《美国研究》2004年第4期
美国对南亚导弹扩散的安全评估与政策选择
李小军
〔内容提要〕印度和巴基斯坦是事实上的核国家。为获得压倒对方的核打击优势，竞相开发先进的导弹运载工具，引起美国严重关切。九一一恐怖袭击事件后，美国对恐怖分子从南亚地区获取导弹等大规模杀伤性武器运载工具的担忧上升。美国国会和政府都主张对南亚的导弹扩散进行基本评估，并在此基础上提出切实可行的导弹防扩散政策。
本文从南亚地区是否存在导弹竞赛，导弹扩散是否会打破南亚地区的战略平衡，南亚地区是否已开发出具有一定威慑力的导弹库，美国遏制南亚导弹扩散的战略考虑等方面入手，阐述了美国对南亚地区导弹扩散的基本评估，并在此基础上分析了美国遏制南亚地区导弹扩散的政策措施。美国认为通过建立导弹控制机制和依赖印巴之间的威慑，可有效遏制南亚的导弹扩散。但作者认为，如果与导弹扩散相关的一些关键安全问题没有取得突破的话，南亚地区遏制导弹扩散的前景仍然不容乐观。
关键词：美国外交 南亚 导弹扩散 安全评估 政策选择
长期以来，美国一直比较关注南亚地区的导弹扩散问题，主要原因在于：首先，南亚是影响美国外交与国防政策的四大地区之一，也是美国实施地区安全战略的重点。【注释】四大地区指的是欧洲、南亚、中东和朝鲜半岛。参阅：Michael Kraig and James Henderson, ed.,“ US Strategies for Regional Security: South Asia,” Report of the 42nd Strategy for Peace Conference, Convened at Airlie Conference Center, Warrenton, Virginia October 25～27, 2001, p.1.【注尾】其次，弹道导弹是核武器最佳的运载工具，印度和巴基斯坦是事实上的核国家，开发先进的导弹运载工具是提高核能力的必然选择。第三，印巴双方长期敌对，偶发的冲突或恐怖分子制造的事件有将运载核弹头的导弹转化为实战的危险性。据此，美国在南亚地区的安全利益集中在武器扩散、减缓紧张压力、反恐和地区稳定四个方面。因而南亚地区的导弹扩散被视为是对美国地区安全战略和外交政策目标的一个重要威胁，也是考量地区稳定的一个核心因素。
克林顿政府时期，美国对南亚导弹扩散政策的重点是“防扩散”，主要依靠国际机制对南亚的导弹扩散进行“规制”；小布什政府上台后，特别是九一一事件后，美国南亚不扩散政策从阻止印巴的核武化转变为鼓励印巴成为“负责任的核国家”，相应地，导弹不扩散政策的重点也趋向“反扩散”与自我克制相结合，【注释】参阅布什总统2002年《国家安全战略报告》中“U.S. interests require a strong relationship with India,” 部分http://www.state.gov/r/pa/ei/wh/c7889.htm。【注尾】从而使导弹扩散成为美国南亚安全战略关注的重中之重。
一直以来，美国对印巴大力发展导弹和涉嫌扩散导弹技术的行为保持高度警惕，并于1998年核试验后对双方实行了严格制裁，使印巴甚为不满，抵触情绪严重，美国的南亚导弹不扩散政策步履维艰。九一一事件后，美国取消了对印巴两国的经济制裁，这迅即改善了同两国的关系，打破了美国不能同时与印巴保持友好关系的历史宿命。美国向巴基斯坦提供大量经济援助，调低对巴基斯坦涉嫌扩散导弹技术的批评调子，使巴基斯坦再次成为“前线盟国”；印度也对美国的反恐迅速提供了全力支持，美国也通过军售等方式给予了回报。这种双边关系的良性发展，给美国实施对南亚的导弹评估和政策选择提供了可能。
本文主要探讨九一一后美国对南亚导弹扩散的评估及其政策选择，进而阐明美国对南亚导弹扩散的基本评估、对南亚导弹扩散的主要关切、重视南亚导弹扩散的原因、遏制南亚导弹扩散的政策措施，以及美国遏制南亚导弹扩散的前景等问题。
一美国对南亚导弹扩散的基本评估
印度和巴基斯坦虽然是核武器国家，但没有加入《不扩散核武器条约》（NPT），也没有签署《全面禁止核试验条约》（CTBT），因此，克林顿南亚不扩散政策关注的重点是寻求将印巴对不扩散机制的损害减少到最小，阻止日益上升的核导弹竞赛。1998年5月，在联合国通过谴责印巴核试验的1172号决议后，克林顿政府以此为据，提出了南亚不扩散政策的五点“基准”（benchmarks）: 签署和批准《全面禁止核试验条约》；放缓所有裂变材料的进一步生产，并参与《禁产公约》（FMCT）的谈判；限制发展和部署大规模杀伤性武器的运载工具；对大规模杀伤性武器的材料和技术执行严格的出口管制；在新德里和伊斯兰堡之间建立双边对话。【注释】EjazHaider, “Nonproliferation, Iran and Pakistan,”Friday Times, September 19, 2003.【注尾】但收效甚微。小布什上台后，奉行单边主义战略，抛弃克林顿的“基准”框架，积极寻求反扩散措施。特别是九一一后，美国对恐怖分子获取导弹等大规模杀伤性武器及其运载工具的担忧加剧，加快了对南亚导弹不扩散政策的改造步伐。布什政府采取比前任更“注重实效的方法”让印巴对导弹扩散实行“自我克制”。【注释】“Transcript: Hearing of the Subcommittee on Asia and the Pacific of the House International Relations Committee,” Federal News Service, March 20, 2003.