《美国研究》2002年第2期
从“双重遏制”到“双重规制”
——战后美韩军事同盟的历史考察
王传剑
〔内容提要〕本文的重点在于探讨第二次世界大战结束以来美韩军事同盟的结构调整与功能转化，特别是该同盟在由“双重遏制”（遏制朝鲜、遏制共产主义）向“双重规制”（规制朝鲜、规制半岛周边大国）转变的过程中所体现出来的历史延续性，以求对冷战后美韩军事同盟的性质及其发展前景有一个清晰的认识。文章同时指出，美国之所以坚持在未来“朝鲜威胁”不复存在的情况下继续保留驻韩美军，既是其亚太安全总体战略的一种直接体现，也是对东北亚安全形势未来发展的一种“政策因应”。这表明美国正在为美韩同盟的前途进行重新规划，并已经开始为其未来角色进行一种新的定位。
关键词：美国外交/美韩军事同盟/双重遏制与双重规制/驻韩美军
美韩军事同盟是研究东北亚战略格局的一个至关重要的分析变量。在其从形成至今接近50年的时间里，美韩军事同盟关系不论是在结构上还是功能上都发生了很大的变化。伴随冷战的结束，来自共产主义的所谓“威胁”已经不复存在，但美国显然并不愿意使美韩同盟就此终结。虽然近年来美韩关系内部出现了各种各样的矛盾与分歧，但双边军事联盟体制不仅没有像人们所预想的那样逐步弱化甚至消失，反而出现了不断巩固和进一步强化的趋势，并继续成为影响朝鲜半岛局势和东北亚地区形势发展的一个不容忽视的因素。与此相适应，美韩同盟到底向何处去、它在未来亚太安全格局中究竟要扮演一个什么样的角色越来越引起人们的关注。本文试图探讨战后以来美韩军事同盟的结构调整与功能转化，特别是该同盟在由“双重遏制”（遏制朝鲜、遏制共产主义）向“双重规制”（规制朝鲜、规制半岛周边大国）转变的过程中所体现出来的历史延续性，以求对冷战后美韩军事同盟的性质及其未来发展前景有一个清晰的认识。
一
美韩军事同盟是冷战的产物，它的产生与发展都是基于所谓“共产主义的威胁”。【注释】ChoongNam Kim, “KoreaU.S. Alliance in the PostCold War Era,” in YuNam Kim and Hoyt H. Purvis ed., Seoul and Washington: New Government, New Leadership, New Objectives (Seoul: Seoul Press, 1993), p.13.【注尾】在这一方面，朝鲜战争实际上构成了该同盟得以建立的最直接诱因，也成为战后初期美国朝鲜半岛政策演变的分水岭。第二次世界大战结束后不久，在美苏之间就建立什么样的朝鲜临时政府激烈争论的同时，美国政府内部在朝鲜半岛对于美国战略重要性的问题上也产生过严重的分歧。虽然杜鲁门总统和国务院的官员们从美苏冷战的大格局出发，认为朝鲜半岛“是一个进行思想斗争的战场，而我们在亚洲的整个胜利就决定了这场斗争”，【注释】哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录》（第二卷），北京·三联书店，1974年版，第380页。【注尾】“朝鲜犹如东西方之间在远东争夺势力和影响的缩影，象征着莫斯科与华盛顿之间的制度竞赛，因而无论朝鲜在军事上有无价值，支持一个非共产主义的朝鲜政权在政治上是十分重要的”。【注释】The U.S. Department of State ed., Foreign Relations of the United States, Diplomatic Paper（Washington, D.C.: Government Printing Office, 1948）, Vol.6, pp.784-785.【注尾】但由于受第二次世界大战期间形成的“欧洲第一”观念的影响，美国军方人士则坚持认为，在未来的东西方对抗中，如果失去西欧，美国将很难保全自己，“相反，即使失去了整个亚洲大陆，我们仍能生存，重整旗鼓，并可能把它夺回来”。【注释】威廉·曼彻斯特：《光荣与梦想》（第二册），北京·商务印书馆，1979年版，第620页。【注尾】因此“从军事安全利益考虑，美国几乎没有必要在韩国派驻军队、设立军事基地”，“韩国在未来远东的对抗中微不足道，从坏处着眼，它是我们军事上的一个大包袱”。【注释】FRUS, 1947, Vol.6, p.817.【注尾】
