《美国研究》2004年第3期
作为传统需求管理工具的
美国财政政策
昌忠泽
〔内容提要〕作为传统需求管理工具的美国财政政策主要包括“启动注水”政策、“补偿性”政策和“增长性”政策三种类型，三大政策的目标取向分别定位在“反萧条”“反经济周期”和“加速经济增长”。实践中，它们均在一定程度上适应了经济形势和经济理论发展的需要。只要运用得当，三大政策在各自的作用区域均能取得较好的效果。三大政策都是以赤字手段实现经济稳定和增长的目标，但实现的目标各有侧重，采取的方式和手段也有所不同。无论实施哪一种政策，都需要对经济形势做出比较准确的判断，并主动予以实施，政策实施的力度和时机选择非常重要。从三大政策中应该汲取的一个教训是，财政政策的目标定位应该合理适中，要把短期稳定目标和中长期增长目标结合起来，不能厚此薄彼。
关键词：美国经济 财政政策 需求管理 “启动注水”政策 “补偿性”政策 “增长性”政策
作为传统需求管理工具的美国财政政策主要经历了“启动注水”政策、“补偿性”政策和“增长性”政策等三个发展阶段，它们的共同特点是都把总需求作为宏观调控的主要目标。中国近年来实施的积极财政政策也是把扩大社会总需求作为宏观调控的主要目标之一，其国际借鉴直接来自于美国的罗斯福新政。 本文对罗斯福新政以来的美国财政政策及其实践进行了历史回顾，并在此基础上对不同发展阶段的财政政策进行比较研究，进而对这些政策对经济理论的贡献和经济发展的影响进行分析。
一 历史回顾
美国现代意义上的财政政策产生于20世纪30年代经济大萧条时期。在此以前，联邦政府从未通过尝试调整赤字或盈余来实现充分就业或低通胀的目标。【注释】J.Bradford Delong ,“Fiscal Policy in the Shadow of the Great Depression ,” in Michael D.Bordo,ClaudiaGoldin,andEngeneN.White,The Defining Moment:the Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century (The University of Chicago Press,1998), p.67. 【注尾】 大萧条之后，财政政策逐步成为美国联邦政府干预经济的主要工具，在凯恩斯主义的影响下，作为传统需求管理工具的财政政策在美国一度大行其道，在20世纪60年代肯尼迪—约翰逊政府时期达到发展颠峰。
（一）罗斯福新政实践：“启动注水”政策
1929年10月，美国爆发了迄今为止最为严重的经济大萧条。危机迅速向外蔓延，形成了整个资本主义经济发展史上持续时间最长、涉及范围最广、经济损失最重、影响程度最深的世界性经济危机。1933年3月4日，罗斯福入主白宫。为了挽救濒临绝境的美国经济，罗斯福大刀阔斧地开始实施以“复兴、救济、改革”为内容的新政。
根据凯恩斯理论，在经济处于严重萧条或衰退的情况下，政府应该采取扩张性赤字财政政策，如扩大政府支出，削减税收，发行公债等以增加投资需求和消费需求，实现充分就业目标。凯恩斯理论产生于新政实践之后，罗斯福新政作为一种没有现成理论指导的实践活动，采取了一系列类似于凯恩斯理论的扩张性财政政策措施。为了对付大萧条，罗斯福采取了扩大政府支出的扩张性财政政策，政府支出主要用于公共工程和以工代赈。【注释】限于篇幅，有关新政财政政策的具体内容不再详述。读者有兴趣，可参阅陈共、昌忠泽的《美国财政政策的政治经济分析》（中国财政经济出版社，2002年版）第3章，第87～137页的主要内容。【注尾】
与20世纪60年代肯尼迪—约翰逊政府的减税政策不同，罗斯福新政时期的财政政策表现为一种支出政策。【注释】Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Washington D.C: The American Enterprise Institute,1996), p.74.【注尾】 这种政策实质上是一种“启动注水”政策。按字面理解，“启动注水”政策就是当水泵里缺水不能吸入地下水时，通过注入少量引水，就能恢复抽取地下水的能力。“启动注水”政策是对付经济萧条的财政政策，即通过增加一定数量的公共投资使经济恢复自身的活力。