《美国研究》2002年第4期
冷战后的美欧安全与防务关系
张业亮
〔内容提要〕本文扼要概括了冷战时期美欧安全与防务关系的特点和基本状况,着重分析了冷战后这些特点发生的变化及其原因,具体分析了影响美欧安全与防务关系的一些持久的双边和战略问题,并在此基础上进一步探讨了未来美欧安全与防务关系的发展趋势。文章认为,冷战的结束对传统的、基于北约联盟基础上的美欧防务安全关系带来严峻的挑战。随着欧洲安全环境和防务性质的变化、美欧各自战略重点的转移、欧盟一体化的进展和美国实力的进一步增强,美欧安全与防务关系的性质和内涵也发生相应的变化。“9·11”事件并没有改变美欧关系裂痕加大的趋势,反而使美欧防务安全关系再次面临严峻的挑战。目前美欧之间在安全防务问题上虽然存在众多的分歧,但不会走的太远,美欧安全与防务关系总体上仍以协调和合作为主。
关键词:美国外交/美欧关系/防务安全/北约/欧盟
在战后美欧关系所有领域中,安全与防务关系是一个重要方面,具有跨大西洋关系核心和基础的性质。【注释】Francois Heisbourg & Bob De Wijk, “Is the Fundamental Natural of Transatlantic Security Relationship Changing,” NATO Review, Spring 2001.【注尾】冷战时期,美欧安全与防务关系受美苏关系和整个东西方关系的制约,西欧安全与防务置于北约的框架内规划和处理,虽然美欧在联盟防务安全问题上不时出现龃龉,甚至危机,但在北约联盟作用与西欧防务安排上基本没有分歧。冷战结束后,随着欧洲安全环境的变化及其所带来的西欧防务性质和任务的变化,西欧经济实力的不断增强和一体化进程的加速推进,西欧以欧盟为依托独立处理欧洲事务的愿望和能力显著增强,要求增强自身防务能力和防务自主的倾向进一步发展,并取得一些实质性进展,美欧防务安全关系也发生了相应的变化,在欧洲安全和防务问题上分歧增多。20世纪90年代末以来,由于冷战结束十年来欧洲内外环境、欧盟一体化进展,以及美国战略的变化和实力的进一步增强,特别是小布什政府上台后大力推行单边主义的外交和安全政策,美欧之间不仅在涉及跨大西洋防务关系的传统安全问题上歧见和互不信任加深,分歧日益表面化,而且在一些战略问题、全球性问题和重大国际问题上也开始出现分歧,在社会价值观和经济模式方面的相互攻讦也频见报端,【注释】Antony J. Blinken, “The False Crisis over the Atlantic,” Foreign Affairs, May/June 2001;William Wallace, “Europe, the Necessary Partner,” Foreign Affairs, May/June, 2001.美国人对欧洲一体化和欧盟加强自身防务努力的疑虑,参见美国尼克松中心国家安全项目主任Peter W. Rodman 1999年11月10日在众议院国际关系委员会所作的《欧洲共同外交、安全和防务政策及其对美国和北约联盟的意义》的证词。http://www.nixoncenter.org【注尾】从而使总体上的美欧关系发生了引人注目的变化,而这反过来对美欧防务安全关系必将产生深刻影响。“9·11”事件及美将外交与安全政策的重点转到反恐和防扩散上对大西洋两岸安全防务关系和北约联盟战略再次产生重大影响。本文将对冷战时期美欧安全与防务关系的特点和基本状况进行阐述,对冷战后这些特点的变化和原因,以及影响美欧安全与防务关系的一些持久的双边和战略问题进行分析,进而探讨未来美欧防务与安全关系的发展趋势。
一、冷战后美欧安全与防务关系的演变与特点
冷战后的美欧安全与防务关系与冷战时期相比有所不同。冷战时期,美欧防务安全关系主要通过北约联盟内美国与其西欧盟国的关系体现出来。维系跨大西洋防务联系符合美国的全球战略利益,也符合欧洲的安全利益。美国对苏实行“遏制”政策,把欧洲作为其全球战略的重点,北约则是美国进行全球战略扩张的工具和维系跨大西洋防务联系的纽带。对西欧来说,在美苏对抗和北约、华约两大军事集团对峙的战略形势下,其安全和稳定在很大程度上取决于美苏关系的紧张和缓和以及北约和华约这两大军事集团之间的战略和军事均势,因此对自身安全的考虑主要有以下几个方面:(1)抵御来自苏联和华约集团的军事入侵成为西欧安全最主要的任务;(2)在防务上对美国的依赖是欧洲安全的一个重要因素,北约则成为维持跨大西洋防务联系的纽带;(3)核威慑被认为是阻止华约集团进攻的唯一可靠的手段,包括英、法独立核力量在内的联盟核力量是对欧洲安全的贡献;(4)持久的、可核查的军控被视为是维持欧洲安全与稳定的一个重要因素,其目的是在两大对手之间建立信任,军控和裁军进程以及历经多年谈判而达成的协定则成为东西方关系状况的晴雨表【注释】Jare M. O. Sharp, “Toward a Secure Europe,” Current History, March 1997.【注尾】;(5)克服欧洲分裂被视为目标,欧安会进程被视为实现此进程的主要途径。美欧面临的安全威胁相同,战略与安全利益重合,对西欧安全和防务安排的认识一致,上述特点决定了冷战时期美欧安全与防务关系的基本状况是:(1)美欧都将北约作为西欧安全的基石,形成紧密的军事同盟关系;(2)美国在北约中居领导地位,美欧关系严重不平衡;(3)西欧在安全与防务上对美国和北约的严重依赖。这一时期美欧之间在安全与防务关系问题上虽然发生了几次危机,如1964年法国退出北约军事一体化机构和80年代初美在西欧部署中程导弹而导致的美欧关系紧张等,但主要的分歧则是美国对西欧安全的义务与欧洲所承担的风险、防务费用,以及美国延伸核威慑的可信性问题。
冷战的结束对传统的、基于北约联盟基础上的美欧防务安全关系带来严峻的挑战。随着欧洲安全环境和防务性质的变化、美欧各自战略重点的转移、欧盟一体化的进展和美国实力的进一步增强,美欧安全与防务关系的性质和内涵也发生相应的变化,开始进入一个探索、调整和重新定位的新时期,从而呈现出与冷战时期不同的特点。
冷战后美欧安全与防务关系的变化主要表现在以下几个方面:
(一)安全与防务关系的性质发生变化、在总体美欧关系中的地位相对下降。冷战的结束和外来威胁的消失使国内经济、政治和社会问题成为北约联盟内许多国家首要关注的问题,美欧安全与防务关系在总体关系中的核心地位受到挑战,其重要性相对下降,而美欧经济关系的重要性相对上升。【注释】Richard Vincent, “The Brussels Summit: a Military Perspective,” NATO Review, Feb. 1994.【注尾】
(二)安全与防务关系的内涵扩大,防务合作领域扩大。冷战时期,美欧安全与防务关系主要指北约联盟内美国与其西欧盟国之间的军事与政治同盟关系。冷战结束后,随着欧盟自主防务建设的进展,“欧盟作为一个拥有军事能力——尽管有限——的国际行为者”在欧洲安全中的作用的增大【注释】Paul Cornish, “European Security: the End of Architecture and the New NATO,” International Affairs, Vol. 72, No.4, (Oct.1996).【注尾】,美欧安全与防务关系的内涵也逐步扩大,不仅指跨大西洋联盟内美国与其欧洲盟国或单个西欧国家之间的双边安全与防务关系,而且还包括美国与欧盟、以美国为主的北约与欧盟、西欧联盟等西欧防务机构之间的关系。【注释】José Manuel Puráo Baarroso, “The Transatlantic Partnership in the New Europe Security Context,” NATO Review, Sep. 1995.【注尾】从美欧安全与防务合作范围来看,则由冷战时期抵御苏联和华约的军事入侵的集体防务向解决欧洲内外地区冲突和维和方面拓展。
(三)分歧增多且范围不断扩大。冷战结束后,由于欧洲面临的安全威胁和防务性质的变化,美欧在一些新的防务安全领域开展合作的同时,矛盾和分歧也凸现,并且由本地区的、双边关系的、主要是传统安全领域的分歧逐步扩大到战略的、全球性的、非传统安全领域。
冷战后美欧安全与防务关系的演变大致可分为以下两大阶段:
(一)冷战结束后的头十年(1989-1999)是美欧之间在涉及欧洲安全和双边防务关系问题上分歧层出、领域扩大、日趋激烈,但矛盾的焦点主要集中在传统安全领域的阶段。
