《美国研究》2002年第4期
《美国国家安全战略》报告和大国关系
杨洁勉
〔内容提要〕本文从大国关系的角度，对布什政府最近公布的《美国国家安全战略》报告的内容、特点及背景进行了分析，认为《报告》反映了布什政府对“9·11”事件后世界总体形势的判断，阐述了美国单超独霸的计划和理论，勾划了今后一段时间的国家安全战略，突显了反恐和本土安全问题，强调了大国合作的重要性。作者认为，布什政府强调大国合作的主要动因是反恐的现实需要和维持美国全面优势的长远目标，巩固欧亚盟国和调整同俄、印、中关系则是其重点。在此背景下，《报告》对中美关系的评估具有明显的两重性，布什政府需要在反恐等问题上加强同中国的合作，但又在字里行间流露出它对中国的担心和防范。《报告》所提出的各种战略并不完全等同于实际政策，因此必须全面客观地分析《报告》，方能纵览全局和把握方向。
关键词：美国外交/ 国家安全战略/ 大国关系/ 中美关系
根据1986年通过的《戈德华特－尼古拉斯国防部调整法》第603款的规定，美国总统应向国会提交国家安全战略报告，说明其安全外交的总体战略。2002年9月20日，布什政府公布了它的第一份《美国国家安全战略》报告（以下简称《报告》）。《报告》的基本内容可概括为24个字：反恐打恐、先发制人；大国关系，全面优势；美国民主、市场经济。需要指出的是，美国政府的各种战略报告和实际政策并不完全一致，而且也都存在“目标”和“能力”之间的差距。但是，《报告》毕竟反映了布什政府对“9·11”事件后世界总体形势的判断，阐述了美国单超独霸的计划和理论，勾划了今后一段时间美国的国家安全战略，突显了反恐和本土安全问题，强调了大国合作的重要性，反映了布什政府试图从对“9·11”事件的被动反应转化为主动利用。本文主要从大国关系的角度对《报告》作一初步的分析。
一、布什政府的新战略
从内容上看，《报告》体现了布什政府以单边主义为核心的“新帝国（霸权）”论的战略思想，同时也反映出美国共和、民主两党及其代表的保守派和自由派不同的世界观和治国方略之间的斗争。虽然《报告》没有明确提出“新帝国”论和“融合”论等字样，但它指出：“美国在世界上拥有前所未有和无与伦比的实力和影响”。【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.1.【注尾】 布什政府安全战略中的以单边主义为核心的“新霸权（帝国）”思想，旨在长期维护美国在全世界不可挑战的领导地位。如果说，以前的美国政府多少还要找点遮掩理由的话，那么布什政府则干脆说，世界各国不仅不能向美国霸权挑战，而且连想都不能想，“新帝国（霸权）”论的主要内容由此初露端倪。美国乔治城大学地缘政治和全球司法教授G·约翰·伊肯伯里指出，布什政府推出了以单边主义为核心的新帝国战略，其内容包括维护单极世界，彻底消灭恐怖主义，实施先发制人，裁定别国主权，轻视国际条约、国际组织和国际准则等。【注释】G. John Ikenberry, “Americas Imperial Ambition,” Foreign Affairs, September/October, 2002, pp.44-60.【注尾】 为了维护美国的“单超独霸”的地位，布什政府认为，搞好大国关系是重要保障。《报告》称“将通过建立大国间的良好关系来维护和平”【注释】The White House，The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.1.【注尾】，实质上，就是要维护目前美国对其他大国的绝对优势，并在此前提下同后者“合作”和“建立良好关系”。
与克林顿政府的《国家安全战略》报告相比较，布什政府的《报告》体现出了明显不同于民主党人的战略安全观。克林顿民主党政府所代表的自由派和布什共和党政府所代表的保守派对新世纪美国的国家安全战略存在明显的区别。克林顿政府六份国家安全报告的主旨和布什政府《报告》主要有以下四点不同：
