《美国研究》2002年第4期
论美国枪支管制运动的发展及前景
袁征
〔内容提要〕本文对枪支管制这一在美国社会中极具争议的问题的由来、发展及前景等进行了探讨。文章认为，枪支问题的出现，是由美国早期特殊的历史积淀而造就的。当代枪支管制运动从20世纪60年代兴起，曲折发展，经历了不同的历史阶段。目前美国社会关于枪支管制的争论，涉及到公民权利、政府权力与公共秩序维护之间的关系问题，而文化传统、价值观念、法定权利、利益集团政治和党派之争等多种因素也交织其中，显得异常复杂。因此，美国的枪支管制运动将是一个曲折、渐进而漫长的过程。
关键词：美国社会/枪支管制
美国是世界上民间拥有枪支最多的国家。据联邦调查局估计，目前大约有2.5亿支枪在私人的手里，另外每年还有500万支新枪被私人购买。【注释】Michel A. Bellesiles, Arming America, the Origins of National Gun Culture (New York: Alfred A. Knopf, 2000), p.4.【注尾】私人拥有大量枪支，随之带来了一系列社会问题。在20世纪90年代的美国，平均每年发生200万件暴力犯罪和2万4千件谋杀。这些谋杀中，70%与枪支有关。在一个典型的一周时间内，美国人由于枪支所造成的死亡人数要超过整个西欧一年的数字。【注释】ibid.【注尾】
从20世纪60年代开始，枪支管制运动开始在全美大规模兴起。时至今日，枪支管制问题已经成为美国政治生活中一个极富争议的问题，其重要性甚至已经超过了堕胎。很少有公共政策的讨论会像枪支问题一样激烈，分歧巨大，并触及人们内心的情感。支持和反对枪支管制的力量在联邦和州以及地方三级逐步展开激烈争夺。本文将聚焦联邦一级的立法角逐，理清枪支管制运动的发展脉络，进而对影响枪支管制运动的发展进行分析。
一、问题的由来
美国枪支问题的出现，是与长久以来所形成的枪支文化紧密相关。而这种枪支文化的形成，则是由美国早期特殊的历史积淀所造就的。
16世纪，当第一批欧洲人历经艰辛来到美洲大陆后，面对着极为恶劣的外部环境。除了抵御野兽的来袭，还要和当地印第安人对抗。英、法、西班牙等欧洲列强为争夺殖民地而相互厮杀，战火不时烧到北美地区。在这种混乱纷杂的环境下，当时并没有政府或者社会组织提供有效的防卫措施，唯一可以信赖的就是自身的力量，而枪支在保障人身安全方面发挥了重要的作用。
不仅如此，在北美大陆，打猎从一开始就已经成为一种谋生手段，枪支就成为猎杀野兽、维持生计的重要工具。据统计，1770年，超过80万磅、价值5万7千多法郎的鹿皮被出口到其他国家，其价值仅排在烟草、小麦、靛青和鲸鱼油之后，列第五位。【注释】Cited from Lee Kennett and James La Verne Anderson, The Gun in America (Westport, Connecticut and London: Greenwood Press, 1975)，p.42.【注尾】猎取食物的需要和市场上对于毛皮的巨大需求，使多数美国男子都比较熟悉火器的使用。
毫不夸张地说，最初的开拓者们是依靠坚定的决心、宗教信仰的支撑和先进的武器在北美大陆恶劣的环境中求得生存。也正因为如此，有美国学者断言：“美国诞生之时就有一支来复枪在手中。”【注释】Philip B. Sharpe, The Rifle in America (New York: William Morrow, 1938), p.4. Cited from Lee Kennett & James La Verne Anderson, op.cit.,p.36.【注尾】
由于武器成为生存的必不可少的条件，所以当地政府也直接介入到对于武器的管理上。在到达北美大陆的最初几年，弗吉尼亚当地政府就开始武装每位男子，几乎全民皆兵。1623年，弗吉尼亚禁止没有携带武器的当地居民出外旅行或者到田地去劳作。1631年，该州要求殖民地居民在星期天进行射击练习，并携带武器去教堂礼拜。1658年，该州要求每一家住户在家中都必须拥有一种可以使用的火器。不仅如此，1673年，该州更是通过法律，明确规定：如果一个公民因为太穷而难以购买枪支的话，政府就会为其购买一件武器，等这个公民有能力偿付的时候再付给合理的价钱。【注释】William Hening, The Statutes at Large: Being a Collection of All the Laws of Virginia from the First Session of the Legislature in 1619 (New York, 1823), pp.127,173-74. Cited from The Right to Keep and Bear Arms, Report of the Subcommittee on the Constitution of the Committee on the Judiciary, United States Senate, NinetySeventh Congress (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1982), second session, p.3.