【注尾】可以这样说，美国担心印度的主要导弹的纵向扩散（Vertical proliferation），而担心巴基斯坦的主要是导弹的横向扩散（onward proliferation）。【注释】纵向扩散（Vertical proliferation）指的是国家之内大规模杀伤性武器的发展与进步；横向扩散（onward proliferation）指的是大规模杀伤性武器或其技术在国家间的扩散。由于导弹是核武器最佳的运载工具，要取得压倒对方的核优势，就必须首先取得在射程和性能方面优于对方的导弹发展优势。本文主要从核与导弹的结合中来探讨南亚的导弹扩散问题。【注尾】美国怀疑巴基斯坦曾在20世纪90年代将浓缩铀技术扩散给了朝鲜，认为伊朗的核导弹计划也得到了巴基斯坦的帮助。最让美国放心不下的是巴基斯坦核物质和导弹技术的安全问题，特别关注巴基斯坦科学家与伊斯兰好战分子之间的联系。【注释】Sharon Squassoni, “Weapons of Mass Destruction: Trade Between North Korea and Pakistan,” CRS Report RL31900, http://www.fas.org/spp/starwars/crs/RL31900.pdf.【注尾】因此，美国政府和国会都一直主张要对南亚的导弹扩散现状做出恰当评估，以采取正确的南亚安全战略。
美国对南亚导弹扩散的基本评估，主要从以下四个方面展开：
1. 南亚地区是否存在“低烈度”导弹竞赛？
印度和巴基斯坦的官员在公开场合都表示要避免一场代价高昂和有潜在危险的军备竞赛，声称在南亚并不存在军备竞赛。【注释】“Musharraf Says No Arms Race On Subcontinent,”Associated Press Newswire, September 4, 2003; “India Not In Arms Race: PM,”Hindustan Times, October 13,2003.【注尾】但美国认定，南亚不但存在导弹军备竞赛，而且有愈演愈烈之势。2001年，美国国防部在扩散威胁的评估报告中认为，印度和巴基斯坦正处在“加速发展核武器和导弹”的时期，是一种“低烈度”的军备竞赛。【注释】U.S. Department of Defense, “Proliferation: Threat and Response,”2001.【注尾】美国情报官员也认为印度和巴基斯坦正在发展有核武能力的远程弹道导弹，并计划装备有陆地发射能力的巡航导弹。【注释】Statement of George Tenet Before the Senate Select Committee on Intelligence, “Worldwide Threats to National Security,” February 6, 2002.【注尾】美国认为，由于印巴长期处于不信任状态，双方的导弹竞赛已陷入一种“行为—反应”式的困境状态。1999年4月和2003年3月，印巴进行了两次针锋相对的弹道导弹试验，就是这种反应模式的典型表现。【注释】Edward Luce, “India and Pakistan Launch Test Missiles,”Financial Times, March 27, 2003.【注尾】在缺乏信任措施和严格管制体系的情况下，这种安全困境会使双方的冲突升级，甚至难以控制。【注释】Neil Joeck, Maintaining Nuclear Stability in South Asia (New York: Oxford University Press, 1997).【注尾】
美国认为南亚产生导弹竞赛的根源有三：一是中国因素。印度之所以不遗余力地发展中程弹道导弹，是希望获得与中国平起平坐的战略力量，以赢得国际社会的重视。【注释】U.S. Department of Defense, “Proliferation: Threat and Response, ”1997.【注尾】美国担心印度的这种意图会导致其建立起庞大的核武库和远程弹道导弹。例如在中程导弹方面，印度的阿格尼（Agni）导弹已能打击到中国东部沿海经济发达地区，这将迫使中国把更多的导弹对准印度南部。二是印巴导弹力量严重失衡，会引起导弹竞赛和地区局势动荡。尽管巴基斯坦的导弹发展已取得了很大发展，但与印度相比，仍存在一定差距。为赢得可靠的安全保障，巴基斯坦会竭尽全力改进和发展导弹，因而与印度的导弹竞赛不可避免。三是导弹防御体系。美国相信自己在亚洲地区部署和出售“战区导弹防御系统”（TMD），会引起印巴双方争购的强烈欲望。例如，印度打算购买美国和以色列共同研制的“箭”式导弹防御体系的行为，就引起了巴基斯坦的强烈不满和关注，从而进一步刺激了南亚地区的导弹竞赛和扩散。【注释】Michael Krepon and Chris Gagne, eds., “Missile Defense and the Asian Cascade,”The Impact of US Ballistic Missile Defenses on Southern Asia, (Washington, D.C.: Henry L.Stimson Center Report No. 46, July 2002).【注尾】