（1）指导思想的不同。克林顿政府的自由主义思想关于安全问题具有三个特点：一是国家间的经济互赖有助于防止战争；二是民主国家间互不战争；三是国际机制有利于遏制战争。布什政府信奉“进攻性现实主义”，【注释】进攻性现实主义是当前美国主导国际关系理论之一，其主要代表学者是芝加哥大学教授John J. Mearsheimer，代表作为The Tragedy of Great Power Politics (New York and London: W. W. Norton & Company, 2001).【注尾】 认为只有最大限度地增强美国的实力才能最大限度地保障自身安全。《报告》认为进攻是最好的防御，布什政府对许多现存国际机制持否定态度，《报告》对国际机制只用一行字一笔带过。
（2）强调重点的不同。克林顿政府认为“安全、经济、民主”是美国安全战略的三大支柱。但这里的“安全”主要是“塑造”国际安全环境、对威胁和危机作出“反应”以及“准备”应对未来的不测事件，即“塑造、反应、准备”三个组成部分。【注释】The White House, A National Security Strategy for a New Century, December 1999, p.5.【注尾】 布什政府的重点则是安全，特别是国内安全。《报告》强调“保卫我们的国家不受敌人侵害是联邦政府首要和基本的承诺”，“我们国家面临的最严重的危险在于极端主义和技术的结合”。【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.iii.【注尾】
（3）分析视角的不同。克林顿政府1998年12月公布的《新世纪国家安全战略》报告以“地区一体化”为题专门用一章的篇幅分析欧洲和欧亚地区、东亚和太平洋地区、西半球、中东、西南亚和南亚、非洲问题。【注释】新华社华盛顿1998年12月1日英文电。【注尾】 克林顿政府1999年12月公布的《新世纪国家安全战略》报告的相关一章以大致相同的地区划分进行分析。【注释】The White House, A National Security Strategy for a New Century, December 1999,pp.2947.【注尾】 布什政府的视角很不一样，它所强调的是大国关系。《报告》没有逐个地区论述和分析，而是把欧亚盟国和俄、印、中列为“全球力量中心”。【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, pp.25-28.【注尾】 如果说克林顿政府把世界分解成各个地区进行分析的话，那么布什政府则是从全球层次把世界作为一个整体进行分析。这显然同“9·11”事件后的形势有关。
（4）政策手段的不同。克林顿政府强调对外的接触交往（engagement），认为其“战略是以美国在国外继续进行接触交往和发挥领导作用为基础的。”【注释】The White House, A National Security Strategy for a New Century, December 1999, p.3.【注尾】 在布什政府外交安全政策的词汇表中看不到“接触交往”一词，这既反映了它要区别于前任的姿态，更反映了其不同政见。《报告》强调“先发制人”，要充分利用美国的实力为其安全外交政策服务。
应当说，美国主流社会大多还是支持《报告》所体现出的“坚定立场和坚决措施”。共和党在中期选举中获胜也表明选民在“反恐战争”中“选择了”坚强领导。【注释】美国国会助手同作者的谈话，华盛顿，2002年11月7日。【注尾】 但是民主党及一些媒体和智库人士对《报告》提出了以下主要批评：（1）《报告》所追求的美国霸权实际上不可能持久。一些批评者指出，从罗马帝国开始的各种霸权都孕育着最终失败的因素，美国主张的市场经济最终会培养出强劲的竞争对手，美国的技术可以帮助敌人精确地打击自己，美国的科技信息革命可以在全世界传播反美主义和培养恐怖主义。