【注尾】在马萨诸塞，立法机构下令：不仅仅是自由人，而且签有契约的仆人也必须拥有自己的武器。到1644年，对于任何没有武装起来的公民处以6先令的严厉罚款。【注释】William Brigham, The Compact with the Charter and Laws of the Colony of New Plymouth (Boston, 1836), pp.31, 76.Cited from The Right to keep and Bear Arms.【注尾】纽约州规定，每个城镇都需要常备武器，凡16到60岁之间的男子必须拥有武器。【注释】Duke of Yorks Laws (1665-1675). Cited from John Levin, “The Right to Bear Arms: The Development of The American Experience,” ChicagoKent Law Review, Vol. 48,FallWinter, 1971, p.149.【注尾】这些武装起来的男子，平时进行劳动，遇到紧急情况时，则拿起武器进行防卫。由此，各州逐步建立起全民皆兵的服役模式，也就是组建民兵，担负正规部队的防卫功能。
不过，强化北美殖民地民众对于民兵推崇的态度，一定程度上还得益于殖民地精英们对于常备军的怀疑态度。依据一些英国哲学家的论述，他们对于常备军持有一种怀疑的态度，认为常备军常常可以用来压制人民的自由。为了防止这样的局面出现，有效地维护个人的权利，方法之一就是武装民众。
接下来的美国独立战争中，民兵发挥的决定性作用为拥有和使用枪支增加了神圣的意味。民兵在莱克星敦打响了第一枪，为美国独立战争正式拉开序幕。当时，除宾夕法尼亚之外，其他12个殖民地都有自己的民兵。
北美独立战争历时7年，最终取得了胜利。随着时间的推移，由民众组织起来的民兵在独立战争中的重要角色占据了所有美国人的头脑，并成为一种神圣的信条。直到今天，在许多美国人看来，最初美国之所以能够获得独立和自由，很大程度上是因为这些拥有枪支的人们站出来，为信念而挺身而出，才最终获得了独立和自由。
在随后西部边疆的开拓中，枪支再次发挥了重要的作用。开拓者们既要对付凶猛的野兽，也要随时面对与印第安人部落之间的冲突。不过，枪支文化的牢固确立是在美国内战期间。当时，林肯政府为了确保北方的胜利，大力鼓励武器的生产和武装北方的民众。在内战中，数百万的美国人被武装起来，学会如何使用枪支，如何作战。内战进一步确立了枪支在美国人心目中的地位，人们也将拥有枪支视为一项不可剥夺的权利。
经过这种漫长的演变，拥有和使用枪支逐渐成为美国生活方式的一个组成部分。不仅如此，在整个19世纪，美国政府基本上没有采取任何行动来从法律上限制使用武器，枪支的拥有已经成为十分寻常的事情。枪支或许在其他国家被认为是危险的物品，但在美国却被认作是“秩序的象征和保守主义的图腾”。【注释】Lee Kennett & James La Verne Anderson, op.cit., p.252.【注尾】
二、早期的枪支管制立法
枪支管制最初并没有成为一个十分具有争议的问题。从19世纪末开始，美国国内有一些管理枪支的法律规定出台，不过，绝大多数都是各州和地方上的法律。这其中，最为有名的是纽约州在1911年出台的《苏利文法》。但是，由于各州的法律差异很大，所以往往出现许多漏洞。比如纽约州是全美枪支管制最为严格的一个州，但与其邻近的各州则相对宽松；首都华盛顿地区对于携带枪支有比较严格的规定，但在邻近的弗吉尼亚州则宽松很多。这种差异造成了枪支管理上的困难，并带来一些不良后果。因此，联邦政府出台相应的政策就成为必然。
在联邦一级上，关于枪支管制的立法则比较迟缓。1919年，国会通过《战争税收法》，规定对枪支征收10％的联邦税收。这是美国国会最早在有关枪支问题上采取的行动。不过，这只是一项增加税收的手段，并不是枪支管理的措施。1927年，鉴于当时犯罪率上升、民众对于罪犯使用手枪的担心，国会通过一项法案，禁止通过邮寄方式来出售手枪给私人。事实上，这项法案的实施更多地带有象征意义。法案没有禁止通过私人快递公司递送手枪，况且个人可以自由地跨州购买枪支，因而出现明显的漏洞。
30年代初，由于大萧条的到来，失业人数剧增，社会动荡不安，犯罪率大幅上升。1929年，在芝加哥发生了犯罪团伙之间的街头枪战；1933年在迈阿密又发生了试图刺杀罗斯福总统的事件。面对这样的形势，在罗斯福政府的推动下，国会最终通过了《1934年全国枪支法》（the National Firearms Act of 1934）。该项法案禁止传输和拥有机关枪和锯短长度的霰弹猎枪，对于制造和销售这类枪支征收税收，要求拥有这类枪支的人进行登记。不过，司法部关于实施手枪登记的提议并没有获得支持。时隔4年，美国国会又通过了《1938年联邦火器法》（the Federal Firearms Act of 1938），授予财政部给枪支经销商、制造商和进口商颁发执照的权力，禁止销售武器给已经确认有重罪的犯人和逃犯，规定运输被盗枪支为非法。【注释】具体条款可参见MarjolijnBijlefeld, ed., The Gun Control Debate, A Documentary History (Westport, Connecticut and London: Greenwood Press, 1997), Appendix III.【注尾】
