《美国研究》2002年第4期
略论美国政府解决城市社会问题的效用有限性
梁茂信
〔内容提要〕城市作为美国文明发达的象征，在其辉煌的同时却始终存在着许多社会问题。它们既滥觞于社会经济发展中，也与美国政府中的效率低下密切相关。一方面，美国宪法本身存在着无法克服的矛盾；另一方面，政府权力的制衡和分散性以及利益集团的多元性等等常使联邦政策步履维艰，事倍功半，或因立法软弱无力而治标不治本。同时，各级行政部门作为执法者，不时地自作主张，越俎代庖；其“一仆侍二主”的性质及彼此间围绕资源和权力所展开的竞争等，都在不同程度上制约了政府政策的有效性。
关键词：美国社会文化/社会问题/宪政体制/效用有限性
在美国历史上，城市化的迅速发展使其在20世纪成为美国社会经济生活的主要舞台。然而，作为现代美国文明的标志和象征，其繁荣与辉煌的同时则始终存在着令美国人长期颇感头痛但又无可奈何的贫困、种族歧视、社会犯罪、枪杀案件、毒品走私和贫民区（ghetto）等一系列问题。这些问题之严重，使一些美国学者以一种悲观情绪写道：“当我们进入21世纪的时候，美国面临着许多问题。随着贫富差距的加大，它似乎再也不能提供足够的岗位或者充足的标准生活……数百万美国人缺乏足够的的住房条件、医疗保健和子女保险。美国的城市处于犯罪和毒品的困扰中。”【注释】Theordore J. Lowi & Benjamin Ginsberg, American Government: Freedom and Power (New York: W. W. Norton and Company,1998), p.725.【注尾】 客观上，这些问题同社会经济一样，不断繁衍再生。这既与美国历史上各地区城市发展的周期、城市化水平、人口流向规模、构成和密度，以及各城市的自我调节功能密切相关；也是市场经济下美国社会经济在螺旋式发展过程中，各群体为改善自身生活条件而利用其政治、经济和文化资源及他们在美国这个名曰平等而实际上不平等的基础上不断竞争的结果。在这种条件下，在政治、经济和社会方面具有庞大资源的美国政府处于举足轻重的位置，其政策走向、投入力度，协调方式等等都可能会产生巨大的社会影响。然而，美国政府在解决各种社会问题方面存在着较大局限性，其根源既滥觞于政府政策实施过程中的操作性失误，也滋长于美国政府体制中的内在矛盾。正如美国学者马克·普拉特纳所言：“有许多理由为美国民主制度的政治和健康而担忧。美国严重的社会或政治危机不仅对美国人是可怕的，它也对全球范围的民主制度的命运具有破坏性的影响。因而，对美国人来说最需要优先考虑的将肯定是修补我们自己的民主秩序。” 【注释】马克·普拉特纳：《民主的关头》，载刘军宁编：《民主与民主化》，北京·商务印书馆1999年版，第17页。【注尾】如何修复，这是美国人的事。但这里却凸显出一个非常实际且有重大学术价值的问题：即美国的政治制度作为人类文明的一种表现形式，其内部到底存在着什么样的问题？这些问题中有哪些是生与俱来的，哪些是因后天失调而引起的？它们究竟怎样制约了政府在解决社会问题中的效用？笔者认为，从实践上检验美国政府体制有效性，既能从正面折射其制度的缜密性和发达程度，也能暴露出其中的种种弊端。惟其如此，才能客观而完整地展示美国政治与社会管理体制，从而有助于人类探讨其最佳的社会管理方法和模式。
一、美国宪法中的矛盾性
通读美国宪法，其矛盾性主要表现在两大方面。第一，宏观结构上的矛盾性。宪法通过分权和制衡原则，在总统、国会和最高法院之间、联邦与地方及地方政府之间设立了层层关卡，形成了当时世界上特有的、彼此既联系又各有独立性的政体。同时，在人民与政府之间，通过选举，将政府权力来自于被统治者同意的原则转化为人民对政府的监督机制。在这种制衡与监督机制之下，当联邦政府三个机构中任何一方因贪权而使政权重心发生倾斜时，另外两个机构通过反作用来实现新平衡。光阴荏苒，这种现象周而复始，一方面有利于保持政体的稳定性和连续性，另一方面，在时效上，尤其是某些社会问题严重泛滥而需要政府采取果断行动的时候，其内在的消极方面就表现出来了，即当三权中的一方采取行动后，其他两个方面可以拖延或阻挠，导致决策上的滞后，进程的迟缓和效益上的受挫。尽管这种负面效应无法与美国宪政体制中的积极方面相提并论，但不能因此而无视消极方面的存在。在此前提下，可以做出这样的论断：即美国的“民主”体制缺乏效用。关于这一点，美国最高法院首席法官路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）在1926年讲得很清楚。他指出：“1787年制宪会议采用分权主义不是要提高效益，而是要防止专权。”【注释】George Mckenna & Stanley Feingold, Taking Sides: Clashing Views on Controversial Political Issues (Guilford, Conn., Dushkin/McGrawHill,1999), p.12.【注尾】 换句话说，美国的民主是建立在牺牲效率的基础上。这种解释是比较准确的，因为在美国学者中，持此观点者不乏其人。资深学者詹姆斯·伯恩斯等人认为，从一开始，美国的开国元勋就面临着效率和民主的困境。“他们想要一个更有效的全国政府，同时又敏锐地意识到人民不会接受太多的中央控制。效率和秩序固然重要，但不能同自由相提并论。” 【注释】詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》(陆震伦等译)，中国社会科学出版社1996年版，第41、48页。【注尾】 我在认同这种观点的同时，并不否认美国政府在社会经济发展中的积极作用。关于这一点，我在前不久出版的《都市化时代：20世纪美国人口流动与城市社会问题》作了必要的说明，故不再赘述。【注释】拙作 ：《都市化时代：20世纪美国人口流动与城市社会问题》，长春·东北师范大学出版社2002年版，第536-537页。【注尾】
第二，宪法条款中的矛盾性。这一点表现在三方面：首先，虽然宪法序言开门见山地阐明了其建立民主秩序、保障民权、促进公共福利的宗旨，但其中的规定在承认黑奴制合法性的同时，也剥夺了“未被征税的印第安人”的权利。【注释】关于美国宪法的内容，见李道揆：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社1999年版，第775-798页。【注尾】 在这里，美国的开国元勋一方面确立了私有财产神圣不可侵犯的原则，另一方面人为地造成了种族间的不平等。在这种条件下，美国各级政府先后剥夺了妇女和有色种族的许多权利，使性别歧视、贫富差异、种族隔离等成为痼疾。