由于军方与国务院的观点相持不下，以至于围绕该问题的讨论持续了相当时日。直到1948年8月，国家安全委员会关于美国对朝鲜政策的第8号文件才得以出台，【注释】FRUS, 1948, Vol.8, p.1163.【注尾】但这一文件所采取的显然是一种折中路线，即：既能早日脱身，又不背弃承诺；既要适时撤军，又得保障“新生政权”的安危，它也因此成为战后初期美国远东战略收缩计划的开端。在这之后，由于“供电危机”的出现以及韩国局势混乱，美国曾一度延缓撤军，并对朝鲜半岛政策采取了某些补救措施。1949年3月，在国务院的要求下，国家安全委员会第8/2号文件追加了补充条款，促请国会立即批准援韩的三年计划，同时明确规定了1949年6月30日为最后撤军期限。至此，“NSC-8/2号文件为由来已久的撤军之争划上了一个圆满的句号”。【注释】FRUS, 1949, Vol.7, p.969.【注尾】1950年1月，在美国新闻俱乐部的聚会上，国务卿艾奇逊发表了著名的“西太平洋环形防线”的讲话。他宣布，美国在太平洋需要守住的是一条环形防线，这条防线从阿留申群岛开始到日本列岛，然后通过琉球群岛（冲绳）延至菲律宾。这样一来，在美国远东安全格局中朝鲜半岛就显得无足轻重了。
但是，朝鲜战争的爆发给美国的这一政策提出了严重挑战。面对共产主义在中国大陆的胜利，美国切实感受到了朝鲜战争对它的全球战略所造成的现实压力，因此不得不重新审视朝鲜半岛以及韩国的战略地位。在美国看来，朝鲜战争并不是局部性的现象，而是苏联全球战略的一个组成部分，“如果韩国落入苏联手中，不仅是美国在东亚的损失，而且将对其全球战略造成巨大的损害”。在这个共产主义向“自由世界”的挑战面前，西方必须显示出“力量和决心”，否则第三次世界大战就不可避免。【注释】Steven Hugh Lee, The Origins of The Cold War in Asia (Columbia: Columbia University Press, 1995), p.281.【注尾】按照美国的政策逻辑，如果听任社会主义的朝鲜击败韩国，那就可能出现东亚“多米诺骨牌”效应，甚至有可能导致欧洲“多米诺骨牌”现象的同时出现。正是基于这种考虑，原本被认为是无关紧要的朝鲜半岛，突然之间又被纳入美国必须承担最主要义务的范围之中。为此，美国以联合国的名义纠集了15个国家的兵力，动用了其1/3的陆军、1/2的海军和1/5的空军，并以支出200亿美元直接战费的代价，与中朝之间进行了一场大规模战争。战争爆发后，美国加紧了其在亚太地区建立军事体系的活动。1951年1月4日，国务院顾问杜勒斯在就美国拟定的《太平洋公约草案》发表意见时强调，美国在太平洋地区的防务范围应该是日本—琉球群岛—台湾—菲律宾—澳大利亚这条“近海岛屿链”，这条防线显然超出了艾奇逊1950年1月提出的美国防务范围。8、9月间，《美菲共同防御条约》、《澳新美太平洋安全保障条约》，以及《日美安全保障条约》相继签定。这些条约一起构成了美国在西太平洋地区“遏制共产主义”战略军事体系的重要环节，并初步确立了对亚洲大陆新月型的包围态势。
1953年10月1日，华盛顿在得到汉城方面放弃“武力统一”的确认之后，订立了韩国“梦寐以求”的共同防御条约。条约内容共4款，其中心即规定对缔约任何一方的侵略也就是损害了另一方的利益，缔约双方应联合行动，消除危险。条约还规定，为了维护共同的利益和安全，美国应在韩国领土上布置足够的军事力量。可以说，这一同盟的建立不仅具有重大的军事意义，而且其政治意义也是显而易见的，它把韩国纳入了美国的东亚安全体系之中，使其成为美苏冷战在东北亚的战略前沿，也因此决定了整个冷战时期朝鲜半岛的基本战略态势。
由此可见，美韩同盟虽然是作为朝鲜战争的最直接结果而产生的，但它从一开始就不是一个单纯的区域联盟，而是美国在全球战略布局中维持地区实力均衡的工具。在冷战的大背景下，美韩同盟的政策指向不仅仅针对朝鲜，而且针对整个社会主义阵营。正如一位韩国学者所言，“韩国军队本身不足以抵挡共产主义不计得失的冒险，这是美国在韩国继续驻军的一个原因。（但是，）美国战斗部队在这一地区的存在还有其他重要的目的，那就是它为这一地区提供了一个安全和稳定的盾牌。美国驻韩部队也是所有部署在西太平洋以抵制苏联在这一地区战略的和海军的扩张的关键之所在”。【注释】SungJoo Han, ed., U.S.Korea Security Cooperation: Retrospects and Prospects (Seoul: Korea Computer Press, 1983), p.6.【注尾】可见，冷战时期的美韩同盟对美国来说实际上具有双重价值。它包含两个政策对象，因此也就体现为双层次的政策意图。它直接的矛头对准了朝鲜，而间接的矛头却指向了苏联和中国；前者的目的在于保护韩国免受来自朝鲜的“威胁”，而后者的目标则是尽可能阻止共产主义在东亚的“扩张”。这样，“遏制朝鲜”与“遏制共产主义”一起，成为冷战时期美韩军事同盟的双重功能。
二