【注释】Robert Wright,“ The Bush Rationale Doesn’t Add up”, International Herald Tribune, September 30, 2002, p. 8.【注尾】 戈尔前副总统的国家安全顾问利昂·福斯认为，《报告》提出要主导世界，而实际上美国无法承担所需的费用，布什政府在实践中将面临真正的考验。【注释】利昂·福斯2002年11月4日在乔治·华盛顿大学午餐会上的演讲，作者当时在场。【注尾】 （2）布什政府实际上试图否定1648年威斯特法利亚和会以来以主权国家为基础的国际体系和国际法。【注释】The William Pfaff, “A Radical Rethink of International Relations,” International Herald Tribune, October 3, 2002, p. 4.【注尾】 美国斯坦福大学一位学者在评论《报告》时指出，美国内部在今后的国际秩序和美国的作用问题上存在很大的分歧，这关系到如何看待战后建立起来的国际秩序和联合国。【注释】该学者和作者的谈话，斯坦福大学，2002年9月20日。【注尾】 （3）不重视国际机制。一些批评者认为，布什政府“系统地贬低、弱化和排斥”国际条约，如反导条约、国际化学武器公约等，由此可能导致本可约束的对象（如萨达姆等）有机可乘。美国史汀生中心名誉主任迈克尔·克雷彭认为，美国需要建立防御大规模杀伤性武器、恐怖主义和非对称性战争的多条防线，而布什政府只是加强最后的防线，但却在弱化所有的前沿防线。【注释】Michael Krepon, “Wakening the Antiproliferation Fight,” International Herald Tribune, October 2, 2002, p.8.【注尾】 （4）单边主义和“先发制人”。 前克林顿政府商业部副部长、耶鲁大学管理学院院长杰弗里·卡藤(Jeffrey Garten)在其新著《财富政治学》(The Politics of Fortune)中指出，根据联合国宪章，一个国家只有在面临他国攻击“立即威胁”时，才有权单方面使用武力，如果美国公然违犯国际条约，有可能引发各国藐视各种国际协议，譬如，俄国也可以消灭恐怖主义为由攻打格鲁吉亚，印度也可以先发制人地铲除巴基斯坦的核子武器。【注释】〔台湾〕“中央社”纽约2002年10月5日专电。【注尾】 朝核问题曝光后，批评者更是认为“先发制人”根本无法解决此问题。
二、强调大国合作的背景
面对“9·11”恐怖袭击后的世界新形势，布什政府正在探索如何在新的历史时期维护美国霸权和建立新秩序，《报告》强调大国间的“合作关系”则是这种努力的一个重要组成部分。《报告》的主要撰写者、美国国家安全事务助理康多莉扎·赖斯说，美国新的国家安全战略建立在三项前提之下：反对并制止恐怖主义分子和为非作歹的政权的暴力行动以维护和平；支持世界各大国间建立良好关系；努力在全世界推广自由和繁荣的成果。【注释】美国国务院国际信息局：《美国国家安全事务助理赖斯谈国家安全战略》，2002年10月2日。【注尾】 《报告》指出：“今天，国际社会面临17世纪民族国家兴起以来建立大国和平竞争而非持续备战的世界的最好机会。”【注释】The White House,The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.iii.【注尾】
《报告》强调大国合作的历史性机遇的主要原因在于：
（1）安全的需要。为了对付恐怖主义的现实威胁和保卫国家安全的迫切需要，美国不仅需要欧洲和亚洲盟国的支持，还需要尽可能地加强同世界其他主要大国的合作。《报告》指出：“今天，世界大国发现它们站在一起——恐怖主义暴力和混乱的共同威胁把它们团结了起来。”【注释】ibid, p.iii.【注尾】