其次，开国元勋为了保证宪政体制的长久性和稳定性，特立规定，修宪时须有2/3的国会议员或州议会的请求及3/4州议会或州制宪会议的批准。历史证明，它在美国宪政体制中发挥稳定器作用的同时，也成为美国人在解决社会问题中的紧箍咒。这种钳制作用表现在：（1）它彻底堵死了任何以和平方式废除奴隶制的可能性。19世纪上半期蓄奴州与自由州几乎呈同步增长的现实表明，任何试图利用合法手段废奴的努力都不可能成功。在这个意义上，南北战争是宪法条款制造出来的。（2）建国后到1920年，占美国人口一半的妇女无法享受宪法赋予的各种权利。她们经过百余年斗争后才使各州批准了有关妇女权的宪法第19条修正案。然而，到20世纪60年代国会颁布民权法后，才彻底解决了其选举权问题。即使如此，歧视妇女及与男性同工不同酬的问题仍未解决。为此，国会于1972年3月提出有关妇女平等权的宪法修正案草案后，到1982年6月30日最后期限时只因差3票而没有通过。（3）1978年，国会提出关于哥伦比亚特区在国会享有平等权的修正案后，到1985年也以失败告终。（4）开国元勋力主节俭财政，维持民兵，这既能抗击外敌入侵，又能防止国内暴政，因而在宪法中设立了允许公民购买和私藏枪支的条款。这项当时确有必要的规定在20世纪已经成为美国社会犯罪率居高不下的原因之一，尤其是那些参与毒品走私的黑社会组织，其枪支之多，轻重武器之齐全，技术之先进，“可以与任何一个第三世界国家的军队相媲美。”【注释】Lewis Yablonsky, Gangster: Fifty Years of Madness, Drugs and Death on Streets of America (New York: New York University Press,1997), pp.14-15.【注尾】 特别是在90年代校园枪杀事件飙长后，许多美国人呼吁修改宪法，禁止民间枪支流通，但却因美国步枪协会等少数利益集团的反对而湮灭了。
最后，宪法为保护民权而设立言论自由的条款，但关于其概念界定却只字未提，国会又无统一的法规，社会上关于其内涵与外延众说纷纭，莫衷一是，各地又自行其事，因而就出现了一种矛盾现象，即在一些州淫秽出版物和影视是合法的，在另一些州则是非法的。1986年最高法院在赫德纳特诉美国书商案中，判定印第安纳州反对色情的法律违反了宪法中的言论自由条款。【注释】詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E·克罗宁：《民治政府》，第139-140页。【注尾】 这一实例表明，在现实生活中，言论自由有正邪之分。正义的、有利于社会进步的自由言论理应鼓励，否则应予禁止。可是，在美国历史上，这种矛盾性的政策却俯拾即是。例如，1798年，国会颁布的外侨与叛乱法等法案实际上是党争的产物，然而真正的受害者却是那些敢于直言的新闻工作者和国会议员。1840年，国会通过了《言论箝制令》，禁止国会接受反蓄奴的请愿书。更有甚者，美国的纳粹分子预定1977年5月1日在居住有7000多名德国纳粹集中营的犹太幸存者的伊利诺伊州斯科基市游行，要求改变美国的政体形式，迫害犹太人，将黑人遣返非洲。虽然该市政府曾通过种种方式予以限制，但“美国公民自由权协会”伊利诺伊分会却决定维护纳粹党人的权利，要求允许游行如期举行。失败后，该组织先后上诉至州和联邦最高法院，理由是该市禁令违反了宪法第一条修正案中公民言论和结社自由的条款。这项要求得到了联邦最高法院的认可。【注释】加里·沃塞曼：《美国政治基础》，陆震伦等译，北京·中国社会科学出版社1994年版，第152页。【注尾】 这种违背道义而强调维护公民自由权利事件在表面上确实体现了美国政体中的“民主”一面，但其中的荒诞却不言而喻。
上述事例表明，宪政体制中的矛盾性已经成为美国政府解决社会问题的桎梏。对此，美国学者丹尼尔·拉扎雷指出，在观念日益更新的信息时代，“美国不能期望在设计上既不有效也不民主的政治体制下生存更长的时间，因为使用18世纪末期的政府机器在20世纪末根本不可能前进。”他警告说：如果美国政府不进行改革，那么，美国的“政权体制要么在枯竭中覆灭，要么发生爆炸。”【注释】George Mckenna & Stanley Feingold, Taking Sides, pp.12-13，17.【注尾】 尽管这种妄断过于悲观，但也揭示了美国宪法中的种种弊端所造成的其宪政体制中的困境。
二、制衡机制中的低效性
长期以来，美国宪政体制中暴露出的矛盾性和低效率性一直是美国学者关注的焦点。早在20世纪50年代，美国学者罗伯特·达尔就提出了多元民主理论，认为“民主”社会中各个群体在价值观念、利益和权力等方面形成了一种多元性机制。在这种体制下，联邦政府内部总统、立法和司法之间、联邦与地方各种机构之间，以及各利益群体之间，为维护各自利益而形成的多元性可以保证宪政体制的稳定性和连续性，避免政权因落入个人或一个机构中而出现暴政。但是，在解决社会问题和促进社会改革等方面，政府对财富、权力和其他资源的再分配显得极为艰难。由于各种利益集团在政治、经济和社会资源等方面始终是不平等的，彼此在个人与群体、群体与国家、短期与长期、城市和农村等许多方面都有较大的利益差别，各自在实践上均以推进自己的利益为最高宗旨，因而政策上难免出现偏差，使政府政策在满足各利益集团狭隘的特殊利益的情况下牺牲全国性的整体利益，在注重眼前利益的同时又牺牲长远利益。【注释】应克复等著：《西方民主史》，中国社会科学版社1997年版，第484-490页。【注尾】 与此观点相似的是美国学者拉里·戴蒙德的观点。他在对包括美国在内26个国家的西方式民主体制比较后认为，这些国家所“经历的许多问题都源自于民主本性中的三种紧张（关系）和悖论。”第一种是冲突与认同之间的悖论。由于这种民主的本质是一种为权利而竞争的体制，竞争和冲突常常使社会的和平和政治陷于困难而危险的境地。第二种是代表性与治国能力的悖论。虽然民众通过选举产生了各级官员和议员，但这些官员作为人民的代表却常常难以抵御那些强大的利益集团的压力，结果导致了第三种悖论的产生：“同意和效能之间的矛盾”。在含义上，民主必须建立在被统治者同意的基础上，这是政府具有合法性的前提。可是，在日常运作中，政府的“合法性需要有效率的运作，但是，效率可能因为同意而被牺牲。”【注释】拉里·戴蒙德：《民主政治的三个悖论》，载刘军宁编：《民主与民主化》，第122-124页。【注尾】 在这里，我们以联邦三个机构之间的合作与冲突关系来说明这种制衡机制的效用。
在理论上，权力机构之间的制衡有利于民主政治长期而平稳的发展，但在解决社会问题时，三者常常难以步调一致，故而事倍功半。白宫作为行政部门的最高决策机关，它在处理国计民生方面的许多问题时会根据具体情况及时地提出各种政策性动议，有些可以通过总统行政命令解决，但多数重大问题则需要国会解决。然而，国会作为立法机关却因代表各地区、阶层和民族群体的议员聚集而形成一个政见不一、利益差异较大的集合体，其分歧之大，常使立法步履维艰。介于总统和国会之间的是最高法院，它也可以通过对具体案件的判决，决定政府决策成败。