老布什政府时期,美欧之间在欧洲安全与防务上的分歧集中在北约是否继续存在,是否承担“防区外”使命、波黑维和,以及欧盟建立自主防务力量等三个方面。波黑冲突爆发时,欧洲希望自己解决这场发生在本地区的冲突,尤其是法国反对北约承担“防区外”的任务。1991年秋欧共体调解失败后,欧共体寻求联合国而不是北约来解决这场冲突。【注释】Stanley Hoffmann, “The United States and Western Europe,” in Robert J. Lieber, ed., Eagle Adrift: American Foreign Policy at the End of the Century (Addision Wesley Longman Inc.1997).【注尾】而马约提出的建立共同外交与安全政策,到建立共同的防务政策,适时建立共同防务的主张招致美国激烈的反对。1991年2月,美国向欧盟的11个北约成员国发出一个措辞严厉的照会(Bartholomew Memorandum),警告欧盟“实行单独的欧洲防务系统将削弱北约的一体化并将损害美国对联盟的义务”。【注释】Martin Walker, “Variable Geography: America’s Mental Maps of a Greater Europe,” International Affairs, Vol.76, No.3, July 2000, p.471.【注尾】美欧基于北约基础上的传统安全与防务关系受到挑战。克林顿政府上台后,把确保北约在欧洲安全中的主导地位、实施北约东扩与和平伙伴关系计划、与俄罗斯建立特殊关系作为美对欧安全战略的三根支柱,从实施全球“扩展战略”和对欧安全战略考虑,着手协调美欧安全与防务关系。美欧在北约的职能和作用方面暂时达成一致,90年代中期后在西欧防务合作问题上的矛盾也开始有所缓解,但在巴尔干维和问题上仍存在明显的战略利益冲突。
概而言之,20世纪90年代,美欧在西欧防务安全问题上的矛盾与分歧集中在双边的、传统的安全领域,主要有以下相互关联而又相互作用的几个方面:(1)在北约联盟的职能和作用方面,由于对手消失、对欧洲安全威胁性质的变化而产生的北约在冷战后是否继续存在、是否承担“防区外”任务以及北约的使命和作用方面的分歧;(2)在联盟关系方面,随着欧盟自主防务建设的发展及其在地区安全作用的增大而产生的北约、西欧联盟和欧盟等机构之间如何建立合作机制、协调安全防务关系问题;(3)在地区维和方面,主要由于美欧之间安全利益的差异而产生的如何应付威胁和处理危机方面的分歧;(4)在西欧防务安排方面,西欧要求实现防务自主和独立与美国力图保持北约在欧洲安全中的主导地位的矛盾分歧。
(二)美欧分歧突破双边关系的范畴,相对集中在战略问题和全球性的非传统安全问题上的阶段(1999年-)。
20世纪90年代末以来,特别是小布什政府上台后,在外交和安全政策上大力推行单边主义,同时加上其他因素的作用,美欧分歧突破双边安全与防务关系的范畴,相对地集中在战略问题和全球性的非传统安全问题上,成为新世纪初美欧安全与防务关系的一个引人注目的现象。
首先,在战略问题上,美欧之间围绕美国研制和部署国家导弹防御系统问题产生了严重的分歧。【注释】美国研制和部署国家导弹防务系统对美欧安全与防务关系的影响,参见Wyn O. Brown, “Missile Defense and the Transatlantic Security Relations,” International Affairs, Summer 2001; Michael A. Flournoy, ed., QDR 2001: StrategyDriven Choices for American Security (Washington D. C.: National Defense University Press, 2001); Christoph Bertram, “The Transatlantic Link Today: Starting Over Again,” NATO Review, Spring 2001; Philip Gordon, “Bush, Missile Defense and the Atlantic Alliance,” Survival, Vol. 43, No.1 (Spring 2001).【注尾】20世纪90年代后半期,美国研制和部署导弹防御系统已逐渐成为美欧安全与防务关系最有争议的问题。但在此之前,西欧国家并没有对美国的导弹防御计划公开表示忧虑。90年代末以来,特别是布什政府上台后,由于美国对外政策中的单边主义倾向日益严重,特别是共和党控制的国会拒绝批准《全面禁止核试验条约》,西欧对美国部署国家导弹防御系统的忧虑加深,美部署导弹防御系统上升为美欧安全与防务关系中的引人注目的一个重要问题。【注释】Wyn Q. Bowen, “Missile Defense and the Transatlantic Security Relationship,” International Affairs, Vol. 77, No.3 2001.【注尾】美国认为,冷战时期的基于相互确保摧毁和以大规模报复相威胁的威慑概念已不适应多个或形形色色的拥有携带核或生化武器弹头的远程导弹的地区对手为特征的战略环境,导弹防御系统正是填补了这个“可信性鸿沟”。一种有效的导弹防御系统将 “帮助美国保留对一场地区性危机进行反应的自由”,它将加强而不是削弱“美国和友邦的全球安全义务”。【注释】Walter B. Slocombe, “The Administration’s Approach,” The Washington Quarterly, Summer 2000,p.80.【注尾】而欧洲则从自身安全利益出发,担心美国的导弹防御计划可能削弱国际军控和裁军体制,引发新一轮军备竞赛;在北约内产生不同的“安全区域”或“分裂的安全标准”,削弱美国对欧洲的延伸核威慑和安全义务【注释】William Drozdiak, “Possible Missile Shield Alarms Europe; Allies Fear Arms Race, Diminished Security Ties,” Washington Post, Nov.6,1999, p.A1.【注尾】;同时对欧洲与俄罗斯的关系产生不利影响,因而引起欧洲盟国的担忧。欧盟的一些大国,如英国、法国和德国等把发展欧洲防务、增强力量投放能力放在防务政策和资源的优先地位。
其次,在全球军控和不扩散问题上,美欧之间也产生不少分歧。早期的军备控制协定和体制多数是由美国提出的。不扩散核武器条约、禁止生物武器公约、禁止化学武器公约和导弹技术控制制度长期以来被美国视为全球军备控制的基石,希望别国加入和遵守。但90年代末以来,特别是布什政府上台后,在绝大多数国家都加入或在遵守这些体制方面采取确实步骤时,美国却放弃了不扩散的努力。美参议院不批准《全面核禁试条约》(CTBT),从而阻止了该条约的生效;不遵循《禁止化学武器公约》,宣布推迟有关《生物武器公约》实施机制的谈判,退出《反导条约》(ABM),反对《禁止地雷公约》等,引起了欧洲盟国极大的忧虑。
再次,在全球性非传统安全领域,如在控制全球二氧化碳排放量的《京都议定书》和设立联合国国际刑事法院等问题上,美欧之间在途径和方式方面也存在严重的分歧。上述矛盾,加上美欧之间在处理巴以冲突等地区问题所产生的政治和外交政策方面的分歧,使欧洲对美国单边主义的做法公开持批评的态度,对美国的失望和不满也在欧盟成员国中迅速滋长,成为小布什政府上台后美欧关系中的一个值得注意的现象。欧洲精英对美国社会的方方面面——美国模式、高犯罪率、枪支管理制度等—提出批评,认为美国是一个“有缺陷的超级大国”,“坚持美国例外主义特别使欧洲人恼火”,【注释】William Wallace, “Europe, the Necessary Partners,” Foreign Affairs, May/June 2001.【注尾】而美国精英对这些批评进行激烈反驳。美欧在价值观方面的分歧正在扩大。
(三)“9·11”事件并没有改变美欧关系裂痕加大的趋势,反而使主要建立在北约联盟基础上的美欧防务安全关系再次面临严峻的挑战。
首先,美欧之间在国际反恐问题上产生新的矛盾和分歧。“9·11”事件后的第二天,北约援引《华盛顿条约》第五款,宣布对美国的恐怖袭击是对北约所有19个成员国的攻击,以此显示北约欧洲盟国与美国之间的团结。欧洲盟国对美国反恐提供了政治上的支持和情报上的合作。但随着美国对阿富汗军事行动迅速取得成功,美欧之间在国际反恐战争的性质,特别是在对伊拉克实施先发制人的军事打击问题上又产生严重的分歧。美国的欧洲盟国认为,美似乎只对从军事上解决恐怖主义威胁感兴趣,而相对地忽视了恐怖主义产生的经济、政治和文化的根源。【注释】Ronald D. Asmus & Charles Grant, “Can NATO Remain An Effective Military and Political Alliance if it Keeps Growing?” NATO Review, Spring 2002.【注尾】德、法等欧洲盟国公开表示反对美国单方面对伊拉克实施军事打击,不赞成美国将伊朗、伊拉克和朝鲜称之为“邪恶轴心”的做法。此外,欧洲盟国还对美国在准备和实施对阿富汗的军事行动中绕过北约,主要通过双边渠道寻求盟国的支持表示不满和忧虑,认为美国并不看重或需要他们在与恐怖主义斗争中的价值和贡献,【注释】Stanley Sloan, “Crisis Response,” NATO Review, Summer 2002.【注尾】美国决定对阿富汗单独实施军事行动表明美国对北约越来越冷淡,担心常此以往将有使北约“边缘化”的可能。【注释】Guillaume Parmentier, “Rejuvenating the Alliance,” NATO Review, Summer 2002.【注尾】