“启动注水”政策并不意味着只需少量的公共支出就能使经济在充分就业水平下运行，启动经济泵需要注入多少经济资源，依赖于经济条件的变化。“启动注水”政策也没有规定支出的必要界限，只是暗示着不管需要多大的公共支出额，经济迟早会恢复其自身的动力。【注释】Alvin H.Hansen, Fiscal Policy and Business Cycles (New York :W.W.Norton,1941), p262.【注尾】 “启动注水”政策有4个特点：（1）是诱导经济复苏的政策；（2）载体是公共投资；（3）政策目标是恢复经济自身的活力；（4）是一种短期的财政政策，随着经济的复苏而逐渐取消。
罗斯福新政与凯恩斯理论都是大萧条的产物，新政实践在前，凯恩斯理论在后。应该说，在新政早期，罗斯福推行反危机的新政实验，基本上没有受到凯恩斯理论的影响。他当时既不知道凯恩斯，也不相信凯恩斯的经济理论，并曾把凯恩斯当作数学家而非政治经济学家。【注释】刘涤源：《凯恩斯经济学说评论》，武汉大学出版社，1997年版，第83～84页；布赖恩·斯诺登等：《现代宏观经济学指南》，商务印书馆，1998年版，第13页。 【注尾】倒是凯恩斯理论“来自于”新政实践，因为新政实施之日正是凯恩斯《就业、利息和货币通论》（以下简称《通论》）接近完成之时，如果新政反危机的措施行之有效，就足以证明凯恩斯理论的正确性。因此罗斯福新政对凯恩斯理论的形成起了先导和印证的作用。两者既有共同点，也存在差异。
共同点在于：（1）罗斯福新政和凯恩斯理论都主张政府干预，实行国家垄断资本主义。大萧条改变了罗斯福和凯恩斯关于自由竞争资本主义和谐完美的传统看法，两人不再相信市场机制的自动调节能够维持充分就业的传统观点，都承认市场机制具有内在缺陷，必须通过改革来挽救资本主义。因此两人都主张扩大政府职能，让政府承担经济稳定的责任，并通过加强政府干预，保证私人经济部门的正常运行。（2）两者都主张在大萧条的特殊背景下，通过扩大政府支出，增加社会购买力或有效需求，以增加就业，提高产出水平。（3）罗斯福和凯恩斯都强调树立信心，大胆行动。
区别在于：（1）罗斯福在大萧条的紧要关头，临危受命，由于时间紧迫加之没有现成的理论指导，新政不可能有全面周详的计划，新政主要是一次政策实践。凯恩斯适应了经济形势变化对新理论的需求，在罗斯福新政实践的基础上，经过理论的升华形成了《通论》的思想，最终创建了一套系统而完整的理论体系。（2）罗斯福新政大多表现为一些临时性的应急措施，主要针对大萧条的特殊背景，很多新政措施随着时间的变化而不断加以修订和调整，随着经济的恢复而逐渐取消。凯恩斯则强调其理论的“一般”性质，认为其理论不仅适用于经济陷入严重衰退的状况，而且适用于经济中存在“非自愿失业”的所有情形。（3）赤字的融资方式不同。在反萧条的具体措施上，罗斯福一方面采取扩大政府支出，另一方面采取增税的方式为赤字融资，因而罗斯福倾向于采取赤字的税收融资方式，而非债务融资方式，这是一种典型的非凯恩斯主义行为。凯恩斯理论则强调增支与减税并举至少在增支的同时不增税的扩张性赤字财政政策，主张发行国债为赤字融资，反对赤字的税收融资方式，以充分发挥预算赤字的扩张效果。（4）罗斯福新政在采取扩张性财政政策的同时，没有完全抛弃平衡预算的健全财政原则。凯恩斯理论则完全抛弃了传统的健全财政原则，认为只要经济资源未得到充分利用，就应该大胆地实行赤字预算鼓励消费和投资，增加有效需求，实现充分就业。（5）从根本上说，罗斯福新政所采取的扩张性财政政策主要是为形势所迫，因而是被动的，在新政早期尤其如此。只是到了新政后期，随着罗斯福思想的转变，才开始有意识地主动施行赤字财政政策。【注释】J.Bradford Delong,“Fiscal Policy in the Shadow of the Great Depression ,” pp.67～68.【注尾】 凯恩斯理论则认为，当经济未达到充分就业水平时，就应该主动地、有意识地采取扩张性政策以增加有效需求，实现充分就业。因此，凯恩斯理论主张政府必须随着经济形势的变化积极主动地调整政策措施。
(二) 战后的“补偿性”财政政策实践