首先，美国宪法中没有涉及政党问题，然而华盛顿执政伊始，党争就已出现。就20世纪而言，两党在轮流执政的过程中，其政纲的重点、目标和管理模式方面的差异，使政府政策在实践上产生了不同的效果。一般说来，若民主党入主白宫，联邦税收和财政支出增幅明显，大包大揽的管理模式就会增强，地方政府则因傍人篱壁而无所作为；在共和党执政时则以自由放任为先，联邦税收和财政支出相应减少。地方政府自主权倍增的同时，所得联邦资助相应减少。例如，1960年，联邦资助占各地总支出的19%左右，到1970年达24%，卡特执政时又将其增至1980年的32%，但在里根执政后又明显下降，到1990年跌至22%。在各城市，跌幅各有差异。例如，在1977年和1992年，联邦援助占地方政府预算的比重，在布法罗由31%降至6%，俄克拉荷马城由39%减至3%，奥克兰由39%减至6%；底特律由31%降至8%；波特兰由28%跌至3%。【注释】Theordore J. Lowi & Benjamin Ginsberg, American Government: Freedom and Power (New York: W. W. Norton and Company,1998), p.81.【注尾】 这种大起大落的现象无疑加大了地方政府在解决社会贫困等福利性问题中的难度。无奈之下，颇感“巧妇难为无米之炊”的城市只好将许多福利性项目终结，结果使社会财富分配的两极化达到了20世纪最严重的时期。不仅如此，在贫困人口经济状况恶化的同时，向政府缴纳的各种税收却没有减少。据统计，在1977-1988年间，最富有人口的税金减少了25%，而最穷的10%人口缴纳的税金增加了20%。【注释】詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》，第97、889页。【注尾】 在社会贫富两极化的情况下，社会犯罪等问题必然同步增长。
其次，在总统与国会之间，两者的竞争和矛盾使许多立法在关键时期因互不信任和猜忌而无法及时实施。这种现象在总统与国会之间的否决与反否决中表现得最典型。到1995年，历届美国总统先后动用过2500多次否决，其中最多的是富兰克林·罗斯福总统（635次）。战后，历届总统的否决率明显偏低，但也平均在两位数以上，其中最多的依次是杜鲁门（250次）和艾森豪威尔（180次）。【注释】孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，上海·复旦大学出版社2001年版，第62-63页。关于总统否决的统计与美国学者有出入，见詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》，第656页。【注尾】 即使在一些情况下，总统与国会双方最后达成妥协，使立法顺利出台，但又可能被最高法院判决违宪而无效。这种三方矛盾冲突最激烈的时期之一是新政年代。除罗斯福与国会之间的上述否决战外，还有总统与最高法院判的冲突。例如，在1935年至1936年中，最高法院在审理10个与新政相关的案件，有8次宣布新政立法违宪。这实际上是说：“新政的主要立法几乎完全被否决”。【注释】李道揆：《美国政府和美国政治》，第58、496页。【注尾】 在美国政治和经济濒于崩溃的危机年代，谁能说这种“民主”体制中的制衡原则非常有效呢？
最后，就最高法院而言，它通过对诉讼案件的判决来决定国会法案的合法性，这在长远有利于对国会的监督和民主整体的平稳发展，但在宪法条文模棱两可的前提下，宪法中的规定在具体问题中究竟有什么含义，则仰仗于最高法院的解释。正如一位联邦最高法院首席大法官所言：“我们是遵守宪法的，但法官说宪法是什么样，它就是什么样。”【注释】加里·沃塞曼：《美国政治基础》，第121页。【注尾】 也就是说，国会颁布的法案是否符合宪法规定，完全取决于法官们的判断，但法官毕竟是人，他们的政党、种族、文化和宗教等方面的背景必然使他们在案件判决中带有个人或种族倾向。例如，国会为了使宪法第十四条修正案中规定的黑人权利得到落实，于1875年颁布民权法案，禁止任何人或机构在公共场合歧视黑人。但是联邦最高法院在1883年宣布其违宪，理由是国会无权对个人制定“初步与直接”的法律，该权力应由各州行使。这次判决为南部各州当政的前白人奴隶主提供了不可多得的“尚方宝剑”，并藉此颁布影响深远的剥夺黑人权利的法典。1896年，最高法院在弗格森案件的判决中认为，路易斯安那州允许铁路公司分别为白人和黑人提供服务质量相同但种族隔离的车厢符合联邦宪法规定。从此，在“分离但平等”的保护伞下，白人将南部奉行的种族隔离制度在全国合法化了。在民权运动如火如荼的20世纪五六十年代，同样的最高法院依据同样的宪法却在反对种族隔离的斗争中起了十分积极的作用。然而，当70年代一些郊区利用公民表决的方式提高民宅建筑规格、面积和投资的最低标准并藉此排斥贫困人口时，最高法院却认可了其合法性。面对这种矛盾现象，一些美国学者以致抱怨地做出了这样的结论：“有时最高法院阻挠了进行社会与政治改革的努力，有时它将这些改革弄得混乱不堪，有时它又将政治与社会改革推行得过快，超出一些人能接受的程度。”【注释】加里·沃塞曼：《美国政治基础》，第128页。【注尾】
三、联邦制中的分散性
美国的开国元勋在处理中央与地方政府的关系时，绞尽脑汁，设计出独特的二元联邦制。在这种体制下，联邦政府享有包括宪法第一条至第四条，特别是第一条第八款中所列举的权力以及根据最高法院解释而引申的“默示权力”。各州则享有那些“未授予合众国、也未禁止各州行使的权力”，其中包括制定本州宪法、管理工商业、卫生、交通、选举和批准联邦宪法修正案等等。联邦宪法、法律和与外国签订的条约等都是合众国的最高法律，各州必须遵守；各州宪法或法律如果与联邦宪法或法律相抵触者一律无效。在表面上，联邦对各州的绝对领导地位由此确立，但在实践上却远非如此简单。建国后，两者在主权关系、公民资格和奴隶制等问题上的争议不时发生冲突。即使联邦政府在内战中推翻了黑奴制并确立其在国家主权上的绝对权威，二元联邦制的格局并未改变。因此，虽然联邦政府在19世纪末认识到了干预地方社会问题的必要性，但因宪法条文的限制而使具体干预措施屡屡颠踬。1892年，国会决定对全国20万人口以上的城市调查并就贫民区问题举行听证会，后因担心地方反对而未见下文。1908年，罗斯福总统下令再次对大城市贫民区调查，调查的报告中建议联邦政府提供贷款，“建造贫困人口通过租赁或低息贷款购买的廉价而卫生的居所。” 