朝鲜战争结束后，为履行条约义务、显示美国的威慑作用，美国在韩国驻留了一支数量不小的军队，并配有大批的重武器。到1955年，驻韩美军已有两个整编陆军师以及相当规模的海空军力量，这不仅为韩国的国防现代化提供了实实在在的帮助，而且保证了美军在半岛局势紧张时可以迅速增派强大的海空力量，对朝鲜进行威慑，为韩国提供庇护。这在根本上增强了韩国人的自信心和安全感。与此同时，依据国家安全委员会第8/2号文件有关“华盛顿必须无条件帮助韩国加强国防力量来‘安内攘外’”的规定，美国也兑现了旨在帮助韩“军事现代化”的援助方案。由于美国的大量援助，韩国的军事实力突飞猛进。到1968年为止，韩国的军队总人数已达62万，其中陆军55万、海军1.7万、海军陆战队3万、空军2.3万，并配有195架新型战斗机。这支部队无论在防御能力还是合成作战能力上都已今非昔比。另一方面，朝鲜战争的经历使美国认识到，对韩国来说，单一的军事援助是远远不够的，必须施以全面的经济援助，唯有双管齐下才能挽救韩国这位“伤痕累累”的小伙伴。因此，从1950年“马歇尔计划”登陆朝鲜半岛开始到1968年，美国通过“战后重建委员会”共向韩国提供了价值35亿美元的经济援助项目。在1965年日韩建交之前，美国一直是韩国最大的投资国、最大的贸易伙伴国和最大的技术来源国。即使是1966年，在外国对韩投资21236万美元中，美国投资仍有15987万美元，所占份额仍高达753%。【注释】任晓：《韩国经济发展的政治分析》，上海·上海人民出版社，1995年版，第25页。【注尾】这样，通过军事援助和经济“输血”双重手段，美国在朝鲜半岛扶植了一个经济繁荣、政治稳定而又忠诚听命的合作伙伴，并使其成为遏制苏联、屏障日本、捍卫美在远东太平洋利益以及维持东亚均势的有力保障。对美国来说，美韩军事同盟的存在不仅阻止了朝鲜半岛爆发新的战争，从而保证了韩国的安全，而且成功地遏制了共产主义在东亚的“扩张图谋”，从而维持了东北亚局势的相对均衡和稳定。
当然，韩国得到美国大量的经济、军事援助，对此也并非没有回报。从东西方冷战的大局出发，韩国始终与美国站在同一条战线上，对美国的亚洲政策也给予了积极配合。当美国深陷越南战争的泥潭急需寻找帮手之际，韩国于1965年向越南派出了第一支作战部队“老虎师团”，1966年又派第二支部队“白马师团”赶赴越南。据统计，在整个越南战争期间，韩国先后参战的军队达5万余人，而美国则答应为韩国提供现代化军事装备，负担韩国赴越军队的一切费用，并向韩国购买越战所需的军用、民用物资等，韩国由此得到了15亿美元的好处。【注释】任晓：前引书，第24页。【注尾】虽然美国方面对此颇有微词，认为“韩国人把握机会创造了经济奇迹，创造了一个光芒四射的天堂，这是我们在用黄金为他们铺垫”，【注释】The U.S. Department of State, International Treaty and Agreement (Washington D.C.: Government Printing Office, 1970) , Vol.5, p.1547.【注尾】但不容否认的是，越南战争使美国欣慰于韩国在关键时刻所表现出来的“坚定”立场，美韩之间“血盟关系”的价值也由此得到了体现。
需要指出的是，美韩关系虽然在整个冷战时期都以“同盟”的形式表现出来，但这种同盟在其发展过程中却并不总是一帆风顺。如果说50、60年代的美韩关系还相对比较协调的话，那么到了70、80年代，双方的摩擦与龃龉却始终接连不断，这在尼克松时期和卡特任内表现得尤为明显。由于在越南战场上的失败，美国感到已无力对盟国给予更多的援助，遂拟对美韩联盟进行适当修改。为此，国家安全委员会参考1968年12月的美国国家政策文件提出了三条修正案：(1)关于《美韩共同防御条约》，美可以援引宪法来减少义务，以便在应付危机时有更多的选择余地；(2)放弃永久驻军计划，在适当的时候从韩国撤军；(3)在保留对韩基本承诺的同时，加速韩国在军事和经济上的自立。与此同时，朴正熙的独裁统治遭到韩国人民越来越强烈的反抗，美国方面以国务院名义发表了“关于韩国人权问题的特别报告书”（1974年9月），公开表示反对朴正熙的做法。在舆论的压力下，美国参众两院还于1974年12月决定每年只向韩国提供1.45亿美元的军援，比以前的每年3亿美元减少了一半还多。卡特上台后，为履行其竞选诺言，一方面计划撤走驻韩美军，另一方面则向朴正熙的独裁政权开刀。在人权问题上，卡特警告朴应保障韩国国民的政治权利和人权，而朴正熙则认为卡特“不了解韩国国情”加以拒绝，双方在此问题上一直争执不下，美国甚至为此推迟签定对韩剩余农产品援助法规定的借款协定。朴正熙毙命后，以全斗焕为代表的军队“强硬派”于1979年12月12日发动政变，逮捕了郑升和等“稳健派”将领。对此卡特政府反应强烈，取消了一些高级代表团对韩国的访问，并推迟部分援助项目的进行，甚至威胁“如破坏韩国民主化进程”，美将撤回所有驻韩美军，停止一切经济、军事援助。只是到了后来，面对全斗焕政权的既成事实以及考虑到其在朝鲜半岛的军事和经济权益，美国才逐步缓和了与韩国新政府之间的关系，而美韩联盟也得到了一定程度的恢复与发展。1979年底，美国宣布在对朝鲜的兵力作出评价前冻结撤军，并增加了对韩国的军事援助。1981年2月，里根与全斗焕在华盛顿会晤，重新确认了美国对韩国的防御义务，且不再把韩国看作是“防卫日本的前哨”，强调发展与韩国联盟的目的“在于美国自身的利益”，从而进一步提高了韩国作为其盟友之一的地位。
