《美国研究》2003年第4期
塑造还是反映民意？
——民意测验与美国的对外政策
【注释】本文在写作过程中，得到南京大学国际关系研究院的计秋枫和郑安光两位老师及南京大学—美国霍普金斯大学中美文化研究中心图书馆的帮助和支持，特此致谢。文中错误之处由作者负责。【注尾】
陈文鑫
〔内容提要〕本文考察了美国民意测验的历史，并以美国对外政策中最受争议的对外军事行动为切入点，探讨了民意测验在美国外交决策中的作用。作为一种把抽象的民意具体化为一系列数字的手段，民意测验不是单纯地反映民意，在某种程度上也塑造着民意。外交政策的制定者不会盲目地遵从民意，他们会采取一系列措施来调整民意，为其政策服务，而民意测验有时只不过是这个过程的一种工具而已。
关键词：美国外交/ 对外政策/ 民意测验
民意测验（public opinion polling，）作为了解民众对某一或某类事务的观点的社会调查，已成为美国政治议程的一部分。经过170多年的发展，美国民意测验的手段不断完善，民意测验的内容也不断扩展。美国早期的民意测验主要侧重于国内事务，尤其是总统大选。后来随着美国越来越深地卷入国际事务，对外政策也成为民意测验的一个重要内容。在美国的对外政策中，对外军事行动无疑是最受争议的部分。从1961年到1974年，民意测验机构调查了大约1400个有关越战的问题，而从1990年8月到1991年3月的8个月时间里，民意测验机构就调查了800个关于海湾战争的问题。【注释】Karlyn Bowman, “Knowing the Public Mind,” The Wilson Quarterly, Vol.25, No.4, Autumn 2001.【注尾】美国科学民意测验的先驱乔治·盖洛普（George Gallup）相信民意测验对民主进程有积极的贡献，【注释】主要包括：(1)为政治领袖们提供了一种测量民意的精确手段；(2) 证明普通百姓确实在做好的决定；(3)把（人们的）注意力集中到当时的主要议题上；(4) 暴露出许多“被忽视的领域”（areas of ignorance）；（5）帮助政府部门的行政人员做出更英明的决定；（6）使政治家们更难以在“烟雾缭绕的房间”（smokefilled rooms）里挑选总统候选人；（7）显示出普通百姓在投票时不是单纯由私利所驱使；（8）有助于界定在大选中公民的“天赋使命”。See Suzanne Michele Bourgoin & Paula Kay Byers(eds.), Encyclopedia of World Biography (Detroit: Gale Research Inc., 1998), second edition, p.188.【注尾】但在他1940年与索尔·雷（Saul Rae）合著的《民主的脉搏》(The Pulse of Democracy)一书中，又告诫说民意测验作为一种当时刚走出“襁褓”（swaddling clothes）的产业，在未来需要重新加以评估。【注释】Karlyn Bowman, “Knowing the Public Mind.” 这些评估包括：民意作为政治导向是否不可信赖；样本是否具有真正的代表性；民意测验对民主进程的意义何在；等等。【注尾】在对外政策领域，对民意测验的评估至少应包括两方面：一是作为一种把抽象的民意具体化为一系列数字的手段，民意测验在表现外交民意的过程中扮演何种角色；二是由民意测验所表现的民意对外交决策有何影响。本文拟以美国外交中倍受争议的对外军事行动为切入点，对这些问题做一初步探讨。
一、历史与现状
早在古希腊时期就有思想家论及民意的重要性及其与公共政策的关系，但民意首次在某种程度上被测量和量化却是始于1824年美国地方报《宾西法尼亚哈里斯堡报》（Harrisburg Pennsylvanian）举办的总统选举模拟投票（the straw poll of the presidential election）【注释】Frank N. Magill(ed.), International Encyclopedia of Government and Politics (London: Fitzroy Dearborn, 1996), p.1116.【注尾】。由此，美国被誉为民意测验的发源地。【注释】李道揆：《美国政府和美国政治》，北京·商务印书馆，1999年版，第86页。【注尾】从民意测验方法的历史演变来看，美国的民意测验大体可以分为三个阶段：
（一） 模拟投票（the straw poll）阶段
早期模拟投票的方法之一是简单地估算一下出席集会的人数，出席人数越多，表明民众的支持率越高。另一种方法是在报纸上刊登选票的样票，但报业或其他利益集团会以假票充塞投票箱。为防止这种情况的出现，一种替代的办法是按各种名单给民众邮寄选票。这固然可以防止假票充塞，但由于名单的潜在偏见及人们可能不愿把选票寄回，又使测验在精确性方面出现困境。最后一种方法是让采访人员到社区采访，征询社区成员的投票取向。【注释】Frank N. Magill, pp.1116-1117.【注尾】1824年《宾西法尼亚哈里斯堡报》以自愿接受调查者为样本，准确预测出安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）将在大选中获胜。此后，模拟投票就被广泛地用于预测总统大选结果。