【注释】U.S. House of Representatives, Committee on Banking , Currency and Housing, Subcommittee on Housing and Community Development: A Chronology of Legislative and Selected Executive Actions: 1892-1975 (Washington, D.C., U.S. Government Printing Office,1975), p.1.【注尾】 但国会认为其建议超出了宪法赋予联邦政府的权力而未采纳。第一次世界大战爆发后，联邦政府面对国防工业的劳工住房紧缺而建造了一批住房，但未从根本上将其扩大并将作为一项永久性政策确立下来。【注释】Barry G. Jacobs, Guide to Federal Housing Programs (Washington D.C., Bureau of National Affairs, 1986), pp.3-4; U.S. Senate, Subcommittee on Housing and Urban Affairs, Committee on Banking and Currency, Congress and American Housing:1892-1967 (Washington D.C.,U.S. Government Printing Office,1968), p.2.【注尾】 新政措施出台后才标志着联邦全面干预地方社会问题的开始。至此，在时间上，联邦政府从认知到实践，前后经过了40多年，这种延宕的负面效应不可低估。
就各州而言，它们按照宪法规定理所当然地承担起对本地区社会发展中的管理责任。在与其所辖各地政府的关系中，州政府大权独揽，事无巨细。就城市而言，这主要表现在：（1）一个居民点是否建市需要州议会的批准。（2）压制城市在州议会的代表，限制其影响力。建国以来，各州在分配其议会席位时不按城市人口比例分配，而按地域指派。1920年美国进入城市社会以后，这种模式依然如故，“每个城市发现自己在州议会的代表比例不足。”在这种格局下，州议会在各种资源的分配中，“城市受到了其所在州的虐待。”【注释】Mark I. Gelfand, A Nation of Cities, The Federal Government and Urban America:1933-1965 (New York, Oxford University Press,1975)，p.12.【注尾】（3）州议会不仅决定着市长等重要官员的任免和工薪的增长，甚至还控制着如“街道与胡同命名等”微不足道的事务。1885-1908年间，马萨诸塞为波士顿制定了400多项法律。纽约州在1880-1889年为纽约市颁布了390多项法律。【注释】Mark I. Gelfand, A Nation of Cities, p.8.【注尾】 这种由州政府制定法规、由地方政府操作的管理模式在实践上出现了权力真空，各利益集团遂趋之若骛，竭力满足自己的利益要求，结果市政空前腐败，各地形形色色的市政老板胡作非为，贪赃枉法，形成了美国社会转型时期的畸形政体。在进步主义时期，各城市进行了一系列改革，确立了具有现代意义的城市管理体制并在城市规划、住房建设和公共设施建设等方面取得了不同程度的效果。【注释】拙作：《都市化时代》，第159-163、395-403、405-421页。【注尾】
应该说，新政开辟了联邦与地方政府在解决社会问题的新时代，但两者毕竟是首次合作，再加上各州在执法中，步调不一、三心二意，使联邦政策根本无法发挥其应有的效用。例如，在城市住房建设和贫民区改造方面，联邦政府的初衷不是要大包大揽，而是要通过典范作用调动地方的积极性并承担主要建设费用，而联邦政府除承担购买和清理贫民区地产费用的90%外，只充当建设资金的贷款者和保险者。这种政策出台后，地方政府大为失望，积极性骤减，联邦住房管理局不得不在一些城市直接参与公有住房的建设和管理。【注释】Mabel L. Walker, Urban Blight and Slums: Economic and Legal Forces in Their Origin, Reclamation and Prevention (Cambridge, Harvard University Press,1938), pp. 421-422，321-322，331.【注尾】 那些参与联邦项目的城市中，大量优质新房取代了破旧危房，贫民区的局部面貌得到改善，但由于新房的出售和租赁价较前明显偏高，下层民众力所不及，只好另寻栖身之所。据1933-1934年的一项调查，在纽约和费城等城市，“贫民区改造并没有改善原住户的居住条件……那些因贫民区住房拆除而被新的更为昂贵的住房取代后，原有住户的状况如何，没有人进行调查。”【注释】James Ford, et. al., Slums and Housing, History, Conditions and Policy (Cambridge, Harvard University Press,1936), Vol.2, pp. 592-593. 【注尾】 这种治标不治本的现象在战后多次出现，严重地影响了政府政策的效用。这里略举两例，以窥其一斑。
首先，笔者在考察20世纪美国城市种族骚乱的时候发现，每次骚乱后，各级政府要员都会成立各种委员会进行调查，同时又惺惺作态，发誓要重建受灾区，但结果总是只打雷不下雨，待风平浪静后一切依旧。早在1968年，美国著名学者丹尼斯·克拉克在国会听政会上指出，他阅读过1919年以来历次重大骚乱后的调查报告，对政府在每次骚乱后言行不一颇为失望，感觉其过程“就像《艾丽斯历险记》中的故事一样，同样的动态画面一次又一次的反复出现：同样的分析、同样的建议、同样的无动于衷。”1992年洛杉矶骚乱后，仍然如此。【注释】拙作：《都市化时代》，第338-343页。【注尾】