凯恩斯的《通论》写作于大萧条时期，因而其政策主张也都是针对经济危机提出的，主要是实行扩张性财政货币政策。凯恩斯加强调财政政策的重要性，认为货币政策只起辅助作用。然而，新古典综合派认为，资本主义经济并非永远处于危机和萧条中，特别是第二次世界大战以后失业问题已不像大萧条时期严重。因此，财政政策不能总是一个基调，而应该根据宏观经济中繁荣与萧条的更替，交替地实行紧缩性和扩张性政策，即“补偿性”政策。
新古典综合派的创始人汉森在吸收前人思想的基础上，将“补偿性”政策理论化、系统化。其核心思想是：在经济萧条时进行赤字预算，当经济繁荣时进行盈余预算，以此消除经济的周期性波动。出发点是所谓的“周期性平衡观”，该观点认为，只要萧条时期因扩张性政策而发生的预算赤字能够被繁荣时期紧缩性政策而产生的预算盈余所抵销，即可求得经济的稳定增长。因此不必担心赤字，不必强求年年预算平衡，只要在一个经济周期内能实现收支平衡即可。“补偿性”政策中所讲的“补偿”，是指用财政支出的增加或减少来补偿私人投资和私人消费的减少或增加。
根据“补偿性”政策的原则，政府在安排预算支出时，不能把平衡预算这一传统信条作为准则，而要按私人支出的数量来安排政府预算，使私人支出和政府支出的总额保持在能达到充分就业的水平。由此产生的预算赤字，可以用繁荣时期政府紧缩支出所产生的盈余来弥补。
具体来说，在经济萧条时期，即总需求小于总供给的情况下，如果增加财政支出，包括扩大公共工程支出，增加政府购买和转移支付等，就能促进居民消费和厂商投资，提高总需求水平，从而有助于摆脱萧条。同样，如果政府实行减税，居民将会有更多的可支配收入，消费支出就会增加，企业也乐于扩大投资，从而提高总需求水平，有助于渡过经济危机。
在经济繁荣时期，即总需求大于总供给的情况下，如果政府压缩财政支出，包括削减公共工程支出，减少政府购买和转移支付等，就能抑制居民消费和限制厂商投资，降低总需求水平，从而有助于消除通货膨胀。同样，如果政府实行增税，居民留下的可支配收入就会减少，消费支出将会减少，企业也会减少投资，从而使总需求水平下降，有助于通货膨胀的消除。
新古典综合派认为，只要事先根据经济情况的变化，有意识地安排好各项“反经济周期”的措施，即在通货膨胀的危险点到来之前主动紧缩经济，在萧条来临之前主动扩张经济，就可避免经济的一盛一衰，求得稳定增长，使资本主义实现国民经济的“计划化”。汉森曾把这种“补偿性”政策虚夸为“消灭”危机、“消除”经济周期波动、“解救”资本主义的“全面性”方案，把体现这一政策精神的美国1946年的《就业法》称作“经济计划大宪章”。
在上述观点支配下，美国第二次世界战后一直到20世纪50年代所实行的政策是一种“补偿性”政策。为了使预算制度适应“补偿性”政策的要求，新古典综合派还建议采取“复式预算”，即把预算分成两个组成部分：一是“普通预算”，包括普通支出，资金来源于税收；二是“特别预算”，即属于“补偿性”措施的支出，资金来源于政府借债。在预算支出项目中，新古典综合派主张不宜利用普通预算安排的资金，最好利用公共工程、住宅建设、失业保险、退伍军人津贴及军事支出等项目，便于随经济环境变化而随增随减，随办随停。【注释】罗斯福早在1934年的预算咨文中就已区分了“普通支出”和“应急支出”。“应急支出”就是要使政府支出适应经济环境的变化而灵活调整。新古典综合派无疑从新政实践中得到了启示。【注尾】战后，杜鲁门和艾森豪威尔两届政府分别实行了4次（1947、1948、1949、1951年）和3次（1956、1957、1960年）年度平衡预算，就是试图利用“补偿性”政策来调节经济周期，使之既不过度繁荣，又不致陷入严重危机的一次尝试。【注释】限于篇幅，有关“补偿性”政策的具体实施情况不再详述，可参看陈共、昌忠泽的《美国财政政策的政治经济分析》（中国财政经济出版社2002年版）第4章，第147～157页的有关内容。【注尾】
“补偿性”政策既有为经济理论和实践的发展做出了积极贡献的一面，也有其消极的一面。“补偿性”政策丰富了政府干预经济的实践活动，其贡献主要表现在：