但是作为民意测验手段，模拟投票存在着严重的内在缺陷。这种内在缺陷反映在1936年《文摘》杂志（Literary Digest）【注释】李道揆先生译为《文学文摘》（李道揆：《美国政府和美国政治》，第86页）。但从关注大选的角度来看，该刊不仅关注“文学”，故本文将其译为《文摘》。事实上，该杂志属普及性新闻周刊，从1916年起就把模拟投票当作其增加发行量的策略的一部分，并且准确预测了几届总统大选结果，包括1932年富兰克林·罗斯福和赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）的竞选。【注尾】对总统大选的预测失败中。1936年，富兰克林·罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）的第一任总统任期届满，共和党候选人、堪萨斯州州长阿尔弗雷德·兰登(Alfred Landon)与其竞选总统。为了预测大选结果，《文摘》杂志发出了1000万张模拟选票，收回237.6万张。【注释】由此可见，《文摘》杂志在其调查过程中存在着不回答偏好（nonresponse bias），即被选入样本的大多数人实际上不回答问卷或询问所产生的严重扭曲。See David Freedman, et al., Statistics, Third Edition (New York:W.W.Norton&Company, Inc., 1998), p.336.【注尾】据此，《文摘》杂志预测兰登将以57%对43%的压倒性优势获胜，但选举的结果却是罗斯福以62%对38%的优势击败兰登。【注释】David Freedman, et al., p.334.【注尾】在这次被《文摘》杂志自诩为“最广泛”、“最富于经验”、“最没有偏见”【注释】Ole R. Holsti, Public Opinion and American Foreign Policy (The University of Michigan Press, 1996), p.13.【注尾】的民意测验中，实际上存在着很强的排除穷人的选择偏好(selection bias)【注释】所谓选择偏好是指在抽样程序中把这一类或那一类人排除在样本之外所表现出的系统倾向。See David Freedman, et al., p.335.【注尾】。《文摘》杂志的调查对象大多数是从电话簿和俱乐部的花名册上选择，这就把不属于俱乐部或没有电话的穷人排除在样本之外。【注释】当时只有1/4的家庭拥有电话，See David Freedman, et al., p.335.【注尾】如果是在1936年以前，这种偏好对预测的影响可能不大，因为富人和穷人依据相同的路线投票。而在大萧条年代，政治上的划分更紧密地遵循经济路线，绝大多数穷人投民主党的票，而比较富有的人则倾向于共和党。【注释】对《文摘》杂志民意测验失败原因的更为详尽的分析，参见Peverill Squire, “Why the Literary Digest Poll Failed,” Public Opinion Quarterly, Vol.52, 1988, pp.125-133.【注尾】
当然，这只是美国民意测验的起步阶段，缺陷在所难免。而且该阶段的民意测验机构大多是地方性或区域性的，测验的问题也只局限于民众的投票取向，没有涉及更广泛的政治议题。第一次世界大战期间所进行的一次关于美国是否应参战的民意测验，被认为是美国有关对外政策的民意测验的开端。
（二）定额抽样（quota sampling）阶段
定额抽样就是选择与问题有关人群的类别及状况，按各类人在全国人口中的比例，确定各类人在样本中应占的百分比，然后进行调查，取得数据，得出结果。【注释】李道揆：《美国政府和美国政治》，第89页。【注尾】具体而言，也就是先根据与利益（如政党、投票可能性等）和人口统计学特征（如收入、性别、教育水平、职业和年龄等）相关的范畴来界定人群，然后给每个范畴按比例规定固定的配额，采访人员再根据预先确定的范畴来选择受访者，直到满足各个范畴的定额。定额抽样的方法由乔治·盖洛普在1936年的大选预测中首先使用。运用此种方法，盖洛普对《文摘》杂志的调查对象进行抽样调查，在《文摘》杂志公布其预测结果之前就以仅一个百分点的误差预测出《文摘》杂志的调查结果，同时利用另一个约5万人的样本，准确预测出罗斯福将获胜。【注释】David Freedman, et al., p.335.【注尾】虽然盖洛普此次预测与实际结果之间存在一些误差，【注释】盖洛普预测罗斯福的得票率是56%，而实际结果是62%，误差达到6个百分点，与盖洛普后来3个百分点上下的抽样误差相比，显然大多了。【注尾】但1935盖洛普美国民意研究所（American Institute of Public Opinion，亦通称Gallup Poll）的成立或两年后《民意季刊》（Public Opinion Quarterly）【注释】《民意季刊》创办于普林斯顿大学，1947年美国民意研究协会（American Association for Public Opinion Research）成立后，《民意季刊》成为该协会的会刊。弗洛伊德·H·奥尔波特在《民意季刊》的创刊号上发表一篇题为《迈向公众舆论科学》的文章，为创刊号作序 。见Floyd H. Allport, “Toward a Science of Public Opinion,” Public Opinion Quarterly, Vol.1, No.1, pp.7-23.【注尾】的创办仍被认为是民意测验的发展进入“科学化阶段”的标志。【注释】Ole R. Holsti, p.13.【注尾】
该阶段的一个主要特点是专业性民意测验机构纷纷建立。继盖洛普成立美国民意研究所之后，1936年又有两家民意测验机构宣布成立：阿契博尔德·克罗斯利（Archibald Crossley）指导的克罗斯利民意测验（Crossley Poll），以及埃尔摩·罗珀（Elmo Roper）指导的《财富》杂志民意测验（Fortune Survey）。除了这些商业性民意测验机构外，1940年，第一家非商业性民意测验机构——普林斯顿公众舆论研究室（Princeton Office of Public Opinion Research）也宣告成立。【注释】但较富盛名的非商业性民意测验机构则是1941年成立的全国公众舆论研究中心（National Opinion Research Center）。1946年，该中心的主任哈里·菲尔德（Harry Field）召集了一次由约75名学者、商业研究人员和政府官员参加的会议，讨论了民意测验在地方、全国和国际事务中扮演的角色，以及一些技术上的问题，对民意测验的发展意义重大。【注尾】另外，政府部门也开始进行民意测验，1942年美国务院战争信息司（Office of War Information）成立了一个调查处（Survey Division），就民众对战时问题的认识、态度和期望等问题进行了100多次的调查研究。