其次，在第二次世界大战后，因城市贫民区空前破败，民无房舍日增。据此，国会在1949-1972年间相继颁布了十多项法案，开启了规模空前、耗资巨额的城市更新运动。但是，在政策实施中，地方政府以种种方式使联邦政府政策最终扭曲变形，结果，“城市更新措施常常错失目标，没有遏止衰败或消除导致衰败的癌症。相反，没有迹象表明它们增强了中心城市的能力。”美国公共政策研究院的一项研究表明：“城市更新在经济上效益较低，支出超过了收益。这项计划使穷人更穷，富人更富。”【注释】Jon C. Teaford, The Rough Road to Renaissance, Urban Revitalization in America:1940-1985 (Baltimore,The Johns Hopkins University Press,1989), pp.214-217. John C.Weicher, Urban Renewal: National Programs for Local Problems (Washington D.C. Institute of American Enterprise for Public Policy Research, 1972), pp.3-4;【注尾】 具体讲，失败主要表现如下：（1）联邦政府的主要目的是改造贫民区，更新贫困人口住房条件，而地方政府则希望利用联邦资金，改造商业区并增强其开发潜力。这种矛盾最后迫使联邦国会不断加大对贫民区商业开发投资并脱离了1949年法案的初衷。（2）在安置搬迁户方面，地方政府偷工减料或偷梁换柱，一方面提高了新建住房标准并在租金和售价上令动迁户望尘莫及，许多贫民只好到其他城区寻找廉价住房，这就意味着贫民区的区位转移。另一方面，有鉴于拆迁旧房与建设新房之间始终存在着时间差，国会明确规定应给予动迁户相应补偿，但地方官员在发放补助时，随意克扣或挪用资金，受助动迁户无一达到法定标准。（3）不少城市确定开发区时，取舍标准不是居民区的破败程度，而是商业开发价值。结果，那些居住区并不破败的居民被迫搬迁，在新的社区，因无法恢复原有的邻里关系，许多居民精神沮丧，家庭不和，吸毒和犯罪等问题随之而来。
最后，打击社会犯罪方面，效果同样不佳。在60年代，国会为遏止日渐泛滥的社会犯罪而通过了《1968年街道安全法》。但是，“法案实施后对犯罪问题没有产生明显的效果，除1972年的统计中出现下降外，有统计的犯罪率在70年代和80年代始终处于上升状态。”【注释】U.S. Congress, “The Federal Role in Crime Contro,l” Congressional Digest, Vol.73, No.6, 1994, p.163.【注尾】 追本溯源，失败的根本原因之一在于联邦政府加大资金投入的同时，地方政府却坐壁上观，豚蹄禳田。联邦政府对地方的拨款由1969年的1.03亿增至1971年的5.18亿美元，增长了五倍，但同期地方投入却减少了2/3。在政策实施过程中，各个部门闭门造车，各自为政，加上该法案采取了联邦监督、地方运作的自由放任模式，所以，尽管联邦政府对地方管理并不满意，但却不能干预。【注释】U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A Commission Report: Making the Safe Street Act Work: An Intergovernmental Challenge (WashingtonD.C.,U.S. Government Printing Office), pp.1,4,14,23,7,19.【注尾】
此外，州以下的地方政府作为美国民主制度中在基层的表现形式，其职能是管理与本地经济发展和公民幸福权利相关的种种事务，但在现实生活中，诸如交通、税收、犯罪和环境保护等方面的问题，已经超出了每个地方政府的辖区，非彼此合作而不能解决。按照美国的政府原则，地方政府都有独立决策权，彼此都不能随意干预同级政府自由，加上一些地方政府对其相邻政府存有戒心，担心自己的利益受到侵害，因而彼此间的合作常常事倍功半。这一点可从两方面论证。第一，到1996年，美国的各级政府共有85006个，其中县政府3043个，城市政府19279个，城镇16656个，学校区14422个，其他特区31555个。【注释】Theordore J. Lowi and Benjamin Ginsberg, American Government, p.76. 【注尾】 纷繁庞杂、星罗棋布的地方政府使政府资源过于分散，彼此关注的社会问题各有差异，因而合作中缺乏凝聚力，效果自然难如人意，结果就像美国学者丹尼尔·贝尔所看到的那样：“这哪里是权力下放，简直是混乱。令人诧异的事实是，在美国具有世界上最发达的经济的同时，它的政治体制却保持了都铎王朝的特点，既陈旧过时，又显得臃肿……正是因为缺乏行之有效的行政管理机构，城市和地区便无法制定行之有效的计划。”【注释】作者认为，肯尼迪、约翰逊和尼克松三位总统在解决卫生、教育、就业机会、娱乐和土地开发等方面“都异乎寻常地失败了。”丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》（赵一凡、蒲隆和任晓晋译），北京·三联书店1989年，第248-249页。【注尾】 第二，微观上看，随着城市郊区化发展，大都市区化趋势日增，其中心城市、卫星城市和郊区之间政府林立，结构松散，无法应对其面临的种种挑战。据统计，到20世纪80年代末，芝加哥大都市区有1000多个政府，纽约大都市区有1400个政府。匹兹堡大都市区有704个政府。【注释】詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》，第1160-1161页。【注尾】 虽然有些中心城市和郊区之间也通过成立协调委员会或签订具有服务性的协议等来解决双方共同关心的问题，但因彼此关心的问题不同或因民族和阶级观念上的差异，所以，大都市区“作为一个整体，居民们无法找到一种有效的方式，控制这个由城市地区演变而来的无形巨人。”【注释】同上，第1164页。在这里，笔者将译文版同英文版做了对照，发现一些误译问题，如原文中的“metropolitan area”, “metropolitan county”均被译成“大城市”，在另一些地方有漏译现象。见James M. Burns, J. W. Peltason and Thomas E. Cronin, Government by The People(Englewood Cliffs, New Jersey, PrenticeHall, Inc.1987), pp.682,686.【注尾】 这表明联邦制度下地方的分散性管理模式成为许多仁人志士百思而不得其解的令人头痛问题。
四、利益分配中的腐败性