然而，对于那些向罪犯出售武器的商人进行惩处的规定却显得十分无力，因为必须要证明枪支提供商是在已知晓的情况下向罪犯出售武器，而这是非常困难的。事实上，从其通过之日到20世纪60年代，每年只有不到100人依照这项法案的规定而遭逮捕。不仅如此，由于对经销商的税费征收非常低，一些私人可以通过成为经销商而绕过各种限制。【注释】1938年的税费为1美元，到1968年也只有10美元。 Robert J. Spitzer, The Politics of Gun Control (Chatham, New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1995), p.142.【注尾】
这一时期，枪支管制立法的主要支持者来自行政部门中的一些执法机构，面对有组织的反对力量，并不能有效地推动国会通过其寻求的法案。当时，全美步枪协会的立场虽然还并如现在强硬，但已经成为影响该法出台的主导力量。不仅如此，这些法案通常在国会委员会中就已经定调，既没有激起公众的注意力，也没有引发大规模的讨论。这和当代枪支管制运动形成了极为鲜明的对比。
三、当代枪支管制运动的兴起与发展
自20世纪30年代通过了枪支管制法之后，美国国内在枪支问题上一度保持着相对平静的状态。然而，20世纪60年代发生的一系列事件激发了当代枪支管制运动的兴起。从那时起到20世纪90年代，当代枪支管制运动经历了三个不同的发展阶段。
（一）《1968年枪支管制法》的出台
1968年，参众两院经过激烈辩论，最终通过了《1968年枪支管制法》，并由约翰逊总统签署生效。该项法案规定：禁止跨州运输火器（手枪和长枪）、弹药给私人；禁止出售枪支给未成年人、吸毒者、精神病人以及已被认定为罪犯的人员；强化对于枪支经销商和收藏者的执照和档案管理；将联邦政府管理和征税的对象扩大到“破坏性的装置”，诸如地雷、炸弹、手榴弹和同类爆炸物；加大对于那些使用枪支从事联邦政府法律所界定的犯罪的惩处；除了出于那些用于射击运动目的的枪支之外，禁止进口外国制造的多余武器。【注释】Robert J. Spitzer, op.cit., p.145.【注尾】
从整个立法的进程来看，该法案也是多年以来最具有争议、争夺最为激烈的法案之一。之所以获得通过，是得益于几个方面的因素：
首先，20世纪60年代，美国社会处于多事之秋。从1964年开始，美国发生了多起城市骚乱。社会动荡不安，公众对于犯罪率上升的担忧，使得他们支持更为严格的枪支管制；
其次，一系列震惊美国社会的刺杀事件引起了人们对于枪支问题的极大关注，一定程度上抵消了反对枪支管制的力量。1963年，肯尼迪总统被刺杀。1968年又先后发生了民权领袖马丁·路德·金和参议员罗伯特·肯尼迪遭刺杀的恶性事件。早在1963年，就有议员提出了严格控制邮递销售枪支的议案，但都被搁置在委员会中。在马丁·路德·金和罗伯特·肯尼迪相继被刺杀之后，一些议员才改变了原先的立场，从而使得立法顺利通过。
第三，当时的约翰逊政府对于枪支法案的通过起了积极的推动作用。早在1965年，约翰逊就向国会建议，主张强化枪支管制立法。1968年，他向国会提出建议，主张实施全国性的枪支登记，要求个人持有枪支必须拥有执照。他敦促道：“出于明智的考虑……出于安全的考虑和出于一个被唤醒国家的考虑，给予美国一个所需要的枪支管制法。”【注释】“Gun Control Extended to Long Guns, Ammunition,” CQ Annual Almanac 1968 (Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1969), p.552.【注尾】
第四，同样十分重要的一点，就是支持枪支管制的人士在一些关键的条款诸如枪支登记和颁发执照问题上做出了实质性的让步，所以使得这项法案最终得以艰难地通过。
《1968年枪支管制法》是自从20世纪30年代以来国会通过的最为实质性的枪支管制法案。与此前的联邦法律相比，该法的通过标志着在枪支管制问题上迈进了一大步。不过，它并没有规定对所有的火器进行登记和发给执照，也没有禁止进口枪支部件，立法出现了明显的漏洞。
（二）枪支管制运动的挫折
尽管《1968年枪支管制法》的作用有限，但维护持枪权利的力量还是不断寻求阻挠该法的实施。仅仅在通过此项法案的第二年，在全美步枪协会的游说下，国会就废止了关于要求销售霰弹猎枪和来复枪弹药商登记购买者的规定。不过，冲击最大的则是1986年《火器拥有者保护法》（the Firearms Owners Protection Act）的通过。可以说，这一法案的通过是枪支管制运动发展的一大挫折。
事实上，反对枪支管制的力量从来没有停止过他们的活动，只是在整个20世纪70年代一直受阻于民主党人控制的司法委员会。1980年，向来反对枪支管制的里根当选美国总统，共和党还赢得了参议院的主导权，保守主义思潮日益抬头。抓住这一有利的机遇，全美步枪协会、美国枪支拥有者协会（the Gun Owners of American）等维护枪支权利的组织加大了游说的力度，对国会施加压力。尽管在众议院一度遭遇来自民主党人的阻击，但最终《1986年武器拥有者保护法》还是在参众两院获得了通过，并于1986年5月由里根总统签署生效。