其次,“9·11”事件及随之进行的美国对阿富汗的军事打击行动还使北约的未来使命和作用这一在冷战结束后的一段时期曾经是美欧之间激烈争论的问题再次成为联盟内部争论的焦点。北约是否应承担反恐使命、北约现有的军事力量结构是否适应反恐的需要、北约是否应发挥全球性的军事作用、是否承担“防区外”使命,以及北约进一步扩大能否保持为一个有效的军事和政治联盟等问题引起联盟内部激烈的争论。“9·11“事件后,美国在对其安全威胁作出重新界定的基础上,把反恐和防止大规模杀伤性武器扩散作为其外交与安全政策的重点,尤其把恐怖主义和大规模杀伤性武器的结合作为国际反恐战争打击的重点。美朝野不少人士分析认为,拥有大规模杀伤性武器的国际恐怖主义是美国和欧洲面临的“现实的威胁”,提出应重新界定北约未来的作用和使命,调整北约战略的重点,把反恐作为北约的使命,并将之作为即将于2002年11月召开的布拉格北约首脑会议的重点议题。而多数欧洲盟国则希望把北约的作用限制在欧洲及其边缘地区的危机管理行动上,【注释】Ronald D.Asmus & Charles Grant, “Can NATO Remain An Effective Military and Political Alliance If It Keeps Growing,” NATO Review, Summer 2002.【注尾】认为,如果北约决定把反恐战争作为其中心任务,大西洋两岸在战略和战术方面的分歧将进一步加深【注释】Ronald D.Asmus & Charles Grant, op.cit.【注尾】。此外,美欧之间日益扩大的军事能力差距进一步突出。这些都将对主要基于北约联盟基础上的美欧安全与防务关系产生重大影响。
二、影响冷战后美欧安全与防务关系的因素
冷战后美欧安全防务关系的上述变化,特别是分歧层出、领域不断扩大,是十年来欧洲格局和国际关系发展变化以及美欧各自战略和政策调整变化等多种因素作用而导致的跨大西洋防务关系发生结构性变化的结果。
(一) 欧洲安全环境和防务性质变化对美欧安全与防务关系的影响。
冷战的结束使主要建立在北约联盟基础上的美欧安全防务关系得以维系的基础发生了变化。
首先,冷战的结束从根本上改变了欧洲地缘政治格局和安全环境,使欧洲面临的安全威胁发生了根本的变化,美欧之间在防务安全方面加强合作的紧迫性消失了。【注释】Klaus Franke, “Rebalancing Transatlantic Relations,” NATO Review, Sep./Oct., 1997.作者系德国联邦议会对外关系委员会成员。【注尾】对美国来说,冷战的结束改变了美国在欧洲的安全利益。虽然在冷战后时期,维持欧洲的稳定仍是美国基本的地缘政治利益,保持美国在欧洲的军事存在,维持大西洋联盟内的美欧防务联系对美国的全球利益及美国在欧洲的政治和战略利益仍具有重要意义【注释】Michael A. Flournoy, ed., QDR 2001: StrategyDriven Choices for American Security (Washington D. C.: National Defense University Press, 2001), p.237.【注尾】 ,“一个不稳定的欧洲仍将威胁美国的主要国家利益”【注释】Richard Holbrooke, “American, a European Power,” Foreign Affairs, March/April, 1995.【注尾】。然而,由于对这种稳定没有直接的威胁,这使美国能够降低其战后对西欧安全义务的水平,集中在更优先的利益上。【注释】Klaus Franke, op.cit.【注尾】同样对欧洲来说,虽然维持与美国的安全伙伴关系符合欧洲明确的和根本的利益,美国仍是欧洲不可分割的安全伙伴,“美国的领导作用对解决欧洲的危机仍是必要的”,但“冷战的结束使美国军事力量对欧洲的重要性锐减”。【注释】C. Fred Bergsten, “American and Europe: Clash of the Titans?” Foreign Affairs, March/April, 2000.【注尾】
其次,正如上文所述,欧洲安全环境变化使得美欧安全防务关系在总体美欧关系中的重要性相对下降,美欧经济关系的重要性上升。由于缺少外来的明确的安全威胁,美欧之间对跨大西洋防务安全关系是否还像冷战时期那样是联盟利益的核心产生疑问。【注释】Stanley Sloan, “Transatlantic Relations: in the Wake of Brussels Summit,” NATO Review, April 1994; Michael Smith & Stephen Woolcock, “Learning to Cooperate: The Clinton Administration and European Union,” International Affairs, Vol. 70, No.3 1999, p.462.【注尾】以前在面临共同外来威胁的情况下被掩盖的联盟内部矛盾也凸现出来,贸易摩擦骤然增多,成为关注的焦点。【注释】C. Fred Bergsten, op.cit.【注尾】
最后是由于欧洲防务性质的变化所产生的美欧之间安全利益的差异凸现。冷战时期,抵御来自苏联和华约集团的军事入侵是西欧防务安全最主要的任务,美欧在防务安全利益上较为一致,体现在防务安排上就是将西欧的防务放在北约的框架内规划和处理。冷战结束后,欧洲地区发生大规模军事对抗的可能性大大下降,代之而起的是欧洲内外民族矛盾、领土争端和宗教纠纷引起的地区性危机和冲突的增加,西欧防务面临的最主要和最紧迫的课题是如何预防冲突和处理危机。在这样的情况下,美欧之间在防务安全利益上的差异就日益突出。主要表现在:(1)对冲突和危机所带来的不稳定的程度和迫切性,美欧可能出现不同的看法;(2)在如何处理地区性冲突以及在诸多危机中各自发挥什么作用,美欧往往也会出现政策上的差异和不同的侧重点;(3)有一些冲突或危机美国不愿卷入,如波黑危机开始时。【注释】波黑内战被视为北约在冷战后头十年面临的最大挑战。由于看不到具体的战略利益,对直接军事干预的后果不清楚,美国在开始时采取不卷入的政策。随着危机的发展,美欧之间在处理的措施方面产生分歧。GüntherAltenburg, “Plus ca Change,” NATO Review, Summer 2002.【注尾】由安全环境变化而导致的安全利益和外交重点的变化是美欧分歧不断扩大的最根本的原因。
(二)美国全球战略重心的转移和欧洲一体化进展对美欧安全防务关系的影响。
美欧安全与防务关系深受双边总体关系的影响。美欧在安全与防务问题上分歧增多还可以说是双方战略和政策的重心与冷战时期相比发生分离的结果。这种分离表现在:美国逐渐将全球军事战略的重心向亚太地区倾斜,而欧盟则越来越关注自身的内部建设和一体化进程。就美国而言,欧洲是美国在欧亚大陆上必不可少的地缘政治桥头堡,美国在欧洲有着巨大的地缘战略利益。【注释】布热津斯基:《大棋局》,上海人民出版社,1998年2月第1版。【注尾】冷战时期,美国把全球战略的重点放在欧洲。冷战结束后,克林顿政府虽重申“欧洲仍是美国利益的中心所在”,强调“美国安全的核心仍在欧洲”,但20世纪90年代中期后,随着波黑危机和科索沃危机的解决,欧洲安全形势相对稳定,美认为,相对于欧洲来说,亚太地区在安全上存在更多不稳定的因素和潜在的冲突,如朝鲜半岛问题、台湾问题和南中国海问题,许多领土争端还未解决,时常爆发由于种族冲突而引发的内乱,并且集中大量的兵员,有三个核国家,一些国家正在发展一定的导弹能力。因此,欧洲需要动用大规模多兵种部队的安全威胁已不很紧迫,而亚洲爆发这种威胁的可能性日益增大。【注释】ISSS, The Military Balance, 2001-2002.【注尾】1995年美国国防部《东亚战略报告》在重申美国保持在亚洲军事存在的重要性的同时,提出要在亚太地区保持十万前沿部署部队。小布什政府上台之初,把消除亚洲的不稳定和加强美洲的民主制度和自由市场制度放在对外政策的优先日程。【注释】Ivo H. Daalder, “Are the United States and Europe Heading for Divorce?” International Affairs, Vol.77, No.3, 2001.【注尾】相比较而言,冷战后美国驻欧兵力削减了1/3。美国防部2001年防务评估报告认为,美国防务的资源和政策的重点应该由欧洲转向亚洲。美国防部战略评估部主任安德鲁·马歇尔长期以来一直认为,对美国安全的威胁在亚洲,而不是在欧洲,美国的防务政策应作相应的调整。【注释】Michael R. Gordon, “Pentagon Review Puts Emphasis on Longrange Aims in Pacific,” The New York Times, May 17. 