《美国研究》2002年第1期
新秩序，还是老制度
——《制度、战略约束和美国战后秩序的持续》评介
慕建峰
冷战结束后，围绕着如何建立一个“新世界秩序”，各国政治家、战略家和学者从其国家目标和利益出发，见仁见智，提出了不少精辟的理论构想和战略规划。美国宾夕法尼亚州大学政治系教授约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）在这场讨论中独辟蹊径，透过自由制度主义的观察视角，全面诠释了冷战后世界秩序的根源和特征。他认为第二次世界大战产生了两个战后安排，一是遏制秩序，二是西方自由民主秩序（美国霸权体系）。遏制秩序随冷战的终结而坍塌，自由民主秩序却在冷战后时代依然存在，并且愈益广泛和巩固，成为当前国际秩序的中轴和核心。战后西方自由民主秩序之所以具有如此强大的生命力，伊肯伯里认为，主要原因是美国营建战后秩序时所刻意追求的霸权约束和制度构建。通过确立以经济开放、政治互惠和多边管理为特征的制度化政治过程，美国保证了体系参与国从制度安排中可以获得的收益不断上升，从而使秩序具有高度的合法性和持久性。伊肯伯里对战后西方秩序形成、演化的阐释集中体现在其发表在《国际安全》（International Security）杂志上的《制度、战略约束和美国战后秩序的持续》一文中。伊氏的论点新颖，逻辑清晰，可谓成一家之言，对我们理解当前的国际秩序有一定的启示。【注释】G. John Ikenberry, “Institutions, Strategic Restraint, and Persistence of American Postwar Order,” International Security, Vol.23, No.3, Winter 1998/1999, pp.43-78.此外，本文还参阅了其他伊肯伯利有关冷战后世界秩序的论述，见G. John Ikenberry, “The Myth of Post-Cold War Chaos,” Foreign Affairs, Vol.75, No.3, May/June 1996, pp.79-91.王逸舟：《西方国际政治学：历史与理论》，上海人民出版社，1998年版，第485-515页。【注尾】
一、制度解释的新内涵
作者在运用制度理论解释西方秩序之前，首先对新现实主义的秩序观进行了批判。新现实主义在回答国家间秩序建构时提出了两种模式：均势和霸权。均势理论认为秩序及相应的规则和制度是为抵制外部强权或霸权而进行均衡的结果，在国际无政府状态下秩序是国家间关系不断制衡和调整的产物。均衡可以通过内外两种途径求得，国内努力包括采取行动以提高经济能力、军事实力，制定清晰的战略；国外势力包括采取行动来加强和扩大自己的聪明，或削弱和缩小敌对的联盟。【注释】肯尼思·沃尔兹：《国际政治理论》，中国人民公安大学出版社，1992年版，第141页。【注尾】霸权稳定论认为秩序是由一个霸权国创造和维持的。“每种国际体系中占支配地位的国家和帝国都在该体系内，尤其在各自的势力范围内组织并维持一种政治、经济以及其他领域的网络，……确定并实施了既左右它们自己，也控制该体系内相对弱小国家行为的基本规则和权利。”【注释】罗伯特·吉尔平：《世界政治中的战争和变革》，中国人民大学出版社，1994年版，第30页。【注尾】国际秩序大体上是体系内国家权力分配状况的反映，当国家权力关系发生变化、霸权周期交替更迭之际，原有的霸权体系就会解体，秩序随之崩溃。伊肯伯里认为，根据上述新现实主义理论的解释逻辑，冷战后随着苏联威胁的消失和美国霸权的渐趋衰落，西方国家间的关系应该退回到冷战后的无政府状态。经济竞争、安全困境、制度衰颓、制衡联盟会困绕西方国家关系。然而，国际政治的现实是，西方国家关系在冷战后依旧稳固，经济相互依赖不断加深，制度化合作在某些方面有了实质性的扩展。对此，新现实主义无法给出令人满意的答案。