可见，在冷战的大背景下，朝鲜半岛在美国的全球战略中具有突出重要的战略意义。就当时的情况看，美国全球战略中最主要的目标“是如何遏阻苏联军事力量的扩张”，而其主要手段则是在欧亚大陆两翼经营好与西欧和日本的联盟，对苏联形成包围之势并与之展开全面的对抗。【注释】参见杰费里·帕克：《20世纪的西方地理政治思想》，北京·解放军出版社，1992年版，第127页。【注尾】在这一方面，由于朝鲜半岛是位于亚洲大陆东端的一个“阵地凸角”，连接着东亚边缘外的连串岛屿，韩国东海和东南部的朝鲜海峡则控制了连接苏联远东基地海参崴和太平洋的重要航道，不但直接维护日本的安全，同时也控制了苏联部分重要的太平洋战略区域，因此对美国来讲，朝鲜半岛一方面构成了“遏阻苏联扩张政策的重要环节”，另一方面也是“维系日本安全最有利的保障”。【注释】金大中：《建设和平与民主》，北京·世界知识出版社，1991年版，第175页。【注尾】与此相适应，被布热津斯基视为“要害国家”【注释】兹比格纽·布热津斯基：《竞赛方案：进行美苏竞争的地缘政治纲领》，北京·中国对外翻译出版公司，1988年版，第47页。【注尾】的韩国则在实际上“既是一个前线国家，又是一个集结地域”，成为“遏制共产主义和保卫日本的一个战略前哨”。【注释】金大中，前引书，第175、184页。【注尾】在美国看来，“亚洲特别是东北亚是我们这个世界五大力量中心中的四个力量间的相互影响地区”，【注释】G. R. Sloan, Geopolitics in United States Strategic Policy, 1890-1987 (Wheatsheaf Books, 1988), p.175.【注尾】“为了保护美国在日本的安全利益，美国无法忍受共产势力控制朝鲜半岛”，因此“防卫韩国”就成为其“在东北亚对苏基本战略重要的一环”。【注释】高崇云：《中共与南北韩关系的研究》，台北·正中书局，1989年版，第15、108页。【注尾】借助于美韩同盟和美日同盟，美国事实上主导了冷战时期围绕朝鲜半岛的南方三角的建立，并在客观上维持了以半岛南北分裂为基础的东北亚战略均势。
三
冷战结束后，东北亚战略格局出现了前所未有的新形态。伴随共同敌人的消失，美韩同盟关系不论在结构上还是内容上都发生了显著的变化。一方面，近年来韩国逐步收回了对朝作战的指挥权，并大力加强自身武装力量的科学化和现代化。与此同时，它还积极发展同其他国家的军事合作，以此作为“自主国防”的强有力补充。另一方面，由于冷战后韩国反美情绪的上升和独立自主意识的增强，双方军事合作方面的矛盾也开始日益表面化和激烈化，给美韩安保体制带来了一定程度的冲击。近年来，双方围绕驻韩美军犯罪问题、驻韩美军费用问题以及韩军武器装备更新问题进行了不间断的交涉，而韩国一些学生、民众和社会团体，如120多个社会团体组成的“要求修改不平等的美军地位协定国民行动”和“根绝驻韩美军犯罪运动本部”等，就“梅香里射击场问题”、“老根里事件”，以及“有毒物质排放问题”也纷纷举行集会和游行示威，强烈要求修改不平等的《驻韩美军地位协定》。与此相适应，美韩两国的国家关系也逐步突破了冷战时期的固有框架，双方关系的性质正开始从冷战时代单纯的军事同盟关系向平等的、正常的、全方位的伙伴关系转变。
不过必须看到，尽管美韩同盟乃至整个美韩关系都在发生显著的变化，但这种变化更多的是一种结构性的调整而非本质性的改变。虽然美韩同盟中的平等成分有所增加，“伙伴关系”被一再强调，而且韩国在政治和外交领域也越来越体现出独立性和自主性，但美国至今还是同盟的主导者，这仍然是一个不容否认的事实。实际上，伴随冷战的结束，美韩军事联盟体制不仅没有像人们所预想的那样逐步弱化甚至消失，反而在近年来出现了继续巩固和进一步强化的趋势。一方面，为确保美军在太平洋地区的“流动基地网”，美韩双方加大了联合军事演习的力度，不仅演习的规模不断攀升、演习的目的不断拓展，而且其高技术含量也不断增大。另一方面，为有效应对各种突发事件，美国加大了驻韩美军的建设，并进一步强化了与韩国的相互磋商机制。美国国防部、参联会高级官员每年都至少访韩1至2次，目的是随时制定对朝军事对策。双方每年还定期举行安全协商会议，以确定具体军事合作事宜。值得一提的是，冷战后美国一直谋求构筑以它为中心的“美日韩大战略联盟”，因此极力推动韩、日双方的军事合作。1998年上半年，“美日韩联合防卫政策协商会”成立，并分别于当年6月、9月在东京和华盛顿举行了两次会议。1998年朝鲜发射“大埔洞-1”号之后，美日韩三国展开了一系列穿梭外交活动，目的是通过三国“共助体制”，共同阻止朝鲜再次试射导弹。在美国的督促下，韩国海军与日本海上自卫队于1999年8月举行了旨在对付来自韩日两国西部“威胁”的“搜索与救援”联合军事演习。这是自第二次世界大战结束以来韩日举行的首次联合演习，标志着美国多年来一直撮合未果的美日韩军事三角联盟关系开始步入轨道。
