《美国研究》2004年第3期
美国“防扩散安全倡议”评析
顾国良
〔内容提要〕“防扩散安全倡议”是布什政府推行反扩散战略的一项重要措施。本文分析了它的由来及其宗旨与原则，并对它所面临的问题和未来发展前景作了评估。作者认为，“防扩散安全倡议”的进攻性、强制性及其与国际法的抵触性使其发展前景并不乐观。中国不加入“防扩散安全倡议”的选择符合中国的外交总方针与原则，也符合我国的安全利益。
关键词：美国外交 军事战略防扩散 布什政府 倡议 拦截 单边主义
2003年5月31日，美国总统布什在波兰访问时提出了“防扩散安全倡议” (Proliferation Security Initiative，简称PSI，以下简称“倡议”)。在布什政府的强力推动下，“倡议”在过去的一年里取得了一定的进展。时至今日，国际社会对“倡议”的争议依然存在，其所面临的问题和未来的发展前景仍然是国际社会关注的焦点。
一 倡议的出台
在“防扩散安全倡议”中，布什要求各国达成协议，允许对某些国家装有可疑货物的飞机和船只进行检查，以截获违禁武器和导弹技术。【注释】Wade Boese, “U.S. Pushes Initiative to Block Shipments of WMD, Missiles,” Arms Control Toady, July/August 2003, p.12.【注尾】2003年6月4日，美国负责军备控制和国际安全事务的副国务卿约翰·博尔顿在众议院国际关系委员会作证时称，“倡议”要求参加国“结成伙伴关系，步调一致，利用各自的能力发展广泛的法律、外交、经济、军事等其他手段，禁止大规模杀伤性武器和导弹的相关设备和技术通过海、陆、空渠道出入‘有扩散嫌疑’的国家”，尤其是朝鲜和伊朗。可疑船只一旦进入倡议参与国的领土、领海和领空，则应被扣留和搜查。它还鼓励参加国拒绝可疑运输物过境，或者在其过境加油时予以扣留。【注释】Wade Boese, op.cit., p.13.【注尾】 此后，布什在诸多场合多次宣扬这一倡议，希望有关各国迅速组建一支拦截部队，准备应对可能发生的对峙局面。
“倡议”的提出主要基于以下背景：首先，它是布什政府反扩散战略的一个组成部分。布什上台后多次强调大规模杀伤性武器扩散是美国面临的首要威胁。2002年9月20日，美国公布了布什政府向国会递交的、由布什总统撰写“引言”的《美国国家安全战略》报告(以下简称《报告》)。《报告》分析了冷战结束后尤其是九一一事件后国际安全形势的重大变化，明确指出，美国“面临的最严重的威胁在于极端主义与技术的结合”，“打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器的扩散是维护美国国家安全的首要任务。”【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.1.【注尾】《报告》还强调，为了保护美国免遭恐怖分子有预谋的袭击，必要时美国将实施“先发制人”的进攻，“在威胁到达美国国界之前识别并摧毁它”。“即使得不到国际社会的支持，美国也会毫不犹豫地单独行动，对恐怖分子采取先发制人的行动。”【注释】Ibid., p.2.【注尾】
2002年12月11日，布什政府又公布了《抗击大规模杀伤性武器的国家战略》报告。这份报告进一步强调，如果大规模杀伤性武器被用于攻击美国、美国海外驻军或美国的盟国与友邦，美国将“诉诸可供我们选择的一切手段”，以压倒性的力量进行反击。 报告重申，“落入与我们为敌的国家和恐怖主义分子之手的大规模杀伤性武器——核武器、生物武器和化学武器——是美国安全面临的最严重的威胁之一。我们必须采取全面的战略全方位抗击这一威胁。”【注释】The White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002, p.2.【注尾】 这份长达六页的报告将抗击大规模毁灭性武器的国家战略的三大支柱确定为：以反扩散行动制止大规模杀伤性武器的使用；加强不扩散行动，制止大规模杀伤性武器的扩散；采取善后处理措施，对大规模杀伤性武器的使用做出反应。反扩散努力包括禁阻、威慑和防御等措施，而有效的拦阻行动则是美国抗击大规模杀伤性武器国家战略的重要组成部分。【注释】The White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002, p.4.【注尾】
