic History of the PostReconstruction South, 1877-1919,” MIT doctoral dissertation, 1975, p.14.【注尾】这样用虚假申请方式获得土地的不单是伐木公司，钢铁公司也用同样的手段获得矿石和木材，以冶炼钢铁。曾经有一家钢铁公司登记获得两个区6400英亩土地，这是在取消南部宅地法之前，这家公司只能通过其雇员申请登记而获得的土地，而在取消之后，公司转而采用现金购买方式，并在土地被公开抛售之前一年到三年内登记获得其所有权。另一个事例是，田纳西煤炭、钢铁和铁路公司用同样的方法获得几十亿吨的煤和四亿吨的铁。【注释】D.C. Klingaman, op.cit., pp.234 -235.【注尾】
资本集团虚假申请宅地的做法受到一些有识之士的猛烈抨击，要求取消南部宅地法的呼声日趋高涨。1876年，南部宅地法被取消。但是不久，来自亚拉巴马州的H.A.赫伯特（H.A.Herbert）提交了一个议案，要求对1879年3月1日前犯罪的伐木公司停止指控。这个议案成了1880年法案的基础。1880年法案是个变相的南部宅地法，它已允许以每英亩1.25美元的价格购买公共土地，实际上已失去了宅地法的意义。此法案还规定零售之前先拍卖，这进一步剥夺了自由民和贫穷白人获得土地的权利。实际上，此法案出台之前，购买公共土地的做法已非常普遍，在1878－1880年三年中，11.5292万英亩的土地被售出，政府获利19.6726万美元，平均每英亩1.70美元。至此，南部宅地法已名存实亡。1888年5月，国会参众两院联合决议，除了对亚拉巴马、阿肯色和密西西比州仍实施宅地法外，中止进一步的土地申请，7月，这一决议将范围扩大至佛罗里达和路易斯安纳州。这在一定程度上回归到1866年南部宅地法。1889年3月2日的一个法案规定，除了密苏里州，在全美禁止私人购置公共土地。1890年，国会宣布今后任何人不得以多种方式获得超过320英亩的公共土地，但与此同时国会却向州政府大量赠地，以作教育、公共交通、公共设施等建设之用。州政府因此获得了处理大片土地的权利，自然大部分土地落入了私人之手。【注释】P.W.Gates, op.cit., pp.219,224.【注尾】
南部宅地法名义上直至1930年代还存在，但实际上早就徒有虚名。从它总的实施情况来看，从1866年到1920年，南部五个公共土地州的土地办公室共接受原始登记35.9734万人，其中17.5372万人得到最终确认；估计有1.6万人转而采用现金申请方式，即交付一笔现金在六个月之内即可获得土地所有权，这与最初规定的住满5年的要求格格不入。【注释】P. W. Gates, op.cit., pp.221-222.【注尾】由此可见，南部宅地法实际上并未使自由民受益，所谓“让他们获得土地”也只是一纸空文，它是一个名不符实的宅地法，或者用一位历史学家的话来讲，南部宅地法“是一个失败”。【注释】S.M. Scheiner, Reconstruction: A Tragic Era? (Holt Company, 1968), p.87.【注尾】
三
南部宅地法归于失败，其中的原因值得探究。芝加哥大学的C.F. 波普（C.F. Pope）对此作了详细分析。他在《为黑人争取南部宅地》（Southern Homesteads for Negroes）一文中，提出了失败的五个具体原因：（1）旅费昂贵；（2）土质低劣；（3）农具缺乏；（4）白人敌视；（5）土地管理机构太少。在文章最后，波普将南部宅地法失败的原因总结为它建立在两个错误假设之上：（1）整个南部的社会制度可以通过将五个州的1/3的土地掌握于黑人之手而得到改造；（2）黑人本质上与旧西北部的白人定居者并无二致。【注释】C.F.Pope, op.cit., PP.205-207,211.【注尾】波普的分析有一定的道理，黑人在开拓宅地过程中的确遇到上述具体困难；尤为可取的是，波普指出了南部宅地法失败是因为缺乏稳固的经济基础，即仅靠提供整个南部地区的五个州的1/3的土地是不太可能成功实施宅地法的，这也是本文以下分析的基本论据。但是，南部宅地法的失败有着更深刻的社会经济原因。