（2）领导的需要。美国正在努力争取将其对“9·11”事件的被动应对转化为主动利用。布什政府认为，大国关系是这种转变的关键之所在，而当前存在进行大国合作的“历史性机遇”。《报告》称：“9·11”事件“创造了许多新的机遇。我们必须与我们的欧洲和亚洲的长期盟国一起，与俄罗斯、印度和中国领导人一起制订积极的合作议程，不让我们之间的关系变成例行公事和非建设性的。”【注释】The White House,The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.28.【注尾】
（3）加强控制欧亚盟国。布什政府上台后，美国同其欧洲盟国在如何反恐问题上存在明显的分歧，而欧洲盟国对美国的独断专行也颇多不满，并对不断扩大的美欧实力差距而担心。【注释】Michael Hirsb,“Bush and the World,” Foreign Affairs, September/October 2002, pp. 18-43, quoted at p.20.【注尾】 《报告》除继续重申美国加强同欧亚盟国关系的重要性外，还强调在新形势下重视单项问题联合（coalition of the willing）的作用，以弥补军事同盟的不足。在美国咄咄逼人的敦促下，欧亚盟国基本持支持态度。俄罗斯地缘政治研究中心主任亚历山大·杜金指出：“欧洲又成了听话的角色，准备支持美国借打击国际恐怖主义和伊斯兰极端主义进行的地缘政治进攻。美国轻易找到了取代‘苏联威胁’的说法，以维持其一手遮天的北约机构。敌人有了明确的轮廓，所以建立自己的欧洲安全体系的计划也就无限期地拖下来了。”【注释】亚历山大·杜金：《“9·11”事件一年后》，〔俄〕《红星报》，2002年9月18日。【注尾】 日本在重大战略问题上本来一贯追随美国，在反恐问题上更是别无选择。
（4）加大对大国内部变革的影响力度。一些世界力量中心正处于关键的转型期，美国试图使其朝着有利于它的方向发展。《报告》认为，我们注意到了大国之间竞争的一种老模式可能会重新复活。如今几个潜在的大国——最为突出的是俄罗斯、印度和中国——正处于内部的变革之中。在所有这些情况下，最近的事态发展已促使我们抱有下述希望：就基本原则达成真正全球共识的进程正在缓慢形成。【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.26.【注尾】 布什政府有关人士指出，布什总统亲自主持和修改了《报告》，《报告》将俄罗斯、中国和印度放在一起。俄罗斯是个正在转型的民主国家，印度是个正在发展的民主国家，中国也正朝着积极的方向发展。因此，美国要同这三个国家建立新型的关系。【注释】美国国务院政策计划司官员和作者的谈话，华盛顿，2002年9月24日。【注尾】
关于美俄关系，《报告》反映出美国以合作为主的对俄政策。“9·11”事件之后，美俄关系发生了质的变化，俄罗斯改变了要同美国“平起平坐”的大国政策和心态，普京利用“9·11”事件改善俄美关系。美国为了应对某些全球性、跨地区和地区性问题，需要巩固和发展美俄关系。《报告》明确指出：“美国和俄罗斯不再是战略对手”，美国“已经在和俄罗斯建立新的战略伙伴关系了。”美俄分歧仅为：一是俄罗斯精英对美国的不信任；二是对自由市场经济民主的基本价值观不尽一致的承诺；三是在防扩散问题上的行为令人生疑。【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, pp.26－27.【注尾】 但美俄之间的战略分歧依然存在。其实，从近中期看，美俄在战略利益上仍有重大冲突，集中表现在 “倒萨打伊”、防扩散问题和美俄在中亚地区力量和影响的消长，这些问题有的同俄罗斯的国家安全和国际地位有关，如防扩散和中亚问题；有的同俄罗斯的经济利益有关，如俄罗斯同伊拉克和伊朗关系等。鉴于美俄力量的严重失衡，美国在美俄关系中占据主动地位，其政策将直接影响到美俄关系能否保持稳定。此外，俄罗斯愿否作为普通国家也会对美俄关系产生重大影响。从中长期看，俄罗斯的大国情结及军事力量对美国仍具有威胁。《报告》没有对中长期的美俄关系作进一步的分析，其主要原因恐怕还是吃不准美俄关系的中长期发展趋势。