在很大程度上，《武器拥有者保护法》是对《1968年枪支管制法》的一次倒退。它允许合法的来复枪和散弹猎枪跨州销售，只要在出售者和销售者所在的州合法即可；废除弹药销售商需留有记录的要求；使出售枪支而没有执照的个人更方便地出售枪支；允许枪支经销商在枪支展览会上出售枪支；将酒精、烟草和火器管理局（the Bureau of Alcohol, Tobacco, and Firearms）对于枪支经销商未经宣布的检查限定每年一次，并禁止建立任何全面武器登记的体系。唯一使支持枪支管制人士感到安慰的是该法禁止私人拥有和转让机关枪，保持了原有的对于手枪的限制（除了运输之外）。【注释】Robert J. Spitzer, op.cit., pp.149-150.【注尾】
这一法案在国会两院的通过，标志着全美步枪协会的影响力达到了顶峰。不过，主张枪支管制的组织也并非一无所获。在这场争夺战中，全美步枪协会和警察机构的分歧开始表面化，这使得全美步枪协会关于枪支可以用来自卫、对付犯罪论调的可信性大打折扣。与此同时，手枪管制有限公司（Handgun Control Inc.）【注释】2001年6月14日，为感谢布雷迪夫妇（Jim and Sarah Brady）在枪支管制方面的贡献，手枪管制有限公司更名为布雷迪防止枪支暴力运动（The Brady Campaign to Prevent Gun Violence），下属的防止手枪暴力中心也相应更名为布雷迪防止枪支暴力中心（the Center to Prevent Handgun Violence ），其网址也更改为http:// www.bradycampaign.org。【注尾】也开始崭露头角。可以说，枪支管制运动在挫折中孕育着新的发展动力。
（三）峰回路转：枪支管制运动的高涨
20世纪90年代前半期，以手枪管制有限公司为首，主张枪支管制的力量抓住民主党人一度同时控制白宫和国会两院的大好契机，推动国会通过了《布雷迪法》，从而使枪支管制运动达到了一个新的高潮。
1974年，手枪管制有限公司成立。随着时间的推移，它逐渐成为推进枪支管制的核心力量。在整个70年代，以手枪管制有限公司为首的枪支管制组织规模还小，并缺乏经验，影响力十分有限。但经过80年代的发展，手枪管制公司努力完善自身的机构设置，扩大组织成员数量，活动经费大幅上升。不仅如此，该组织还同执法和教育等其他机构结成同盟，协调行动，以壮大自己的声势。在1986年国会关于枪支问题的讨论中，手枪管制有限公司赢得了警察执法机构的支持。在策略上，手枪管制有限公司采取了温和而务实的立场，并不要求禁止私人持枪，从而赢得了更多的支持。在此基础上，该组织通过多种途径向社会展示枪支管制的必要性，加强了对于政府的游说，影响力有了大幅上升。从1968年到1988年，任何形式加强枪支管制的议案都没有能够在国会两院的大会上讨论，全美步枪协会总是能够动员各种力量将这些议案封杀在委员会讨论阶段。然而，从1988年到1994年，国会两院大会就枪支问题进行了27次大会讨论。这从一个侧面反映出以手枪管制有限公司为首的枪支管制力量的上升。应当说，手枪管制有限公司力量的变化成为枪支管制运动发展中最大的、也是最活跃的变量之一。
从1987年起，手枪管制有限公司就全力推动国会通过《布雷迪法》。【注释】该法以曾经担任里根总统新闻秘书的杰姆斯·布雷迪命名，他在1981年里根总统遭遇刺杀的事件中受伤致残。这一事件推动其妻子萨拉·布雷迪致力于枪支管制运动，并成为手枪管制有限公司的总裁。【注尾】该法要求购买手枪者需要有一个星期的等候期。其目的主要有两个方面：其一是使得警察有时间来对这些购枪者的背景进行核查；其二是让购枪者可能的愤怒情绪有时间得到缓冲，使其能够理性使用枪支。实际上，当时已经有24个州实施购枪者等候期的规定，并要求经销商向相关机构报告，以便执法机构对于购枪者的身份进行核查。【注释】William J. Vizzard, Shots in the Dark, The Policy, Politics, and Symbolism of Gun Control (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2000), p.133. 【注尾】为了获得通过，手枪管制有限公司将该议案实施的范围仅仅限于由联邦颁发执照的经销商出售的手枪，并没有包括各类长枪和霰弹猎枪,也不包括私自出售的各种武器。不仅如此，该议案还要求经销商将销售情况向当地警察机构报告，而不是向联邦机构报告，这样就可以避免一些人担心联邦政府权力的扩大。此外，该议案还禁止保留经销商报告中提供的信息，以避免反对枪支管制组织认定这实际上要建议一个全国枪支登记体系的指控。由于这些限定，议案的条款非常温和。即使如此，这项法案还是在1988年和1991年两次都没有在国会中获得通过。【注释】1988年9月，《布雷迪议案》被提交众院全院大会讨论，但被共和党人比尔·麦卡勒姆（Bill McCullum）提交的修正案所取代，该修正案主张对于等候期内即时核查系统和核查记录进行研究。1991年，尽管参众两院通过了该项议案，但议案的版本却有所不同：参议院通过的议案要求仅仅5天的等候期，而不是一个星期，并且这些条款并纳入了一个一揽子犯罪议案之中。尽管两院联席会议达成了一致，推出了5天等候期的单独法案，众议院也通过了该项法案，但由于共和党参议员的阻挠而没有能够通过。【注尾】正在此时，突发事件的出现为枪支管制运动带来了转机，使《布雷迪法》在1992年获得了通过。