史学界一般认为，约翰逊代表了南部种植园主和北部大资本家的利益，而激进共和党人则与他相对立，南部重建“失败”应归咎于约翰逊政府的政策。南部宅地法可以看作是重建的一项重要措施，那么，它的失败是否也该归罪于约翰逊政府呢？一些重要史实可以说明这个问题。1865年5月29日，约翰逊总统发布大赦令，这对希望全面没收“叛乱者”土地的一些激进派议员是当头一棒，在随后的几个月里，约翰逊又发布一系列特别赦令，扩大大赦范围。1865年8月，约翰逊还向O.霍华德将军发布一系列行政命令，责令他归还所没收的前叛乱者的财产，除了那些依据法院判令已被出售的财物。根据这些事实以及上文提及的基本论据，约翰逊的确应对南部宅地法的失败负一定责任。但是，是否该负主要责任？当然不是。这里涉及到激进派的愿望是否现实、他们是否纯粹出于道德原因、他们的势力有多强、约翰逊政府的政策反映了怎样的社会现实和思想等方面的问题。
实际上，当时在国会中竭力主张没收“叛乱者”财产的议员屈指可数，仅有T.斯蒂芬斯（T. Stevens）、C.赛姆纳（C. Sumner）、C.W.朱利安等几人。而纯粹出于为黑人谋福利者则更少。有学者认为：“T.斯蒂芬斯是唯一一个为黑人群众提交了土地改革议案的国会议员；他关于这一主题的演讲表明至少有一位激进派人士愿意为南部的基本社会经济问题而奋斗。”【注释】J. Niven, Years of Turmoil: Civil War and Reconstruction (Edison Press Company, 1969), p.211.【注尾】这一说法或许有失公允，但是就总体而言，无论是民主党人、温和共和党人还是激进共和党人，都是不同程度地从经济角度考虑南部土地问题。这一点在自由民局法案的产生过程中得到最集中地反映。1863年冬，自由民局议案被提交到众议院，起草者是T.D.艾略特（T.D. Eliot），一位来自麻省的共和党议员，他不主张给自由民以永久土地所有权。【注释】C.Degler, Place Over Time: The Continuity of Southern Distinctiveness (Louisiana State Univ. Press, 1977), p.116.【注尾】这个议案授权自由民局官员帮助和指导自由民并在必要时“组织和引导劳工根据工资情况调节劳力分配，以充分获得收入”。在参议院，C.赛姆纳委员会在奴隶制问题上对这个议案作了彻底修改，但这个版本的议案指示自由民局官员出租土地给自由民，自由民局委员会主席和当地监察官相当于引路人的角色，“帮助自由民调整工资，或者在租佃情况中，组织劳力”，这一条的后半部分先是修改为“根据他们所签订的合同规定的职责”，后又取消了。【注释】W.H.Nicholls, Southern Tradition and Regional Progress (North Carolina Univ. Press, 1960), pp.83,91.【注尾】这就是说，参议院版本基本上视自由民为合同制下的劳工。两院分歧的结果是产生了一个联合委员会，该委员会制定了一个新议案。新议案“指示委员会主席出租所有南部邦联效忠派弃耕的土地或所有美国政府拥有所有权的土地”。【注释】C.Degler, op.cit., p.125.【注尾】民主党人强烈反对这个议案，因而未获通过。于是第二个联合委员会成立，并炮制出一个“全新的议案”，国会通过这个议案使之成为正式法律，这就是本文前面论及的《自由民局法案》，它规定自由民局向自由民出租弃耕地并组织监督劳动力，实际上在自由民局和自由民之间形成了雇佣劳动关系。