正是为了落实上述两个战略报告的精神，布什提出了“防扩散安全倡议”，决心采取实际的措施来防止有扩散嫌疑的国家和非国家实体利用有关国家的船只、旗帜、口岸、领海、领空或领土从事扩散活动。
其次，“倡议”主要针对恐怖主义分子和朝鲜、伊朗等所谓“无赖国家”。布什政府认为，伊拉克拥有化学武器，并计划获得核武器和生物制剂；朝鲜已经成为世界上主要的弹道导弹生产商，并在积极地发展大规模杀伤性武器；其他“无赖国家”如伊朗、叙利亚和利比亚都在力图获取大规模杀伤性武器。美国担心，如果这些国家掌握了大规模杀伤性武器并将它们贩卖给恐怖主义分子，将对美国的国家安全造成极其严重的威胁。因此，以美国为首的“防扩散安全倡议”联盟从一开始就将其针对目标指向朝鲜、伊朗、叙利亚和利比亚。
2002年12月，根据美国的情报，西班牙军舰在阿拉伯海海域接近也门的公海上截获了一艘运往也门、载有15枚“飞毛腿”战术弹道导弹的朝鲜“小山”号货轮。由于没有禁止出售短程导弹的国际条约，现有的国际法又不允许一国在国际公海和领空拦截或扣留另一国的船只或飞机，也门也声称这些导弹只是为了自卫目的而购买，因此美国不得不对此船放行。这一事件加深了布什政府对朝鲜可能出口其核武器和导弹等敏感材料或技术的怀疑和担心，也促使美国抛出了“倡议”。
“倡议”是一项旨在拦截通过海陆空方式扩散大规模杀伤性武器及其运载工具和相关材料的政策或活动，而不是一个国际组织。美国等国家试图通过此“倡议”来采取海陆空拦截行动，并以此为这些活动构建基础和依据。【注释】“John R. Bolton: The Proliferation Security Initiative: A Vision Becomes Reality,” Remarks to the First Anniversary Meeting of the Proliferation Security Initiative, May 31, 2004, http://www.state.gov/t/us/rm/33046pf.htm.【注尾】
2003年9月4日，美国白宫新闻秘书办公室针对“倡议”公布了一份说明材料，阐述了“倡议”的宗旨与原则。这份说明材料称，“‘防扩散安全倡议’是针对大规模杀伤性武器及其运载工具和相关材料在全球扩散所构成的日益严重的挑战的回应，旨在进一步增强国际社会的防扩散努力，这些努力包括现有的条约和制度。” 【注释】The White House, Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction, September 4, 2003, http://www.usinfo.state.gov/regional/mgck.【注尾】
“倡议”要求其成员国履行如下使命：（1）对已进入联盟成员国领海和领空的被怀疑载有扩散物品的任何国家的船只和飞机，联盟成员国有权对其予以扣留和检查；（2）联盟成员国有权拒绝被怀疑从事扩散活动的他国飞机飞越其上空;（3）对被怀疑从事扩散活动的他国飞机在联盟成员国或愿意合作的非联盟成员国机场停留加油时，联盟成员国有权不让它起飞;（4）对在联盟成员国注册的船只，以及对为方便起见在他国注册而该国又准许对其进行搜查的船只，联盟成员国有权登船搜查。【注释】Ibid.【注尾】
“倡议”的参加国承诺将致力于以下阻禁原则：（1）单独或与其他国家共同采取有效措施，禁止大规模毁灭性武器及其运载系统和相关材料向与扩散活动有关联的国家或非国家实体转移或进出。（2）采取可迅速交换有关可疑扩散活动的信息的统一程序，保护其他国家按照倡议要求而提供的机密情报的保密性，为开展阻禁行动及提高相关能力投入相应的资源，最大限度地在参加阻截行动的国家之间进行协调。（3）审查并努力加强各自为实现上述目标所必需的相关的国家司法权力；必要时，以适当的方式努力加强相关的国际法及国际框架，以支持履行这些承诺。（4）在国家司法权许可的范围内，并且按照国际法和国际框架所规定的义务，采取具体行动，支持阻禁大规模毁灭性武器及其运载系统或相关材料的货运。【注释】Ibid.【注尾】