80年代末90年代初，美国国内的犯罪率大幅上升，这引起了美国公众的不安。其中两起严重的枪击事件更是使全美上下震惊。1989年1月，加州斯托克顿（Stockton）发生了恶性校园枪击事件。肇事者用攻击式步枪四处扫射，造成5死、29伤的悲剧。【注释】Robert Reinhold, “After Shooting, Horror but Few Answers,” New York Times, January 19,1989, pp.B-6.【注尾】两年后，在得克萨斯州，一位男子持枪在自助餐厅枪杀了22人，打伤23人，然后开枪自杀，造成了美国历史上最为严重的枪击案。
1992年的总统大选中，民主党竞选纲领中强化了在枪支问题上的立场，要求关闭枪支黑市，禁止“最致命的攻击性武器”，对购枪者进行身份核查；呼吁严惩使用枪支犯罪的罪犯，严惩那些出售武器给儿童的违法者。【注释】“A New Covenant with the American People,” The Democratic Party Platform, 1992.【注尾】克林顿上台后，扩大了禁止枪支进口的范围，并将攻击型的手枪列入禁止进口之列。此时，民主党人在国会两院也占据了主导地位。
国内政治环境变得对于枪支管制运动相对有利，手枪管制有限公司也加紧了游说活动。为了保证该项法案的通过，支持枪支管制的人士进一步做出了两项妥协：首先是一周的等候期缩短为5个交易日；其次，警察进行购枪者背景核查的时间仅仅为5年，然后使用电脑系统进行即时核查购枪者背景。为此，该议案规定每年将提供2亿美元帮助各州升级电脑系统。
在推动国会通过《布雷迪法》的过程中，克林顿总统发挥了不容忽视的作用。后来，曾经担任全美步枪协会的主要游说者韦恩·拉·皮埃尔（Wayne La Pierre）将克林顿的努力描述为“一位有史以来在枪支管制议案上展开最有力的游说和做出短兵相接努力的美国总统”。【注释】Wayne La Pierre, Guns, Crime, and Freedom (Washington D.C.: Regnery Publishing, 1994), pp.83-84.【注尾】
这一时期，枪支管制组织取得的另外一项重大成果是国会最终通过了禁止攻击型武器的议案。在斯托克顿枪击案发生之后，大约有30个州的枪支管制组织抓住机会，要求加大对于枪支的管制力度。经过酝酿，在克林顿政府、支持枪支管制组织及其国会盟友的大力游说下，终于在1994年8月通过了包含有禁止攻击型武器条款的有关犯罪一揽子议案——《暴力犯罪和执法保护法》（the Violent Crime and Law Enforcement Protection Act）。在前后长达5年的时间里，关于禁止攻击型武器的问题在两院大会分别进行了6次投票，才获得通过。它规定：在未来10年里19种指定武器的销售和拥有为非法，同时禁止销售和拥有与这19种攻击型武器类似的复制品。它还规定，未来国会可以根据该法的规定增加禁枪的种类。【注释】关于国会讨论禁止攻击型武器问题的曲折历程，参见Robert J. Spitzer, The Politics of Gun Control, pp.152-157.【注尾】
通过法律确立购枪等候期，并禁止攻击型武器的销售和拥有，是枪支管制组织取得的一个显著胜利。经过多年不懈的努力，枪支管制运动终于有了进展，达到了新的高潮。
在《布雷迪议案》通过后，手枪管制有限公司和其在国会中的盟友乘胜追击，又提出了《1994年手枪管制和暴力保护法》，寻求进一步强化对于手枪使用的管制。【注释】该法案的主要内容：寻求建立一个全国性的手枪持有执照体系；禁止重复购买或者转让手枪，所有的手枪经营者都必须严格地颁发执照，要求登记所有的枪支；采取措施，确保所有的枪支经销商合法出售枪支；提高执照费（从200美元提高到1000美元），禁止出售或者转让武器给罪犯；加大对于枪支犯罪的惩罚，等等。See Brady II, The Gun Violence Prevention Act of 1994 (Washington D.C.: Handgun Control Inc., 1994). Cited from Gregg Lee Carter, The Gun Control Movement (New York: Twayne Publishers, 1997), p.85.【注尾】然而，1994年的国会中期选举，共和党人一举管制了国会参众两院。许多反对枪支管制的议员进入了国会，保守派力量大增。1996年，众院以239票对173票通过了废除禁止攻击型武器的规定。此后，枪支管制运动又陷入了停滞不前的局面。
四、妨碍枪支管制运动发展的主要因素