首先，它适应了经济形势和经济发展的需要，最大限度地缓和了经济周期波动。尽管20世纪50年代美国经济发生过1953~1954年、1957~1958年两次经济衰退，艾森豪威尔任内的1960~1961年又发生过第三次经济衰退，但与战前相比，这几次衰退要短暂、温和得多。据统计，1854年到1937年间，美国商业周期的平均扩张期为26个月，平均收缩期为21个月。【注释】Joseph A.Pechman, Economics for Policymaking: Selected Essays of Arthur M. Okun (The MIT Press ,1983), pp.496～497.【注尾】而1949年到1960年间，平均扩张期为36个月，平均收缩期只有9.7个月。
其次，它突破了传统预算平衡观的束缚，强调周期性预算平衡，使预算能根据宏观经济环境中总需求和总供给关系的变化而灵活调整，抛弃了“启动注水”政策只有扩张没有收缩的单向调节模式，成为传统需求管理工具的重要组成部分。“补偿性”政策的核心思想是，无论是赤字预算还是平衡预算，都是为实现整个经济总供给—总需求平衡的目标，若以整个宏观经济为背景，预算目标应服从于总量平衡目标，其实质是用整个经济的平衡观念来代替狭义的预算平衡观念。“补偿性”政策以宏观经济的稳定和繁荣为目标和轴心，根据经济环境的变化相机采取平衡预算和赤字预算，丰富了凯恩斯赤字财政理论的内容，是赤字财政理论的深化和发展。
第三，它解放了货币政策，使中央银行（联储）开始取得独立地位，与财政政策一样，货币政策成了稳定经济的重要组成部分。战后，货币政策取得独立地位主要经历了两个阶段：一是财政政策需要货币政策来补充这样一种信念，从理论上由萨缪尔森的“补偿性”货币政策得到了论证；二是在实践中联储逐步摆脱了财政部的约束。【注释】陈共、昌忠泽：《美国财政政策的政治经济分析》，中国财政经济出版社，2002年版，第160页。【注尾】 1951年3月4日，在财政部—联储协议签订之后，货币政策获得了新生，成为稳定经济战略的重要组成部分。
然而，“补偿性”政策在战后的实践中也暴露出一些问题，主要表现在：
在衰退期间，财政政策不是主动出击，而是被动反应。它的扩张效应更多地是发挥自动稳定器的作用。“补偿性”政策在相当程度上只是扮演“消防队员”的角色，只是当消防警报响起时，联邦政府才通过预算盈余或赤字采取紧缩或扩张措施。
艾森豪威尔政府没有划清恢复和繁荣的区别和界限，因而本应在经济过度繁荣时期采取的紧缩政策提前在恢复期使用，明显出现政策运用的不当。【注释】Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (The AEI Press ,1996), p.357.【注尾】
战后，“补偿性”政策频繁“微调”的做法本身，极容易产生政策失误。“补偿性”政策的特点是根据宏观经济环境的变化相机采取扩张或收缩的措施，政策选择的时机和力度非常重要。由于政府支出增加的时机、持久的还是临时性增加所产生的效果大不一样，不同种类的税收政策也会产生不同的效果，这就给政策的选择带来难度，特别是在经济周期扩张或收缩频繁时更是如此。另外，由于存在认识时滞和决策时滞，财政政策的经济效果要经过较长时间体现出来。因此，政策时滞也许是件好事，否则，政府也许会更频繁地运用财政政策“微调”经济，结果往往事与愿违。【注释】Rudolph G.Penner, The Great Fiscal Experiment (Washington D.C.:The Urban Institute Press,1991),p.66.【注尾】
（三）美国20世纪60年代的“增长性”政策
第二次世界大战以后，美国政府试图用“补偿性”政策来最大限度地缓和经济周期波动，其结果尽管使战后几次经济衰退比较缓和，但在艾森豪威尔执政的8年中，美国经济增长速度却非常缓慢，萨缪尔森将这个时期称之为“艾森豪威尔停滞”。
到20世纪60年代，肯尼迪总统执政以后，为了克服“艾森豪威尔停滞”，加速经济增长，保持美国的霸主地位，在新古典综合派经济学家赫勒、托宾、奥肯等人的帮助下，开始实行“增长性”财政货币政策。