2001; Thomas Ricks, “Pentagon Study may Bring Big Shakeup,” Washington Post, Feb. 9, 2001.【注尾】为此,美国防部拟议中的战略调整准备削减驻欧美军,将12万驻欧部队中的1/3重新部署到太平洋地区。【注释】William Wallace, “Europe, the Necessary Partner,” Foreign Affairs, May/June 2001.【注尾】美全球战略重心的东移还缘于以下新的地缘政治现实的考虑:随着中国的崛起和实力的不断增强,美日益把中国视为潜在的主要对手;美对进口石油依赖的加深,更加凸显了中东和中亚地区的战略重要性;“9·11”后,中亚、西亚和南亚成为美国主导的反恐战争的“前线”地区。就欧盟而言,随着冷战的结束、欧洲统一大市场建设的完成和欧盟的建立,欧洲一体化进入深化和扩大的新阶段。马约把建立经济货币联盟和政治联盟作为欧盟的首要目标。各成员国都把主要精力放在欧盟内部建设上。欧元如期问世后,欧盟仍把巩固货币联盟、机构改革和东扩谈判作为主要任务,集中精力完成欧洲统一的宏大工程一直主导欧盟及其成员国的政治日程。【注释】Ivo H. Daalder,op.cit.【注尾】美欧之间战略和政策重心分离对美欧安全与防务关系产生两方面的政策性后果:一是美欧各自关注的地区不同使得相互间的关系在各自的外交日程中处于相对次要的地位。尽管欧洲对美国仍很重要,但明显地不再是美国主要的关注对象了。对欧盟来说,“与美国的关系以及跨大西洋关系在一般情况下仍保持其重要性,但在涉及欧洲21世纪头十年的命运问题上将处于次要地位。”【注释】Ivo H. Daalder,op.cit.【注尾】二是美欧所关注的问题领域不同。美国关注的是国际政治的军事方面,欧盟关注的是经济和社会问题,这使得双方较难在北约和欧盟的发展方面合作。【注释】William Wallace, op.cit,pp.26-27.【注尾】“9·11”后,美将全球外交与安全政策的重心放在反恐和防扩散上,并将是否配合美国反恐作为“敌人”或友邦的标准,美欧之间这种政策分离将更趋严重。
(三)美欧之间对所面临的主要威胁存在认识上的不同。
如何确定威胁并对威胁作出恰如其分的反应,是引发大西洋两岸关系紧张的原因之一【注释】Javier Solana, “Sympathy, Cooperation and Concern,” International Herald Tribune, Tuesday, September 10,2002.【注尾】。冷战后,美认为对美国安全的威胁有两类:一类是传统的威胁,即与美国利益敌对的国家对美国的盟国和友邦可能的军事或政治颠覆。由于美国目前在军事武器系统方面占有绝对优势,没有一个单独的国家或对立国家的联盟能在军事上挑战美国,对美国本土直接入侵的危险性很小,但是对与美国签定共同防御协定的国家仍存在着边境入侵的威胁。二是新型的威胁,即由于大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义组织和其他非国家行为体力量的增大,以及美国社会遭受直接攻击的脆弱性等产生的威胁。美国在对这些新威胁作评估时,着重考虑的是敌对国家,即美国所谓的“无赖国家”和恐怖主义分子使用大规模杀伤性武器攻击美国的可能性。对美国本土遭受恐怖主义分子携带生物或化学武器进行攻击的可能性虽然美国也注意到了,但重点是放在应付可能的导弹袭击上。【注释】Michele A. Flournoy,op.cit.【注尾】 1995年11月美国发表的题为《正在出现的对北美的导弹威胁》的国家情报评估报告(NIE)认为,“除了已宣布的主要核国家外,没有一个国家在未来15年内能开发出或获得能威胁美国本土48个州和加拿大的弹道导弹能力”。这份报告遭到美国国会共和党议员的严厉批评。国会通过决议授权成立“弹道导弹对美国威胁评估委员会”,由前国防部长拉姆斯菲尔德担任这个跨党派委员会的主席,该委员会在1998年7月提出报告认为:“目前新的战略环境使得正在出现的弹道导弹国家能在作出(发展弹道导弹)决定的五年内通过国内开发或国外援助的方式获得打击美国的手段”。1999年新的《国家情报评估报告》确认了拉姆斯菲尔德委员会报告,称“在未来15年内,朝鲜、也许伊朗和伊拉克可能发展能打到美国本土的带有核、生、化弹头的弹道导弹”。2001年2月,布什总统在美国弗吉尼亚州诺福克参观北约驻美唯一的军事基地时发表的讲话中说,与俄罗斯之间的两极冷战格局“已演变成许多单个的威胁,其中一些威胁更难以察觉,也更难以对付,如恐怖分子手中的生化武器和核武器。”“随着技术的发展,我们必须面对导弹构成的威胁。在分享信息和共同实施计划的情况下,我们必须面对集装箱或手提箱中潜藏的威胁。再没有比保护我们的人民不受恐怖分子袭击更重要的事了。”【注释】法新社美国弗吉尼亚诺福克2001年2月13日电。【注尾】“9·11”事件后,美国进一步把恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散作为美国安全面临的最现实的威胁,“本土防御”成为美防务和安全的重点。
与美国不同,欧洲则把种族冲突、移民、有组织犯罪、贫困等非传统威胁看作是对欧洲安全的最大挑战。【注释】Robert Kagan, “Power and Weakness,” Policy Review, June/July 2002.【注尾】对欧洲国家来说,很少有欧洲国家政府认为它们正面临日益增大的常规武器和非常规武器的威胁。由于缺少传统的威胁, 欧洲认为应着重解决由于食物疾病和气候变化对人类安全造成的威胁,由于全球化和欧洲内外创造新的机遇来巩固民主而产生的一系列新的挑战。【注释】Ivo H. Daalder, op.cit.【注尾】对安全威胁判断的不同导致美欧各自外交和安全政策的优先选择或重点不一:美国所关注的是大规模杀伤性武器及其制造技术向与美国敌对的国家或组织扩散所带来的新的安全威胁,即传统的安全问题;欧盟则关注环境恶化、贫困、数字鸿沟,以及其他全球性时代所谓“新日程”问题;【注释】Ivo H. Daalder, op.cit, p.553.【注尾】美国把精力集中在主要的战略威胁上,而欧盟则主要集中在稳定欧洲及其边缘地区上。【注释】James Dobbings & Christopher Bennet, “The Transatlantic Link Today,” NATO Review, May 15, 2001.【注尾】
(四)冷战后十年美欧实力消长的变化以及各自“发展道路”不同而产生的“实力差距”和“价值观差异”。
美国与欧盟的关系完全不同于美国与单个西欧国家或美国与北约内盟国的关系。【注释】Jissica T. Mathews, “Estranged Partners,” Foreign Policy, November/December 2001.【注尾】近年来美欧之间在处理一些全球性的非传统安全问题的方式和途径上分歧加剧,在很大程度上是冷战结束后十年美欧实力消长变化所产生的“实力差距”(power gap)以及各自“发展道路”不同而产生的“价值观差异”(ideological gap)的结果【注释】这里借用Robert Kagan的两个提法。Robert Kagan,“Power and Weakness,”Policy Review, 2002.【注尾】。冷战结束后十年,国际关系发生的一个深刻变化是出现了一个“超强”的美国以及欧盟作为一个由经济、政治和安全一体化而形成的新的国际行为者的出现。【注释】Jissica T. Mathews, op.cit.【注尾】苏联的解体和俄罗斯的衰落使美国成为唯一的超级大国;20世纪90年代美国经济持续稳定增长、产业结构的调整和新军事技术革命使美国在过去的十年里拉大了与其他西方国家的实力差距。在联盟关系上,美认为不像以前那样需要欧洲盟国的支持,至少不像以前那么迫切了。【注释】William Wallace, op.cit.【注尾】此外,“9·11”后,美军事战略思想的一个重要的变化,就是认为北约联盟和集体防务已不足以应付来自潜在对手对美国利益的威胁。“美国的军事实力不再能够劝阻对美国利益的攻击,美国的利益也不能依靠采取合适的集体防务措施加以防御,不管是北约联盟还是联合国安理会实施的行动。”【注释】Peter Slevin, “Firststrike Strategy has Its Own Risks,” International Herald Tribune, Monday, September 23, 2002.【注尾】实力的进一步增强还是克林顿政府时期共和党把持的国会和小布什政府在外交与安全政策上具有强烈的单边主义倾向的主要原因,其中一个主要表现就是强调增进美国的国家利益而不受国际社会准则和体制的限制。为遏制和击败对美国利益的威胁,“美国近年来寻求的是行动自由的最大化和行为的不受限制,如果必要的话,美国就单独行动”【注释】Samule R. Berger, “American Power: Hegemony, Isolationism, or Engagement?” Address to the Council of Foreign Relations, Oct. 21, 1999, http://www.cfr.org.