20世纪30年代，罗斯福政府提出建立全国枪支登记的政策建议时，在当时还有一定的可行性。然而到了20世纪90年代，枪支管制组织对于国会通过购买手枪5日等候期的温和法案感到欢欣鼓舞，认为这是一个历史性的胜利。为什么会出现这样的局面？阻碍枪支管制运动发展的主要因素有哪些？
首先是利益集团围绕枪支管制问题的争夺日趋激烈。
美国政治在很大程度上是一种利益集团政治，公共政策的制定通常是各种力量相互碰撞后出台的，枪支管制问题也不例外。以布雷迪运动为首的枪支管制组织和以全美步枪协会为首的反对力量之间展开了激烈的交锋，竞相对国会施加压力。可以说，围绕枪支问题的争夺已经变成了一种利益集团政治。
全美步枪协会被公认为是美国社会中最为强大的单一问题利益集团。它具有数量庞大的会员，组织严密，凝聚力强，具有枪支管制组织所难以企及的游说资源，对于国会具有巨大的影响力。【注释】关于全美步枪协会的游说分析，不少美国学者都有阐述，这里不再详细论述。可参见Kelly Patterson, “The Political Firepower of the National Rifle Association,” from Allan J. Cigler & Burdett A. Loomis, ed., Interests Groups Politics (Washington, D.C.:A Division of Congressional Quarterly Inc., 1998), fifth edition, chapter 6.【注尾】在历次国会枪支立法的过程中，全美步枪协会都扮演了核心的角色。近年来，尽管支持枪支管制阵营的力量在不断壮大，但还远没有强大到足以抗衡以全美步枪协会为首的反对力量。
事实上，关于枪支管制的讨论，在很大程度上是由要求和反对枪支管制的两大阵营所界定的。在管枪还是管人的问题上，双方展开了激烈的辩论。在全美步枪协会看来，民众持有武器的权利不得随意剥夺，反对任何形式的枪支管制，而主张严惩使用枪支犯罪的罪犯。他们认为拥有枪支是用以自卫，枪支和犯罪并没有直接的关联，应当加强对于人们的教育，而不是通过管制枪支来解决问题。
其次，枪支管制的问题，涉及对美国宪法第二条修正案的解释问题。
由于特殊的历史环境，美国建国前后，拥有和携带枪支的权利，和言论自由一样，已被视为最珍视的个人权利之一。当时，共有7个州采用了“权利法案”，都含有保护民兵或者明确支持持有和携带枪支的条文规定。【注释】The Right to Keep and Bear Arms, Report of the Subcommittee on the Constitution of the Committee on the Judiciary, United States Senate, NinetySeventh Congress, second session, p.4.【注尾】为弗吉尼亚州起草“权利革命宣言”的乔治·梅森（George Mason）就明确地写道：“一支管理良好的民兵，由民众组成并接受武装的训练，是一个自由州适当的、天然的和安全的防卫力量；和平时期的常备军必须避免对于自由构成威胁；并且无论如何，军队必须严格地服从平民力量，并接受其治理。”【注释】Cited from Lee Kennett and James La Verne Anderson, op.cit., p.68.【注尾】宾夕法尼亚州宪法则明确规定：“民众有权携带枪支来保护自己和州。”【注释】ibid.【注尾】
在制定和批准宪法的过程中，宾夕法尼亚、马萨诸塞、新罕布什尔、弗吉尼亚和北卡莱罗拉州，都曾要求将有关人民有权拥有和携带枪支的条款或者写入宪法，或者写入“权利法案”。鉴于当时各州的具体情况和人们对于常备军的怀疑态度，所以建国之初就出台了宪法第二条修正案，规定：“管理良好的民兵是保障自由州的安全所必需的，因此人民持有和携带武器的权利不得侵犯。” 【注释】《美利坚合众国宪法》，李道揆著：《美国政府和美国政治》下册，北京·商务印书馆，1999年3月第1版，第788页。【注尾】不少美国人认为，这条修正案保护的是个人的持枪权利，枪支管制是非法的。
近年来，在枪支问题变得突出之后，支持和反对枪支管制的两派人士开始就此修正案的诠释问题展开了激烈的争论。支持枪支管制的人士主要依据法院的历次裁决，认为政府有权对枪支加以管制，并指出第二条修正案确保的是“挑选出来的民兵”持有枪支的权利，也就是一种集体拥有的权利，而非私人持有和携带枪支的权利。这些人还认为，美国目前所面对的形势和200多年前制定第二条修正案时相比已经有了很大的变化，言外之意是第二条修正案已经“过时了”。但是，维护持枪权利的组织和人士则始终依托宪法第二条修正案，反对任何的枪支管制措施。毋容置疑的是，第二条修正案从法理上为枪支管制运动的发展增加了不小的阻力。经常出现的局面是，不少次关于枪支立法的讨论最终在第二条宪法修正案的争论声中举步维艰，陷入僵局。而要想对这条修正案进行改动，就必须获得大多数州的同意，这十分困难。目前，美国的50个州中，44个州的宪法都有明确保护公民持枪权利的条款。
第三，美国民众的态度出现分化，带有明显的情绪化色彩。