国会作为美国联邦政体中的重要组成部分，与白宫和最高法院一起，成为拉动美国社会平稳发展的“三架马车”。但在实际运作中，国会暴露出的问题之严重，以致于一位参议员在揭露国会弊端时写道：“自从合众国成立以来，国会很少开创过什么事业，很少勇敢地正视过现实问题，更不用说解决这些问题了。”【注释】孙哲：《左右未来》，第446页。【注尾】 美国学者詹姆斯·伯恩斯等人在研究美国国会时发现，美国国会存在着无效率，无道德，无代表性，缺乏集体负责和受到利益集团的控制等严重问题。【注释】詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》，第587-590页。类似观点见Herman Finer, The Presidency: Crisis and Regeneration(Chicago, The University of Chicago Press, 1960) , p.21; 里夫斯：《美国民主的再考察》（吴延佳、方小良译校），北京·商务印书馆1997年，前言第2页；孙哲：《左右未来》，第444--448页。【注尾】 国会自身不净，其立法必然软弱无力，在实践上根本无法达到预想的效果。
例一，1968年，马丁·路德·金和罗伯特·肯尼迪被枪杀后，一些人士呼吁国会颁布立法，加强枪支管理。国会经过激烈辩论后，颁布了《枪支管制法》。但是，由于代表枪支制造商和销售商利益的国会议员的反对和各派的妥协，法案中不仅没有任何关于禁止生产和销售的枪支类别的条款，也没有对购枪者身份、社会背景、年龄和售后管理等方面的严格规定，而是要求制造商和销售商缴纳微不足道的注册费并接受政府的定期检查。这项规定就像提高关税、保护国内市场一样，对美国的枪支制造业起到了一种刺激作用。法律上的漏洞使社会上的不法商贩和黑社会团伙能够购买和贩运各类军火，所以在1968年法案实施后，枪杀案件不仅没有减少，反而与日俱增并在80年代达到了新的高潮。【注释】关于1968年法案的实施效果和社会犯罪率的上升，见MarjolinBijlefield, The Gun Control Debate: A Documentary History (Westport, Conn., Greenwood Press,1997)，pp.111, 225-227.【注尾】 虽然国会在1986年、1993年和1994年先后三次颁布了新的法案，加强了对枪支的销售、购买和流通的管理，但仍然没有从根本上禁止枪支的生产和流通。这些隔靴搔痒的规定根本无助于枪支问题的解决。
例二：1966年，约翰逊总统为消除民宅中的种族隔离，要求国会颁布法案，禁止在出售房和出租房中实施种族隔离。这项议案经众议院修订后获得通过，但在参议院因南部保守派的反对而搁浅。此时，对民权法和约翰逊向贫困开战计划倍感失望的下层黑人在北方许多城市发动了前所未有的骚乱。政府在加紧平息骚乱的同时，一方面实施了“肯定性行动”计划，另一方面又颁布了《1968年公平住房法》。然而，该法案实施后没有产生预想的效果。一位美国学者尖锐地指出，“在种族关系方面，1968-1988年这20年间意味着美国丧失了一次绝好的机会。本来可以凭借民权运动的强大动力而取得的进步并没有成为现实。” 【注释】Michael H Schill and Samantha Friedman, “The Fair Housing Amendments Act of 1988:The First Decade,” The Cityscape, A Journal of Policy Development and Research, Vol.4, No.3，1999, p.58.【注尾】 法案失败的原因之一，就是在白人议员的反对下，法案中对违法者只有罚款措施，而没有严厉的惩罚性规定，所以，政府对白人郊区通过住房等级来限制下层贫困人口和有色种族的隔离行为无可奈何。另一方面，该案中没有明确规定住房与城市发展部的执法权限和责任，因而该部在实践上不仅采取了保守的做法，而且还存在着种族歧视行为。在联邦负责建设和管理的公有住房中，“种族分离式的住房项目成为各地住房管理机构确立的一种准则……不仅具体的住房中存在着种族歧视，而且联邦政府在选择某一公有住房项目的地址时也存在着种族歧视。” 【注释】Arlene Zarembka, The Urban Housing Crisis, Social Economic and Legal Issues and Proposals (New York: Greenwood Press,1990), p.102.【注尾】 政府的行为无疑助长了地方的种族隔离。到20世纪90年代，美国社会上的种族隔离与60年代相比，几乎没有发生重大变化。【注释】June M.Thomas, Redevelopment and Race, Planning a Finer City in a Postwar Detroit (Baltimore: The Johns Hopkins University Press,1997), pp.204-205.【注尾】
国会之所以难以齐心协力、有的放矢，其根源主要在于以下几个方面：首先，在美国的联邦机构中，国会最能反映《独立宣言》中关于政府一切权力来自于被统治者同意的原则。民众通过选举掌握了行使“变更和废除”政府的权力，而国会为保持自身的廉洁和权威性而制定的种种规定在很大程度上是规范议员行使民众“同意”的权力的重要保证。上述两方面的制约可以保证国会的所有立法囿于人民同意的范畴之内并反映多数民众的利益要求。在实践上，人民因各自分布于不同行业、阶层、民族、宗教和地理区域，形成了利益要求差异甚大的许多群体。他们为了最大限度地满足自己的愿望，遂授予其议会代表不同的权力和利益要求。结果，在立法过程中，代表不同利益群体的国会议员们都试图为其代表的选区争取最大的利益。这样，国会要达成一致，需要经过激烈的辩论，其结果既可能使提案在国会延宕或搁浅，也可能在满足各方要求后获得通过。在通过的立法中，尽管已经照顾到了各方要求，但在整体上谁都不满意。结果又把希望寄托在下一次立法中。这种周而复始的激烈争论、让步和妥协，一方面使国会在解决社会问题的时候，始终无法走出一种低效率或者根本没有效率的怪圈；另一方面，反复的争吵和拖延性的辩论会导致国会在关键时刻行动迟缓或裹足不前。一般说来，议案从提出到实施，正常情况下需要四到五年，有时甚至需要10多年。旨在限制欧洲移民的《1917文化测验法》，从1896年国会第一次通过到最终实施经过了20年；20世纪20年代移民限额制度的确立经过了近10年；1949年住房法从提议到生效经过了10年；打击非法移民的立法，从初议到实施经过了12年。这不仅使政府立法难以产生“及时雨”的作用，而且其内容因与最初议案相去甚远，或因事过境迁，在实施中自然无法达到预期的效用。