【注尾】。“仅仅在多边方式不能约束美国的意愿时才感兴趣”,“当美国的利益受到挑战时则毫无妥协的余地”【注释】David E.Sanger, “Bush Vows to Keep Armed Supremacy,” International Herald Tribune, SaturdaySunday, September 21-22,2002.【注尾】,必要时“甚至先发制人地、预防性地使用武力”【注释】G. John Ikenberry, “Americas Imperial Ambition,” Foreign Affairs, Vol.81, No.5 (September/October, 2002), p.40.【注尾】。“单边主义、必胜主义、美国例外主义,以及常常表现出来的愚蠢的傲慢自大成为布什政府的国际行为方式”【注释】Leon Fuerth, “A Secondgeneration Alliance System,” International Herald Tribune, Thursday, September 12, 2002.【注尾】,其目的在于“重建当前的单极世界”,“企图在全球发挥制定标准、确定威胁、使用武力、伸张正义”(setting standards, determining threats, using force, and meting out justice)的作用。【注释】G. John Ikenberry, op.cit.【注尾】
欧盟拥有近4亿人口,国内生产总值超过8万亿美元,具有挑战美国唯一“超级大国”地位的经济、外交和军事潜力。马约以来,欧盟经济一体化取得巨大进展,欧盟不满足于“经济上的巨人,军事上的侏儒”地位,不甘于充当美国“小伙伴”的地位,在美欧关系中要求取得平等的地位,希望在欧洲安全和防务问题上发挥更大的影响力,“使欧洲在经济强大的同时也成为一支举足轻重的政治和军事力量”,“成为美国等国家不得不认真对待的一个战略角色”,【注释】The New York Times, December 13, 1999.【注尾】在政治和安全上获得与其经济实力相称的地位。同时,欧盟从战后欧洲一体化进展的经验出发,在处理国际问题上注重多边合作,主张遵守国际条约、发挥国际机构的作用,“通过一致、对话和谈判的方式解决争端”,“寻求建立适合冷战后国际环境的以规则为基础的国际秩序”。【注释】Francis Fukuyama, “Has History Restarted Since September 11?” Speech in the Centre for Independent Studies, http://www.cfr.org.【注尾】因此,对美国的单边主义行为,特别是布什政府宣布的以“先发制人”来打击恐怖主义或支持恐怖主义的国家的方式日益不满,这就使美欧之间在处理国际问题的方式、途径,以及价值观(不是“民主”、自由、市场经济等核心价值观)方面发生分歧。这与冷战结束之初,欧盟担心美国孤立主义形成鲜明的对比。【注释】2001年6月9日英国《经济学家》周刊的一篇文章说,冷战刚结束时,西欧当时正努力克服它对一个统一的德国产生的忧虑心理,这时巴尔干又发生了战争,欧洲的政策在那里行不通。欧洲最大的担心是执行孤立主义路线的美国。【注尾】
三、美欧安全与防务关系中几个持久的双边和战略问题
在影响冷战后的美欧安全与防务关系的诸因素中,一些矛盾和分歧由于产生的条件发生变化而缓解或不复存在【注释】最为明显的是美欧在美国开发和部署导弹防御系统问题上的分歧。【注尾】,但几个持久的双边和战略问题却一直存在,对其作进一步深入的探讨有助于认清美欧安全与防务关系的现状和未来趋向。
(一)如何处理欧盟要求实现防务自主和独立的愿望与美国竭力保持北约在欧洲安全中的主导地位的矛盾。
欧盟自主防务力量建设问题是困扰美欧安全防务关系的一个主要问题。冷战结束后,欧盟在建立经济联盟的同时,还确立了建立政治联盟的目标,并把共同防务纳入欧盟共同外交与安全政策的范畴。欧盟加强防务自主建设,既是适应新的欧洲地缘政治环境和安全形势,减少对美国和北约在防务上的依赖、自行解决本地区冲突的需要,也是适应欧洲一体化深化,促进欧洲在政治、经济一体化方面协调发展,以加强欧盟在欧洲格局重组中的地位,提高欧盟作为一个整体在世界政治中作用的需要。【注释】也有一种看法认为,欧盟加快实施共同安全和防务政策的原因之一是担心美国对外政策的调整和美欧军事技术差距将导致美欧防务安全分离。Francois Heisbourg & Rob de Wijk, op.cit.【注尾】马约以来,欧盟在加强防务联合和防务能力方面取得了进展,但由于内部在对欧盟是否应发挥防务作用、是否发展成为一个防务机构、是实现防务自主还是继续依赖北约等问题上主张不一等原因,总体来说进展缓慢。波黑危机发生后,欧盟多次调解没有结果,最后是在美国和北约的干预和主导下签署了代顿协议,结束了波黑之间历时四年的战争。欧盟在控制和解决波黑内战的无能表明,欧盟作为一个整体,虽在实施共同对外援助和共同贸易政策方面卓有成效,但尚不具备在国际外交和欧洲安全事务中发挥重要影响所必须具备的内部一致、政治意愿和军事行动能力。【注释】Philip H. Gordon, “Europes Uncommon Foreign Policy,” International Security, Vol. 22, No.3(Winter 1997/98).【注尾】这促使欧盟成员国之间进一步加强防务联合。1998年12月,英法首脑圣马诺会晤,就加强欧洲防务联合达成一致。会晤后所发表的联合声明称,欧盟“必须具有得到可信赖的军事力量支持的自主采取军事行动的能力”【注释】路透社法国圣马诺1998年12月4日电。【注尾】,有必要“通过完全的和迅速的执行有关共同外交与安全政策条款“使阿约成为‘现实’”,“在建立可信的军事力量的基础上”,“逐步形成共同的防务政策”【注释】Paul Cornish, “NATO at the Millennium: New Missions, New Members, New Strategy?” NATO Review, Sept./Oct. 1997.【注尾】。科索沃战争再次暴露了北约内欧洲盟国与美国在军事上的差距,进一步增强了欧盟主要成员国加强防务能力和防务自主的紧迫感,成为成员国欧盟建立自主军事能力的催化剂。【注释】Elizabeth Pond, “Kosovo: Catalyst for Europe”, The Washington Quarterly, Autumn 1999.【注尾】在此后欧盟召开了一系列会议,确定了建立欧盟防务实体以及成立军事决策和协调机构的时间表。1999年6月的科隆欧盟首脑会议,决定西欧联盟在2000年底并入欧盟。1999年12月召开的赫尔辛基欧盟首脑会议在加强欧洲防务问题上取得突破,明确决定“发展独立于北约的自主防务能力”,“建立自主决策的军事力量,由欧盟领导对国际危机采取军事行动”,在2003年以前建立一支60天内完成部署、至少维持一年的5—6万人的快速反应部队。欧盟赫尔辛基首脑会议还决定建立欧盟军事决策和政治协调机构。
美国对欧盟自主防务的政策也经历了一个演变过程:老布什政府时期对欧洲建立自主防务力量持坚决反对态度。克林顿政府上台后,美从波黑冲突中认识到,对于欧洲地区发生的冲突,美国不能事事介入,西欧对发生在本地区的冲突有足够的能力进行最低限度的管理符合美国的国家安全利益。【注释】Nichole Gnesotto, “Common European Defense and Transatlantic Relations,” Survival, Vol. 38, No.1 (Spring 1996) p.20.【注尾】因此,美国在1994年月1月布鲁塞尔北约首脑会议上表示,支持西欧在西欧联盟的组织形式下发展“欧洲安全与防务特性”。科索沃战争后,美意识到西欧防务力量过于薄弱不利于北约在欧洲防务安全上发挥整体作用,“北约欧洲成员国军事能力较低可能使北约的力量受到削弱”【注释】The Washington Post, Dec.10,1999.【注尾】,“欧盟防务能力增强将加强而不是削弱北约”,“一支欧盟领导的防务力量不会威胁美国在欧洲或全球的领导地位,相反,欧盟在本地区事务中发挥更大的作用将赋予美国更大的战略灵活性,更好地履行其全球义务。这符合所有跨大西洋盟国的利益”,美国开始朝接纳欧洲在安全和防务一体化的方向迈进,【注释】Charles Barry, Sean Kay, and Joshua Spero, “Completing the Transatlantic Bargain: the United States and Europe Security,” Current History, March 2001,p.130.【注尾】对赫尔辛基欧盟首脑会议通过的建立欧盟快速反应部队表示欢迎。