二 “倡议”的实施
“倡议”由美国首先提出，最初参加国包括澳大利亚、法国、德国、意大利、日本、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙、英国和美国等11个国家。此后，美国等国采取了一系列举措大力发展和实施“倡议”，具体做法如下：
首先，大力宣传“倡议”，积极扩充成员。2003年9月23日上午，布什总统在联合国大会发表演讲，再次号召国际社会共同应对大规模杀伤性武器扩散的威胁，强调“倡议”的重要性，并呼吁其他国家加入。他在讲话中称：11个参与国就拦截行动达成了一系列原则协议，正在准备对装载可疑货物的飞机、船只、火车和卡车进行检查，截获有扩散问题的武器和相关材料。布什还向联合国提出了一项新的安理会决议案，要求所有国家实行严格的出口管制，保障境内所有敏感材料的安全，以防止外流。【注释】Christine Kucia, “Bush Calls on UN to Curb Proliferation,” Arms Control Today, October 2003,p.26.【注尾】
2003年12月，加拿大、挪威和新加坡加入“倡议”，使成员国由11国增至14国。此后，美国继续做其他国家的工作，特别是积极地说服俄罗斯和中国加入。
2004年2月11日下午，布什总统在位于华盛顿莱斯利·麦克奈尔堡的国防大学再一次就防止大规模杀伤性武器扩散问题发表演讲。他强调“人类今天面临的最大威胁是有人可能使用化学、生物、放射性武器或核武器暗中发动突然袭击”，呼吁所有国家加强防扩散的法律和国际管制，以阻止大规模杀伤性武器及其相关材料的转运。布什在讲话中还提出了加强全世界制止致命武器扩散努力的七项建议，其中包括扩大“倡议”的范围，不只限于拦截货运和转运；加强执法合作；通过国际刑警组织查封贩运敏感物资者的实验室，并冻结他们的资产等措施。【注释】Wade Boese, “Bush Outlines Proposals to Stem Proliferation,” Arms Control Today, March 2004,p.24.【注尾】
2004年5月31日，“倡议”提出的周年大会在波兰古城克拉科夫召开。在开幕的当天,俄罗斯外交部发表声明，宣布加入“倡议”，表示希望为这一倡议的实施做出自己的贡献。俄罗斯的加入使之成为“倡议”的第15个正式成员。随着俄罗斯的加入，八国集团的所有成员已全部加盟。
近年来，西方国家十分担心俄罗斯的相关技术会向外扩散。因此，美国一直努力说服俄罗斯加入。此前，俄罗斯一直对“倡议”的合法性持保留态度。经过美国副国务卿博尔顿多次与俄罗斯高级官员的磋商，特别是经过博尔顿2004年1月和5月访俄的密切磋商后，莫斯科做出了加入“倡议”的决定。俄罗斯最终同意加入美国主导的“倡议”是普京政府出于修补同美国关系的考虑。由于在出兵伊拉克问题上的意见分歧，美俄关系受到影响。俄罗斯的加盟，显示了莫斯科在反扩散问题上同美国政策的协调，无疑是美国外交政策的一项成果。
2004年6月9日，在美国佐治亚州海岛举行的八国集团首脑会议通过了一项加强全球防扩散机制的行动计划。会议发表的声明说，八国将共同努力防止大规模毁灭性武器及其运载工具的相关材料和技术的扩散。为此，八国同意建立一个新的机制，以防止具有扩散可能的敏感核材料和技术落到恐怖分子手中或出口到有意生产核武器的国家。八国同意将继续努力建立一个有效的“倡议”伙伴关系，以阻断大规模杀伤性武器及其运载工具和相关材料的转让，并进一步合作，打击有关的扩散网络。
在“倡议”提出一周年之后，美国声称已有60个国家表示愿意就此提供合作。
其次，多次举行反拦截军事演习。自“倡议”提出之后，参加国已先后在西班牙、澳大利亚、法国、英国和美国等地召开了多次会议并举行了多次拦截演习。