其次，追本溯源，在19世纪初，许多美国人就以宗教、经济、种族和文化背景等为纽带，组成了形形色色的利益集团，他们为了使自己的意愿能在政府政策中有所反映，遂以种种方式游说，或在竞选的关键时刻为那些有希望获胜且能代表自己利益的后选人提供大量经费。这样，在以选举为表现形式的“民主”政治中，金钱却越来越发挥着至关重要的作用。政治与金钱的结合不可避免地影响到了政府尤其是国会立法过程。为了保持选举的公正和民主，美国政府曾多次进行改革，对选举中的捐款方式和金额等都做了严格限制。然而，在20世纪，特别是在战后，那些在利益上和价值观念上比较相似或接近的组织联合起来，组成形形色色的政治行动委员会。其数量之多，增长之快，令人瞠目结舌。例如，1975年全美共有这类组织608个，12年后跃至4157个。与此并行不悖，国会选举中的各类捐款也扶摇直上，由1974年的1250万美元猛增至1986年的1.32亿美元。大量的捐款使利益集团不可避免地影响了国会。一位国会议员说：“这是一个无法改变的简单事实，当大量金钱流入政治角逐场所时，大量的义务也就承担下来了。”【注释】利益集团存在于各个行业，其成员人数在80年代中期占美国总人口的60%。实力和影响最强大的是那些由大公司组成的行动委员会。例如，美国商会组成的政治行动委员会代表了全国7000多家地方企业，它在华盛顿常住的游说人员达400多人。全美制造业协会则代表着1300多家大型制造业公司。详见加里·沃塞曼：《美国政治基础》，第188-189页。David. C. Saffell, The Politics if American National Government（Boston, Little and Brown Company, 1984）, pp.125，129-130.【注尾】
除选举中大量捐款外，游说也是利益集团影响国会决策的一种有效方式。在方法上，这些组织除向议员馈赠礼品和红包外，更巧妙的是向他们许诺，在离职或退休后被聘请为公司决策顾问，或以高薪聘请为游说者等等。无论属于哪种方式，其结果都可以使利益集团以间接影响或直接参与的方式影响国会立法。在很多情况下，“最后的政策往往是由有关利益集团、行政机构和国会小组委员会三方面共同做出的。”面对这种情况，难怪一些美国官员惊呼，利益集团不仅“打跨了我们的政府，也打跨了我们的制度。”【注释】孙哲：《左右未来》，第298、420-424页。【注尾】
最后，由于国会议员职位背后蕴藏的巨大权利、名望和利益诱惑，一些投机钻营者利用选举中民众要求将出类拔萃者选入国会的心理，遂竭尽政客之能事，在表面上对选民不断许诺，而实际上真正关心的是自己在议员职位上能谋求多少个人利益。进入国会后，他们在享受国会规定的各种特权的同时，又利用职权，损公肥私，致使国会腐败现象横生，丑闻不断。仅在19世纪60年代和70年代，国会就进行了46次投票，分别对违法乱纪者进行惩罚。影响比较大的是在1977年的一次调查中发现，有115名国会议员接受贿赂。【注释】较详细的论述，见孙哲：《左右未来》，第380-393页。【注尾】 无论是个人腐败还是集体腐败，国会作为一个名为民主实为瓜分利益的场所，活生生地展示了达尔文进化论中的场面。在这里，那些弱势群体要求或被置若罔闻或束之高阁，即使其抗议的呼声或暴力会引起国会的注意，充其量不过是受益最少的群体，对他们中的多数人而言，“民主”就意味着在既定的社会贫困中徘徊。
五、官僚机构中的自主性
在美国的政体中，各级行政部门作为政府政策的执行者，在政策的理论与实践之间具有不可替代的桥梁作用。然而，长期以来，随着行政机构的膨胀，其效益低下，文牍主义严重，官僚作风日显，并且在立法的解释权和执行权方面自作主张，越俎代庖。对此，美国学者詹姆斯·Q·威尔逊惶惑地写道：“我们面临着一个对其领袖麻木不仁的‘失控的官僚机构’。”【注释】詹姆斯·Q.威尔逊：《美国官僚政治：政府机构的行为及其原因》(张海涛、魏红伟译)，中国社会科学出版社1995年版，第285页。【注尾】 客观地讲，这种定论并不为过。据1973年的一次调查，65%的美国公民和57%的当选官员认为：“当选官员失去了对官僚的控制。”【注释】Ralph P. Hummel, The Bureaucratic Experience (New York, St. Martins Press,1987), pp.220-221.【注尾】 卡特总统在批评美国的官僚机构时更加尖锐地指出：“它的组织混乱，浪费惊人，没有目标，它的政策叫人难以理解，或者是由特殊利益集团所策划，几乎不能顾及一般公民的福利。” 【注释】詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》，第730-731页。【注尾】 行政部门作为美国政体中的政策执行者，其服务对象一方面是本部门的领导人，另一方面是民众。它在社会生活中负责城市公共设施、教育、社会治安、就业、救济、国土和海洋资源、邮政、医疗、军队、住房、消防、经济和对企业管理等各个方面中的具体事务。每项工作都与民众的日常生活息息相关。恰恰是因为其工作中缺乏效率，普通美国人对官僚机构有一种既需要又鄙弃的矛盾心理。尤其是社会下层，这种感受尤为强烈，他们作为“那些最需要官僚体制提供任何能对他们有帮助的服务的群体，却在与官僚机构的交往中感到其最缺乏效率。”【注释】Ralph P. Hummel, The Bureaucratic Experience, p.6.【注尾】
行政部门陷于“里外不是人”的境地，绝非有意而为，他们居于特殊的位置，也有其诸多苦衷。首先，国会与总统之间的监督与竞争关系使行政部门处于两难境地。自新政以来，随着社会上对政府服务需求的加大，国会在授权总统扩大行政机构并调整其职能的同时，也加强对总统和行政部门的监督。每当总统成立一个行政部门后，国会就亦步亦趋，如法炮制。如罗斯福成立了预算局（尼克松总统后将其改为权力更大的行政管理局）后，国会成立了联邦审计局，负责监督总统及行政部门在立法实施、财政支出、管理体制和社会效益等方面的情况。1947年，总统成立了中央情报局，国会相应地成立了两院特别情报委员会；1962年总统成立了科技办公室，不久后国会也成立了技术顾问办公室，1963年总统增设了一名特别贸易谈判代表，10年后国会也成立了一个国际贸易委员会。这种攀比之风固然有利于两者的监督，但也使联邦政府中出现了人员、机构及功能的重叠和管理上的资源浪费。对行政部门的人员来说，他们既要按照总统的要求运作，又必须满足国会的要求。这种“一仆侍二主”的现象使行政部门官员如履薄冰，循规蹈矩，稍有不慎，则引火烧身。“那些在国会看来麻木不仁的行政机构，在总统眼中则是缺乏责任心的衙门；那些对国会山来说如同一群脱缰野马的政府官僚，对白宫而言则似一伙目空一切的懒虫。”在社会上，自由派批评官僚机构过于保守，缺乏创造力；保守派批评它机构过于庞大，力量太强且不负责任；中间派认为它没有工作效率，贪图个人私利。【注释】詹姆斯·Q.威尔逊：《美国官僚政治》，第285页； 詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》，第731页。【注尾】