纵观20世纪90年代美国对欧盟建立防务自主的政策,有以下几个基本点:(1)欧盟的防务政策不能削弱由北约体现的跨大西洋安全关系;(2)欧盟的军事能力和军事机构的结构不能与北约相重复,特别是在当前欧盟各国防务预算不增加或削减的情况下。欧盟的自主防务力量应由现有的部队组成,而不是另起炉灶,因为这将削弱北约及其成员国对北约的义务,不可避免地导致美欧防务分离;(3)欧盟不能歧视非欧盟成员国的北约欧洲成员国(冰岛、挪威、土耳其、波兰、匈牙利、捷克);(4)美国基于对北约集体防务义务的考虑,坚持要求欧盟在采取一项彼得斯堡行动之前,美国拥有在北约内的“第一否决权”。【注释】 Charles Barry, et al., “Completing the Transatlantic Bargain: the United States and European Security,” Current History, March 2001, p.131;前国务卿奥尔布赖特用“3D”概括了美国的上述立场,即不重复、不分离、不歧视。 Margarita Mathiopoulos & IstvanGyarmati, “Saint Malo and Beyond: Toward European Defense,” The Washington Quarterly, Autumn 1999, p.70.【注尾】
现阶段欧盟防务联合的目标,是加强自身军事干预能力和实现军事决策自主,以增强欧洲在没有美国和北约参与的情况下自主解决地区性危机、执行维和与人道主义救援行动的能力。这仍未脱离北约框架内建设“欧洲支柱”的范畴,与美国在此问题上的政策目标大体一致,因此美欧矛盾有所缓解。
增强欧洲军事行动能力,缩小美欧军事能力差距转而成为目前美欧防务关系的新问题。但美国对欧盟建立自主防务的疑虑仍没有消除,美欧在此问题上的深层次矛盾和潜在的战略冲突仍未解决。这主要是因为美国对冷战后跨大西洋防务合作的基本政策主张和目标没有改变,即维持跨大西洋联盟内部有效的军事和政治合作,保持北约在冷战后欧洲安全中的主导地位和美国在北约中的领导地位,在上述前提下,支持西欧在北约内建立“欧洲安全与防务特性”,但反对建立任何重复北约职能或与之竞争的西欧防务实体。而欧盟的最终目标是实现防务自主,美欧在欧洲防务建设的长远目标上是相互冲突的。此外,在美国的政策和欧盟的目标间存在深刻的内在矛盾。对于欧盟来说,要在欧洲安全与防务领域取得与美国完全平等的地位,首先必须增强其联合行动、特别是在军事领域联合行动的能力,这就要求增加防务开支,建立自己的防务力量和军事决策机构。而欧盟军事能力的增强势必削弱北约,从而削弱美国在欧洲防务安全中的作用,这几乎是一个两难。从这点看,欧盟建立自主防务力量问题仍将是今后最持久的影响美欧双边安全与防务关系问题之一。
(二)北约与欧盟的关系,以及北约与欧盟、西欧联盟的安全与防务职能划分问题。
冷战结束后,美欧安全与防务关系变化的一个重要方面是欧盟作为一个整体在欧洲安全中发挥越来越大的作用。欧盟作为一个防务实体并力求取得与其经济实力相称的政治作用、在欧洲安全与防务领域取得与美国平等的地位的努力,对美欧安全与防务关系产生了影响:欧盟自主防务力量建设不仅对现存的以北约为主的欧洲安全结构形成潜在的挑战,而且产生新的问题,包括:如何协调北约与欧盟之间的关系,在两大机构之间建立联系机制,确定防务职能划分,如何分担防务负担和责任等,从而产生了如何处理北约与欧盟之间关系的问题。 【注释】“ESDI and Transatlantic Defense Cooperation,” Speech by George Robertson at the Conference on “The Globalization of Defense Industry: Policy Implications for NATO and ESDI,” NATO Review, Jan.2002.【注尾】
马约和阿约虽将共同防务纳入欧盟共同外交与防务政策范畴,但马约及其附件《关于西欧联盟的声明》明确规定欧盟的防务事务由西欧联盟处理,“制定和执行欧盟具有防务意义的决定和行动”,西欧联盟被赋予在防务领域发展成为加强大西洋联盟内“欧洲支柱”的手段和欧盟防务部分的职能。90年代中期,欧盟内部在共同防务上所达成的几点共识是:欧盟需要在防务领域“有所作为”;把西欧联盟作为共同防务的框架,加强其实战能力;但在外交和防务政策的决策上保持政府间合作的方式;西欧联盟与北约的作用互补,北约仍保持集体防务功能,而西欧联盟则承担危机管理任务。【注释】Nicole Gnesotto, op.cit., p.20.【注尾】对欧盟要不要成为一个防务组织,欧盟成员国内部则一直争议不断。直到上世纪90年代末,西欧联盟仍是欧洲防务合作的组织形式,欧盟在防务上不起作用,共同外交与安全政策在组织结构上是与欧洲防务相分离的。【注释】MargritaMathiopoulos & IstvanGyarmati, “Saint Malo and Beyond: Toward European Defense,” The Washington Quarterly, Autumn 1999,p.66.【注尾】欧盟通过西欧联盟在防务上与北约发生联系。直到欧盟赫尔辛基首脑会议明确决定“发展独立于北约的自主防务能力”,“建立自主决策的军事力量,由欧盟领导对国际危机采取军事行动”,成立欧盟自己的快速反应部队和军事决策机构,这一状况才有所改变。科隆欧盟首脑会议通过的《加强欧洲安全与防务政策的声明》决定西欧联盟在2000底以前并入欧盟,并任命前北约秘书长索拉纳担任欧盟首位“共同外交与安全政策高级代表”。欧盟决定在防务领域发挥作用,这就使如何在北约和欧盟这两大机构之间建立联系和协调机制问题突出出来。1999年11月,欧盟外长和国防部长会议又任命索拉纳担任西欧联盟秘书长,其目的在于加强欧盟与北约的政治联系,同时加强欧盟与西欧联盟在外交与政治安全领域的协调与合作。2000年6月,葡萄牙欧盟首脑会议进一步确定了发展与北约关系的四个方面:安全问题、能力目标、欧盟使用北约资产的形式、对永久性协商安排的界定。强调任何协商和合作必须承认欧盟和北约的不同的性质,“必须充分尊重欧盟决策自主”【注释】Appendix 2 of the Portuguse Presidency Conculusions, European Council, Santa Maria de Feira, June 19-20, 2000.【注尾】。在2000年12月召开的尼斯欧盟首脑会议上,欧盟领导人在建立欧盟防务问题上较为一致,但对北约和欧盟建立“伙伴关系”的方式和目的仍处于探索之中。【注释】Paul Cornish & Geoffery Edward, “Beyond the EU/NATO Dichotomy: the Beginnings of a European Strategic Culture,” International Affairs, Vol.77, No.3 (July 2001).【注尾】虽然北约官员认为尼斯会议“对欧盟与北约合作是一个好的开端”,【注释】The Economist, December 16,2000.【注尾】但在两大机构之间建立联系和协调机制方面的一些关键问题上仍有分歧。【注释】Robert G.Bell, “The Pursuit of Enhanced Defense Capabilities,” NATO Review, Feb. 2002.【注尾】
在欧洲防务安全职能的划分方面,欧盟赫尔辛基首脑会议同意“北约仍是其成员国集体防务的基石,并将在危机管理上继续发挥重要作用。”赫尔辛基首脑会议主席结论文件强调,新的欧洲防务结构“将避免不必要的重复,也不意味建立一支欧洲军队”,并保证“(欧洲防务力量的)形成将在欧盟和北约之间充分协商、合作和透明的情况下发展,并考虑到所有欧盟成员国的需要”。【注释】Presidential Conclusions, Helsinki European Council of Ministers Document, Dec.10-11,1999.【注尾】如果欧盟实现其赫尔辛基首脑会议制定的“重要目标”,即在2003年之前有能力部署一支能维持一年的6万人的部队的话,欧盟将开始发挥一些维和作用。北约主要承担欧盟无力承担的维和使命。【注释】Ronald D. Asmus & Charles Grant, “Can NATO Remain An Effective Military and Political Alliance If It Keeps Growing,” NATO Review, Spring 2002.【注尾】
(三)随着欧洲安全形势和防务性质的变化确定北约的职能和作用。