2003年6月中旬，美国等11个国家的官员在西班牙首都马德里开会，讨论所谓“马德里方案”，意在对朝鲜进行“海陆空立体封锁”。与会国家就拦截、检查涉嫌偷运毒品、伪钞和大规模杀伤性武器零部件的飞机和货船达成了一致。7月9日到10日，这 11个国家的安全官员又在澳大利亚的布里斯班举行第二次会议，讨论拦截朝鲜、伊朗、叙利亚和利比亚四国载运生物、化学、核武器，以及非法毒品的船只和飞机的具体计划和相关细节，从而将检查对象扩大为朝鲜、伊朗、叙利亚和利比亚四国。会议同意建立一个新的情报交流系统，并决定举行与海上、空中拦截相关的一系列联合军事演习。美国副国务卿博尔顿表示，布里斯班会议将反扩散计划提升到超越外交会谈的“实际行动”层次。“倡议”成员国已经做好了对朝鲜、伊朗、叙利亚及利比亚这些“无赖国家”采取强行检查措施，凡是被怀疑载有核材料、生化材料及毒品、伪钞在内的飞机和船只都要进行拦截并强行检查。
2003年9月12日，美国、澳大利亚、日本和法国四个“倡议”成员国海军根据一个多星期前它们在巴黎开会做出的决定，在澳东北部珊瑚海举行了为期三天的“海上拦截”联合军事演习。这次代号为“太平洋保护者”军演是美国政府发起的“倡议”计划下举行的首场军事演习，目的是拦截被怀疑搭载了生化武器或核武器及其原材料的船只。美国的“克蒂斯威尔布尔”号驱逐舰、澳大利亚的“墨尔本”号导弹护卫舰、日本海岸警卫队的“敷岛”号巡逻艇，以及法国海军陆战队的巡逻飞机参加了此次演习。上述四国派出了近800名军事人员参加演习。“倡议”的其他成员国德国、意大利、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙和英国则以观察员的身份参加了演习。
演习的结果是以成功找到化学武器、圆满完成任务收场。演习结束后，澳大利亚国防部长罗伯特·希尔强调说，这次联合军事演习的目的是向那些“转移大规模杀伤性武器的国家发出一个信号：国际社会将采取行动坚决制止这样的举动。”
此后，“倡议”成员国分别由英国、法国、美国、意大利、波兰、西班牙和德国等国在地中海、阿拉伯海等地主持了多次海上、空中和地面的拦截演习。迄今，在短短一年多的时间内举行十次之多的联合军事演习，显示了美国及其盟国对这一问题的重视程度。
第三，积极寻求法理依据与支持。针对国际社会质疑“倡议”的合法性，美国一直致力于寻求它的法理依据。美国白宫新闻秘书办公室在针对“倡议”公布的说明材料中称，“这一倡议与1992年发表的联合国安理会主席声明具有一致性，并且是贯彻这一声明的一个步骤。”【注释】The White House, Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction, September 4, 2003, http://www.usinfo.state.gov/regional/mgck.【注尾】
1992年1月31日，在联合国安理会国家元首和政府首脑级会议上通过的主席声明（S/23500）指出，大规模杀伤性武器的扩散对国际和平与安全构成威胁，联合国全体会员国都必须履行有关军控、裁军，以及防止大规模杀伤性武器在所有方面的扩散的义务。【注释】United Nations Security Council S/23500, January 31,1992, http://projects.sipri.se/cbw/doc/cbwunsc23500html.【注尾】但主席声明并未授权会员国对别国进行海、陆、空拦截。为此，布什政府一再推动联合国安理会通过一项防扩散决议，为“倡议”寻求法理支持。
2003年9月23日上午，美国总统布什在联合国大会发表演讲，再次强调“倡议”的重要性，并在讲话中“请求联合国安理会通过一项新的防扩散决议。这项决议应要求联合国所有的会员国对扩散武器——扩散大规模杀伤性武器的行径进行刑事制裁；实行符合国际标准的严格的出口管制；妥善保管各国境内的所有敏感材料。美国随时准备帮助任何国家起草这些新法律并帮助其着手实施。”【注释】Christine Kucia, “Bush Calls on UN to Curb Proliferation,” Arms Control Today, October 2003,p.26.【注尾】
2004年2月11日下午，布什在国防大学就防止大规模杀伤性武器扩散问题发表的演讲中，重提他于2003年秋天在联合国提出的安理会决议案，要求安理会“迅速通过这项决议案”。【注释】Wade Boese, “Bush Outlines Proposals to Stem Proliferation,” Arms Control Today, March 2004,p.24.【注尾】