其次，不管上述评价是否贴切，但每当人们评估政府政策成败时，行政部门始终难逃干系。美国学者伯恩斯等人指出，肯尼迪总统在拉丁美洲进行的经济改革计划、约翰逊总统的模范城市计划、肯定性行动计划、尼克松总统和福特总统的控制犯罪计划、卡特的人权外交，以及里根总统的削减预算赤字计划等等都没有成功。其原因一方面是因为立法中没有预计到实施过程中可能出现的问题，另一方面“国会通过的立法往往含糊其辞，把严重的政策分歧掩盖了起来……随后把解释政策的责任推给了官僚。”【注释】詹姆斯·M.伯恩斯、杰克·W.佩尔塔森和托马斯·E.克罗宁：《民治政府》，第803-804页；理查德·D.宾厄姆等：《美国地方政府的管理实践中的公共行政》（九洲译，王谨校），北京大学出版社1997年版，第67页。【注尾】 立法上含混性使行政部门在执法中，只能根据自己对立法的理解和对现实的判断，对政策做出解释以及实施这些政策应该遵循的规则和标准。任何失误，重者会导致政策失败，轻者则会因目标错置、预算超支和管理混乱等削弱政策的有效性。
再次，在管理上，本末倒置。这种现象在那些善于玩弄权术且有专业技术的中高级官员中比较突出。他们不是总统或州长等当选官员上任后为实施自己的施政纲领而任命的政治类行政官员，其任职时间又长于当选官员或任命的行政官员，因而在界定问题时，不是实事求是地分类归纳，而是根据自己的兴趣或利益，以先入为主的方式做出决策，结果使联邦政策在实施过程中发生质变。另一方面，虽然总统在不断地加强对行政部门的控制，但在实践上，他既要应对国会的种种挑战，又要在日益膨胀的行政事务中超负荷管理，时间和精力上的有限性使他有时无法涉及到实质性问题。恰如在约翰逊政府曾任住房与城市发展部副部长的罗伯特·伍德观察的那样：“由于中央机关人员醉心于摆布下面的官僚机构，而政策制定都沉入海底。在领导最高层上，琐碎的问题挤走了重大问题，而那些处于基层、有时间挖空心思玩弄伎俩的人，则处理着具有政策和政治意义的问题。”【注释】詹姆斯·Q.威尔逊：《美国官僚政治》，第319页。【注尾】 对于这种现象，其他一些美国学者也有同样精彩的结论，认为各级官僚机构能够利用他们所掌握的信息和专业知识而“预先决策”，并在实践中先行一步，结果就出现了这样既生动又滑稽的场面：“官僚机构继续管理着政府，它常常制定自己的主要政策，而总统和国会在彼此之间的权利游戏中竞争，各级法院则闪在幕后。”【注释】Ralph P. Hummel, The Bureaucratic Experience, pp.213-214，216.【注尾】
最后，由于联邦政策涉及全国各地区、各群体，其成败在很大程度上需要联邦政府内各部门之间的有效合作。这种合作对上可以为最高决策者及时而准确地反馈从实践得来的信息，从而有利于制定新的更加有效的政策；对下则可以通过牵一发而动全身的作用，带动地方政府一起保证现行政策的有效实施。然而，在联邦各部门之间，政出多门、互不协作的问题反复出现。例如，20世纪60年代，联邦政府为了应对日益增长的社会失业和贫困，制定了就业与培训政策体系。到1967年，联邦政府资助的各类项目达到459个，分别由劳工部等15个机构负责。“所有这些机构在业务上相互关联、责任重叠，但没有哪一个机构拥有绝对的领导权，人力政策上也没有任何协调机制。”【注释】U.S. Joint Economic Committee, Federal Programs for the Development of Human Resources (Washington D.C., U.S. Government Printing Office,1968), p.179.【注尾】劳工部的一位高级官员在80年代末指出，“在提供人力培训服务时，我们再也不能接受这种四分五裂、毫无协调的方式。它是一种没有效益、浪费性的管理方式。这些计划使服务对象感到气馁不已。”【注释】U.S. General Accounting Office, Multiple Employment Programs, National Employment Training Strategy Needed, Testimony Before the Subcommittee on Education, Labor, and Health and Human Services, U.S. GAO/ THRD-3-27 (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office,1993), p.6.【注尾】 这类问题在打击社会犯罪方面同样彰明较著。在《1968年街道安全法》中，国会将执法权授予了司法部、内政部和劳工部等14个机构。在法案生效期，各部门互不联络，各自为政，加上管理上采取了联邦监督、地方施政的模式，所以，即便联邦政府对地方政府的管理屡表不满，但却不能干预。【注释】U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A Commission Report, pp.1,4,14,23,7,19.【注尾】
各部门之间缺乏协作，一方面是因为彼此担心自己的独立性和权力受到侵犯，进而使声誉和尊严受到损害，另一方面，各部门担心自己在资源分配中处于不利的位置。前一种例证可以在联邦调查局的经历中得到证明，该局“多年不愿其特工人员参加由多部门组成的特别工作组来协同打击集团犯罪……假如由于不受联邦调查局控制的特别工作组中其他成员的错误判断而造成失误，调查局也要负一份责任，这样，它的声誉就会蒙受损失。”【注释】詹姆斯·Q.威尔逊：《美国官僚政治》，第230页。【注尾】 后一种例证在国防部表现得比较突出：“在越南战争中，官僚们经常热中于争取本部门的利益（海军要求更多的舰船，空军要求更多的飞机，陆军要求更多的部队），而不问战争是否能获胜。”更让人难以置信的是：“有些部门之间往往存在着长期的对立：在粮食价格上劳工部与农业部针锋相对，在外交政策上国务院和国防部各持己见。”【注释】加里·沃塞曼：《美国政治基础》，第60、58页。【注尾】 一位美国学者指出：“凡是在政府工作过或目睹其内部运作的人都非常清楚，甚至在同一个内阁级部门内部，从一个机构到另一个机构，就像到一个在习惯、语言、传统、习俗、礼仪和背景等方面完全不同的国家旅行一样。”【注释】Richard J. Stillman II, The American Bureaucracy (Chicago, NelsonHall Inc.,1987), p.139.【注尾】这种近似于跨文化的差异必然使各部门之间在视野和管理上无法跃出坐井观天的模式，因而也就无从谈起建立长期的更加有效的协作方式，对国家宏观上和战略上的长远利益的危害也是无法估量的。
梁茂信：东北师范大学历史系教授