“增长性”政策的基本内容是，不但要在萧条时期实行扩张性财政货币政策以刺激经济回升，即使在经济回升时期，只要实际产出水平低于充分就业产出水平，也要通过扩张性财政货币政策来刺激经济加速增长。伯恩斯曾把“增长性”政策总结如下：“这个学派的中心教义是：商业周期的阶段与健全的经济政策没有什么关系；政策应该是增长取向的而不是周期取向的；最重要的问题是实际产出与潜在产出之间的缺口是否存在。当缺口存在时，应该使用财政赤字和货币工具来促进（经济）扩张；倘若在刺激过程中没有形成向上的较大通货膨胀压力，那么必须保证刺激足以填补缺口。”【注释】Arthur F.Burns and Paul A. Samuelson, Full Employment ,Guideposts and Economic Stability (American Enterprise Institute for Public Policy Research ,Washington D.C.1967), pp.31～32.【注尾】
新古典综合派经济学家认为，有两种赤字必须加以区别：为了挽救经济衰退所造成的赤字是软弱的赤字；为了刺激经济增长而积累的赤字是强有力的赤字。【注释】刘涤源、王平洲：《后凯恩斯主义》，商务印书馆，1992年版，第40页。【注尾】为了刺激经济增长，政府预算既不应追求年度收支平衡，也不应要求周期性预算平衡，而要以充分就业下的预算平衡为目标。因此，必须抛弃以缓和经济波动为目标的间断的“补偿性”政策，而采用以促进经济增长为目标的连续的“增长性”赤字财政政策。
赫勒认为，美国的力量在于拥有强大的生产能力，美国的软弱就在于不能充分利用生产能力，因而实际产出和潜在产出之间存在一个很大的差距，造成这种差距的原因是消费需求和投资需求不足。因此，要实现较快的经济增长并缩小产出缺口，关键仍然是刺激总需求。具体地说，赫勒主张通过减税以扩大个人消费需求和投资需求，通过增加政府支出扩大政府部门的需求，这样才能缩小产出缺口，扩大就业，使闲置资源得到利用，生产能力得以充分发挥，经济实现较快增长。
在实践中，“增长性”财政政策的制定过程主要分为5步：【注释】Lester C. Thurow, American Fiscal Policy Experiment for Prosperity (PrenticeHall ,Inc ,1967), p.4.【注尾】（1）选择充分就业条件下的自然失业率目标；（2）计算自然失业率目标下的产出水平即潜在产出水平；（3）预测在没有财政政策情况下经济中的实际产出水平；（4）为了消除实际产出和潜在产出之间的缺口，决定税收或支出的变化；（5）选择正确的税收政策和支出政策组合，以消除产出缺口，提供最大化的社会福利。
自“增长性”财政政策主张提出之后，肯尼迪政府逐渐接受了这一主张。但联邦政府在采取减税还是采取扩大支出措施上存在分歧，最后达成的共识是在当时的条件下只有减税措施可行。
在联邦政府内部，人们并不反对减税，但一些人认为减税应以支出控制为前提，这反映出扩大支出方案遇到了相当大的阻力。阻力主要来自于三个方面：（1）国会中的共和党人出于政治利益考虑，提出附加支出限制的减税修正案。共和党人不能反对减税，因为他们不想仅让民主党人拥有赞成减税的声誉。如果支出限制修正案遭到拒绝而减税获得通过，共和党人会争辩说，他们也赞成减税。如果支出限制修正案被采纳，他们就会声称赢得了一次富有意义的减税胜利。【注释】Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Washington D.C,the AEI Press ,1996), p442.【注尾】（2）抑制支出的努力包含着传统的平衡预算动机，国会中的赋税委员会少数派认为税收议案报告包含着预算平衡的所有原则。【注释】Ibid., p.442.【注尾】（3）很多人希望通过政府支出限制来抑制联邦政府活动的扩张。
扩大政府支出以增加总需求的办法在实践中遇到了巨大困难，惟一可行的措施就是减税。最终肯尼迪接受了减税建议，但直到1964年2月约翰逊就任总统后才在国会获得通过。1964年2月26日，约翰逊签署实施《1964年税收法案》，该法案降低个人所得税率约20%，边际税率从《1954年税收法案》规定的20%～91%的范围降低到14%～70%的范围。更重要的是，1964年3月，预扣税率直接从18%降到14%，以鼓励消费支出，1964年预扣税的降低额超过了67亿美元。【注释】Joseph A.Pechman, Economics for Policymaking :Selected Essays of Arthur M.Okun, p409.【注尾】此外，公司所得税率从52%降到48%，相当于1964年收入水平的30亿美元。