（三）概率抽样（probability sampling）阶段
简言之，概率抽样就是使相关人群的每个成员都有平等的机会被选入样本。这是针对定额抽样的缺点所做的改进。定额抽样的一个最大的不足是选择的主观性，容易产生无意的偏倚。这在1948年的大选预测中暴露无遗。是年，盖洛普联合全美约100家独立报纸，采用定额抽样的方法对5万人次进行寻访，预测杜威（Dewey）将战胜杜鲁门，而结果是杜鲁门以528%的选票获胜，杜威的得票率为44.5%。克罗斯利和罗珀运用同样的方法，也预测错误。这是因为定额抽样似乎“保证了样本和选举总体在被认为对选举行为有影响的所有主要特征方面将会相似”，而“国民政治中政治见解的分布状况恰恰是调查机构所不知道而正努力尝试去发现的”，并且“在规定的定额内，访问人员可以自由选择他喜欢的任何人。这给人为选择留有过多的余地。而人为选择常易带偏好。”【注释】David Freedman, et al., p.338.【注尾】概率抽样有效地克服了这种缺点，不仅样本容量急剧下降，【注释】1948年以前，盖洛普民意测验采用的样本容量一般为5万。改进以后，一般采用1500人的样本。关于盖洛普民意测验的原则和程序，参见Frank Newport, et al., “How Polls are Conducted?” from http:// www.gallup.com/help/FAQs/poll1.asp.【注尾】而且精确度明显提高。（见下表）
盖洛普民意测验准确性记录
年份 |
盖洛普的最后调查（预测总统选举获胜者所得选票%） |
选举结果（得选票%） |
盖洛普的偏差% |
1996 |
克林顿52.0 |
50.1 |
+1.9 |
1992 |
克林顿49.0 |
43.3 |
+5.7 |
1988 |
布什56.0 |
53.9 |
+2.1 |
1984 |
里根59.0 |
59.2 |
-0.2 |
1980 |
里根47.0 |
50.8 |
-3.8 |
1976 |
卡特48.0 |
51.1 |
-3.1 |
1972 |
尼克松62.0 |
60.7 |
+1.3 |
1968 |
尼克松43.0 |
43.4 |
-0.4 |
1964 |
约翰逊64.0 |
61.1 |
+2.9 |
1960 |
肯尼迪51.0 |
49.7 |
+1.3 |
资料来源：（1）1980-1996的数据来自http://www.gallup.com/election2000
（2）1960-1976的数据来自李道揆：《美国政府和美国政治》，第91页。
在这个阶段，媒体广泛参加到民意测验活动中来，各种媒体不仅定期刊载民意测验结果，而且也进行自己的民意测验，通常是广播媒体和印刷媒体相结合。1967年哥伦比亚广播公司（CBS）开始进行民意测验，起初是独家进行，1975年和《纽约时报》联手。现在一些著名的合作还包括：盖洛普/美国有线新闻网（CNN）/《今日美国》、哈里斯民意测验（Harris Interactive）/《时代周刊》/美国有线新闻网（CNN）等等。美国广播公司（ABC）既自己进行民意测验，也和《华盛顿邮报》联合。由于美国越来越多地卷入国际事务，对外政策成了这个时期民测的主要内容。
媒体的介入极大加强了民意测验对政治和经济生活的影响，但在媒体与民意测验机构的合作中，媒体的需求常常压倒民意测验机构的需求。激烈竞争的环境使民意测验机构争相提供对突发事件的第一反应。虽然技术进步使采访和处理回应比以前更快，但由媒体和民意测验机构联手进行的民意测验大多注重满足于媒体对即时民意测验的需要，而牺牲了可靠的取样原则。【注释】Karlyn Bowman, “Knowing the Public Mind.”【注尾】此外,在民意测验报道方面，新闻媒体有严格的限制，即只报道它们自己委托进行的内部民意测验，而很少报道竞争对手进行的民意测验。比如，CNN很少报道《纽约时报》或其他机构的民意测验。“其结果是受众被剥夺了权衡内部民意测验与竞争对手进行的类似民意测验孰优孰劣的机会，因而也就无法得出更明达(informed)和公允的（balanced）结论。”【注释】Lawrence R. Jacobs& Robert Y. Shapiro, “The Crisis in Polling,” from http://www.polisci.umn.edu/faculty/ljacobs/rollcall.pdf.【注尾】这是导致民意测验危机的原因之一。
二、塑造还是反映民意？
罗杰·黑尼（Roger D.Haney）认为，“现在的民意测验技术已经相当先进，但还不清楚民意测验应扮演何种适当的角色……民意测验既可以用来评估民意，也可以使人较不放心地来塑造民意。”【注释】Frank N. Magill, ed., p.1119.【注尾】这涉及到美国政治观察家们经常谈论的一个话题，即民意测验对民主代议制的功用何在？20世纪40年代，乔治·盖洛普认为，民意测验是破译公众情感的一种工具，它使政策制定者们关心选民的所思所想。但沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）和其他人对此却持有不同的看法。他们认为，通过大众传媒，精英们塑造他们想要的公众态度，民意测验只不过是操纵民意过程中的一种工具而已。【注释】Lawrence R. Jacobs& Robert Y. Shapiro, “Presidential Manipulation of Polls and Public Opinion: The Nixon Administration and the Pollsters,” Political Science Quarterly, Vol.110, No.4, p.519.【注尾】那么在关于外交政策的铺天盖地的民意测验中，一个个百分比对于民意的原貌意味着什么？