《报告》将印度提升为全球性大国，并将其作为大国合作的对象，这是美国全球战略的一个新动向。1998年印度核试验后，美国开始从战略上重视印度，2000年3月克林顿总统访印标志着美国全面调整其南亚政策。2001年1月布什政府上台后，美印在导弹防御计划、反恐、联合对付从海湾到中亚以及东南亚和东北亚弧形带的不稳定局势、加强经济合作等方面加强了合作，“美印关系正处在临起飞阶段。”【注释】美国“战略与国际研究中心”访问研究员韦努·拉贾莫尼文章，《参考消息》，2002年3月28日。【注尾】 美国提出要与印度一道合作防止核武器扩散，而不再反对印度拥有核武器，加强了在军事安全领域方面的合作。《报告》指出：“（美印）分歧依然存在，其中包括印度研制核武器和导弹的计划、其经济改革的速度等方面。但是，尽管过去对于这些问题的担忧可能在我们对印度的看法中占据主要地位，但今天我们开始把印度视作一个力量不断增强的、与我们具有共同战略利益的大国。”【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.【注尾】 美国对印度态度转变的原因在于：首先，“9·11”事件后，美国从全球战略的高度看待美印关系。美国大力加强其在中亚和南亚的军事与政治存在。从地缘战略和地缘政治的角度出发，美国为了在中亚地区进行反恐打恐，需要妥善处理同南亚地区的印度及巴基斯坦的关系，需要将印巴关系处于可控状态。美国南亚事务助理国务卿克里斯蒂娜·罗卡指出，在美印合作关系中，最主要的领域是军事合作，这种日益加强的军事联系是美印两国之间在战略和技术合作领域发生重大转变的一个重要部分。【注释】罗卡2002年5月14日在印度产业联合会发表的演讲：《改变美印关系》，美国国务院国际信息局网站2002年5月15日。【注尾】 其次，中东和中亚的石油天然气资源，要确保通往西方的能源通道。美印两国有着一致的战略利益，具体体现在美国支持印度主宰印度洋。原因在于：印度洋周围战略资源丰富；印度洋是主要的交通要道；印度洋周边有许多伊斯兰国家。这对于美国的能源战略和抵制伊斯兰极端势力的东进都有重大意义。第三，美国在南亚和印度洋地区的战略需要。美国在太平洋地区有日、韩、泰、澳、菲等盟友，但在南亚和印度洋地区尚未建立起类似的体系。美国需要一个友好的、拥有地区主导权的大国与美国合作，维护美国的利益。美国支持印度在印度洋上取得主导地位。第四，印度综合国力、特别是防务力量的上升。印度是个拥有10亿人口、正在崛起的大国。美国必须着眼于未来的经济合作。印度自上世纪90年代推行经济改革以来取得很大成就，1992－1997年的GDP平均增长率达到6.8％，1998－2000年为6.1％，2001年为5.0％，印度目前经济总量居世界第12位，并有望继续推进其优势领域，如信息产业、空间技术、生物技术、原子能、农产品和海洋经济等。【注释】赵干城：《论中印关系在中国对外战略中的地位》，载《亚洲论坛》2002年第3期，第60－67页，引文见第61页。【注尾】
但是，美印关系的发展还存在许多不确定的因素。首先，印度是个独立性很强的大国，它将坚持独立的外交传统，以切身利益来衡量印美关系，从长远来看，两国在一些重大问题上可能会发生矛盾和磨擦。其次，印度对外国势力在南亚地区扩张十分警惕。不希望看到南亚地区出现外国的势力，这是印度的一贯政策。印度希望美国在完成反恐任务后，早日撤出，但现在看来，美国有意在该地区长期存在，这对印度是严重的挑战。最后，安全合作将是今后美印关系发展的一个主要动力，但也隐含着不稳定因素。有美国学者指出，在今后的美印关系中，“印度必须通过经济增长、政治领导和创造性的务实外交政策来维持它与美国的崭新关系，美国则需要不断从政治上给予重视，并同印度领导层就敏感问题进行坦率的对话。”“安全对话很可能会成为今后10年印美关系中最富有战略的因素。”【注释】Teresita C. Schaffer, “Building a New Partnership with India,” in The Washington Quarterly, Spring 2002, pp. 31-44, quoted at p.38.【注尾】 美印军事合作对美巴、印巴和印中关系都具有负面影响，印度国内也有人反对印美在军事和安全方面合作过于密切。