不难看出，虽然冷战已经结束，来自共产主义的所谓“威胁”也已不复存在，但美国显然并不愿意使美韩军事同盟就此终结。在这一方面，“来自朝鲜的威胁似乎给汉城与华盛顿的联盟注入了新的能源”，【注释】《韩国焦点》，1994年3/4月号，第6页。【注尾】美韩之间逐步达成了这样的共识，即作为冷战后东北亚新的安全环境的一个关键组成部分，美韩安全关系将保留它的价值和重要性。冷战结束后，尽管朝鲜在综合国力和军队质量等方面已比韩国落后很多，且随着时间的推移，朝鲜方面以武力解决半岛问题的可能性也越来越小，但美国却一直把朝鲜视为“无赖国家”和对东北亚安全的“主要威胁”。近年来，虽然出于对朝鲜和平演变的战略目的，美国开始与朝鲜进行对话，但其骨子里对朝鲜的敌意并未消除，也不可能完全放弃以军事手段对付朝鲜的选择。这样，“朝鲜半岛的分裂状态为美国在这个地区保留它希望无论如何也要在那里保留的军队提供了一个现成的借口”，而防范朝鲜的进攻和军事威胁也因此成为美韩同盟最明显的意图和最为直接的目标。
当然，美韩同盟关系得以维持，“朝鲜威胁”只是一个由头，还远不是问题的全部，因为“同盟”本身所追求的，还有更为深刻、更为“远大”的战略目标。对美国来说，其亚太战略的核心是要“保持和增强对亚太事务的主导权，确保美国主导下的大国均衡”，【注释】陈峰君主编：《冷战后亚太国际关系》，北京·新华出版社，1999年版，第70页。【注尾】而东北亚则是其关注的重点地区之一。这里有世界第二大经济强国日本，有暂时遭受挫折的大俄罗斯，还有经济迅速发展、国力不断增强并有巨大发展潜力的中国。在美国看来，日本经济势力的扩张会动摇其在亚太地区的主导地位；中国政治影响的扩大会对其世界领导地位形成挑战；而俄罗斯这头睡狮在醒来之时，也将在世界上、至少是在东北亚对其领导地位构成威胁。为此，美国国防部1995年的《东亚安全战略报告》明确指出，“如果美国不为亚太地区提供有形的、稳定的中枢力量，那么另一国家就很有可能这样做——但是它所走的路子就不一定能符合美国以及我们的友邻和盟国的根本利益了”，“美国和韩国的关系不仅是对条文的一种承诺，也是我们国家支持和促进民主的一个重要组成部分。即使在朝鲜的威胁解除以后，美国也打算为地区安全起见，同韩国保持强有力的防务联盟”。【注释】U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for the East AsiaPacific Region, February 1995.【注尾】应当说，这种联盟除对付所谓“朝鲜的威胁”外，恐怕更重要的目的还在于制衡中、日、俄等大国力量。在美国看来，冷战结束后的东北亚地区正处于一个力量转型期，包括俄罗斯、中国和日本在内的一些周边大国都存在着争夺朝鲜半岛的潜在动机。美韩同盟尤其要对中国形成一种潜在的压力，同时也要防止日本在朝鲜半岛的影响超过美国的作用。从这一方面考虑，韩国无疑是美国亚太安全战略中的一个关键性棋子，无怪乎布热津斯基在其《大棋局》一书中，也将韩国视为对美国利益至关重要的五个地缘政治支轴国家之一，【注释】兹比格纽·布热津斯基：《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》，上海·上海人民出版社，1998年版，第63—64页。【注尾】而美国国防部1998年的《东亚安全战略报告》更是进一步强调，“美国与韩国之间的安全联盟”是“美国在朝鲜半岛的一切外交、防务和经济活动的基础”，“美国在韩国的军队将继续发挥遏制朝鲜半岛的侵略并起到促进东北亚乃至整个亚太地区稳定的作用。”【注释】U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for the East AsiaPacific Region, November 1998.【注尾】
由此可见，遏制朝鲜“威胁”与维持地区“稳定”是冷战后美韩军事同盟得以继续存在的两个最主要依据，也是其极力谋求发挥的两个最主要功能。在这两大功能当中，如果说前者更多的是对历史的延续和继承，那么后者则实现了现实的发展与超越。这样，针对周边大国的层面与针对朝鲜的层面一起，就成为冷战后美韩同盟的两个主要政策指向。当然，由于各个方面的原因，这两个层面在实际的政策运作过程中的表现并不相同，与规制朝鲜这一更为“显性”的目标相比，规制周边大国只能作为一种“隐性”目标而存在。不过尽管如此，美韩同盟的功能转化毕竟适应了冷战后美国对其全球战略的整体规划，并也因此成为其不可缺少的组成部分。从这个意义上讲，美韩同盟的这种“双重规制”功能实际上成为冷战后美国追求其朝鲜半岛政策目标、进而实现其亚太安全战略的一个主要工具。