1992年，美国总统布什在离任前7周决定向索马里派遣维和部队，当时多数美国人支持这一人道主义救援行动。次年10月3日，在一次美军与索马里叛军交火的过程中，美军士兵18人阵亡，78人受伤。翌日，各大电视台在播出这一消息时出现了一具美国士兵尸体被拖在摩加迪沙街道上的镜头。随即，美国公众要求美军撤出索马里的电话潮水般涌向国会山。调查显示，85%的民众要求“带孩子们回家。”经过三天紧急磋商，克林顿总统遵从民意，于7日宣布将于1994年3月31日前撤出全部美军战斗部队。【注释】王鸣鸣：《公众舆论与美国对外政策》，载《世界经济与政治》2002年第5期，第75页。【注尾】在此过程中，民意测验确实客观地反映民意。因为相对而言，美国民众对美国的对外军事行动比较敏感，反应也比较激烈，而民意的表达渠道除了民意测验以外，还有打电话、参与团体政治、甚至游行示威等等。更关键的是，美国的权势集团也介入到论争中来。这个事件之后，对前总统布什“重塑希望行动”（Operation Restore Hope）的支持逐渐衰退，不少国会议员要求立即撤军。【注释】Richard A. Melanson, American Foreign Policy since the Vietnam War: the Search for Consensus from Nixon to Clinton (New York: M.E.Sharpe, Inc., 1996), 2nd edition, p.260.【注尾】
但与国内政治相比，民众对外交政策的关注还是比较粗略和表面化的。虽然在对外军事行动问题上民众的反应通常比较激烈，但这种反应大体上还是“情绪化”、“表面化”和“易波动”的【注释】Charles W. Kegley, Jr., & Eugene R. Wittkopf, American Foreign Policy: Pattern and Process (New York: St. Martins Press, 1996), fifth edition, p.267. 【注尾】。原因之一是“大多数美国人不具有关于他们自己的政治体制的最起码知识，对国际事务了解得更少。”【注释】Kegley & Wittkopf, p.265.【注尾】 如1964年，只有58%的美国公众认为美国是北约的成员国；约2/5的人相信，苏联是北约成员国之一。【注释】Ibid., p.265.【注尾】20多年后，公众对国际事务的了解并没有增加多少。1988年进行的一次调查发现，三个美国人中就有一人无法举出北约一个成员国的名称，有16%的美国人竟然认为苏联是西方联盟的一员。【注释】Jerel A. Rosati, The Politics of United States Foreign Policy (Fort Worth: Harcourt Brace College Publishers, 1999), 2nd edition, p.383.【注尾】当然，随着现代通讯技术和传播手段的发展，这种状况已有很大改观。奥利·霍尔斯蒂（Ole R. Holsti）在他的《民意与美国对外政策》一书中描述道：“（美国）有线新闻网（CNN）把海湾战争实时地带进全球的起居室。”【注释】Ole R. Holsti, preface.【注尾】在最近的伊拉克战争中，人们更是可以从电视、因特网等渠道及时了解战争进程。即便如此，大部分美国民众也只是云媒体之所云。
另外，在民众回答问题的过程中，传统看法认为，民众具有先验的态度（preexisting attitude），他们只是把这种态度流露给民意测验机构。【注释】这种看法被威尔逊和霍奇斯称为“文件抽屉”模式 （“file drawer”model）。 John R. Zaller, The Nature and Origins of Mass Opinion (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1992), p.35.【注尾】但威尔逊(Timothy D. Wilson)和霍奇斯(Sara D. Hodges)反对这种看法。他们认为，“民众经常性地建构他们的态度，而非只汇报精神文件（mental file）的内容。”也就是说民意测验得出的民意不是先验存在的，而是一种“临时建构”（temporary construction）。【注释】John R. Zaller, p.35.【注尾】约翰·扎勒（John R. Zaller）总结了前人的研究成果，发现民众在回答问题时，具有如下三个特点：【注释】Ibid., pp.30-34.【注尾】
1. 历时不稳定性（overtime instability）。1980年1月和6月，美国的民意测验机构就美国是否应该努力和其冷战对手苏联合作这一问题进行调查，结果发现，在1月份支持对苏联采取强硬立场的人中有60%到6月份仍然坚持其立场，其余40%则分散到其他三个选项（与苏联合作、中间立场、无观点）；那些在1月份的调查时持中间立场的人中，只有24%到6月份依然如此，其余的大部分人转而主张合作或不合作。总共只有50%的人在两次测验中持相同的立场。对这种现象的一个显而易见的解释是一些人在不同的调查中的确出现意见改变，但扎勒认为，已有的证据不支持这种解释。他认为，出现在民众公开的意见表达中的波动是由“测量误差”（measurement error）所致。【注释】但他无法解释这种误差是如何产生的。因此“测量误差”更近乎是一种“未获解释的变动”的委婉语，而非一种得到很好理解的现象。John R. Zaller, p.32.【注尾】