2. 印度和巴基斯坦的导弹竞赛是提升还是降低了地区稳定？
关于这个问题，美国政府内部存有争论，主要有“乐观派”和“悲观派”两种观点。【注释】关于两派的争论，参阅：Scott Sagan and Kenneth Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: A Debate (New York: WW Norton & Co, 1995).【注尾】“乐观派”认为威慑的逻辑仍然会在南亚发生作用，当两个敌对的国家都拥有致对方于死地的导弹时，双方都确信发展更先进导弹的成本远远超出所得的收益，彼此就会取得威慑力。这种“乐观派”的观点似乎传递了一种有悖常理的信息：导弹竞赛有利于保持南亚地区的稳定。“悲观派”则认为不稳定性和危险性是导弹扩散的固有属性，特别在印巴均掌握核武器的情况下，输入导弹或提高导弹能力的做法都将提高双方使用导弹的危险性。作者认为，导弹扩散肯定会打破南亚地区的战略平衡和降低地区稳定。因为导弹竞赛与威慑之间并不存在必然联系。特别是在印巴掌握核武器的情况下，任何偶发的或不可预测因素都有导致核战的可能。一方导弹能力的增强，就意味着核打击能力的增强，会加强其使用核武器的意志。相反，处于劣势的一方在极度恐惧的情况下，也会提高其实施先发制人的打击的可能。如果这种局面出现，不但美国在南亚的安全利益会受损，而且会使美国主导的全球不扩散机制面临严重冲击，这是美国最不愿意看到的。
从目前美国政府政策的层面看，小布什政府尚未对这个问题做过明确表态，但对南亚导弹扩散批评的调子却明显放缓，这一方面是美国政府出于反恐的战略需要，另一方面也不排除“乐观派”观点在美国政府决策中占据上风的可能。
3. 印度和巴基斯坦的导弹能力究竟如何？
在对南亚导弹扩散的评估中，摸清印巴双方导弹扩散的“家底”，是美国政府十分关注的问题。美国认为印巴已开发出了具有一定威慑力的导弹库。
有美国学者认为，印度积极发展导弹的原因是为了应对巴基斯坦和中国的导弹威胁，获取政治威望和技术大国地位。【注释】Ben Shepard, “India and Pakistan : A Tale of Two Processes,”Jane’s Ballistic Missile Proliferation, March 2000, p.11.【注尾】1983年7月，以英迪拉·甘地为总理的印度政府制订了庞大的导弹综合发展计划，斥资18亿美元，被认为是发展中国家最为野心勃勃的导弹发展计划，发展导弹的能力可与5个核武器国家相媲美。据估计，印度目前有60多枚核弹头，为使潜在的核能力转化成为可靠的核打击能力，印度已建成或即将建成各种类型的导弹体系。（表1）
表1：印度的弹道导弹
导弹 |
射程 |
有效载荷 |
误差 |
估计数量 |
大地 I |
40～150 公里 |
800 公斤 |
50 米 |
130 |
大地II |
40～250 公里 |
500～750 公斤 |
75 米 |
70 |
大地III |
40～350 公里 |
500～750 公斤 |
未知 |
未知 |
特里舒尔 |
40～250 公里 |
500～750 公斤 |
75 米 |
70 |
阿格尼 I |
2500 公里 |
1000 公斤 |
100 米 |
5～9 |
阿格尼II |
3000～3500公里 |
1000 公斤 |
100 米 |
1～2 |
阿格尼III |
5000 公里 |
未知 |
未知 |
2 |
资料来源: Jane’s Strategic Weapons Systems, Issue 37, July 2002, pp.80～84；Federation of American Scientists, “AgniIndia Missile Special Weapons Delivery Systems,”June 19, 2003, http://www.fas.org/nuke/guide/india/missile/agni.htm.
在印度的导弹库中，美国最为关注的是“阿格尼”导弹。因为印度对该导弹极为重视，斥资1.5亿美元进行研制。在美国的压力下，印度于1994年将该型导弹发展计划调整为技术演示计划，1996 年 12 月 5 日， 印度国防部宣布“阿格尼”导弹的技术演示计划已结束。 1998 年 5 月， 据报道印度计划恢复这种导弹的试验。1989年，印度试成功射程为2500公里的阿格尼I中程弹道导弹。到2001年底印度已拥有近20枚“阿格尼”导弹。预计到21世纪初印度将可能拥有可携带核弹头的烈火导弹。【注释】理查德·费希尔：《核觉醒号令》，载《华盛顿时报》 1998 年 5 月 29 日。转引自：夏 立 平：《亚太地区弹道导弹及其技术的扩散和控制》，载《国际观察》2001 年第 1 期，第16页。【注尾】美国的情报显示,印度已为阿格尼I开发了45KT和200KT的核弹头。从1994年到2002年，该导弹已进行了三次飞行试验。【注释】“Missile Proliferation and the Strategic Balance in South Asia,”CRS Report for Congress, October 17, 2003,http://www.fas.org/spp/starwars/crs/RL32115.pdf. 【注尾】阿格尼II于1999年4月进行了第一次飞行试验。这类导弹能打击巴基斯坦全境，【注释】Federation of American Scientists, “Agni :India Missile Special Weapons Delivery Systems, ” http://www.fas.org/nuke/guide/india/missile/agni.htm.【注尾】而阿格尼III射程为5000公里以上。【注释】“India :Agni III Reportedly Developed to Counter China,”Periscope Daily Defense News, January 21, 2003.【注尾】美国认为该导弹射程远，能快速地将大规模杀伤性武器运载到攻击目标，因而是最具威胁和破坏性的导弹。