北约是冷战的产物,在冷战时期的西欧安全中起着抵御来自苏联和华约集团军事入侵威胁、保卫成员国领土安全,以及维系美欧防务联系的重要作用。冷战结束后,如何随着欧洲安全形势和防务性质的变化调整联盟的职能和作用,成为北约面临的紧迫的战略问题,也是美欧安全与防务关系中一个必须解决的重要的双边问题。冷战结束之初,北约是否承担“防区外”使命一度是美欧分歧的一个严重问题。北约及时更新战略思想,开始了“内部更新”(internal adaptation)的进程。1990年7月在伦敦召开的北约首脑会议,修订了北约的军事战略,特别是核战略,并宣告北约由军事-政治组织走向政治-军事组织,吹响了塑造新北约的前奏曲。1991年11月,北约罗马首脑会议正式通过后冷战时期北约新军事战略,在“内部更新”方面迈出了第一步。1994年的布鲁塞尔首脑会议、1996年的柏林外长会议对北约的防务态势和武装力量结构进行了调整,提出建立“联合特遣部队”(CJTF)的概念,以赋予北约成员国在面临多种威胁的战略环境中更大的灵活性。在防务功能方面,北约在保持传统的集体防务功能的同时,还逐渐承担了冲突防止和危机管理的新任务。通过上述调整,较有效地维持了北约在冷战后的存在和活力,确保了北约在欧洲安全结构重建中的主导地位,但并没有消除美欧在此问题上的分歧。1999年华盛顿首脑会议前夕,美欧之间在北约未来的使命和作用问题上仍持不同的政策主张。在北约的作用上,美主张给北约集体防务原则赋予“捍卫共同利益”的新解释,使北约有能力对防区外的危机迅速作出反应;【注释】法新社华盛顿1998年12月6日法文电。【注尾】在北约的防务区域上则主张北约在联盟的防区之外承担更广泛的安全义务,发挥全球性的军事作用。而欧洲盟国则把北约看作是一个集体防务和危机管理的组织,倾向于“把北约的作用限制在欧洲及其边缘地区的危机管理方面”。【注释】Ronald D. Asmus & Charles Grant,op.cit.【注尾】“9·11”事件后,北约向何处去的问题再次成为美欧之间和北约内部争论的焦点和布拉格首脑会议的议题之一。美朝野不少人士认为,在恐怖袭击和大规模杀伤性武器扩散的形势下,“旧的防区内外的划分变得无关紧要了”,美国及其盟国面临的威胁可来自任何时间、任何地方,而且“对美国和欧洲安全最危险的威胁来自欧洲之外”,【注释】Ronald D. Asmus & Kenneth M. Pollack, “The New Transatlantic Project,” Policy Review, Oct.2002. Ronald Asmus曾任美国克林顿政府负责欧洲事务的助理国务卿帮办(1997-2000)。【注尾】北约“必须超越引导我们的关于旧的边界或其他地理区分的思维”,【注释】Richard G. Lugar, “Redefining NATOs Mission: Preventing WMD Terrorism,” The Washington Quarterly, Vol.25, No.3 (Summer 2002);Marc Grossman, “New Capabilities, New Members, New Relationship,” NATO Review, Summer 2002.【注尾】提出重新界定北约的使命,调整北约的战略重点,主张根据未来威胁确定北约的使命,希望北约能承担反恐任务。“北约应该在应付当前的安全挑战中发挥主导作用”,【注释】Richard G. Lugar, op.cit.【注尾】成为“一种为实现欧洲稳定的政治和集体安全安排”和“应付新型威胁的联盟”,而不再是作为在冲突和战争中使用的工具【注释】Klaus Nauman, “Crunch Time for the Alliance,” NATO Review, Summer, 2002; Ronald D. Asmus & Charles Grant, “Can NATO Remain An Effective Military and Political Alliance If It Keeps Growing,” NATO Review, Spring 2002.【注尾】,认为北约在应付未来威胁方面“不应有一个人为的界限”【注释】Stanley Sloan, “Crisis Response,” NATO Review, Spring 2002.【注尾】。而许多欧洲盟国则希望防止北约发挥“无限制”的作用。【注释】ibid.【注尾】美欧有关北约未来使命和作用的分歧表明,在后冷战时期,尽管维持北约的存在和活力符合美欧共同的战略和安全利益,而且美欧之间会通过协调尽量保持战略上的一致,但美欧之间和联盟内部关于北约的使命和作用问题仍不断出现。北约应主要是一个政治组织,还是一个军事组织?是保持集体防务加危机管理的防务功能,还是为应付新威胁而不断承担新的防务使命?是否应发挥全球性的军事作用?美国是把北约作为一个军事联盟,还是仅仅视为一个有用的政治工具?这些仍将是北约不断面临的问题,从而对美欧安全与防务关系产生一定的影响。
(四)建立更平等的伙伴关系,包括在北约联盟内共同承担防务负担和分享决策权问题、缩小美欧之间日益扩大的军事能力差距问题。
美欧安全与防务关系的调整,从实质上来说主要是围绕对“伙伴关系”的重新界定,即建立更平衡的“伙伴关系”进行的。【注释】William Wallace, “Europe, the Necessary Partner,” Foreign Affairs, May/June, 2001.【注尾】冷战时期,历届美国政府都声称要在大西洋联盟间建立新的伙伴关系,但强调美在联盟中的领导地位,同时要求欧洲盟国承担更大的责任,不愿与西欧分享北约的领导权和决策权。如何平等地分担防务义务和风险,成为美欧防务安全关系中的一大问题。冷战结束后,美国削减了2/3驻欧美军,关闭了数百个在欧洲的军事基地,减少了美国参与北约的开支,从而使联盟防务负担问题不那么突出,暂时缓解了美欧在此问题上的分歧。马德里北约首脑会议通过北约东扩第一批成员名单后,北约联盟内防务负担与责任问题再次成为美国国会辩论的问题。【注释】Christian Science Monitor, 18 June 1997.【注尾】这一阶段美欧之间在分享负担上的分歧主要集中在北约扩大的直接费用、北约为适应新的任务的要求在力量上所作的改进、为继续执行代顿协议所作的安排等。【注释】Stanley Sloan, “Transatlantic Relations: Stormy Weather on the Way to Enlargement?” NATO Review, Sept/Oct 1997.【注尾】美参议员约瑟夫·拜登称,“北约如果要保持其活力,美国的北约欧洲盟国就必须公平分担扩大的直接费用以及发展力量投放能力的费用。”【注释】Senator Joseph R. Biden, Jr. “The Prosperous for NATO Enlargement,” Address to the Atlantic Council of the United States, June 18, 1997.【注尾】“如果欧洲盟国不增加防务开支或重新平衡跨大西洋防务负担将失去美国的支持”。【注释】GüntherAltenburg, op.cit,【注尾】而欧洲盟国则认为,虽然冷战后北约理事会在结构和程序上发生了重要变化,但美国在北约的主导地位和影响力没有变化,而且北约联盟之间的不平衡日益扩大。“美不能再要求其盟国分享责任除非它同时准备也让盟国分享决策权。”【注释】William Wallace, op.cit., p.20.【注尾】科索沃战争显示北约内欧洲盟国在军事技术上与美国的差距拉大,美欧之间的军事能力十分不平衡。美国认为这不利于北约作为一个整体在冷战后的欧洲安全中发挥作用,也牵制美国全球力量的投放,希望欧洲盟国能在本地区防务安全中承担更大的责任,美欧之间日益扩大的军事行动能力和军事技术的差距成为近年来美欧建立更平衡的防务关系中的一个重要问题。北约欧洲盟国军事能力的过于薄弱招致美国国内的批评。美国参谋长联席会议主席亨利·谢尔顿将军1999年10月在美国参议院武装力量委员会作证时说:“军事力量的不平衡将长期影响北约作为一个有效的联盟活动的能力”。【注释】“Kosovo after Review,” presented to the U.S. Senate Arms Service Committee, Oct.14,1999.【注尾】同样地,欧洲也认识到,要想在北约内建立更平衡的关系,必须加强欧洲的防务能力。【注释】CA Kupchan, “In Defense of European Defense: An American Perspective,” Survival, Vol.42, No.2 (Summer 2000).【注尾】 1999年10月, 乔治·罗伯逊担任北约秘书长后把增强欧盟的军事行动能力作为他最优先的目标,多次重申他的三个优先目标是:能力、能力、能力。【注释】“The Pursuit of Enhanced Defense Capabilities,” a luncheon address given by Robert G. Bell, NATO Assistant Secretary General for Defense Support at the European Defense R&D Brussels, January 24, 2002.【注尾】,希望欧洲分担军事负担,“因为欧洲在跨大西洋伙伴关系中发挥更大的作用符合我们的利益”。