2. 回答效应（response effects）。20世纪70年代有一个关于美国人对苏联新闻工作者看法的著名调查。在分开的一半样本中，37%的受访者同意允许共产党记者进入美国。在另一半样本中，受访者先被问及美国记者是否应被允许进入苏联，结果同意允许苏联记者进入美国的比率达到73%，几乎翻了一翻。扎勒认为，每个人可被假定为至少有两种考虑，一种关于共产党，另一种则关于公平对等原则。关键是看哪种考虑会被问卷突显。
3. 问题措辞效应（questionwording effects）。1983年《纽约时报》的民意测验发现，民众对当时的一个热点问题——“冻结”核武器生产的支持率在18%和83%之间的波动，取决于问题如何设定。这说明问题的不同措辞方式通常对民众对某一问题的统计学层面上的支持率有很大影响，而且即使根本的问题完全一致，民众也会有不同的反应。
上述考察只是提供了一种民意测验机构塑造民意的可能性。问题的关键是，在现实的政治生活中，民意测验机构有没有塑造民意？劳伦斯·雅各布斯（Lawrence R. Jacobs）和罗伯特·夏皮罗(Robert Y. Shapiro)通过研究尼克松政府与两大民意测验机构——路易斯·哈里斯（Louis Harris）和盖洛普组织（Gallup organization）的关系后发现，尼克松政府实施了一系列策略，使哈里斯和盖洛普与之合作，从而操纵民意测验结果和民意。【注释】其他相关研究还包括：Robert C. Hilderbrand, Power and the People: Executive Management of Public Opinion in Foreign Affairs, 1897-1921 (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1981); Noam Chomsky and Edward Herman, Manufacturing Consent (New York: Pantheon, 1988); Michael Margolis and Gary Mauser, eds., Manipulating Public Opinion: Essays on Public Opinion as a Dependent Variable (Belmont, Calif.: Wadsworth, 1989)等。【注尾】虽然白宫没有能够以其所希望的方式来控制这两个机构中的任何一个，但是通过与这两个机构接触，尼克松及其助手们获得了三个好处：首先，民意测验机构使白宫在民意测验结果公布之前就可以获得信息，使白宫可以采取措施扬长避短；其次，白宫促使民意测验机构选择于之有利的问题和措辞方式；最后，白宫影响测验的结果。有充分的证据表明哈里斯因白宫的压力而修改其公布的结果。【注释】Lawrence R. Jacobs& Robert Y. Shapiro, “ Presidential Manipulation of Polls and Public Opinion: The Nixon Administration and the Pollsters,” pp.519-538.【注尾】
为何民意测验机构要与政府合作，来塑造民意？原因之一是在美国，外交政策常被看作是“高于政治”（above politics）。根据这种观点，国内政治服从于国家利益。当国家安全受到威胁时，美国人会搁置他们的党派分歧，支持政府的政策。莱斯利·盖尔布（Leslie Gelb）在《越南的嘲弄：加工过的体制》（The Irony of Vietnam: The System Worked）一书中说，“有一个美国神话，政治止于水边【注释】Politics stops at the waters edge.“水边”实际上是指美国的大西洋和太平洋两岸，即美国的国土范围之内。【注尾】，即正常的党派竞争和分歧在对外政策上让位于团结一致。这个神话是虚幻的，但仍然有说服力。”【注释】Jerel A. Rosati, p.378.【注尾】其次，白宫也会利用民意测验机构的爱国心，把合作等同于国家责任。在研究中，劳伦斯·雅克布斯和罗伯特·夏皮罗采访了路易斯·哈里斯和盖洛普的高层，这些人员告诉他们说，他们会和接近他们的每位总统合作，包括比尔·克林顿，因为他们把这视为是“对国家的一项公共服务”。小盖洛普解释说，“当白宫召唤的时候，你不能说，‘走开！’”【注释】Lawrence R. Jacobs & Robert Y. Shapiro, “Presidential Manipulation of Polls and Public Opinion: The Nixon Administration and the Pollsters,” p.521.【注尾】在尼克松政府时期，民意测验机构和白宫的联系已达到这样一种程度，哈里斯在民意测验结果公布十天前，就把结果呈送白宫并询问科尔森（Charles Colson）【注释】尼克松总统的特别顾问，被称为“邪恶天才”（evil genius）。在与“水门事件”相关的“丹尼尔·艾斯伯格案”(Daniel Ellsberg Case)中因妨碍司法公正被判入狱7个月。【注尾】对此有何看法。