印度拥有的另一种地对地导弹是大地（Prithvi）导弹，共有大地I、大地II和大地III三种类型。大地I（Prithvi I）是一种以液体为推进剂的短程弹道导弹，具有高爆炸渗透能力，可以打击包括伊斯兰堡在内的巴基斯坦1/4的地区。【注释】Federation of American Scientists, “PrithviIndia Missile Special Weapons Delivery Systems,” June 19, 2003, http://www.fas.org/nuke/guide/india/missile/prithvi.htm.【注尾】美国情报显示印度为该类导弹设计了爆炸当量为1、5、12或20KT，重量大约是250公斤的核弹头。【注释】Zahid Hussain, “ Missile Tests Raise IndoPakistan Fears,”Times Online, March 27,2003, http://www.timesonline.co.uk/printFriendly/0,,1-3-624736,00.htm.【注尾】这类导弹1994年主要投入陆军服役。大地II（Prithvi II）主要被空军用作攻击敌人飞机场和支持军队作战。1996年1月，大地II进行了第一次点火试验。大地III（Prithvi III）目前尚处于研究发展期，没有投入使用。该导弹将拥有新的液体或固体推进剂。美国担心印度可能给导弹装备了全球定位系统（GPS），将极大打破南亚的战略平衡。
印度另一项更为野心勃勃的导弹发展计划尚未浮出水面，这就是美国最为担心的“海洋”洲际弹道导弹。据报道，印度曾投入5000万美元，使该型导弹在2001年中达到试射阶段。美国忧虑的是，“海洋”导弹的射程将超过1万公里，一旦印度研制成功该型导弹，加之印度本身所具有的核能力，印度将能攻击包括美国本土在内的全球主要目标。【注释】邹强：《走向军事大国之路：印度导弹指向谁》，http://www.people.com.cn/GB/channel2/18/20000922/245431.html.【注尾】
美国政府认为，与印度相比，巴基斯坦发展导弹的意图要单纯的多，只是对印度的弹道导弹、先进的空中防御体系、庞大而装备精良的武装力量做出直接反应。美国认为巴基斯坦导弹发展迅速的原因在于，国内建立了两个分别用液体和固体燃料制造导弹的竞争性研究机构，使巴基斯坦的导弹发展速度加快；而在国外，巴基斯坦的导弹发展则得到了外部力量的援助。
美国政府估计，1988年4月，巴基斯坦的导弹库主要由射程分别为80公里和280公里的哈塔夫I（Hatf I）和哈塔夫II（Hatf II）导弹组成，其射程和装载量分别相当于 蛙 7（Frog 7） 和 飞毛腿 B(Scud B) 型导弹。1998 年 4月 6日， 巴基斯坦成功试验了射程为1500公里的高里II(Ghauri II)型导弹 ，该型导弹最大载荷为700 公斤， 可携带核弹头 。据报道，巴基斯坦还在研制射程超过2000 公里的加兹纳维导弹。2000 年 2月7 日，巴基斯坦政府宣布当天成功试射高里I型弹道导弹 。该型导弹可以携带各种弹头击中100公里以外的目标。1992年，美国认为巴基斯坦由于得到了外部援助，又发展出了沙欣（Shaheen）和高里等系列弹道导弹。（表2）其实，由于巴基斯坦的导弹从射程、负载量、威力等方面，均不如印度，更不可能对美国本土造成威胁，因此，美国对巴基斯坦导弹的纵向扩散不十分关注，而更担心的是巴基斯坦导弹的横向扩散。
表2：巴基斯坦的弹道导弹
导弹 |
射程 |
有效载荷 |
误差 |
估计数量 |
哈塔夫 I |
60～100 公里 |
100～500 公斤 |
未知 |
80 |
哈塔夫 II |
280～450 公里 |
300～500公斤 |
200米 |
未知 |
M～11 |
300 公里 |
500 公斤 |
600 米 |
30～84 |
沙欣I |
600 公里 |
750 公斤 |
200 米 |
5～10 |
沙欣 II |
2500 公里 |
750 公斤 |
350 米 |
5～10 |
高里 I |
1500 公里 |
760 公斤 |
2500 米 |
5～10 |
高里 II |
1800～2300 公里 |
760 公斤 |
未知 |
未知 |
资料来源: “Missile Proliferation and the Strategic Balance in South Asia,” http://www.fas.org/spp/starwars/crs/RL32115.pdf.