与此同时，《报告》首次对先发制人进行较为系统和全面的阐述，并将其上升到战略层面。先发制人作为一种军事原则，古今中外，早已有之。近二三十年来的例子就有里根政府对格林纳达和老布什政府对巴拿马的入侵。但是，《报告》认为，“传统的威慑概念对恐怖主义敌人不起作用”，【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.15.【注尾】 因此需要提出先发制人战略。一些美国及西方媒体认为这标志着美国放弃了传统的遏制和威慑战略，其实不然。先发制人不是针对大国，其目标主要是恐怖主义组织及支持其的国家。《报告》指出：“我们必须准备在无赖国家及其恐怖主义门徒能够威胁，或使用大规模杀伤性武器打击美国以及我们的盟国和友邦之前制止它们。”【注释】ibid., p.14.【注尾】 美国先发制人不能用于世界大国，因为这样做对美国的风险太大。而且，美国在先发制人时必须注意同大国的协调。《报告》指出，在实施先发制人战略时，美国应首先与同盟伙伴进行协商。美国在准备“打伊倒萨”的过程中，仍注意同联合国安理会常任理事国的磋商和协调，尽管它声称保留单独行动的“权利”。
先发制人将同遏制和威慑一道成为美国安全战略组成部分。《报告》明确指出，“美国的军事力量必须威慑对美国、美国的盟友和朋友的利益构成威胁的事物”。布什政府仍将交替使用先发制人和遏制威慑。【注释】参见 “Bush Shifts Military Policy to A Strikefirst Strategy,” New York Times, September 20, 2002; “Bush Unveils Firststrike US Security Strategy,” Financial Times, September 21/22, 2002, p.1; 庞中英：《从“布什主义”看美国对华政策的趋势》，〔新加坡〕《联合早报》（电子版），2002年10月7，http://www.zaobao.com/yl/y1003_071002.html。 【注尾】 所以，先发制人并不是美国战略的全部。《报告》指出，“美国不会在任何情况下都使用武力防范新出现的威胁，任何国家也不应把先发制人作为侵略的借口。”【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.15.【注尾】 一些布什政府人士也解释道，先发制人只是美国国家安全战略的一个部分，而不是全部，并不等于任何人或国家都可以随心所欲地对任何其他人或国家进行先发制人的打击。否则，大家都先发制人，整个国际社会就会乱了套。【注释】美国国务院政策计划司官员和作者的谈话，华盛顿，2002年9月24日。【注尾】 而且，正如在朝核问题上所显示的那样，对于朝鲜半岛这样重要而又敏感的地区，美国也无法采取先发制人的军事手段，而只能更多地采取外交和经济手段。
三、《报告》与中美关系
从《报告》中有关中国的内容上看，布什政府已基本确定中国的定位问题。《报告》以相当的篇幅述及中国，提出“美国与中国的关系是我们促进建立一个稳定、和平和繁荣的亚太地区的战略的一个重要组成部分。”“美国寻求与一个正处于变革中的中国建立一种建设性的关系。”【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.【注尾】