人们不禁要问：民意测验的结果是否都真实可信？这在对外政策领域是很难检验的，不像总统大选那样可以短期提供一个明确的结果以检验民意测验的准确性。而基于抽样调查产生的民意一经发表，本身又成为一种舆论，使沉默螺旋（spiral of silence）运转起来。沉默螺旋理论认为，个体拥有一个多半是无意识的、可能源自遗传且根深蒂固的孤立恐惧。这种孤立恐惧使他们不断去确定，哪种意见及行为方式被环境所赞同或反对，以便采取哪种意见与行为方式，排除哪种。【注释】〔德〕伊丽莎白·诺尔-纽曼：《民意：沉默螺旋的发现之旅》（翁秀琪、李东儒、李岱颖译），台北·远流出版事业股份有限公司，1994年版，第301页。【注尾】这又被有些政治学家称之为“乐队花车效应”（bandwagon effect）或“羊群效应”（herd instinct）。也就是说，民意测验结果公布之后，它本身又会成为一种社会舆论，反过来对民众的态度产生影响。
三、罗盘与刀剑
1994年9月，在克林顿命令美军入侵海地的前几天，《芝加哥论坛报》（Chicago Tribune）刊登了一幅漫画：满载军人的登陆舰正靠近海地，甲板上的克林顿口中振振有辞：“难道不应该让民意测验人员打头阵吗？”【注释】Ole R. Holsti, p.191. 【注尾】这幅漫画充满了作者杰夫·麦克内里（Jeff MacNelly）对克林顿的讽刺，也向人们提出了一个问题：在美国对外军事行动的决策过程中，民意扮演何种角色？早在1984年，当时的美国国防部长卡斯帕尔·温伯格（Caspar Weinberger）在关于美国向海外派兵的适当前提的一次公开讲话中，列举了六个必要条件，其中之一就是“必须有某种合理的保证能得到美国人民的支持”。但其内阁同僚、国务卿乔治·舒尔茨（George Shultz）则公开反对这所谓的“温伯格主义”（Weinberger Doctrine），认为这实际上成为不行动的借口，即便美国在海外的重大利益受到潜在的威胁。【注释】Ole R. Holsti, p.1.【注尾】
实际上，美国外交决策者对民意的看法可以分为两个方面：一是让民意影响外交政策的选择是否明智；二是一项成功的外交政策是否必须得到民众的支持。据此，道格拉斯·福伊尔（Douglas C. Foyle）将美国总统分为四类：民意的代表（delegate）、民意的执行者(executor)、民意的实用主义者（pragmatist），以及民意的监护人（guardian）。【注释】民意的代表认为，让民意影响政策选择是明智的，对一项成功的外交政策而言，民众的支持也是必要的；民意的执行者同意第一点，但认为一项成功的外交政策并不一定需要民众的支持，因此他们可能不注意引导民众；民意的实用主义者认为，即使民意影响外交政策选择是不明智的，但是民众对所选政策的支持是必须的，因此会争取民众支持；民意的监护者认为，让民意影响外交政策选择是不明智的，而且一项成功的外交政策也不需要民众的支持，因此他们会去教育民众，向民众展示某项政策是怎样为国家利益服务的。见Douglas C. Foyle, Counting the Public in: Presidents, Public Opinion, and Foreign Policy (New York: Columbia University Press, 1999), pp.11-15.【注尾】有学者认为，第二次世界大战以后的美国总统中，杜鲁门、约翰逊和里根属民意的监护人，艾森豪威尔、肯尼迪、尼克松、福特和老布什属民意的实用主义者，卡特和克林顿分属民意的执行者和民意的代表。【注释】Douglas C. Foyle, pp.179-199.【注尾】也就是说，第二次世界大战以后的美国总统大部分属民意的监护人或民意的实用主义者。这两种人有一个共同点，即认为让民意影响外交政策的选择是不明智的。前总统肯尼迪的一位幕僚这样说：“没有哪一位总统有责任遵从民意的指示……他有责任尊重民意，并以此来引导它——塑造它，告知它，拉拢它，并且战胜它。民意既是他的罗盘，又是他的刀剑。”【注释】Charles W. Kegley, Jr., & Eugene R. Wittkopf, p.287.【注尾】
首先，在代议制民主中，总统由民众投票选举产生。制度因素决定其政策必须代表多数选民的意志，因此民意在某种程度上制约着总统的决策。在对外军事行动的问题上，民众的反应很敏感。因此在战争初期，政策制定者往往通过政治宣传向民众证明战争的正义性。事实表明，在战争初期民众往往会团结在总统周围，但民众对总统政策的支持常随时间的推移而发生逆转。约翰·穆勒（John E. Mueller）的《战争、总统和民意》一书的研究证明了这一点。【注释】John E. Mueller, War, Presidents, and Public Opinion (Lanham, M.D.: University Press of America, 1985).【注尾】换言之，美国民众对在海外使用武力的支持是有限度的：快速和成功的行动，如在格林纳达、巴拿马、波斯湾的行动使支持率上升到最大限度。【注释】在2003年伊拉克战争开战后24小时，CNN/《今日美国》/盖洛普的联合民意测验显示，3/4的美国民众支持战争，其中有60%的人坚决支持，但同时希望战争早日结束，并减少伤亡。见 http://www.gallup.com/poll/releases/pr030321.asp.【注尾】而长时间不成功的军事行动，如在朝鲜、越南和黎巴嫩的行动则了引起民众的非难。民众的不满不仅制约了总统权力的运用，而且还会导致总统竞选的失败。美国在朝鲜的军事行动就使杜鲁门初选失败，从而宣布不再参加总统竞选。