4. 美国遏制南亚导弹扩散的战略考虑。
美国对南亚导弹扩散的关注，绝非权宜之计，而是有深刻的战略考虑。
首先，遏制南亚导弹扩散是美国21世纪全球防扩散战略的重要组成部分。美国和欧洲盟国领导人一道，提出了建立控制大规模杀伤性武器扩散的“21世纪联盟”的倡议，给全球防扩散努力注入了新的活力。【注释】参阅：Madeleine K. Albright& Robin Cook, “A Nuclear Nonproliferation Strategy for the 21st Century,” http://www.americanprogress.org/atf/cf/【注尾】南亚、中东和东北亚是倍受美国关注的世界三大导弹扩散区，美国认为要控制大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，就必须得到这些地区国家的通力合作。通过使用“奖励遵守者，惩罚违规者”的激励措施，促使拥有核导弹的国家承担全球防扩散义务，从而建立起一个保障核导弹安全的全球网络。处在美国扩散关注“风暴眼”中的南亚，无疑是这种全球防扩散安全网络的一个重要“网结”。
其次，导弹扩散将削弱美国在亚太和全球的力量投射能力。美国目前的许多海外设施、海外驻军和盟国已处于一些国家导弹射程的威胁之下。早在1986年，利比亚领导人卡扎菲就曾命令向意大利半岛的蓝佩杜萨岛（Lampedusa）和克利特岛（Crete）两个美国军事基地发射飞毛腿导弹，但因射程有限，没有到达攻击目标。【注释】US DoD, op. cit. in note 63, pp.45～49;Carnegie Endowment, op. cit. in note 61, pp.305～312.【注尾】此举引起美国极大关注。美国担心在意大利、西班牙、希腊和土耳其的军事基地都将受到一些国家开发出的远程弹道导弹的威胁。在南亚，印度的“阿格尼”导弹和巴基斯坦的“沙欣”导弹，已能威胁美国在亚洲盟国和驻军的安全。印度的“海洋”洲际弹道导弹一旦研制成功，甚至美国本土也能进入印度导弹的攻击范围。美国认为印度不加遏制的导弹发展，会成为刺激周边国家开发导弹的强大动力，这不仅严重削弱美国在亚太地区的军事优势和主导地位，而且将限制和削弱美国军事力量在亚太的机动能力。美国也担心该地区把导弹技术扩散给恐怖分子后，恐怖分子会在美国港口或停泊在美国海岸的船上向美国机动发射短程弹道导弹或巡航导弹，而美国目前还缺乏有效防御这种导弹攻击的方法。
美国更为担心的是大规模杀伤性武器与导弹结合给美国全球投射力量的影响。2000年12月，美国国家情报委员会的报告指出：“用装载有大规模杀伤性武器的导弹攻击美国力量和利益的可能性今天比冷战任何时候都更高了。”【注释】Robert Walpole , “National Intelligence Officer for Strategic and Nuclear Programs,” Testimony before the Senate Governmental Affairs Committee, Subcommittee on International Security, Proliferation, and Federal Services, September 21, 2000.【注尾】据预测，从2000年到2015年，使用大规模杀伤性武器攻击美国本土、海外设施和利益的可能性还会继续上升。【注释】U.S. National Intelligence Council, “Global Trends 2015: A Dialogue about the Future with Nongovernment Experts,” NIC 2000～2002, December 2000, pp.38～39.【注尾】尽管巴基斯坦和印度都宣布遵守生物武器公约（BWC）和化学武器公约（CWC），但考虑到一些国家签署或批准公约后仍然违反公约的事实，美国担心两国会把生化技术扩散给恐怖分子，造成生化武器与导弹运载工具的结合。美国《洛杉矶时报》披露了印度的NEC工程私有公司曾先后向伊拉克出售了10批武器原料的事实，【注释】《印度公司曾非法售伊大规模杀伤性武器原料》，http://news.shangdu.com/17/2003-01-21/20030121-160792-17.shtml。【注尾】使美国的疑心进一步加重。克林顿在给国会的报告中说：“大规模杀伤性武器给全球稳定和安全造成了最大的潜在威胁。先进武器和技术的扩散给无赖国家、恐怖分子和国际犯罪组织，提供了攻击美国、盟国、海外民众和军队的手段。”【注释】White House Press Secretar, “A National Security Strategy for A New Century,” January 5, 2000, p.6. 【注尾】由此可见，美国对导弹与大规模杀伤性武器结合的后果已有非常清醒的认识。
第三,南亚是目前世界上最易爆发核战争的地区，而导弹的扩散则会加剧这种危险性,从而打乱美国的全球战略部署。
一般而言，当更多的国家获得核武器或拓展自己的核武库时，其使用核武器的可能性就会上升。就南亚而言，巴基斯坦和印度都是事实上的核国家，但双方没有完善的指挥和控制体系，缺乏明确的核战略，没有建立起信息沟通和信任措施，无法获得了解对方能力和意图的准确情报，又没有必要的导弹防御能力。在对对方意图发生误判和偶然事故的情况下，会发生先发制人的核攻击。印巴双方都发展了较为完善的导弹运载系统，可以在几分钟内将核弹头投送到对方的攻击目标。目前，印度和巴基斯坦都把核武器看作是重要的威慑力量，对这种威慑力量的依赖都很大。