1964年减税在许多方面是史无前例的，其主要特点包括：（1）减税旨在扩大需求，而非供给；（2）1964年减税，是美国历史上到当时为止最大的一次减税行动；（3）1964年减税是在战后经济既没有处于衰退之中，也没受到衰退威胁的背景下实施的。
20世纪60年代前半期，肯尼迪和约翰逊两届政府通过实行“增长性”财政政策的确相当有效地促进了经济增长，正如托宾所总结的：“1965年整个一年，新经济学经营指导下的国内经济取得了很大成功，人们普遍都有这种感觉。经济享有5年不停的扩张，4%的失业率的目标事实上已经达到。实际国民生产总值增长了31%，创造了680万个新的就业机会。物价上涨不快，而且可以为人们所容忍，每年上涨率为2%。”【注释】詹姆斯·托宾：《十年来的新经济学》，商务印书馆，1980年版，第33页。【注尾】
“增长性”政策对经济政策的理论和实践做出了较大的贡献。主要表现在：
（1）它适应了时代发展的要求，实现了经济快速增长目标。
（2）它使财政政策从预算平衡的教条中解放出来，实现了从平衡预算到赤字预算的转变。与“补偿性”政策相比，“增长性”政策不仅摆脱了传统的预算平衡观念的束缚，而且还摆脱了周期性预算平衡、充分就业预算平衡的约束，突出了预算要从整个国民经济大背景出发，为实现国家经济政策目标服务。
(3)它提供了评价经济行为的新标准，代替了“补偿性”政策的商业周期双重标准。商业周期双重标准把扩张看成是令人满意的，把衰退看成是不得人心的，因而经济政策只是被动地适应商业周期的变化。新标准强调经济政策制定中积极的行动主义：只要经济没有达到充分就业产出水平，政府就有责任促进它实现。
(4) 它强调经济沿着潜在产出水平的增长路径扩张是对衰退的最好防御。如果把“补偿性”政策看成是对衰退所采取的事后治疗措施的话，那么“增长性”政策则是为了防止衰退的发生而采取的预防性措施，其目的是为了实现经济持久的繁荣和稳定。“增长性”政策把宏观调控的重心从事后的被动应对转移到事前的主动调节上来，是经济政策理论和实践的一大进步。
(5) 它实现了从关注短期问题的“微调”到开始关注财政政策的长期问题的转变。在“增长性”政策实施之前，宏观经济调控基本上偏重短期需求管理，经济政策的理论和实践都重视短期分析，“补偿性”政策更是登峰造极，频繁地根据经济周期风向的变化“微调”经济。到了20世纪60年代，在潜在产出水平和充分就业预算两个概念的帮助下，肯尼迪的经济顾问委员会开始把财政政策与经济的长期增长问题结合起来。要实现经济的长期稳定增长，“必须做到财政政策的长期水平和长期趋势与充分就业的增长轨道一致才行。”【注释】詹姆斯·托宾：《十年来的新经济学》，第13页。【注尾】
（6）它开始强调货币政策的重要性。在大萧条背景下早期的凯恩斯主义者包括凯恩斯本人，的确突出了财政政策的作用而认为货币政策的效能微不足道，但不能就此认为凯恩斯主义完全否定货币政策的重要地位，并把凯恩斯主义等同于“财政主义”。如果说“补偿性”政策的实施使货币政策得到了解放，那么20世纪60年代“肯尼迪和约翰逊时期的经济学家是坚信货币政策的效能和重要性的。”【注释】同上。【注尾】因为要防止财政扩张过程中挤出效应的发生，货币政策必须适应财政政策的要求，增加货币供给以稳定利率特别是长期利率。
“增长性”政策利用潜在产出水平、充分就业预算等工具对经济进行的分析和预测，在技术上存在主观判断问题。尽管肯尼迪的经济学家对他们精确预测经济波动的能力十分自信，确信他们能以预测为基础通过连续施行扩张性财政货币政策来实现经济稳定增长，并认为由于缺乏这种自信，才导致20世纪60年代以前的经济政策只能被动地对经济波动做出反应。但是，他们在潜在产出水平、产出缺口、充分就业预算等的测算方面存在很大程度上的主观判断，不可能做到准确预测。事实上，不同的研究机构和个人会做出不同的判断，得出不同的结论。由于技术分析方面无法做到准确预测，无疑给政策实施的力度和时机选择带来困难。肯尼迪在1962年6月提出减税方案，到1964年2月约翰逊执政时才通过，除了政治因素之外，对减税数量和时机的争论很大程度上就来自技术分析方面的问题。
二 对三大政策的比较研究