其次，众所周知，美国实行的是三权分立的政治体制。宪法中的不确定性使行政和立法机关之间存在着对外事权力的激烈争夺。【注释】美国学者路易斯·亨金（Louis Henkin）对此有专门研究。参见路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》（邓正来译），北京·三联书店，1996年版；Louis Henkin, Foreign Affairs and the United States Constitution (Oxford: Clarendon Press, 1996).【注尾】在对外军事行动问题上，一个很有争议的问题是：美国是否能在海外部署军队的决定权，是属于享有战争权的国会还是属于作为军队总司令的总统？在罗伯特·H·杰克逊（Robert H. Jackson)法官所说的“半阴影区”（twilight zone)【注释】最高法院法官罗伯特·H·杰克逊在1952年一个著名的判决意见书中对宪法中那些令人困惑的条款做了权威性的解释，将总统和国会间权力分配的不明确（或是重叠）之处描述为“半阴影区”。见路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，第2页。【注尾】中，“历史所授予总统的似乎只是半阴影区中的那些共有权力（concurrent authority）；在半阴影区中，只要国会沉默，总统便可以采取行动。”【注释】路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，第43页。【注尾】但国会在多数情况下并不愿沉默，虽然从第二次世界大战结束到1964年，国会对总统的主要动议给予很高的支持，但越战和“水门事件”却打破了这种程序上的共识。在总统和国会对外事权力的争夺中，民意是一个重要的筹码。一般而言，国会议员与民众的关系比较密切。为了赢得决策上的主动，总统更需要“走向公众”（going public），寻求他们的支持，以期促使民选代表投票支持其政策。【注释】Richard Sobel, The Impact of Public Opinion on U.S. Foreign Policy SinceVietnam: Constraining the Colossus (New York: Oxford University Press, 2001), p.20.【注尾】
另外，在国际政治的层面上，民意可以使外交决策者在与他国谈判时更具讨价还价的筹码。【注释】Charles W. Kegley, Jr., & Eugene R. Wittkopf, p.290.【注尾】民意从某种意义上说是外交决策者执行外交政策的一种资源。民意越一致，越支持政府的政策，决策者在与他国谈判时讨价还价的能力就越强。而且，即便民众在政策形成过程中保持沉默，决策者在谈判桌上也可以说某项拟议的让步是美国民众所不能容忍的，或者说某项政策是出于民众的意志，并由此而获得相当大的谈判优势。【注释】相关的研究有： Richard R. Fagen, “Some Assessments and Uses of Public Opinion in Diplomacy,” Public Opinion Quarterly, No.4 , Fall 1960, pp.448-457.【注尾】
因此，虽然存在着对民意的诸多诟病，美国总统还是很重视民意测验。富兰克林·罗斯福总统首开雇用专业民意测验顾问的先河。1936年，盖洛普、克罗斯利和罗珀三家民意测验机构准确地预测出罗斯福将大选获胜，罗斯福本人因此成为民意测验的热衷者。他聘请普林斯顿大学的哈德利·坎特里尔（Hadley Cantril）考察与之相关议题的民意，尤其是民众对欧战的看法。【注释】Karlyn Bowman, p.92. 在1937年的一次民意测验中，有70%的人反对卷入战争，见Ole R. Holsti, p.14.【注尾】罗斯福之后的许多总统也很重视民意测验。在肯尼迪、约翰逊和尼克松执政期间，“民意分析成为总统直辖的政府机构的一个不可分割的组成部分”，智囊们担负着跟踪民意测验数据的任务。此后的政府也成为“民意数据的名副其实的仓库。”【注释】Karlyn Bowman, p.93.【注尾】小布什在2000年大选时曾说他“不在意公众舆论”。在2003年的伊拉克战争前夕，当被问及他对全球范围内规模宏大的反战抗议有何反应时，他回答说他不会依据“专题小组”（focus group）来决策。但小布什的首席政治顾问卡尔·罗夫（Karl Rove）却花了大量的时间来研读和分析民意测验，且白宫也有一位民意测验专家叫马修·多德（Matthew Dowd）。【注释】Frank Newport, “Should Bush Be Reading the Polls?” http://www.gallup.com/poll/FromtheEd/ed0303.asp. 【注尾】
外交决策者对民意测验的热情应该主要从现实主义的角度来理解。虽然在美国国际关系学界，关于民意与外交决策的关系一直存在着自由主义与现实主义的对立，【注释】在民意与外交决策关系问题上的自由主义与现实主义之争，详见奥利·霍尔斯蒂（Ole R. Holsti）的《民意与美国对外政策》(Public Opinion and American Foreign Policy)一书。【注尾】但第二次世界大战以后，随着威尔逊自由主义外交理论走向终结，现实主义的民意观逐渐成为美国国际关系理论界的主流观点。【注释】这种现实主义的观点被霍尔斯蒂称为“阿尔蒙德—李普曼共识”（AlmondLippmann consensus），它统治了第二次世界大战结束到越战末期的30年间对民意与对外政策之间关系的思考。虽然越战以后越来越多的学者对“阿尔蒙德—李普曼共识”提出质疑，但从美国对外政策的决策过程来看，这种现实主义的观点还居主流地位。【注尾】理查德·巴尼特(Richard J. Barnet)在其探讨美国历史上民意与对外政策之间关系的著作《火箭的红光：美国走向战争时，总统与人民》一书中说，“美国总统们为了把他们对外政策的构想包裹在‘民意’这一合法的斗篷里，不断斗争以限定民意。他们大都接受一个支持其政策的‘沉默的大多数’的存在，他们大多相信被‘我们人民’（We, the People）事实上想要的东西指导是既不可能也非明智的。”【注释】Richard J. Barnet, The Rockets Red Glare: When America Goes to War the Presidents and the People (New York: Simon & Schuster, 1990), p.12.【注尾】西奥多·罗斯福直截了当地说：“我没有去占卜（divine）人民会想些什么，我只是主观断定他们应该想些什么，然后尽我最大的努力让他们去这样想。”【注释】Charles W. Kegley, Jr., & Eugene R. Wittkopf, pp.288-289.【注尾】同样，杜鲁门总统的顾问乔治·埃尔西(George Elsey)也坦言：“总统的工作是去引导民意，而不是去做（民意的）盲目追随者。你不能坐等民意来告诉你该做什么……你必须决定你将做些什么，并照此做，然后再试图去教育民众你这样做的原因。”【注释】Kegley & Wittkopf, p.289.【注尾】