2004年于4月28日，联合国安全理事会第4956次会议通过了第1540号决议。决议重申核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁，强调恐怖主义分子及非国家行为体可能获取、开发、贩运或使用核生化武器及其运载工具的和相关材料所造成的威胁，呼吁所有国家根据《联合国宪章》，采取一切手段，在不扩散领域对全球威胁做出有效应对。决议要求各国不向企图开发、获取、制造、拥有、运输、转移或使用核生化武器及其运载工具的非国家行为者提供任何形式的支持；要求各国制定和实施适当、有效的法律，禁止任何非国家行为者，尤其是为恐怖主义目的而制造、获取、拥有、开发、运输、转移或使用核生化武器及其运载工具。决议还呼吁各国采取合作行动，防止非法贩运核生化武器及其运载工具和相关材料、设备和技术。为此，安理会将设立一个委员会，监督未来两年内决议执行的情况，并要求各国在6个月内向安理会下设的委员会提交执行决议的情况。【注释】联合国安全理事会第1540(2004)号决议, 2004年4月28日。【注尾】
联合国安理会1540号决议对大规模杀伤性武器及其运载工具和相关材料的扩散制定了更为严格的规定，但上述决议并未完全满足“倡议”的法理需求，也未解决允许某些国家任意在国际领空和公海上进行拦截的授权问题。当然，人们担心联合国安理会1540号决议会被某些国家任意解释成允许在公海上拦截任何被怀疑从事扩散大规模杀伤性武器的船只，从而构成对《海洋法公约》的挑战。但是，即便一些美国学者也认为安理会1540号决议还不够用，仍建议须对《海洋法公约》进行修改。
三 评 估
“倡议”的提出表明美国正在按其新的全球安全战略和联盟概念，建立反扩散问题上的全球新规则。“倡议”建立和强化了成员国之间的情报网，并加强了各国的出口控制系统，对大规模杀伤性武器及其运载工具和相关材料的扩散者起到了震慑作用，并取得了一定的实际成果。2003年10月，一艘开往利比亚、装有加工核燃料离心机设备的货轮被截获。这一拦截行动对推动利比亚最终放弃核武器计划起到了积极作用。然而，“倡议”自身固有的弊端和局限性使人们对它的发展前景并不十分看好。
首先，“倡议”与国际法准则相违背。“倡议”一出台就备受国际争议。其中人们质疑最多的是由此引起的国际法问题。根据国际法，在获得船只所悬挂国旗的国家批准或者该船只属于无国籍，或者是海盗运送奴隶或者载运非法毒品船只的情况下，有关国家可在公海上拦截和登船检查。尽管如此，在公海上实施拦截、检查和没收，仍然要碰到一些非常棘手的国际法问题。一些相关专家认为，“倡议”面临着三个难以解决的问题：一是那些《不扩散核武器条约》或者《导弹及其技术控制制度》的非缔约国若运送核材料或者导弹到与其类似的国家，将不受有关机制的约束。二是1982年生效的《联合国海洋法公约》明文规定，只用于非商业目的的战舰和政府船只完全享有豁免权，不受其他任何国家在公海上的管辖。三是这样的拦截行动也直接限制、打击美国长期以来主张和支持的“航海自由”原则。如果美国可以如此限制航海自由，其他国家也可以采取类似行动。
再者，“倡议”的参加国都将《联合国海洋法公约》作为“倡议”的法律框架基础。迄今世界上已有140多个国家签署并批准了这个公约，但美国却是“倡议”参加国中惟一未批准该公约的国家。美国参议院2004年仍然拒绝将批准公约事纳入议事日程。一些保守的共和党议员认为该公约侵犯了美国的主权，反对批约。美国的盟国对此很不满意，担心这会影响“倡议”的有效性。【注释】Joan Lowy,“ PSI Effectiveness May Hinge on Law of the Sea Treaty Approval,” Global Security Newswire, May 28, 2004.【注尾】 此外，自设拦截目标和自行采取拦截行动扰乱了公海及其上空的正常秩序，尤其是损害了沿海国家在其管辖海域及上空的执法权力。