从积极方面讲，首先，《报告》认为美国当前最大的危险是恐怖主义和“失败国家”，再次明确地将中国排除在现实敌人之外；其次，《报告》强调大国合作并且把美中关系归于“大国合作”范畴。《报告》不仅仅从双边而且还更多地从全球和地区层次上重视中美关系，从而大大增加了这种关系的发展空间。《报告》还认为中美两国在许多重大国际问题上有着共同的利益和看法，如反恐、亚太安全、经贸合作、环保健康等；第三，《报告》从美国的角度肯定了中国的进步，如经济改革、政治开放、个人自由、村级选举等；第四，反对将分歧影响到整个中美关系。《报告》认为，美国“将努力缩小现在的分歧，不让它们阻碍我们在已经达成一致的领域进行的合作。”【注释】The White House,The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.28.【注尾】
从消极方面讲，首先，美国实际上还是把中国视为潜在的对手并予以防范。《报告》说：“我们的军队将强大得足以使任何潜在敌手放弃企图通过某种加强军事实力的措施来赶超或与我们的军事实力抗衡的想法。”【注释】ibid, p.30.【注尾】 这段话虽然没有直接点名中国，但世界舆论一般认为指的就是中国。其次，否定当前国际秩序和国际机制，否定主权原则，直接从法理上对中国一贯主张的“和平共处五项原则”和主权原则提出了挑战。第三，在防扩散问题上对中国疑虑犹存。《报告》在中国部分既没有攻击也没有肯定中国的防扩散政策。但在实际上，布什政府在防扩散问题上对此十分警惕，不仅强调中国对外的所谓扩散问题，而且还包括西方国家对中国的扩散问题。第四，强调“民主”、“自由”，继续对中国施压。《报告》指责中国“一党专政、人权自由、宗教信仰”等，在政治上“中国走在过时的道路上”，并称：“中国领导人正在发现，经济自由是国家财富的唯一源泉。迟早，他们将会发现社会和政治自由是国家昌盛的唯一源泉。”【注释】ibid, p.iii.【注尾】
《报告》对中国的评估反映出布什政府的矛盾心理。一方面，《报告》不得不“对一个强大、和平、繁荣的中国的崛起表示欢迎”，【注释】ibid, p.27.【注尾】 这既是布什政府对中国崛起无可奈何的承认，也是对中国“和平演变”的某种期待；另一方面，《报告》有意抬高俄罗斯和印度，贬低中国。在亚太地区，美国把日本放在第一位，试图以加强美日同盟和美台关系等来制约中国。
关于台湾问题，从《报告》内容上分析，布什政府对台政策基本立场未变。但同其以前政策宣示相比较，《报告》在台湾问题上，没有出现极端字样，在地区冲突部分也未提台湾问题，这表明布什政府在恐怖主义大敌当前的情况下有意降低台湾问题的热度，防止其干扰美国的总体战略。在实际操作中，布什政府强调市场经济和自由贸易有利于推动两岸经贸关系和“三通”。一些在中美关系上有影响的美方人士说：布什政府信奉经济商业作用，认为两岸经济关系有利于稳定形势，经济上的“渐行渐近”未必就一定会导致政治上的“渐行渐近”，因此美国主流社会支持两岸“三通”。【注释】美方人士同作者的谈话，2002年9月27日，纽约。【注尾】
但是，《报告》的以下倾向值得注意：首先，《报告》在台湾问题上有意回避“一个中国”政策。它在一开始就说，美国的政策目标和战略目标是“政治自由”、“同其他国家的和平关系与尊重人权”。美国面临的挑战是破坏性的极权观点和自由平等之间的斗争，其使命是“击败对我们国家、盟友和朋友的威胁”。《报告》提到“民主程序在我们台湾和大韩民国的朋友中深入人心”，【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.3.【注尾】 “美国在使中国和一个民主的台湾完成加入世贸组织方面起了带头作用。”【注释】ibid., p.18.【注尾】 而《报告》在有关中国部分中，仅有一句提到台湾：“我们根据《与台湾关系法》而对台湾自卫的承诺就是（中美严重）分歧之一”。【注释】ibid., p.28.【注尾】