在此过程中，民意测验是一个重要手段。通过民意测验，决策者得以了解民众对某项对外政策的看法，从而采取措施，通过宣传或其他手段调整民意。有调查显示，在约翰逊1965年宣布他的越南政策之前，只有42%的民众支持这一政策；但在政策公布之后，有72%的民众支持。美国入侵柬埔寨之前只有7%的人支持，但在尼克松宣布1970年入侵之后，则有50%的人支持。1989年5月，在诺列加宣布巴拿马的选举结果无效之后，有59%的人反对美军入侵巴拿马以推翻诺列加，到10月反对率上升到67%。但在布什政府12月的行动之后，80%的人认为美国派武装力量进入巴拿马，推翻诺列加是正当的。【注释】Ibid., p.287.【注尾】这种现象被称为“团结在国旗周围”（rallyroundtheflag）。【注释】盖洛普在2001年“9·11”事件前后的两次民意测验表明，民众对布什总统的支持率飙升了35个百分点，从51%上升到86%，被誉为是有记载的最大的“团结在国旗周围”效应。与1941年12月7日的“珍珠港事件”相比，当时民众对富兰克林·罗斯福总统的支持率只上升了12个百分点。Matthew A. Baum, “The Constituent Foundations of the RallyRoundtheFlag Phenomenom,” International Studies Quarterly, Vol. 46, 2002, pp.263-264.另外，2003年3月25日盖洛普的民意测验显示，伊拉克战争爆发之后，小布什的支持率上升了13个百分点，比1991年海湾战争时老布什18个百分点的上升幅度（从64%上升到82%）略低。见http://www.gallup.com/poll/releases/pr030325.asp.【注尾】自从约翰·穆勒把这一术语引入政治学后，它就成为有关公众舆论与外交政策的论著中经常出现的术语。但究竟是什么原因导致这种现象，学者之间有不同的看法。有人认为爱国主义高涨是导致此种现象的原因；有人则将之归因于危机初期精英批判的缺席或媒体对批评观点报道的缺少，因为这个时候政府是媒体信息的首要来源。在诸多因素中，政府的政治宣传无疑是一个非常重要的因素。海湾战争期间，在美国的政治宣传中，萨达姆比希特勒还坏【注释】Richard A. Melanson, p.5.【注尾】。而2003年的伊拉克战争时，伊拉克则是“邪恶的轴心”之一。此外，美国的新闻媒体也不断刊登各种民意测验结果，表明支持政府的立场。
四、结语
2003年伊拉克战争前夕，哥伦比亚广播公司（CBS）新闻主播唐·拉勒（Dan Rather）采访萨达姆，萨达姆问了他许多问题，主要是关于美国的民意。萨达姆并不是唯一想知道美国民众对战争的态度的人。在一堆支持战争的民意测验数据和声势浩大的反战游行之间，如何读懂美国的民意？这的确是一个值得思考的问题。小V.O.基(V. O. Key, Jr.)在《民意与美国民主》一书中说：“对公众态度的考察是对无止境的魅力和挫折的追寻。”【注释】Jerel A. Rosati, p.379. 理查德·索贝尔 （Richard Sobel）对此也有同感，见Richard Sobel, The Impact of Public Opinion on U.S. Foreign Policy SinceVietnam: Constraining the Colossus 序言。【注尾】
作为美国政治话语的一部分，民意测验积极介入外交的政治论争，但它在促进美国对外政策的民主化方面作用是有限的。2001年亨利·J.凯泽家庭基金会（Henry J. Kaiser Family Foundation）和《公众观察》（Public Perspective）杂志联合调查美国民众对民意测验的看法。他们想了解民意测验是否被看作是一种传达公众意愿的有效工具。调查显示，虽然大多数人认为民意测验有利于政策制定者了解民众的观点，但只有1/4的人认为民意测验是一种最好的方式，43%的人则赞同参加市政厅会议的方式。在官员们藉以发现美国民众所思所想的方式序列中，民众倾向于把民意测验放在该序列的中层。原因是美国公众对民意测验的态度半信半疑，多数人认为民意测验不准确，其内在的局限性阻碍了对民意的传达，而且还会被操纵。虽然有一半民众相信民意测验是基于完善的科学实践，另一半人则对民意测验过程的有效性持反对或否定的态度。【注释】MollyannBrodie, et al., “Polling and Democracy,” Public Perspective, July/August 2001, p13.【注尾】
在美国的对外政策中，对外军事行动历来颇具争议，而且引起民众与决策者之间关系紧张。在外交决策的过程中，民众的态度虽然没有被放在首要的地位，但也是决策者不得不考虑的一个问题。所以决策者才试图影响民意，引导民意。由于民意测验可以扮演双重角色，既可以反映民意，也可以塑造民意，决策者在利用民意测验时具有很强的灵活性。决策者是不愿被一堆统计数据牵着鼻子走的，而更希望利用民意测验来引导民意，为其政策服务。
陈文鑫：南京大学国际关系研究院在读硕士研究生