【注释】新现实主义者有关冷战后西方秩序的观点可见：K.N. Waltz,“The Emerging Structure of International Politics,”International Security, Vol.18, No.15, Summer 1990, pp.5-57；John J. Mearsheimer, “Back to Future: Instability of Europe after the Cold War,”International Security, 2, Fall 1993, pp.44-79；John J. Mearsheimer, “Why We Will Soon Miss the Cold War,”The Atlantic Monthly, August 1990, pp.35-50.【注尾】
作者认为，制度主义理论在解释冷战后西方秩序的持续性时有很大优势。新自由制度主义的核心是把制度看成行为者之间的一个协定或契约，它的作用是减少不确定性，降低交易成本，解决集体行动问题。制度提供了信息、执行机制和其他可使国家实现共同收益的措施。这样，制度通过不同的渠道促进了合作，改变了国家确定和追求其利益的方式，在一定程度上解释了建立于制度规范基础上的秩序的持续性。然而，作者进一步指出现存的制度主义论述在阐释战后西方秩序的稳固性时，存有不少缺陷。它没有把西方秩序的结构特征归纳到其解释之中，漏掉了战后西方国家关系之间权力极不对称的性质和战后制度的相互依赖特征，以及美国霸权的公开性和渗透性特点。自由制度主义理论在解释为什么西方的具体制度会长久存在时是大有助益的——即使建立这些制度的权力和利益已发生了改变，但它忽略了制度可以当做战略用来缓解安全困境和克服制衡动机的方式。自由制度理论抓住了制度可以发挥沟通作用，约束国家行为的方式，但它没有探讨一个更加深远的观点：体系中的领导国用政府间制度来约束其强大权力的滥用，克服体系内弱国和二等国家遭霸权统治或是被领导国遗弃的恐惧，，进而确保了秩序的顺利构筑和长期巩固。为拓展这一制度研究的新领域以适合第二次世界大战后的西方秩序解释，作者对自由制度主义理论的相关诠释作了进一步的修正。他认为，制度是一种结构和约制，是根植于更广泛的政治秩序中和限定行为者活动“场景”的正式和非正式的组织、规则、惯例和实践。制度结构影响到了一个政治体内权力在个体或集体中的分配方式：给一些人提供优势和资源，同时限制其他人的选择。这种解释制度的方法把注意力放在制度改变或固定一个政治秩序内权力分配的方式，与自由制度主义的论述相比，他提供了一个更加“胶粘性”的制度理论。制度不仅促进合作，还强有力地约束了参与国的选择和行动。
作者对制度的新诠释归结到一点就是，制度比自由制度主义所能容许的限制有更强的潜在的“胶粘力”，在具体环境下可以把国家“锁定”在稳定和持续的联系中，对国家的权力运用加以某种限制，进而减缓了新现实主义预测的由于无政府和权力转移导致的不安全。运用新的制度观点，作者透视了美国和欧、日等国家在战后权力分配严重失衡的状况下是怎样通过讨价还价建立一个持久的西方秩序。
二、制度形成过程中的战略约束
作者认为，第二次世界大战后国际关系格局的一个显著特征是权力在西方大国之间极不均匀地分配，美国的力量遥遥领先于任何国家。美国战后外交战略有三种选择：它可以实施统治，在与其他国家永无休止的斗争中凭借其强权占据上风；它可以选择抛弃，退回到孤立的美洲大陆；它还可以选择把战后的有利权力地位转变为控制其他国家忠诚的持久、合法的秩序。一个合法的秩序就是所有成员国愿意加入并赞同体系整体定位的秩序，政治秩序的基本规则得到了相关国家的一致遵从。作者认为，美国战后在建立西方秩序时做了第三种选择。