美国是世界上首次对别国进行核打击的国家，但现在又是最担心发生核战争的国家。美国是《不扩散核武器条约》的倡导者和维护者，又是承诺向无核国家提供核安全保障政治义务的最重要国家。【注释】《不扩散核武器条约》包含了核武器国家和非核武器国家之间的一种契约：核武器国家同意最终消除核武器；不对无核国家使用核武器。无核国家则不发展核武器，不与有核国家结盟。【注尾】诸如阿根廷、巴西和南非等国家之所以放弃发展核武器，就是相信美国的这一承诺。一旦南亚爆发核战争，很快就会殃及无辜，美国苦心经营的防扩散体制就会崩溃。这是美国所要极力避免的。
二、美国对南亚导弹扩散的主要关切
在对导弹扩散的基本评估中，美国也十分关注与南亚导弹扩散相关的一些安全问题。能否处理好同这些问题之间的关系，将直接关系到南亚导弹不扩散政策的成败。
首先，印巴能否加入《导弹技术控制机制》（MTCR）问题。
《导弹技术控制机制》成立于1987年，其宗旨是限制能携带大规模杀伤性武器的弹道导弹、巡航导弹和无人驾驶飞行器（UAVs）及其相关技术的扩散。《导弹技术控制机制》不是一个具有法律约束力的正式条约，其实施的共同出口管制标准都出于自愿。印巴不是该条约的成员国，不受其条款的束缚。美国担心两国可能会将导弹及其相关技术扩散给其他国家，这不但会提高核导弹国家的数量，而且也会给美国及其盟国的安全带来严重威胁。
按照《导弹技术控制机制》规定，加入国必须具备两个条件：一是得到所有成员国的同意，二是符合严格的出口管制条件。如果让印巴加入该条约，就能用“自愿实施出口管制”这根绳索“缚”住印巴的手脚，为美国提出地区导弹防扩散倡议奠定基础。美国的这种盘算，印巴早已心知肚明，一直抵制加入该机制。理由是《导弹技术控制机制》仅是一些工业发达国家出于控制技术转移而建立的一种国际卡特尔,是捍卫发达国家利益的一种制度安排。【注释】The Permanent Representative of Pakistan to the U.N., “Missile Technology Control Regime:Its Destabilizing Impact on South Asia,”July 23, 1997.【注尾】尽管如此，美国的目标仍然是努力让印巴加入该条约。
其次，对印巴进行导弹技术援助问题。
美国政府内有一种观点认为，美国通过有计划地向印巴提供一些导弹技术，不但有助于每个国家的导弹在遭受袭击时提高反击能力，而且还可保持双方导弹力量的平衡与稳定，在一定程度上削减南亚导弹竞赛的程度。反对该计划的人则认为，在向一方提供技术援助时，必然会引起另一方的怀疑和反对。何况巴基斯坦的导弹力量比印度更弱，必然要求美国给其提供比印度更多的技术援助，但这同样会引起印度的极大反对。笔者认为，在南亚导弹扩散日益严重的情况下，美国政府绝不愿意做这种“引火烧身”的导弹技术援助。美国担心的主要是其他国家对南亚进行的导弹技术援助。美国就认定朝鲜和俄罗斯给南亚进行过许多导弹开发的援助。今后，美国肯定会加强对这种援助的监督和反对的力度。
第三，印巴与《防扩散安全倡议》的关系。
2003年5月，布什总统访问波兰时首次提出了《防扩散安全倡议》，旨在禁止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散。美国与其他10个盟国一致同意采取共同措施，在空中、陆地和海洋对违禁物品在全球的流动进行拦截。布什政府认为《防扩散安全倡议》的原则一定要与国家法律和相关国际法框架保持一致。2003年9月，由美国领衔发起了一系列名为“太平洋保护者”的海上拦截演习。10月，《防扩散安全倡议》组织在巴黎开会，接受美国政府提出的原则，并制定了详细的清单说明。【注释】“The Proliferation Security Initiative: Naval Interception BushStyle”, August 25, 2003, http://www.cdi.org/program.【注尾】美国认为《防扩散安全倡议》不针对特定国家，但从其导弹防扩散的重点来看，显然主要是针对朝鲜的导弹出口和其他对外进行导弹技术援助的国家。
理论上讲，《防扩散安全倡议》对印巴的大规模杀伤性武器和导弹也要进行拦截。但美国清楚，印巴毕竟不同于朝鲜，应慎重处理《防扩散安全倡议》与两国间的关系。美国需在两个问题上取得谨慎平衡：一是禁止违禁物被运进印巴还是禁止印巴将违禁物运出？二是对印巴的违禁物是执行全部禁止、小额禁止还是不禁止？影响《防扩散安全倡议》对印巴关系选择的因素有：《倡议》对国际不扩散机制的影响、 《倡议》的合法性问题，以及美国在全球反恐中对印巴的倚重等。目前，最令美国头疼的是《倡议》的合法性问题。【注释】JenniferK. Elsea , “Weapons of Mass Destruction Counterproliferation : Legal Issues for Ships and Aircraft ,”CRS Report RL32097, http://www.fas.org/spp/starwars/crs/RL32097.pdf.【注尾】因为按照国际法，即使在特殊环境下，国家拦截轮船和飞行器的权力仍然有限。但美国认为在公海上出现携有大规模杀伤性武器和导弹的“可疑”货船时，国家有权进行拦截。印巴是主权国家，又是美国的反恐盟国，美国与两国在这个问题上的博弈将是复杂的。
第四，地区导弹防御与南亚的导弹扩散关系。