美国公众在关于枪支管制问题的讨论中，出现了明显的分化。通常来说，妇女、城市居民、非美国本土出生者、政治上倾向自由主义者、不拥有枪支者相对更倾向于支持枪支管制，而男性、乡村居民、美国本土出生者、政治立场保守者、枪支拥有者则相对消极，不少人还采取激烈的反对态度。【注释】这里参考了Gregg Lee Carter对于民意调查结果的详细分析后得出的结论。参见Gregg Lee Carter, The Gun Control Movement, Chapter Four.【注尾】具体到地域上，出现了城市和乡村之间的对立分化。在城市比较集中的地区，比如美国东北部的新英格兰地区，人口密集，出于对犯罪率上升的担忧，所以主张枪支管制的呼声就比较高涨；而在美国南部和中西部的山区，人们钟爱于打猎，也依赖枪支来防身，而且当地人思想比较保守，所以反对枪支管制的呼声相对很高。这种分化从国会议员的投票行为上也有所反应，往往来自美国南部、中西部各州广大乡村选区的议员反对枪支管制，而来自北方地区城市地带的国会议员则大多支持枪支管制。
尽管不少民众支持枪支管制，但他们并不像维护枪支权利人士那样立场坚定。在被问到将如何采取切实的行动来支持他们的信念时，不少反对枪支管制的被调查者表示将会写信给有关官员，或者向代表他们利益的组织捐款表示支持，所占比例是支持枪支管制的被调查者的三倍。民意调查同样显示，对于许多维护持枪权利的人士来说，枪支管制问题是一个最为重要的问题，而对于枪支管制的支持者来说，枪支问题只是一个极为重要的问题之一。【注释】Gregg Lee Carter, op.cit., pp.59-61.【注尾】
在枪支问题上，更为深远地影响到公众态度的一个重要因素涉及到美国民众对于政府角色和个人权利的看法。许多美国人的祖先是为了逃避欧洲的宗教迫害而逃到北美大陆的新教徒，他们力图建立一个没有政治迫害的国度，确保公民享受最大的个人自由，而欧洲的经验使得他们对于中央政府有一种不信任感。因而，《独立宣言》的字里行间都流露出人民主权论，即权力属于人民，而政府的权力则来自人民，政府的正当权力来自被统治者的同意，必须对人民负责。【注释】《独立宣言》，李道揆著：《美国政府与美国政治》，第770页。【注尾】为了确保人民主权原则，就必须限制政府的权力，防止其推行暴政。正是基于这样的考虑，美国建立起一个三权分立的制衡机制，并使得联邦和州分权，防止独断大权局面的出现。直至今日，在美国的政治文化中，依然具有反政府的典型特征。人们对于政府的疑惧依旧存在，担心政府权力过大，会危及到个人的权利。许多支持枪支权利的民众担心，持有和携带枪支作为“权利法案”的一个不可分割的组成部分，一旦在管制枪支问题上有所突破，下一道防线同样可能被突破，从而出现“多米诺效应”，侵蚀“权利法案”的神圣性，对宪法中所规定的公民权利构成威胁。意识形态层面的分歧则往往难以迅速解决，美国人必须在权利和安全之间选择寻找某种均衡点。
正是因为如此，尽管大多数民众支持对枪支进行适当管制，但也不愿严格到欧洲国家那样的程度，更不愿放弃个人拥有枪支的权利。许多人处在一种模棱两可、犹豫不定的状态，并带有明显的情绪化色彩。当犯罪率上升、出现严重的枪杀案件时，在震惊之余，他们反应会相当强烈，要求政府采取措施；可一旦事过境迁，对于枪支问题的关注度就会下降。也就是说，他们不会持之以恒地采取具体行动，要求政府采取更加严格的枪支管制措施。因而出现的一个规律就是，通常是令人震惊的枪击案成为推动管制枪支立法的一个催化剂。每当严重的暴力犯罪被广泛宣传后，民众对枪支使用的担心就会上升，于是支持枪支管制的组织就可以利用这一机会来推动在联邦和各州的立法。然而当这些暴力事件暂时平息，特别是当共和党执政时期，反对枪支管制的组织就会卷土重来，或者推翻早先的法律，或者制定法律来维护持枪者的权利。
可以说，枪支问题，涉及到人们对于政府、社会和个人的一系列看法，而这又和美国的历史经验有着千丝万缕的关系。枪支问题的出现，实际上是历史发展进入到新阶段后，民众对于枪支的态度出现了明显的分化。就实质而言，枪支问题是旧的传统和新的认识之间相互牵扯的结果。
第四，民主、共和两党立场的日趋对立化使得枪支管制问题复杂化。
使得枪支问题复杂化的另一个重要因素是政党政治，即共和、民主两党在这一问题上采取了截然不同的立场，使问题的争论更趋两极化。总的说来，共和党成为维护枪支权利的党派，而民主党则要求对枪支实施更为严格的管制。两党的相互牵制也阻碍了联邦政府采取更加有力的枪支管制措施。
20世纪前半期，枪支问题并不突出，两党的分歧也不明显。当时，大致的规律是南方各州保守的民主党人和多数共和党人站在一起，反对枪支管制，而温和的共和党人则时常会站在民主党人一边，采取支持的立场。然而，自国会通过《1968年枪支管制法案》起，枪支问题逐渐成为极具争议的问题。两党在枪支管制问题上的分歧开始显现，并随着时间的推移，立场的差异趋于两极化。这从1968年以来两党的竞选纲领可以体现出来：共和党竞选纲领连贯地支持民众持有和拥有枪支的权利，而民主党竞选纲领则鲜明地支持枪支管制。