美国构筑战后西方合法秩序的最大难题是消除西方二等强国和弱国对强权不可避免的恐惧：遭到强权的统治或遗弃。要达到这一目的，美国实施“战略约束”的能力就成了关键的因素。美国需要向其潜在的伙伴传达其承诺可信性的保证，这个承诺就是约束自己的强大权力：权力在战后秩序一致同意的规则和原则上运作。作者认为，在缺少这些保证的情况下，西欧和日本将有强烈的动机来抵制美国霸权，从事战略竞争甚至是制衡联盟。而战后一个合法和持久的西方秩序之所以成为可能，正是因为美国具有进行战略约束的动机和能力。事实上，美国愿意加入一个制度化和一致赞同的政治过程并限制其权力，通过“胶粘”的制度和公开政体换取了二等国家和弱国对秩序的默认和依从。所以，西方秩序的核心是一个不停的讨价还价的过程，美国同意在一个制度化的政治过程中审慎地行使其权力，反过来，它的伙伴则同意接受美国的领导。
那么，为什么一个新兴霸权国愿意在权力颠峰之际限制权力的行使呢？作者认为，基本的答案就是一个制度安排保存了其霸权力量。如果霸权国估算到其压倒性的权力优势仅是暂时的，而制度化的秩序会“锁定”有利于它的安排，且这个安排在其权力顶峰之后还会存在，那么，制度的创建不啻是对未来的一种霸权投资。投资者的动机必须有赖于以下的假设：第一，霸权国确信其霸权将会最终衰落；第二，霸权国确信它所创立的制度在其权力颠峰之后还会继续存在。投资者必须估算到，这些制度有一定的独立运作能力，如果它们仅是当前权力分配的反映，制度安排对霸权国的吸引力就会急剧下降。但是，如果制度具有潜在的强大的“胶粘力”，那么具有足够远见的霸权国就可以尝试使目前对已有利的与他国的合作模式制度化，确保这些模式在权力平衡发生转移后也会存在，进而保障霸权国的长期利益。霸权国愿意约束其强权的另一个重要因素是出于减低霸权成本的考虑，“（霸权护持的方法）一是调整霸权国国内社会的机制、加强霸权国自身的力量，二是缩短霸权国的外部战线，降低维持国际系统的成本。”【注释】秦亚青：《霸权体系与国际冲突》，上海人民出版社，1999年版，第124页。【注尾】美国通过与欧日等国在基本制度上达成协议，美国虽然放弃了一些独立和短期优势和利益，但却可以用制度安排而非赤裸裸的强权来维持秩序，大幅度降低了领导的“执行成本”。
西方体系内的二等国家和弱国为什么愿意加入有利于美国长远利益的制度安排，为什么不等到自己势力增强后再与美国磋商建立更加合理的制度呢？作者认为有两方面的原因。第一，没有一个制度安排，讨价还价就会完全基于权力实力的强弱，霸权国将占有明显的优势。对那些在战后亟需重建家园的国家，现在失去更多以求将来拥有更多的选择是毫无吸引力的，他们不可避免的倾向于获取今天的收益而不是未来的收益。与之相反，霸权国则更愿意牺牲某些今天的优势来换取明日的收益。理解制度安排何以成功时，两个不同的时间视野区别是关键因素。第二，如果霸权国能够可信地展现霸权约束，减轻二等国家和弱国的被统治或遭遗弃的担忧，弱国在得到制度保证的前提下会有更大的主动性参与到美国领导的西方秩序中。
总而言之，在伊肯伯里看来，战后西方秩序的形成很大程度上是美国主导下西方国家之间的一个交易过程。霸权国美国得到了根据其意愿塑造的建立在一致赞同原则和制度基础之上的合法、持久秩序，它的领导权得到了二等国家和弱国的默认，为其长久的保存权力留下了制度化的空间。与此同时，由于霸权国同意约束和限定它的行动，根据与弱国和二等国家一样的规则和制度行事，将自己暴露在了一个制度化的政治过程中，受到其他国家的监督。这样弱国和二等国家也可以积极地向霸权国提出自己的利益诉求而不必担心遭受强权的压制。从收益转换与平衡的角度看，霸权国放弃战后早期的一些利益，以换取保证其未来稳定收益的制度和规则。弱国和二等国家在战后早期得到较有利的回报和对强权的限制，但它们的长远利益却有可能受到一定的损害。但总体上看，双方的得失应该是持平的。
三、战后霸权再保证