“启动注水”政策、“补偿性”政策和“增长性”政策是作为传统需求管理工具的财政政策的三种类型。若把“启动注水”政策看作需求管理政策理论和实践发展的第一阶段，那么，可以把“补偿性”政策和“增长性”政策分别看作是第二阶段和第三阶段。三种政策都是凯恩斯主义国家干预思想的重要组成部分，都强调宏观经济中总需求的管理，它们的形成和发展都适应了美国经济发展的需要，并较成功地指导了相应时期的经济实践，同时在实践中也曾出现过一些问题。如果说哪一种政策绝对的好，或哪一种政策绝对的坏，都过于偏激。任何一种政策都具有本身特有的运行机制及其所适应的特定的经济条件，同时任何一种政策都是由人来实施的。所以，只有熟悉各种政策的运行机制，准确地分析判断宏观经济环境，恰当地选择相应的政策类型，才能完满地达到施政的预期目标，这就是当今所说的宏观调控艺术。以上三大政策的目标取向分别定位在“反萧条”“反经济周期”和“加速经济增长”方面。实践证明，只要运用得当，这几种政策在各自的作用区域（分别为严重的衰退或萧条、经济波动频繁、经济增长缓慢）均能取得较好的效果。如果运用失当，不仅不能达到预期的目标，而且会导致不良的后果。
三大政策既具有共同性，又存在差别：
首先，“启动注水”政策、“补偿性”政策和“增长性”政策都试图摆脱平衡预算的束缚，努力使财政政策从传统的束缚中解放出来。平衡预算是传统保守主义的象征，是保守主义政治哲学观在经济政策中的反映。在传统平衡预算的约束下，财政政策不能根据经济条件的变化相机抉择以发挥稳定宏观经济、促进经济增长的作用。“补偿性”政策比“启动注水”政策前进了一步，因为后者只是对付大萧条或严重衰退的应急性措施，是一种处理经济生活中紧急事件的特例——只看到经济周期中衰退或萧条的一面，忽视了防止经济过热导致通货膨胀的另一面。但“补偿性”政策既有摆脱传统的一面，即根据经济形势的变化，在衰退期采取扩张性财政政策，又有受传统影响的印证，即强调在一个经济周期内实现预算平衡。“增长性”政策则基本上摆脱了传统平衡预算的束缚，它利用一个预定的“充分就业预算平衡”原则，在实际产出水平低于潜在产出水平的前提下，放手采取赤字财政政策，从而突破了传统的限制。
第二，三种政策都是以赤字手段实现经济稳定和增长的目标，但实现的目标各有侧重，而且所采取的方式和手段有所不同。“启动注水”政策采取扩大公共投资的手段，诱导市场经济的活力，达到经济的恢复或复苏，是一种短期政策。“补偿性”政策强调熨平经济周期，为了防止宏观经济的大起大落而采取“微调”措施，突出了经济稳定的重要性，不太注意有关经济增长速度的问题，是被动地适应经济条件的变化，根据经济周期波动的特点采取事后的矫正措施，是一种消极被动的政策行为。“增长性”政策则强调经济增长，根据经济形势发展的需要，把加快经济增长作为宏观经济发展的第一目标，经济稳定也得服从这一目标的要求。为了加快经济增长，防止衰退的发生，根据经济条件的变化主动做出反应，这是一种对衰退的事前预防行为。
第三，“启动注水”政策既然是一种短期政策，自然追求的是短期的年度预算平衡。“补偿性”政策重视预算在宏观经济稳定中的作用，强调实际收支的预算平衡，又没有完全抛弃财政节俭原则，因而不求年年实现实际预算收支平衡，但求在一个完整的经济周期内实现实际预算收支平衡。而“增长性”政策强调充分就业预算平衡，追求实际预算平衡是与它的原则相悖的，把目标提高了一个层次，即更感兴趣的是经济的总体平衡，而不是预算平衡本身，认为当实现经济总体平衡（包括充分就业、快速增长、物价稳定、国际收支平衡等）时，预算也将在充分就业下实现平衡。
第四，三种政策均看到并承认经济生活中货币政策所起的重要作用。实行“启动注水”政策时期，承认要恢复经济首先要恢复银行信用。如前所述，“补偿性”政策使货币政策得到解放，“增长性”政策则更加强调货币政策适应财政政策的重要性。托宾认为，“在美国，标准的新凯恩斯学说，即我前面所说的新古典综合派，至少从1950年以来，也就是说远在货币主义兴起之前，便认为货币是具有重要作用的。至少从1951年签订了财政部—联邦储备系统协议以来，政府就已经根据这种看法制定政策了。”【注释】詹姆斯·托宾：《十年来的新经济学》，商务印书馆，1980年版，第56页。【注尾】 20世纪50年代以后，货币政策和财政政策成为宏观经济中最重要的两种调节工具。