其次，“防扩散安全倡议”是美国单边主义的产物。冷战结束之后，尤其是九一一事件后，美国政府，特别是布什政府对国际防扩散体系的信心已经动摇，认为传统的威慑战略和国际军控与防扩散条约已不能制止恐怖主义分子和“无赖国家”对美国发动袭击，开始摒弃一些美国认为对自己有约束力或对别国缺乏约束力的国际军控与防扩散条约，如《反弹道导弹条约》、《全面禁止核试验条约》等，转而依赖“先发制人”战略和有选择的多边非正式机制和非条约机制，来替代联合国框架下的国际防扩散条约和机制。布什政府多次强调，为了维护美国的安全利益，美国将采取新措施应对新的挑战。
“倡议”就是这样一个新的非正式机制和非条约机制。尽管美国政府认为,要完成国家安全的主要任务——打击恐怖主义和大规模毁灭性武器的扩散，美国需要得到世界主要大国的支持，并且美国一再声称“倡议”是出于国际安全的考虑并努力扩大“倡议”的参加国和争取更多的国际合作，但“倡议”是一个由美国发起、美国主导下的一种具有较强进攻性和强制性的集团性机制，是另一个“志愿者联盟”，因而被认为是布什政府“先发制人”战略的副产品，带有明显的单边主义烙印。不少国家担心美国会以阻止大规模杀伤性武器扩散为借口，在不照会其他国家的情况下，“先发制人”地侵入其领海。
第三，“倡议”的多重标准及局限性影响了它的有效性。“倡议”是一个无法律约束力的、多国参与的防扩散活动，有着很大的局限性。首先，它不是一个由国际社会普遍参与的国际条约。尽管按美国的说法，迄今已有60多个国家表示支持这一倡议，但正式参加的国家只有15个，缺乏普遍性。就连朝鲜的邻国、美国的关键盟国韩国，因担心激怒朝鲜也拒绝成为“倡议”的成员国。一个缺乏普遍参与的非正式活动很难保证能有效完成其目标任务。
另外，“倡议”对不同国家实施不同的标准和政策，使得其信誉和有效性受到质疑。美国将“与扩散活动有关联的国家或非国家实体”定义为“一般指由参与防扩散安全倡议的国家确定为因从事下列活动而应受到阻禁的国家或实体：(1)力图发展或获得化学、生物或核武器及与此相关的运载系统；或者(2)转移(或出售、接受，或协助转移) 上述武器及与此相关的运载系统。”【注释】The White House, Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction, September 4, 2003, http://www.usinfo.state.gov/regional/mgck.【注尾】 然而选择哪些国家作为拦截对象全凭美国等西方国家说了算，并无统一标准或有关国际公约的规定。实际上，“倡议”的拦截对象只是美国已经认定的朝鲜、伊朗等这些特定的国家。这样的判定缺少全面性和公正性。
“倡议”没有涉及如何堵截美国和其他工业化国家的非国家实体可能涉嫌参与的扩散活动。有学者提出，不要忘记“西方国家的公司在历史上就是扩散大规模杀伤性武器零部件的主要源头”。【注释】Michael E. Beck, “ The Promise and Limits of the PSI,” The Monitor, Spring 2004, Vol.10. No.1, p.17.【注尾】 从最近披露出来的卡迪尔·汗核走私网络中可以看出，当初参与扩散核设备和核技术的就是一些西方国家的公司。
“倡议”对于那些游离在国际防扩散机制之外的国家或是束手无策，或是视而不见。比如对于未加入《不扩散核武器条约》的以色列，由于美国长期推行偏袒的政策，以色列既可以拥有并继续发展核武器，也可以不受“倡议”的约束。在此情况下，阿拉伯国家对“倡议”的态度也不积极。2003年12月29日，叙利亚政府向联合国安理会提出一项建立中东无核区的决议草案，并敦促这一地区所有国家签署《不扩散核武器条约》、《全面禁止核试验条约》以及其他禁止研究、生产和储存生化武器的条约。叙利亚希望联合国安理会在伊朗接受国际原子能机构更严格核查以及利比亚主动销毁大规模杀伤性武器的情势下，能够促使以色列放弃其核计划。2003年底，阿拉伯国家联盟再次向国际原子能机构提交议案，要求以色列尽快签署《不扩散核武器条约》，公开其核计划，并允许国际原子能机构对其核设施进行核查。但这些努力都未能得美国的支持。至于“倡议”，按照美国副国务卿博尔顿的说法，它首要针对的对象是恐怖主义分子和“无赖国家”，而不是驶往以色列、印度或巴基斯坦这些所谓核门槛国家的相关货物。【注释】“ The Proliferation Security Initiative: An Interview With John Bolton,” Arms Control Today, Volume 33, Number 10, December 2003, p.37.【注尾】