作者认为，在美国强大的霸权面前，仅仅在纸上空谈制度保证还不足以克服西方世界中弱国和二等国家对霸权的忧惧，美国在战后还对其西方伙伴实施了霸权再保证战略。再保证战略主要体现在三个方面：美国对霸权统治的“不情愿”定位（Reluctant Hegemon）；美国政体的开放性和渗透性；战后的经济和安全制度塑造限制了美国权力的运做方式。这些战略和环境结合起来大幅度的降低了战后秩序中的权力收益（Returns of Power），为它的合法性和持久性创造了条件。
首先，不情愿的霸主。作者认为，美国在建筑战后西方秩序时寻求在西方国家都可接受的协议的基础上缔造秩序，愿意作出重大的妥协。这集中体现在战后经济秩序议题上，美国战略重点是建立一个安全开放的世界自由贸易体系，而英国和其他西欧国家则希望保持充分就业和经济稳定。美国虽然试图运用强权迫使盟国就范，但最后双方还是在布雷顿森林达成妥协，在建立一个很大程度上是开放的贸易和支付体系的同时，国际货币基金组织则为国内经济稳定提供保证。【注释】G.J. Ikenberry, “The Myth of Post-Cold War Chaos,” Foreign Affairs, May/June 1996, p.86.【注尾】此外，美国决策者热衷于追求几乎不需要美国直接管理或频繁使用权力的制度化秩序。上述贸易观点也代表了这种思潮，新霸权国希望建立一个能够增进美国利益的世界秩序，但却不愿积极地组织和管理这个秩序。从这个意义上讲，美国没有统治盟友的野心，相反，美国是被伙伴邀请来发挥主导作用的，这一趋势到下个世纪还会延续。【注释】GeirLundestad, “Empire by Invitation in the American Century,”Diplomatic History, Vol.23, No.2, Spring 1999, p.217.【注尾】
其次，开放的霸权。作者认为美国霸权再保证的第二个途径是美国的自由民主政体和由此造成的跨国关系的增长。美国国家体制的突出特点是决策分散化和透明性，不论对内对外政策上，有大量的决策管道和制衡方式。由于美国的规模、多样性和联邦制特点，美国的政治具有许多与国际政治相联系之处，这种联系使美国能够方便地处理和反过来影响来自它以外的西方国家的压力及信息。“当一个自由主义国家成为霸权国时，次级强国在这一体系下拥有各种渠道和机制来反映他们的利益和要求。而跨国关系的发展，使这种沟通及其共识的达成，变得更加容易和制度化；这种体系向其他国家提供了透明的画面、管道、代表权、通讯方式和建立共识的机制，从而提供了表现和满足它们利益的方式。”【注释】Peter Cowhey, “Elect Locally: Order Globally: Domestic Politics and Multilateral Cooperation,” in John Ruggie, ed., Multilateral Matters, The Theory and Praxis of an International Form (New York: ColumbiaUniversity Press, 1993), pp.157-200.转引自王逸舟：《西方国际政治学：历史与理论》，第489-490页。【注尾】所以，开放霸权的意义在美、日、欧关系中就意味着，美国不能使用主导性的权力地位来获取不对称的利益，或者说它至少限制了权力杠杆的运用。作者举例指出，90年代几乎没有证据表明美国能够对日本的进口政策施加更大的影响，即使冷战结束后它的权力相对地位上升而日本经济却陷入衰退。