四
驻韩美军是美国对朝鲜半岛政策实施中的一个基本环节，而它是否撤出则在很长时间以来成为半岛周边各国的一个敏感话题，并因此被视为影响半岛未来发展和东北亚战略态势的一个最主要的焦点。虽然在尼克松政府以及乔治·布什政府时期，美国方面都曾计划撤退或削减驻韩美军，但均由于种种原因而搁浅。按照美国自己的说法，它之所以在冷战之后继续保留驻韩美军主要是为了遏制所谓来自朝鲜的“威胁”，但这显然不是问题的全部。因为如果这种逻辑成立的话，那么在未来所谓朝鲜的“威胁”消除之时，就应当成为驻韩美军的撤出之期。但实际情况表明，美国在涉及这一问题上的态度却并非如此。在1994年7月公布的《国家参与和扩展安全战略》报告中，对于美国在亚太地区的驻军曾经作出过这样的解释：“在考虑亚洲地区的时候……安全问题是最为重要的……为制止地区性入侵和确保我们自身的利益，我们将以积极的姿态在那里保持驻军，并将继续发挥作用”。【注释】The White House, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, July 1994.【注尾】而在国防部1998年的《东亚安全战略报告》中，加强和巩固美韩联盟的意图得到了更为明确的体现。该报告指出，“威慑能力在朝鲜半岛等地区仍然至关重要”，“在朝鲜不再构成威胁以后，我们的联盟和驻军要继续支持朝鲜半岛以及整个地区的稳定。双边联盟和美国驻军将继续为剩下的防务需要作出贡献并适当支持南北的统一。”【注释】U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for the East AsiaPacific Region, November 1998.【注尾】作为政府的主要政策咨询机构，美国传统基金会曾于2000年7月提交给政府一份报告，该报告认为，“美国是否应当将自己孤立于亚洲还是从亚洲撤军，或被美国的盟国邀请撤军，这些结果对美国的国家安全利益和地区安全稳定都将是灾难。一支强大的美国亚洲驻军将为经济发展和战略稳定提供条件。美国在该地区的空缺则将造成亚太地区战略结构上的空虚。”【注释】Larry M. Wortzel, Ph.D, “Planning for the Future: The Role of U.S. Forces in Northeast Asian Security,” http://www.heritage.org, July 2000.【注尾】在这之后，兰德公司也于2001年5月15日发表了一份新的亚洲问题研究报告。值得注意的是，在对亚洲的政治和军事环境进行了系统的分析之后，该报告就美韩军事同盟的前途问题所得出的依然是这样一种结论：“即使朝鲜半岛不再有爆发战争的可能，美国也应在那里起码保持某种存在”，“即使朝鲜半岛的对抗结束，美国仍然会得益于在韩国和日本驻军和准入的权利。”【注释】美国兰德公司亚洲问题研究报告：《美国与亚洲：美国新战略和兵力态势》，北京·新华出版社，2001年11月版，第45页、第5页。【注尾】
可见，继续保留驻韩美军已经成为美国一种公开而且普遍的政策倾向，而为了使这一目标最终能够实现，各个方面的准备工作也在紧锣密鼓地展开。笔者以为，美国之所以如此看重驻韩美军，应当说既有战略层面的考虑，也有策略层面的考虑。或者说，美国之所以坚持在未来朝鲜“威胁”不复存在的情况下继续保留驻韩美军，既是其亚太安全总体战略的一种直接体现，也是对东北亚安全形势未来发展的一种“政策因应”。
关于冷战后美国亚太安全战略的总体部署，曾有学者将其总结为“三大支柱”，即：“长期保留的前沿军事存在、以联盟为主线的亚太安全体制，以及始终推行的民主与人权原则”。【注释】朱阳明：《亚太安全战略论》，北京·军事科学出版社，2000年版，第85页。【注尾】也有学者将其概括为：“以前沿存在为基石，以双边同盟关系为支柱，以多边安全机制为补充，谋求建立美国占主导地位的安全体系”。【注释】陈峰君：前引书，第60页。【注尾】虽然表述方法略有不同，但“前沿存在”与“双边同盟”一起显然构成了冷战后美国亚太安全战略的两个最基本内涵。在美国看来，由于它在地理上并不是一个东亚国家，因此在这一地区保有强大的军事力量就成为其在该地区，尤其是在安全领域发挥作用的“基石”。美国方面一直抱有这样的观念，即美军在亚太地区的存在“有助于该地区经济的异常发展，美军的撤出则将破坏该地区经济繁荣的基础，增加地区纠纷的危险，并可能对美国经济造成重大的打击”，【注释】U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for the East AsiaPacific Region, February 1995.