民主、共和两党相互对立的立场，使枪支管制问题变得更加复杂。人们难以想象，在一个共和党主掌的政府下，会采取任何枪支管制的新立法。从过去的经验来看，一般来说，枪支管制运动要取得实质性进展，通常需要国会和白宫都由民主党人所主导；如果白宫和国会由民主、共和两党分别执掌，往往就会出现僵局。如果白宫和国会均由共和党人把持，那么枪支管制运动不仅不会取得任何进展，甚至可能会出现倒退。【注释】20世纪90年代的发展似乎可以为此提供一些例证。1993年和1994年，美国国会先后通过了《布雷迪法》和包括禁止攻击型武器条款的《暴力犯罪管制法》，当时白宫和国会均由民主党人主导。而在1994年国会中期选举后，共和党人把持了国会两院，克林顿总统倡导的枪支管制立法均在国会受阻，共和党人甚至在国会中还试图推翻1994年关于禁止攻击型武器的规定。【注尾】
五、枪支管制运动的现状及其前景
综上所述，枪支管制早已不是一个简单的社会问题。关于枪支管制的争论，实际上涉及到公民权利、国家管理的权力与公共秩序维护之间的关系问题。【注释】Robert J. Spitzer, op.cit.,p.xi.【注尾】文化传统、价值观念、法定权利、利益集团政治和党派之争等多种因素也交织其中，显得异常复杂。不难想象，美国的枪支管制运动将是一个曲折、渐进而漫长的过程。任何一次枪支管制法的通过，都会经过激烈的较量，而且还可能会有反复。随着枪支管制运动的推进，来自反对阵营的阻力也会更大，双方的争夺也会更加激烈。
如果历史是一面镜子，人们可以对枪支管制运动的发展前景做出相应的判断。就近期而言，至少在联邦一级，枪支管制运动可能会停滞不前，难以取得新的突破。现任的布什总统是全美步枪协会长期以来的盟友。在任职得克萨斯州州长期间，布什就签署法律，使携带可隐藏武器合法化，并使起诉枪支制造商变得更为困难。在2000年总统大选中，布什和共和党获得了全美步枪协会的大力支持。该协会捐助的160万美元中，有92％给了共和党。【注释】响应政治中心（the Center for Responsive Politics）统计数字，引自Gina Holland，“High Court to Hear Gun Privacy Case，” Associated Press，Nov. 12.【注尾】
在2001年3月连续出现校园枪杀案后，布什认为防范学校暴力的最好手段是教导孩子们分辨好坏，却绝口不理会枪支管制组织通过新立法来强化枪支管制的要求。事实上，布什和许多国会议员争辩说，对付枪支暴力犯罪的方法不是通过更多的法律，而是更为严格地执行已有的法律。现任司法部长阿史克罗夫特（Ashcroft）向来就是一个反对枪支管制者。回想克林顿第二任内，尽管有总统的大力推进，但面对共和党主导的国会，最终还是陷入了僵局。现在，面对白宫由共和党总统执掌，而国会中民主党力量十分有限的情况下，要想在联邦一级取得任何大的突破，可能性很小。也正是意识到这种现实，现阶段支持枪支管制的阵营将注意力转到了各州和地方的立法上，力求有所收获。可以预见，未来一段时间，在州和地方一级政府将会是争夺的主战场。
2002年10月，美国发生了多起枪击案，造成人员伤亡。其中，发生在首都华盛顿地区的连环枪击案更是导致了10人死亡、3人受伤的惨剧，一度造成人心惶惶的局面。枪击案的发生，使得人们将目光再次转向了枪支管理问题。然而，这次枪击事件远没有产生像1999年校园枪击案后那样强烈要求枪支管制的呼声。出于中期选举的考虑，民主、共和两党的反应还是比较温和的，都不希望在枪支问题上过于激进。鉴于这次连环枪击案中暴露出来的问题，布什政府改变了原来消极的立场，表示正在考虑建立一个全国范围的枪支弹道“指纹”的系统。而由共和党控制的众议院则顺利通过了一项议案，授权向各州拨款10亿美元，以便改进枪支购买者的身份核查体系，阻止有犯罪前科的人获取枪支。参议院也表示会对这一法案进行考虑。共和党人要显示出不会无动于衷的姿态，而民主党人也不愿在枪支管制问题上大做文章。民主党人从2000年总统大选得出的一个教训就是，戈尔支持枪支登记的立场使得他在田纳西、阿肯色和西弗吉尼亚失利，从而失去了整个大选。由于中期选举临近，大多数关键性的选战是在美国的乡村、中西部和南部的选区，而当地的持枪和打猎都十分盛行。出于选举的需要，一些民主党候选人甚至表示支持持枪的权利。所有这些表明目前的国内环境并不利于枪支管制运动的发展。
在可预见的未来，有可能会采取一些技术性的措施来加强枪支管制：建立一个全国的枪支和弹药登记体系；对于购枪者迅速进行身份核查；严格执行现有的法律，对于使用枪支的犯罪进行严厉的惩罚；加强有关枪支安全的教育；在枪支安全技术方面实现突破，大力推进“智能枪”（Smart gun）这一技术的研发，使得“枪支认人”，从而使其他人特别是儿童和罪犯难以使用窃取的枪支进行犯罪。【注释】通过指纹、磁场或者密码识别使只有枪支的真正主人才能使用枪支，防止他人盗用。前总统克林顿支持这一研究，并曾建议投入1000万美元进行此项研究。现任总统布什也支持这一项目。【注尾】
尽管当前国内政治环境的现实，使近期的枪支管制运动遇到较多的困难，但从长期发展的眼光来看，随着社会的进步，城市化的不断提高，公众对于枪支危害性认识也会增强，要求枪支管制的呼声会越来越高，枪支管制组织的力量就会日益壮大。力量的天平就会发生倾斜，这是发展的大趋势。而上个世纪80年代以来的发展，特别是90年代在枪支管制方面取得的突破，已经说明了这一点。毕竟，目前美国的社会状态和200多年前建国前后的形势发生了很大的变化，全民皆兵已经越来越同时代的发展不相符。
袁征：中国社会科学院美国研究所副研究员