其次，《报告》把台湾称作美国的“朋友”和“民主的台湾”。据悉，这份报告是布什政府花了10多个月的字斟句酌后才发表的。《报告》中的“我们的朋友”和“民主的台湾”这些提法值得注意，“民主的台湾”今后有可能成为布什政府对台湾的新称呼。美国传统基金会的谭慎格(John Tkacik)认为，“民主台湾”正在逐步成为布什政府外交词汇中的一个固定说法。【注释】John Tkacik, “Why Jiang Should Worry,” The Asian Wall Street Journal, September 23, 2002, p. A15.【注尾】 此外，我们还必须看到，美国国内对台湾的同情心正在增加，美国国会美中安全委员会和国防部分别发表反华报告，美国国会的《2003财年外交授权法》公然把台湾视为非北约盟国等。
第三，《报告》不指名地说中国大陆威胁台湾的安全，声称中国“寻求可以威胁到其在亚太地区的邻国的先进军事力量。”【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.【注尾】 布什政府上台以来，推行对华和对台的“双轨”政策，提升美台政治关系和加强军事关系，重点放在防止中国大陆以武力手段解决台湾问题。这将是中美两国今后的主要磨擦点。
四对《报告》的几点战略思考
《报告》以反恐为主线全面阐述了布什政府“9·11”事件之后的安全战略，表明了美国追求全球霸权的意图和措施。美国安全战略建立在唯一超级大国综合实力基础之上，当前的美国既自负又自信，以单边主义独步世界。布什政府试图否定民族国家和主权原则，根据自己的一套建立新的国际秩序。所有这些将对中国形成严峻的挑战。
有些人担心，如果不对气势汹汹的美国进行正面抗争，可能会重犯当年英国对德国绥靖政策的错误。还有些人担心，面对咄咄逼人的美国，世界各国如果各图自保而难以合纵抗“秦”，最终使美国坐大独霸。这些担心是有一定道理的，但我们又必须看到，世界形势的发展不以美国的意志所转移。在本世纪前中期（2001－2025），世界多极化进程有可能走出曲折而继续向前。欧洲联合及整体力量将再上几个台阶，俄罗斯很可能摆脱困境而能大步向前，中国和印度等发展中国家在崛起的道路上迅跑，而美国则不能完全摆脱周期性的起伏，世界总体力量对比的多极化趋势将更加明显。美国耶鲁大学历史学教授、《大国的兴衰》一书作者保罗·肯尼迪认为：美国当前的“单极推动”地位在很大程度上基于持续10年的经济增长，但是这一增长势头肯定会放慢。在未来25年间，美国的预算和财政问题将日益突出，“过度扩展”的危险将再现。【注释】保罗·肯尼迪：《美国如何重新赢得世界的信任》，载〔德〕《世界报》，2002年9月7日。【注尾】 总之，在新世纪的第一个25年里，世界上的单极和多极两大趋势之间在同时间赛跑，美国很难再长期独领风骚。
人们常常会问：“在极端恐怖势力存在的情况下，中美两国可以找到合作的基点，那么在反恐怖主义战争结束之后又会怎样呢？现在处于中间地带的中国会不会又成为美国的‘敌人’呢？”【注释】郑永年：《布什的中国定位对中国构成的困境》，〔新加坡〕《联合早报》，2002年9月30日，第10页。【注尾】 这样的看法有失偏颇。30多年来的中美关系历史已经雄辩地证明，中国改革开放的深入和中美关系的日益密切是不以人们意志为转移的历史趋势，中国在世界事务中作用日益增加也是不争的事实。在此背景下，中美两国的战略基础和共同利益也必将进一步扩大。面对着今后前进道路上肯定会出现的风风雨雨，我们既不能掉以轻心，也不必惶惶不安。
21世纪头一二十年，对中国来说，是“重要战略机遇期”。美国也把这一二十年看成是它的机遇期。中美两国在各自认定的机遇期内既有内在的结构性矛盾和冲突，也存在着“双赢”的可能性。因此，中国不仅要在中美建设性合作关系上寻找共同点和交汇点，还要拓展思路，在全球范围内发展多边大国合作，发展同欧盟国家、日本、俄罗斯和印度的关系，探索符合中国实际又同世界接轨的国家安全体制，从而使国家安全决策更加机制化和科学化。
杨洁勉：上海国际问题研究所副所长、研究员