【注尾】“美国的决策者似乎相信，美国强有力的前沿存在以及在大规模地区危机中加强前沿存在的能力是确保地区稳定的关键因素”，是保证其亚太安全战略顺利实施的必不可少的后盾，而“如果美国撤出亚太地区，那么日本、中国和其他大国就会加快军备竞赛的步伐，争先恐后地去填补权力真空。这样的竞争势必会威胁处于世界经济中心的亚太地区的繁荣与发展。”【注释】理查德·N·哈斯著：《“规制主义”：冷战后美国全球新战略》，北京·新华出版社1999年版，第108页。【注尾】与此同时，尽管冷战的结束对美国与其盟国之间的关系带来了一定程度的冲击，但“安全因素是联盟战略产生的最初和最主要的动机”。【注释】高金钿：《国际战略学概论》，北京·中国国防大学出版社，1995年版，第141页。【注尾】在美国看来，“我们所面对的挑战不是一个国家所能够单独解决的，因此，在建立下个世纪的安全方面，国际合作是必不可少的。”【注释】The White House, A National Security Strategy for a New Century, December 1999.【注尾】按照前国务卿奥尔布赖特的解释，美国对外政策的“头等大事仍然是巩固主要的合作关系并把这些关系同建设性的目标联系在一起”，防止主要国家之间出现裂痕。【注释】Madeleine K. Albright, “The Testing of American Foreign Policy”, Foreign Affairs, November/December 1998.【注尾】对此，2000年1月的美国《国家安全战略报告》明确指出，“我们战略的核心推动力是加强和适应与世界上关键国家的正式关系，在需要之时创立新的关系和结构，强化友好国家在地区事务中发挥领导作用的能力，以促进共同的目标”。【注释】The White House, A National Security Strategy for a New Century, January, 2000.【注尾】与此相适应，美国提出要继续“保持在亚洲的联盟结构”，并将其作为解决地区军事和政治挑战的“支柱”和实现“新太平洋共同体”目标的基础，使之“能够遏制潜在的威胁，反击地区侵略，确保地区和平，监控扩散大规模杀伤性武器的企图，帮助保护大洋通道的安全”。【注释】U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for the East AsiaPacific Region, February, 1995.【注尾】应当说，在美国要极力维持的这一同盟体系中，美日联盟仍然被认为是美国“亚太安全战略的核心”、“亚洲安全政策的关键”和“保证亚洲稳定的主要因素”，【注释】U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for the East AsiaPacific Region, February, 1995.【注尾】而美韩联盟则是遏制朝鲜的基础、保持朝鲜半岛和东北亚稳定的中心，以及确保美国对该地区影响力和控制力的有效途径。这样，作为一个非东亚国家，美国同这一地区国家军事联盟结构的保持，与它在这里的前沿军事存在结合在一起，共同构成了美国在该地区发挥作用最主要的依托。这也从最为根本的战略层面上决定了美国在驻韩美军未来前途问题上的政策选择。
另一方面，美国之所以坚持继续保留驻韩美军，也是基于它对东北亚安全形势未来发展的一种预测和判断。在它看来，即使是在朝韩和解或实现统一以后，拥有突出战略地位的朝鲜半岛也会继续成为东北亚地缘政治的焦点，而是否撤出驻韩美军，则必须以有效因应形势发展的未来需要为依据。在这其中，中国又首当其冲地成为其政策考虑中的一个主要关切。按照国防部某高级官员的说法，“美国必须让中国明白：美国不会从该地区撤退，为了让中国明白这点，就必须保持美国的承诺，发挥领导力量，在该地区和全世界保持政治的凝聚力。我们希望认真处理中国问题，也必须把中国问题作为一个现实问题。”【注释】船桥洋一：《日美安保定义的全解剖》，载《世界》1996年5月号。【注尾】显然，在美国的政策设想中，驻韩美军的继续保留将成为牵制中国的有效工具，它既可以避免50多年前朝鲜战争初期美国调兵遣将的被动，又能够防止中国在台湾海峡或南中国海集中武装力量进行“进攻性军事行动”，从更大的层面上讲，甚至有可能阻止或者延缓中国成为战略性竞争对手的可能变成现实。与此同时，日本的未来趋向也是美国政策考虑中的一个重要因素。显然，作为美国在东北亚地区的两大安全支柱，美日联盟与美韩联盟之间存在着一种相互依存的关系，一个联盟关系的调整可能影响到另一个联盟合作者，而这又必定会涉及到美日韩三边关系的协调问题。