印度获取导弹防御的立场坚定，行动果敢。途径主要有两种：本国自主开发和从别国购买。有报道说印度的国防研究和发展组织（DRDO）已参与一项名为“蓝天”(Akash)的导弹防御计划，旨在把中低射程的地对空导弹（SAM）改造成拦截弹道导弹的防御武器，【注释】Shirley A. Kan ,“China and Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles: Policy Issues ,”CRS Report RL31555, http://fpc.state.gov/documents/organization/17339.pdf.【注尾】但印度官方一直未予证实。受资金和技术限制，印度将重点转向了国外采购。自1995年以来，印度一直与俄罗斯进行旨在获取S-300PMU-I 或 S-300V反战术弹道导弹的谈判。【注释】Gregory Koblentz, “Viewpoint: Theater Missile Defense and South Asia: A Volatile Mix,”The Nonproliferation Review, SpringSummer 1997, p.55.【注尾】现在，印度又将目标锁定在美、以共同研发的箭式导弹防御体系。该导弹性能优良，不但能对中、短程弹道导弹进行终端拦截，而且还能同时侦察和跟踪14颗飞行距离为500公里的返航导弹。印度打算在克什米尔控制线和印巴边界部署箭式导弹体系，保护这里的人口和军事中心。【注释】RamatanuMaitra, “An Arrow to Washington’s Heart,”Asia Times Online, August 20,2002, http://www.atimes.com/atimes/South_Asia/DH20Df08.html.【注尾】另有报道说，印度还同美国谈判购买先进的爱国者-3，PAC-3F飞机和导弹防御体系。【注释】Shishir Gupta, “India Hopes for Patriot Nod,”Indian Express, May 23, 2003.【注尾】
巴基斯坦认为其导弹对印度具有可靠的核威慑，但印度建立的导弹防御体系将侵蚀这种信心。印度媒体报道说巴基斯坦已和美国展开了购买弹道导弹防御体系的谈判，目的是获得爱国者体系（Patriot system），雄鹰（The Hawk），胜利女神-大力士（NikeHercules system）体系中的任何一种。
第五，南亚地区的导弹防御问题。
五角大楼与国务院在这个问题上立场相左。五角大楼认为导弹防御有利于遏制导弹扩散，避免导弹袭击的最佳办法就是在印巴共同感兴趣的领域与它们开展合作。【注释】David Ruppe, “India: Washington Considers Allowing Transfer of the Arrow Interceptor,”Global Security Newswire, July 30, 2003.【注尾】这是威慑观点的一种翻版。国务院则认为印度一旦获箭式弹道导弹，巴基斯坦的安全感就会下降，也会竭力获取这种导弹防御体系，从而加剧双方的紧张关系。参议院担心：箭式导弹虽是一种防御体系，但可以改造成进攻性武器；出售该种武器会引发地区性军备竞赛,也违反美国作为《导弹技术控制机制》成员所承担的义务,对美国的爱国导弹体系形成竞争。【注释】John Donnelly, “Congress Warns Bush, Israel on Arrow Exports,”Defense Week, Volume 24, Number 22, June 2, 2003, p.1.【注尾】此外，印度建立导弹防御，还会打破印巴双方长期以来形成的“非武装化威慑”（nonweaponized deterrence）【注释】印巴均相信各自拥有与导弹、轰炸机相分离的核弹头，会对首先使用或偶然发射核导弹的危险提供一种遏制。【注尾】，迫使巴基斯坦部署更多核弹头，增大在突破印度导弹防御的战争中首先使用核武器的危险性。
第六，“布拉莫斯”巡航导弹（ The BrahMos Cruise Missile）问题。
“布拉莫斯”巡航导弹是由印度和俄罗斯联合研制的超音速巡航导弹，有几种飞行弹道，采用“发射后不用管”的形式，同时它还具有低雷达信号特征和易于操作的特点。该导弹射程290千米，速度2.8马赫，在负载300千克时可以在10米至14千米的任何高度飞行。【注释】《印度海军将试验超音速巡航导弹》，http://www.china.org.cn/chinese/junshi/115847.html。【注尾】美国认为该导弹有能力对其导弹防御进行攻击。如果它掌握在敌对国家或非国家行为体手中，不但破坏南亚地区的稳定，而且对美国及其盟国的安全产生严重影响。美国决定要重点加大对印度的压力，迫使其放缓或禁止该类导弹的大规模生产和部署。
第七，南亚导弹及其技术向恐怖分子扩散问题。
九一一事件后，美国在南亚邻国阿富汗发动了清剿恐怖分子的战争，从而大大提高了恐怖分子利用核、生物、放射性和化学武器来报复和恐吓美国的可能性。美国一直认定巴基斯坦存在向恐怖分子扩散导弹技术的可能，这也是美巴关系长期趋冷的主要障碍。但在美巴合作反恐的情况下，也变成了两国改善关系的最大亮点。
2004年1月，巴基斯坦“原子弹之父”卡迪尔·汗和其他一些科学家涉嫌出卖核机密的事件浮出水面，这进一步加深了美国的担忧：一旦这些核技术泄露到恐怖分子手中，并与导弹等运载工具相结合，恐怖分子对美国“不对称”的恐怖攻击将是美国自身无法承受的。鉴于此，美国的一些国会议员指责政府出于建立全球反恐联盟的需要，减弱了对巴基斯坦向国家和非国家行为体扩散导弹及其相关技术的指责和压力。【注释】C. Raja Mohan, “A Paradigm Shift Toward South Asia?”Washington Quarterly, Winter 2002～2003.【注尾】
三、美国遏制南亚导弹竞赛的政策分析
美国认识到，印巴之间的不信任根深蒂固，如果没有外力的强力干预，放任南亚的导弹竞赛于不顾，后果不堪设想。作为在南亚具有重要战略利益的国家，在如何遏制南亚的导弹竞赛问题上，美国已制定了缜密的政策措施。它将遏制南亚导弹竞赛的政策措施细化为三类：低可行性措施（Low Feasibility Measures），高可行性措施（High Feasibility Measures）和借助中国的战略地位。