第五，“启动注水”政策的操作虽然比较单纯，但要取得成功也取决于对经济形势的准确判断，如“新政”时期曾出现1937～1938年“萧条中衰退”的反复，就是因形势判断错误造成的。而“补偿性”政策和“增长性”政策对经济形势的分析和判断能力均提出了更高的要求：前者要求从众多宏观经济指标的变动中，捕捉到经济周期的变化趋势，有针对地采取扩张或收缩的措施；后者则要求定期较为准确地测算国民经济中存在多大的产出缺口，从而有分寸地把握扩张的力度和时机。
从三大政策的实践中，可以得出如下启示：
第一，无论实施哪一种政策，都需要对经济形势做出比较准确的判断，并主动予以实施，政策实施的力度和时机选择非常重要。“补偿性”政策之所以是消极、被动地适应经济环境的变化，很重要的一个原因是当时的技术分析水平不足以对经济状况做出较为准确的预测，从而不能对政策的时机和力度选择提供可靠的支持。在当时的背景下做出消极被动的反应是一种理性选择，实在不得己为之，因为如果没有较为成熟的分析技术作支持，仅凭经验判断而频繁地“微调” 经济，更容易产生政策失误。“增长性”政策尽管有许多有用的分析工具，但因受制于政治决策体制等因素，存在较长的政策时滞。例如，如果1964年减税能提前到1962年或1963年实施，其刺激效果会更好。
第二，为了更好地发挥财政政策的作用，也为了防止未来的国家财政状况不至于陷入危险的境地，一般不宜采取持久性的“增长性”扩张政策。“增长性”政策之所以在美国20世纪60年代后半期效果不佳并造成“滞胀”局面，很大程度上是因为连续不断地实行，使预算赤字和国家债务的累积越来越大，最终导致“物极必反”或“饮鸠止渴”的后果。问题的关键并不在于当经济需要财政刺激时是否要保持充分就业的预算平衡，而在于一旦经济过热需要得到抑制时，“增长性”政策如何安全地逐步淡出。“增长性”政策的实施和淡出过程，不应是陡峭的倒V字型或反复的倒W型，而应是倒U字型。相应的措施，在社会需求低迷的情况下，兴建铁路、机场、港口等基础设施是适当的，它既能增加有效需求，又能增加长期供给。但从长期看，也不能持续不断地采取兴建大型工程的办法，特别是不宜把建设周期过长的公共工程作为稳定政策的工具，一是公共工程的刺激效应或乘数作用会呈现递减趋势，二是将来需要紧缩时，公共工程要么继续，则发挥不了收缩作用，要么停工，则会造成资源配置的浪费和损失。因此，采取“增长性”政策必须审时度势，十分谨慎，要为将来的政策调整留下空间和余地。
第三，财政政策的目标定位应该合理适中，要把短期稳定目标和中长期增长目标结合起来，不能厚此薄彼。美国20世纪60年代“增长性”政策实践主要关心长期的经济增长问题，而忽视了经济的短期需求稳定化目标。由于一味采取扩张性的财政货币政策，到60年代后半期不仅没有实现经济的快速增长，反而造成较高的通货膨胀压力，形成“滞胀”局面。与此相反，“补偿性”政策则过多关注经济的短期稳定问题，忽视经济的长期增长目标，导致经济增长速度的降低。因此，政府正确的选择是把短期“微调”和中长期目标结合起来以实现经济的稳定增长。其中，中长期目标还包括实现长期的财政稳定，使预算赤字限制在可控制的规模上，防止赤字和债务规模过大导致财政危机的发生。
第四，货币政策的实施力度要适中，过度的紧缩或扩张都不利于经济的稳定和发展。有鉴于此，财政政策不能给货币政策施加过大的压力。如果货币政策过度紧缩，受信用条件影响较大的部门如建筑业、汽车业、小公司等遭受的打击最大，从而妨碍经济的恢复；如果货币政策过度松弛，则易引发通货膨胀和国际收支失衡，并且会形成投机泡沫。20世纪60年代初期的美国，人们就普遍担心，非常松弛的货币政策会鼓励建筑业过度投机，因为一些金融机构为提高资产收益率不断增发抵押贷款。【注释】Joseph A.Pechman, Economics for Policymaking, 1983, p.379.【注尾】 同样，财政政策采取不恰当的扩张或收缩措施，就会使货币当局不得不承担起稳定经济的大部分重任。例如，1966年，面对通货膨胀的压力，约翰逊政府没有采取实质性财政紧缩措施，造成货币政策独自承担起稳定经济的重任。【注释】Anthony S.Campagna, US National Economic Policy 1917～1985, 1987 ,pp.319～321.【注尾】因此，财政政策需要货币政策的配合，但不能给货币政策施加过多的压力。
昌忠泽：中央财经大学财经研究所助理研究员、经济学博士