在布热津斯基《大棋局》一书中，韩国被认为是对美国利益至关重要的五个地缘政治支轴国家之一。而它之所以能够成为“支轴”，就是因为它与美国的关系状况如何将直接影响到被美国视为亚洲“核心国家”的日本的前途。在布热津斯基看来，“韩国地位的任何重大变化——不管起因是统一，还是转而落入扩大中的中国势力范围，或两者兼而有之——都必然极大地改变美国在远东的作用，并因此也改变日本的作用”，“因此而造成的美国远东军事活动范围的任何收缩，都将使维持稳定的欧亚大陆力量均势更加困难”。【注释】兹比格纽·布热津斯基：《大棋局》，第63-64、248页。【注尾】对美国来说，它最为担心的是这样一种局面，即在朝韩关系缓和或者是半岛统一的情况下，如果美国将常规部队撤出韩国，那么缺乏具体目标的驻日美军就更难找到存在的理由，进而可能导致可怕的逆向“多米诺骨牌”效应的出现，而这对于美国亚太安全战略乃至整个全球战略来讲都无疑是一个沉重的打击。此外，在考虑驻韩美军问题时，美国方面还有另外一层担心，这就是“统一的朝鲜可能会把日本视为安全上的主要威胁”，【注释】兰德公司亚洲问题研究报告：《美国与亚洲：美国新战略和兵力态势》，第46页。【注尾】并进而导致日韩之间的对抗与冲突。按照布热津斯基的说法，“韩国，尤其在它最终实现了和朝鲜的统一之后，或许能成为日本的波兰。但是，韩国人对昔日遭受的统治和日本在文化上自恃优越记忆犹新，这阻碍了任何社会性的真正和解。因此，日韩关系只在形式上是良好的”。【注释】兹比格纽·布热津斯基：《大棋局》，第230页。【注尾】对此，美国认为，在“加强统一后的朝鲜和日本之间彼此信任方面”，美国可以“发挥重要作用”，但这种作用得以发挥的前提，则是其在两国继续保持军事存在。在美国看来，“通过在它们各自领土上保持基地，美国可以打消统一后朝鲜的疑虑，并促使日本采取和平的姿态”，【注释】兰德公司亚洲问题研究报告：《美国与亚洲：美国新战略和兵力态势》，第46页。【注尾】从而有效制止可能发生的紧张局势，避免美国的这两个盟友之间的对抗。
由此可见，驻韩美军问题并不只是一个单纯的军事问题，而是一个带有全局性意义的战略性问题，隐藏在这一问题最底层的，是美国对于未来东北亚地区乃至整个亚太地区安全战略的一种总体规划。对美国来说，在驻韩美军问题上的态度表明它正在为美韩同盟的前途进行重新设计，并试图对其未来角色进行一种新的定位——“从威慑朝鲜将改为维持地区稳定。”【注释】Los Angeles Times, October 28, 2000.【注尾】从这个意义上讲，美国之所以坚持在未来朝鲜“威胁”不复存在的情况下继续保留驻韩美军，就是希望未来的美韩同盟能够作为“战略稳定的杠杆”在美国谋求东北亚乃至整个亚太地区安全主导权的战略规划中继续发挥重要的作用。
需要指出的是，尽管美国一再强调要继续保持驻韩美军，但这一目标能否实现却还存在许多不定之数。应当说，美国在驻韩美军的前途问题上并非底气十足，而对于美韩同盟的未来发展方向也没有太大的把握。因此，至少到现在为止，美国方面继续保留驻韩美军的想法更多的只是一厢情愿，而它在实际的政策运作过程中也不得不表现出一些权益之计和预防之策。在这一方面，美日安全合作指针的重订，将周边事态纳入防范体系，实际上已在考虑当美韩同盟弱化之后对其部分替代和补充美韩同盟的作用。而它在对待半岛统一问题上的态度似乎更能说明问题。从其自身利益出发，目前美国所采取的策略实际上是一方面“加强美日韩共助体制，迫韩与其协调步骤，消除因驻军地位问题引发的双边摩擦”，而另一方面则尽力争取“将南北和解进程定格在‘和而不统’阶段，以防止朝韩关系发展过快危及美地区军事存在。”【注释】杨伯江等：“朝鲜半岛缓和进程中的东北亚地区形势”，《现代国际关系》2001年第1期，第31页。【注尾】另外，由于驻韩美军的去留涉及到美韩同盟的未来前途问题，美国要想实现其长期驻军的目标就必须首先得到韩国方面的认同与支持，但即使在这一点上，美国也并非完全得心应手。虽然金大中曾一再表示“不管有没有朝鲜威胁，韩国都将把美韩同盟放在优先重要的地位”，但从最根本的意义上讲，这种表态并不意味着美韩双方在战略认识上的完全协调，因为尽管“两国都承认地区安全结构将发生较大变化，但对地区安全结构的主要特征和轮廓却并无共识”，【注释】兰德公司亚洲问题研究报告：《美国与亚洲：美国新战略和兵力态势》，第105-106页。【注尾】而韩国国内在对待驻军问题的态度上也远未实现真正的一致，不仅韩国民众要求美军撤出的呼声日益强烈，而且韩国政府内部对这一问题的看法也存在着明显的分歧。所有这些因素，使得驻韩美军的未来前途呈现出更多的不定之数，而美韩同盟的角色调整与职能转化也将继续成为影响东北亚战略态势的一个主要焦点。
王传剑：北京大学国际关系学院在读博士生