最后一种再保证战略是制度本身的“捆绑”（Bingding）效用。作者认为，国家间在建立制度安排和合作时，一般情况下会保留退出的选择。然而，美国和其他西方国家在战后的做法与之恰恰相反：它们缔结了很难退出的长期经济、政治和安全承诺，在主权国家可以做到的范围内“锁定”了相互承诺和联系。制度捆绑的逻辑在安全同盟里演绎的最清楚。联盟的功能和作用一般认为可分为四个互不排斥的方面，即增加权力、国家内部的安全、对盟国的约束及对国际秩序的影响。其中第三项功能的突出性仅次于第一项。联盟可用来约束和控制盟国的行动，特别是防止盟国间采取损害彼此利益和安全的行动。【注释】Robert Osgood, Alliances and American Foreign Policy (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1968), pp.21-22.【注尾】所以，联盟可以被看做是成员国处理彼此关系的一种机制，它创造了具有约束力的条约，允许联盟内国家在其盟友的安全政策上享有发言权。但作者认为，成员国相互约束的实践有一个前提，即制度的高度“胶粘”性，具有自己的生命和逻辑，能够塑造和约束甚至是缔造它们的国家，这就是制度的“捆绑”效用。捆绑机制内容庞杂，包括条约，联盟的组织机构，共同管理责任，相互关系中的一致标准和原则等。这些机制提高了制度的“退出成本”，为成员国创造“发言机会”，降低了成员国发生冲突的几率。战后的北约和美日安全联盟就具有上述特征，这些联盟不仅仅是一般意义上的以制衡外部威胁为目的的组织，它们还是成员国之间建设政治关系，开展商业往来和管理冲突的机制和场所。冷战结束后，西方国家的强敌已不复存在，但北约不但没有消亡，却继续东扩，美日联盟也得到加强，正是联盟捆绑机制作用的显现。
四、制度收益
作者认为，从成本-收益的经济视角观察，西方制度之所以享有强大的“锁定”效应和稳固性，还在于战后制度带来了不断上升的制度收益（Returns of Institutions），与任何潜在的“竞争制度”相比，它具有更多的优势。
首先，美国的霸权秩序所建立的制度原则确保了成员国收益的增长。控制各项协议达成的多边主义、公开性和互惠性原则基本上都能为各个国家所接受，而不论它们在体系中的具体权力地位，所以上述原则可以说是公正和合法的。战后的一系列制度安排促进了世界贸易的扩展，成员国都从中获益，它也就乐于为大家所接受。而且，在所有其他条件相同的情况下，一个建立在一般性原则基础上的安排更富有弹性，这使潜在的竞争制度处于更加不利的地位，因为当前的制度原则是适应性的、扩展性的和具有高度合法性的。作者认为，建立一套新的制度和秩序需要巨额的启动成本，而且，新制度只有在为主要国家带来比既有制度更多的利益时才有可能被各国接受。所以，重新设计和实施一套制度即使不是不可能，也是希望渺茫的。第二次世界大战结束之际，战争和危机的契机赋予了美国强大权力，凭借霸权地位它建立了完整的西方秩序。当前美国的霸权依旧强大，所以，除非发生大规模的战争或全球经济崩溃，很难设想产生取代现存霸权秩序的历史机遇。考虑到大规模制度变革的巨额成本，即使潜在的制度比现有的更加有效和理想，它也难以登台亮相。
第二，美国霸权制度的公开性和渗透性特征也有助于促进既有制度收益的上升。收益增长的一个重要方面是一旦一个特定的制度建立起来了，其他制度和关系倾向于围绕着它繁衍生长，各种制度日益相互关联和倚赖。在西方世界，形形色色的跨国和政府间渠道编织了先进工业国的三边地区关系网，全球性的多边经济制度，如IMF和WTO，与更加具体的管理制度如G-7和十国集团联系起来。私人团体，如三边委员会和数以万计的商会也通过各种方式与具体的政府和共同管理制度联系起来。先进工业国的贸易和投资额稳步增长，使这些国家更加相互依赖，反过来，这又促进了一个开放、多边体系的生长。作者认为，不仅仅是越来越多的政府和团体变得与西方秩序的核心制度联系在一起，还有更多的国家和地区寻求加入。
作者认为，随着越来越多的个人、团体及活动与美国的自由霸权秩序制度和运做联系起来，更多的国家及其活动领域与体系的维系有了利害关系或利益悠关。这意味着西方秩序基本制度的大变迁是极其昂贵的。这样，支配西方秩序的人和国家比以往任何时候都多，美国主导的秩序因而变得日趋稳固和持久。
慕建峰：外交学院国际关系史研究所研究生