由以上过程看，在国会中，无论是民主党还是共和党，无论是共和党中的温和派还是激进派，在这一问题的关键部分意见出奇地一致，即不准备将自由民扶植为自耕农，只计划将其改造为工资劳动者。这是为什么？南部史专家W.考克斯（W. Cox）一语道破天机：“这一重要事实不容掩盖，即法律不得与北部资本家的主要利益相冲突，无论是商人的、金融家的或者是企业家的。这个主要利益就是棉花文明的保持和扩张——要求更多更便宜的棉花”。再者，“一个繁荣而自由的棉花经济将能为北部工业品在南部保持和扩大市场”。而要保持和发展南部棉花文明，在许多北部资本家看来，“毫无疑问就得复活种植园和严厉控制黑人劳动力。”【注释】W.Cox, “The Promise of Land for the Freedmen,” Mississippi Valley Historical Review, Dec. 1958, pp.435-436.【注尾】由此可见，北部工业资本家对棉花的需求是国会南部土地政策的决定因素。工业资本家要求于南部的就是棉花。在他们看来，大量廉价棉花的稳定供应，只有靠大规模生产方式，即种植园方式才能保证。而一旦将种植园主的土地分给黑人，使其成为独立自耕农，那么，黑人自耕农便会有作物选择的自由，从而棉花供应将会不稳定，价格也将会升高。
没收土地分配给黑人，不仅遭到工业资本家的阻挠，而且也是与当时美国社会的意识形态相悖。内战以后的美国，正是工业革命蓬勃发展的时期，社会达尔主义思潮充斥全国，即使是激进共和党人，也把自食其力看作永恒的经济道德原则。在议员们看来，既然黑人已经自由，那么其经济地位理当由他自己的勤奋程度决定，没收甚至购买土地分给黑人，将会破坏资本主义道德原则。【注释】K.M. Stampp, The Era of Reconstruction 1865-1877 (AlfredNorpe Company, 1965), p.130.【注尾】更为重要的是，没收土地是明显违反资本主义根本原则——财产私有制的。朱利安关于没收铁路公司的土地的倡议归于失败的事例，很好地说明了这一点。朱利安曾向国会提议一项措施，没收部分赠予南部5个州作铁路建设之用而铁路公司尚未合法获得的公共赠地，以增加《南部宅地法》的实施面积。这样一来，南部以外的美国其他地区尚未被获得的赠予地是否该一律没收就成了问题。于是，当规定不限于南部铁路赠地时，除路易斯安纳州的一小片赠地被没收外，这项措施几年后遭到失败。如此以较为合法的方式没收赠地都不行，那么，“非法”地全面没收南部资本家（种植园主）的私有土地显然更加不切实际。虽然没收土地并予以分配是当时自由民的普遍心理，但种植园主拥有原来土地的所有权的观念却是意识形态，是当时的一种主流思想。
至于切实施行于南部五个州公共土地的南部宅地法失败的具体原因，上文提供了部分解释，但笔者认为，以伐木公司为代表的北部资本集团的入侵是最重要的原因。在这一点上，史学家W.P.韦伯（W.P.Webb）错误地认为是南部本身的行为导致了北部伐木公司等资本集团在内战以后获得南部的大片公共土地。【注释】S. DeCanio, Agriculture in the Postbellum South (Cambridge, 1974), p.98.【注尾】实际上，北部资本家大量购买南部公共土地不取决于南部的土地政策，而是取决于北部资本主义的发展进程。譬如，在1854年，南部土地出售价格渐次降低为每英亩50、25和12.5美分，这并未引起北部资本家的多大兴趣，而1866年提供的免费宅地条件也并未导致北部资本的大量涌入。这是因为，在19世纪五六十年代，虽然北部的俄亥俄、印第安纳、伊利诺伊州的全部和密歇根、威斯康星州的南部公共土地已被资本家占有，但到1868年，联邦政府仍掌握1387.2万英亩的公共土地。【注释】Ibid., pp.101,103.【注尾】而到了七八十年代，美国和整个资本主义世界的工业革命进入了大发展时期。这时北部林业等资源已差不多消耗殆尽，北部资本因此大量涌向南部自然资源开发行业中。据对1881—1888年出售的372.8万英亩南部土地的售卖情况的分析，68%是由来自芝加哥、密歇根和威斯康星州与伐木公司有关的资本集团获得。【注释】W.H.Nicholls, op.cit., P.87.【注尾】由此看出，南部的公共土地，大部分是由随着工业革命的发展而侵入到南部的北部资本集团获得。从这一点来看，南部宅地法的失败，是资本主义的发展直接导致的。
孟海泉：浙江绍兴文理学院政法系讲师