《美国研究》2005年第4期

 

亚太多边安全合作与中美关系: 制度的视角

 

孙茹

 

〔内容提要〕近年来,亚太多边安全合作呈现良好发展势头。在中国崛起、中美同时成为亚太安全的主要角色的背景下,多边安全合作在缓和中美竞争和冲突中的作用令人关注。本文试图结合制度理论,探讨亚太多边安全合作对中美关系的影响。本文认为,亚太多边安全合作有助于增进中美互信,但这种合作并没有发挥最佳效益,反而成了中美相互抵消对方影响的工具。尽管多边安全合作的作用有限,但在亚太安全结构处于变动的转折时期,多边合作仍不失为中美缓和对立、消除疑虑、实现共赢的政策选择。

关键词:外交与军事战略 亚太安全 中美关系 国际制度 多边主义

 

  近年来,亚太地区安全合作呈现良好发展势头,多层次、多渠道的安全对话与合作明显增多。虽然亚太安全合作的制度化程度仍停留在初级阶段,但各国对建立涵盖全地区的多边安全制度【注释】在中文里,国际机制一词含义很泛,既指英文中的regime,也指mechanism,还可以指institution。自从International Regime和International Institution理论被介绍到中国后,“国际机制”一词经常与西方的机制(制度)理论连在一起。一些学者将international regime译为“国际机制”,而将international institution译为 “国际制度”,以示区分,实际上,两者在中文中都没有对应的、一致的翻译。在西方理论中,两个概念之间没有明确区分,二者常常互换使用。有学者如基欧汉(Robert O.Keohane)试图对两者加以区分,认为国际制度的外延比国际机制大,国际机制只是国际制度的形式之一。本文参考的文献中,绝大多数用institution(s),笔者采用制度一词来描述亚太的机构、机制和定期会议。【注尾】 的热情却依然不减,希望它能有助于增强战略互信,培育集体认同,实现持久和平。

  亚太地区安全形势的另一个引人注目的变化是中国的影响力迅速上升,由此引出了中国与美国在亚太地区能否和平共处的问题。有学者从霸权更迭的历史经验出发,认为崛起国和霸权国迟早会引发一场争霸战。另有学者从国际关系现实主义理论出发,认为中国的崛起将给第二次世界大战结束以来一直位居霸权地位的美国带来严峻挑战,有学者甚至做了中美冲突不可避免的论断。【注释】比如Richard Bernstein and Ross H. Munro, The Coming Conflict with China (Alfred A. Knof, 1997).【注尾】

  笔者认为,对中美在亚太的冲突与合作问题的讨论,应置于亚太安全形势变化的大背景下展开,这个大背景包括亚太地区蓬勃发展的多边安全制度,因此,应考虑到制度因素对中美关系走向的影响。本文拟从制度的功能和作用入手,探讨亚太多边安全合作对中美关系的影响。

 

一、制度理论与亚太多边安全制度的现实

 

    亚太多边安全制度在发展过程中,对其表示质疑的悲观论调始终存在,这既是亚太安全形势复杂性的反映,也是有关制度理论争论的反映。那么制度发挥了什么作用?制度对国际合作和国家行为产生多大的影响?

  在回答上述问题之前,应首先界定多边安全合作的制度含义。新自由制度主义代表人物罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)认为,多边主义就是“三个或者更多的国家团体之间政策协调的实践”,约翰·鲁杰(John Ruggie)认为此概念只是纯粹词义上的解释,他将多边主义定义为“在一种广义的行动原则基础上协调三个或者更多国家之间关系的制度形式”。【注释】参见约翰·鲁杰:《对作为制度的多边主义的剖析》,载约翰·鲁杰(苏长和 等译)主编:《多边主义》,浙江人民出版社,2003年版,第6页、第9页。【注尾】 根据鲁杰的定义,多边主义不仅是国际制度的重要特征,而且建立在共同遵守的原则基础之上。中国学者秦亚青认为,多边主义有两种基本含义,第一种指的是多边外交,第二种含义指从地区或全球角度强调多边制度结构,考虑国家之间的互动方式,尤其是考虑制度性因素对国家之间互动的影响。前者可称为战略性多边主义,后者可称为制度性多边主义。【注释】参见秦亚青:《多边主义研究:理论与方法》,《世界经济与政治》2001年第10期,第9页。【注尾】 从多边主义的定义看,多边是形式,制度才是内容和核心。