【注释】Geroge Robertson, “A Global Dimension for a Renewed Transatlantic Partnership,” NATO Review, Spring 2002.【注尾】为此,1999年华盛顿北约首脑会议通过“防务能力倡议”(DCI),强调通过改进部署能力和机动性、有效的介入和生存能力以及指挥、控制和情报系统等措施增强北约的防务能力,以“加强北约的防务能力,保证在当前和可预见的未来的安全环境中实施各种行动的效率,特别是增强联盟部队相互协调的行动能力”。【注释】The Washington Declaration, signed and issued by the Heads of States and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D. C. on 23rd and 24th April 1999, http;//www.nato.int/docu/home.htm.【注尾】欧盟赫尔辛基首脑会议也确定了加强防务能力的《赫尔辛基重要目录》(Helsinki Headline Catalogue)。“9·11”事件使美欧之间日益扩大的军事行动能力差距问题进一步突出。“9·11”事件后,尽管北约援引《华盛顿条约》第五款,但美国还是决定独自实施对阿富汗的军事行动而不使用北约的军事一体化机构,其原因之一就是美认为欧洲盟国不具备军事行动的能力。【注释】Stanley R. Sloan, “Crisis Response,” NATO Review, Summer 2002.【注尾】美国一方面迫切需要获得欧洲盟国对反恐战争的政治支持,另一方面希望北约的欧洲盟国能扩大防务开支,缩小美欧在军事能力方面的差距。美参议员卢格认为,北约华盛顿首脑会议制定的《防务能力倡议》是针对类似波黑和科索沃这样的危机制定的,目前已不足以适应新的形势需要,应当用吸取阿富汗反恐战争新的经验而制定的新的防务能力计划来代替。“目前更重要的是重新把握防务能力倡议的方向,以便创造和协调反恐怖和反扩散的能力。”【注释】Richard G. Lugar, “Redefining NATOs Mission: Preventing WMD Terrorism,” The Washington Quarterly, Vol.25, No.3 (Summer 2002).【注尾】北约布拉格首脑会议“应就欧盟军事能力重组制定一项全面的计划”。【注释】ibid.【注尾】“如果北约联盟不能应对目前对成员国最紧迫的安全威胁,北约将日益边缘化”。【注释】ibid.【注尾】
近年来,尽管欧盟在增强自身防务能力方面取得了一定的进步,但要达到北约所要求的部署能力、持续能力、实战能力、生存能力,以及灵活性和机动性等仍有较大的差距。据统计,到2001年底,《赫尔辛基重要目录》所列144项目标仍有44个没有完成【注释】“The Pursuit of Enhanced Defense Capabilities,” a luncheon address given by Robert G. Bell, NATO Assistant Secretary General for Defense Support at the European Defense R&D Brussels, January 24, 2002.【注尾】。2001年11月举行的北约国防部长会议发表的公报指出:“大多数盟国力量仍存在严重的不足”,“急需在发展更多的可部署力量方面取得进展”。欧盟与美军事行动能力差距拉大的主要原因是防务开支不足。欧盟防务开支只有美国的60%,用于军事研究与开发的费用只有美国的1/4,此外欧盟在军事研究和开发方面的合作也不够。【注释】Robert G. Bell, op.cit.【注尾】目前,欧盟经济一体化的深化为各成员国在2003年联合建立欧盟军事能力提供了一个基础,但在增加防务开支方面仍面临不利的因素:(1)欧盟在今后几年内面临巩固欧洲货币联盟、机构改革和东扩谈判几项紧迫任务,这无疑将继续阻抑欧盟在防务上过多的投入;(2)欧盟各国所面临的严峻经济形势也影响防务支出的增加;(3)从国内政治的因素分析,在冷战后缺乏明显的安全威胁的情况下,欧盟各国的政治家大多不会在选民面前大谈增加防务开支的必要性。【注释】Charles Barry, Sean Kay, and Joshua Spero, “Completing the Transatlantic Bargain: the United States and Europe Security,” Current History, March 2001.【注尾】在今后的几年内,欧盟的防务能力问题仍将是影响美欧建立平衡的伙伴关系的主要问题。
除了上述问题之外,俄罗斯的未来走向及俄美、俄欧、俄与北约的关系状况也是影响美欧安全与防务关系的一个持久的战略因素。
四、美欧安全与防务关系的前景
冷战结束之初,跨大西洋两岸曾就美欧关系的前景展开了一场理论上和政策上的大辩论。一些学者认为冷战后的美欧关系将是一种“复杂相互依赖”关系,而包括欧盟负责对外政治事务的委员汉斯·范登布鲁克在内的分析家则认为美欧是一种“竞争性合作关系”。【注释】K. Featheston & R. H. Ginsberg, The United States and the European Community in the 1990s: Partners in Transition (London: Macmilian, 1993); J. Peterson, Europe and American in the 1990s: Prospects for Partnership (Aldershot: Edward Elgar, 1993).【注尾】近年来,特别是小布什政府上台后,美欧在政治和外交上分歧增多、经济上摩擦增大、防务关系松弛,再次引起广泛关注。如何看待美欧分歧?美欧关系的性质是什么?未来发展趋势如何,是美欧分离,分道扬镳,还是更新关系?这些问题成为讨论的焦点。
笔者认为,目前美欧之间在安全防务问题上虽然存在众多的分歧,但不会走的太远,美欧之间仍形成卡尔·多伊奇多年前所称的“多元安全共同体”,总体上以协调和合作为主。这是因为:首先,美欧安全与防务关系“是建立在利益和支持民主、市场经济和人权等一系列核心价值观相同的基础上的”【注释】Trevor Taylor, “West European Security and Defense Cooperation: Maastricht and Beyond,” International Affairs, Vol. 70, No. 1 (Jan. 1994).【注尾】“尽管双方关系存在众多的问题,但欧洲和美国在制度、经济和问题上的联系仍然比美国与其他地区都要密切。这些联系限制了它们之间关系进一步恶化的可能”。【注释】《参考资料》2001年7月4日。【注尾】其次,尽管美欧之间在欧洲安全与防务问题上存在利益上的分歧,但也存在战略的一致性,主要表现在:(1)在维护跨大西洋防务联系,维持北约联盟方面;(2)在维护欧洲的稳定、安全和繁荣,解决地区冲突方面;(3)在调整北约职能和军事战略,改革北约的结构,推进北约东扩方面;(4)在对俄总体战略和长期目标方面;(5)在防止大规模杀伤性武器扩散方面。【注释】Michaèle A. Flournoy,op.cit.【注尾】战略的一致性使美欧能够在处理危机和在对付全球性挑战方面进行合作。第三,保持协调与合作对美欧都有战略上的好处。对美国来说,在后冷战时期,欧洲在美国的全球战略中仍发挥重要的作用。尽管冷战结束后美国成为全球唯一的超级大国,综合实力比历史上任何一个时期都要强大,但要实现美全球战略、应付来自恐怖主义和大规模杀伤性武器等新型威胁,仍需要欧洲的合作和支持。正如亨廷顿所说,在冷战后的世界里,美国是“一个孤独的超级大国”,“同欧洲的有益合作是美国摆脱超级大国孤独地位的主要途径。”【注释】Samuel P. Huntington, “The Lonely Superpower,” Foreign Affairs, March/April 1999.【注尾】对欧盟来说,欧美关系虽然疏远,但欧盟所追求的不是与美国分庭抗礼,而是希望大西洋两岸传统的密切合作关系能够保持下来并最终成为美国平等的伙伴。第四,美欧关系经过战后50多年的互动,在大西洋两岸关系的各个层面上和几乎每个问题上都已深深地机构化了,【注释】IvoH.Daalder,op.cit.【注尾】从而为美欧协调战略利益、弥合分歧提供了机制上的保证。
目前美欧安全与防务关系仍处于相互调整和重新界定的进程中,协调战略与安全利益、弥合矛盾和分歧是美欧关系调整的一个重要方面。经过冷战后十年的发展,欧盟的军事行动能力虽有所提高,但在欧洲的防务安全上对美国的依赖仍没有改变。欧盟要实现安全与防务上的完全自主,仍需付出艰苦的努力。但未来美欧安全与防务关系的基本趋向是清晰的,即随着欧洲一体化的发展和欧盟自主防务力量的增强,美对欧洲安全的影响将逐渐下降,美欧防务安全关系将渐趋平等,欧洲将获得对本地区安全更大的政治影响和对自身安全的实战控制力。
张业亮:江苏亚欧区域经济研究所研究员