在韩国和阿拉伯国家对“倡议”都采取消极态度的情况下，美国等国如何对主要对象国朝鲜、伊朗等采取有效拦截活动令人质疑。
再者，“倡议”参与国的拦截行动必须以拥有准确无误的情报为前提，稍有差错就会引发影响国家关系的国际事件，必须谨慎从事。美国的情报系统在九一一事件、出兵伊拉克及针对中国的“银河号事件”、“炸馆事件”等诸多重要事件上屡屡出错的表现，不能不令人对其情报的准确性感到担忧。此外，核、生、化武器及导弹的零部件和相关材料与技术常常是军民两用的，很难界定哪些用于发展大规模杀伤性武器。而且，拦截行动很难阻挡小量核、生、化武器相关材料（如钚）的运输。
第四，“倡议”可能导致矛盾激化，造成局势动荡的严重后果。
按照目前的国际法，在公海海域强行检查别国船只是违法的。人们担心，对朝鲜实施空中或海上拦截的作法可能导致朝鲜做出激烈反应。针对“马德里方案”，朝鲜已多次发出强烈警告。它强调，对正常航行的朝鲜商船进行海上封锁的敌对行为如同宣战，并重申对于任何诉诸武力的敌对行为都拥有立即报复的权力。
美国等国家举行的海上、空中和陆地的拦截演习均遭到朝鲜的强烈谴责。针对2003年9月12日开始举行的“太平洋保护者”联合军事演习，朝鲜劳动党机关报《劳动新闻》于9月13日发表评论说：“这次军事演习是美国对我们进行军事攻击的前奏，……这样的行动是对朝鲜公开的军事挑衅，有可能把朝鲜与美国的关系推入一个激化阶段，甚至有可能引发核战争”。评论同时强调，朝鲜有足够的能力保卫国家，反击一切挑衅行为。
2004年6月13日，朝鲜外务省发言人针对八国集团在声明中指责朝鲜通过钚再处理和铀浓缩计划继续寻求发展核武器，违反了国际义务一事谴责八国集团首脑会议通过的“防扩散行动计划”是“企图在朝鲜制造另一起伊拉克事端”，只能促使朝鲜进一步加强用于防御的核遏制力。当然，朝鲜是否会将其口头威胁付诸行动还是个未知数，但这必然会导致朝鲜半岛局势的紧张，影响东亚地区的和平与稳定。
第五，“倡议”将作为一项多边安排发挥其有限的作用。由于“倡议”具有单边性、攻击性和强制性，缺乏普遍性、公正性和国际法的有力支持，其有效性自然就受到局限。它可能像其他一些西方国家发起和主导的防扩散机制，如“导弹及其技术控制制度”“核供应国集团”那样发挥有限的作用，而不可能像《禁止生物武器公约》、《禁止化学武器公约》或《全面禁止核试验条约》那样发挥普世的权威性作用。在美国等国家的大力推动下，“倡议”今后将可能得到更多国家的口头上支持，但真正加入的国家不会大幅度增加。一些非加入国可能在某些拦截活动中给予配合，另一些国家则出于本国政治、经济和安全利益的考虑，不参与或不配合“倡议”的拦截活动。
另外，“倡议”能否发挥更大的作用还将受到美国国内政治的影响。“倡议”更多是以布什总统和副国务卿博尔顿为代表的保守派的产物。美国民主党在如何应对大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的问题上与共和党有着不同的主张。民主党更强调以外交与和平的方式来应对，主张通过谈判“达成一项议定书”的方式解决拦截非法货运问题，并主张与朝鲜展开直接对话来解决朝核问题。【注释】Wade Boese, “ Republicans, Democrats Square Off on Approaches to Proliferation,” Arms Control Today, April 2003, p.23.【注尾】 如果民主党在2004年底总统大选中获胜，那么，美国政府推动“倡议”的力度将可能减弱。
在俄罗斯加入“倡议”之后，面对美国等一些国家要求中国加入“倡议”的压力增大，中国将采取什么样的对策引起世人的关注。