首先，美国主张在外力干预和印巴双方的共同努力下，使印度和巴基斯坦的安全行为发生重大变化，从而在双方之间建立起充分的信息沟通和信任措施。这就是遏制南亚导弹竞赛的低可行性政策措施。主要包括：（1）使印巴双方核武器的运载系统处于非部署和非战争状态。【注释】NazirKamal, “Pakistani Perceptions and Prospects of Reducing the Nuclear Danger in South Asia,” www.cmc.sandia.gov/Links/about/papers/【注尾】（2）在印巴关系发生对峙时，促使双方正式同意对各自的导弹采取警戒状态，使这种事前的信息沟通发挥阻止因误判或事故而导致核战争的可能性。（3）在美国主导和其他国家协助下，让印度和巴基斯坦对各自的导弹采取非战争化选择，让核武器与具有携带核弹能力的弹道导弹（射程至少是50公里）或轰炸机分开。（4）促使印度和巴基斯坦阐明符合实际的核主张。印度已宣布不首先使用核武器，巴基斯坦尚未宣布，美国力图使巴基斯坦对核威慑的依赖降到最低限度。（5）促使印度和巴基斯坦充分认识并接受南亚地区核导弹不对称的现实。
其次，美国认为在不要求印巴安全行为发生根本变化的情况下，通过促使双方建立“消极防御”措施，也能遏制南亚的导弹竞赛，而且还能为今后实施更重要的导弹防扩散政策打下基础，这就是所谓高可行性措施。主要包括：（1） 可行与专门的交流；（2）导弹和空间发射的预先通告制度；（3）导弹力量运行通知等。
第三，美国主张在遏制南亚导弹竞赛的努力中，应借助中国的战略地位。中国是南亚导弹控制成功的关键。
美国之所以在遏制南亚导弹竞赛问题上如此卖力，原因主要在于：
1.遏制导弹竞赛是美国南亚安全战略的重要组成部分。“ 九一一事件在相当程度上改变了美印关系急剧升温、美巴关系每况愈下的局面。美国为借助巴基斯坦彻底摧毁本·拉丹和塔利班 ,迅速调整对印、对巴关系 ,将‘重印轻巴’、‘扬印抑巴’改为‘重巴顾印’。”【注释】马加力：《九一一后美国南亚政策的变化》，载《和平与发展》2002 年第 1 期，第16、17页。【注尾】遏制导弹竞赛，保持地区稳定，则是实施这一战略的重要保障措施之一。
2. 在两国关系紧张对峙的情况下，对意图的误判或偶然的导弹发射都会造成不可想象的严重后果。正如美国副国务卿塔尔伯特(Strobe Talbott)所言：“除非印度和巴基斯坦实施实质性的限制，不然核武器运载系统本身就能变成紧张的来源，它们的性质和部署会成为在危机中刺激先发制人打击的动力。”【注释】Strobe Talbott, “U.S. Diplomacy in South Asia: A Progress Report,” December 16, 1998.【注尾】只要巴基斯坦和印度之间存在恐怖主义和克什米尔问题的争端，这种危险局面就有可能出现，南亚地区持续的导弹竞赛就难以避免。
3.在现代技术条件下，装载有核弹头的导弹飞行时间很短，能在十多分钟甚至几分钟时间里到达打击目标。加之印巴之间地域狭窄，无战略回旋余地，会进一步加剧发生核战争的可能性。
4. 从常规武器来看，巴基斯坦明显落后于印度。巴基斯坦坚信可以用核导弹力量来弥补自己在常规武器方面的劣势。为提高对印度核威慑的可靠性，巴基斯坦将自己的核武器分散储存。一旦两国摊牌，巴基斯坦还会有再次报复的能力。 巴基斯坦对前景的这种悲观假定，会提高其在冲突中首先使用核武器的几率。
5. 在美国看来，南亚被认为是一个武器容易发生事故的地区。意外事故包括武器库的失火和爆炸，包括导弹制造单位的非保密等。如果放任导弹竞赛，南亚地区就会变成恐怖分子窃取导弹及其技术的乐园和虐杀无辜生命的屠场。【注释】Michael Krepon and Chris Gagne Eds, “The StabilityInstability Paradox: Nuclear Weapons and Brinkmanship in South Asia,”Henry Stimson Report, No.35,www.stimson.org/southasia/pdf/NRRMChari.pdf.【注尾】
6. 虽然目前印巴都在努力，但南亚仍然缺乏成熟和有效的导弹防御系统。如果发生导弹袭击，由于没有防御系统的保护，造成的破坏会更惨重。
进入新世纪，特别是九一一事件后，南亚地区不再是美国战略家眼中的“战略死角”（strategic backwater）。从遏制印巴核导弹发展态势、借助印巴推进全球反恐怖战略、牵制中国“称霸”亚太等战略考虑出发，美国的战略家和政府高官开始较多关注南亚的导弹扩散与战略平衡问题，认为一个繁荣、稳定的南亚有利于美国的安全利益，开始有意识地关注南亚的导弹扩散问题。一些美国政府官员乐观地认为，通过在印巴之间建立核导弹控制机制，依赖在双方部署可靠弹道导弹的相互威慑，就可以有效遏制南亚地区的导弹扩散问题。
但是，印巴之间的民族矛盾、宗教冲突与领土争端相互交织，错综复杂，由来已久。特别是日益增长的印度教民族主义和巴基斯坦原教旨主义之间的冲突会加剧南亚地区的紧张局势。美国对缓解南亚地区的导弹扩散和确保南亚地区的稳定无疑是重要的，但外因只有通过内因才能发挥作用，美国力促印巴建立遏制导弹扩散机制的努力注定困难重重。未来美国遏制南亚导弹扩散的前景主要取决于相互关联的四个问题的发展与解决,即中印关系的发展进程和战略态势，美国“改造”印度和巴基斯坦的程度，印度开发武器的战略决策和巴基斯坦的战略反应，以及导弹防御体系在南亚部署的前景。从目前的发展趋势来看，中印关系出现了前所未有的改善势头，美国也不断参与和影响着印巴两个大国之间的安全事务。但印度一直在积极寻求获得高科技新武器的平台和寻求部署导弹防御体系，巴基斯坦也不甘落后，积极寻求应对和破解之策。由此可见，美国遏制南亚地区导弹扩散的前景仍然不容乐观。
李小军:复旦大学国际关系与公共事务学院在读博士研究生