中国政府一贯反对大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，积极支持国际防扩散努力,主张通过政治和外交手段解决扩散问题。中国一直主张在联合国和国际法的框架内，通过政治与外交等手段解决大规模杀伤性武器扩散问题，任何防扩散措施都应该有助于增进国际和地区的和平、安全与稳定。多年来，中国广泛参与了多边防扩散机制建设，积极推动这一机制的不断完善和发展，签署了与防扩散相关的所有国际条约，并参加了大多数相关国际组织。【注释】中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的防扩散政策和措施》，2003年12月，北京，第5页。【注尾】 2002年8月和10月，中国国务院先后颁发了《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》及管制清单、《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》和《有关化学品及相关设备和技术出口管制条例》，加强了对相关物品的管制。2004年5月27日，“核供应国集团”正式接纳中国为其新成员。6月初，外交部军控司司长刘结一与“导弹及其技术控制制度”主席塞尔萨莱在北京进行了第二轮对话，中方重申了加入“导弹及其技术控制制度”的意愿。
2004年2月16日，中国外交部副部长张业遂与美国副国务卿博尔顿在北京举行了第三轮副外长级战略安全、多边军控和防扩散磋商。美方就“倡议”向中方作了详细的解释和说明，希望得到中方的理解和支持。中方表示，理解“倡议”参与国对大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的关切，赞成倡议的防扩散原则和目标。中国对于在国际法范畴内的信息交流和执法合作没有异议。但是，与国际社会大多数成员一样，中国对“倡议”在国际法范畴外采取拦截措施的合法性及可能产生的后果表示关切。
2004年4月28日，联合国安理会一致通过防扩散决议，中国投了赞成票。4月29日，中国外交部发言人孔泉对于安理会通过防扩散决议表示欢迎，并强调指出，“在不扩散领域，中方支持采取加强信息分享和交流的措施，并支持在与相关国际法一致的情况下就执法行动开展合作。”
对于是否加入“倡议”，中国政府面临两种选择：一是继续游离在“倡议”之外，支持其原则与目标，但不加入。二是有条件地加入“倡议”，在机制内发挥作用，制约任何违背国际法的行为。笔者认为，中国不加入“倡议”符合中国的外交总方针与原则，也符合我国的安全利益。是否在将来有条件地加入“倡议”则须根据未来国际形势的发展和该“倡议”自身的变化来决定。
中国与俄罗斯的处境不尽相同。俄罗斯的加盟，是普京政府推动俄美关系改善的一项举措。然而，鉴于俄罗斯的地理位置，“倡议”不会要求俄罗斯更多参与主要针对朝鲜的拦截活动。再者，据俄官员透露，莫斯科在加入前曾与朝鲜打过招呼，因此，俄罗斯不必担心加盟会损害其同朝鲜的关系。
此外，中国需要清楚地了解美国要求中国加入的真实意图和中国加入后拥有的权利与义务。过去，美国一直强力劝说中国加入“导弹及其技术控制制度”，一旦中国表示愿意加入，美国却又在是否接纳中国的问题上犹豫起来。美国官员声称，中国“在实施导弹出口管制方面还继续存在问题”。Paul Kerr and Wade Boses,“China Seeks to Join Nuclear, Missile Control Groups,”Arms Control Today, Volume 34, Number 2, March 2004, p.37.美国负责防扩散事务的副国务卿约翰·沃尔夫2004年5月13日在接受《今日军备控制》杂志的采访中说，美国在此问题上“尚未做出决定”。“The Bush Administrations Nonproliferation Policy: An Interview with Assistant Secretary of State John S. Wolf,”Arms Control TodayVolume 37, Number 5, June 2004, p.34.这不能不令人怀疑美国的真实意图。
根本的问题在于，与其他防扩散机制不同的是，“倡议”更多的是一项进攻性、入侵性很强，又与国际法相冲突的活动，这种活动方式的负面影响和作用不可忽视。因此，它不是解决大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的真正有效、可行的办法。
顾国良：中国社会科学院美国研究所研究员、副所长