  新自由制度主义理论将国际制度作为核心概念,认为制度有助于突破无政府状态下的“安全困境”,促进国际合作。该理论认为,制度可以降低交易成本、促进信息交流、减少不确定性、防止欺骗。国际制度是国际社会成员认可或达成的规则,具有相当高的权威性,对大多数国家是有效的;国际制度对国家行为具有制约作用,目的是使国家行为符合国际制度的规范。在国际制度与国家行为的关系上,新自由制度主义认为,国际制度是影响国家行为的重大变量,甚至是决定性变量。【注释】参见秦亚青:《国际制度与国际合作:反思新自由制度主义》,《外交学院学报》1998年第1期,第43~44页;苏长和:《全球公共问题与国际合作:一种制度的分析》,上海人民出版社,2000年,第104~111页。【注尾】 鲁杰认为,国际制度具有很大的稳定性。多边形式的制度安排具有适应性甚至再生性的能力,而这是其他制度形式所不具备的,这种能力有助于解释多边协定安排对当前国际变化所具有的稳定器作用。【注释】约翰·鲁杰:《对作为制度的多边主义的剖析》,第9页。【注尾】

  对于国际制度在促进国际合作中的作用,建构主义理论给予了肯定,认为制度有助于缓解各国的猜疑和恐惧,增进彼此的互信和集体认同的形成:制度通过建立行为规范、监督机制和制裁措施来促进信任;帮助国家重新定义自己的偏好,通过“学习”产生积极的互惠预期并改变国家认同;通过推动文化同质化,培养共同命运感,推动互信和集体认同的发展;各国政治精英还通过制度推动共同的议程。【注释】Emanuel Adler and Michael Barnett, “A Framework for the Study of Security Communities,” in Emanuel Adler and Michael Barnett eds., Security Communities (Cambridge University Press, 1998), pp.42~43.【注尾】 与新自由制度主义相比,建构主义更关注制度对国家行为的长期潜移默化的影响。在当前主要的国际关系理论中,新现实主义对制度的作用评价最低。该理论一般认为,权力是国际关系的决定因素,制度是世界政治中的边缘力量,对国家行为的影响很小。因此,该理论对国际制度促进国际合作的前景持悲观态度。【注释】参见约瑟夫·M.格里科:《无政府状态和合作的限度:对最近自由制度主义的现实主义评论》,载大卫·鲍德温主编(肖欢容 译):《新现实主义和自由主义》,浙江人民出版社,2001年版,第115~134页。进攻性现实主义代表人物米尔斯海默对制度作用的否定看法有一定的代表性,见John Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” International Security, Winter 1994/1995, pp.5~49.【注尾】

  冷战结束以来,亚太多边安全制度从无到有,东盟地区论坛、上海合作组织等机构相继建立,第二轨道的安全对话活动如亚太安全合作理事会、东北亚合作对话等也开始启动,建立信任措施、预防性外交进入了正式的外交议程,安全共同体被纳入有关政府追求的长期目标。用制度标准衡量,亚太多边安全合作的发展主要有两大特征:一是该地区迄今为止没有形成一个覆盖全地区的多边安全制度;二是已有的多边合作制度化程度低、制度的作用十分有限、在向制度化发展方面困难重重,这表现在很多方面:(1)缺少专门讨论安全问题的政府间组织。迄今为止,包括亚太主要成员的政府间安全机构只有东盟地区论坛,该论坛的制度化程度不高,没有常设秘书处,组织形式很松散;(2)各种安全合作和对话大多还停留在建立信任的阶段,进展速度慢;(3)安全制度缺少权威性和制约性,对各方的行为缺乏约束力;(4)安全合作虽然涉及到该地区的热点问题,但在重大事件面前却无所作为,如东盟地区论坛在1999年东帝汶事件中就没有发挥作用,在解决朝核问题也被边缘化。由于制度化程度低,亚太安全合作的上述特点也常常被称为“软性多边主义”(Soft Multilateralism)。

  与冷战时期相比,亚太多边安全合作在过去10多年中的进展令人瞩目。与多边安全合作的“榜样”欧洲相比,亚太地区所取得的进展还处于起步阶段。用新现实主义和新自由主义的集体安全组织、自由贸易区等“物质”标准衡量,亚太地区的多边安全制度不能算是“成功”,而用建构主义的标准看,亚太安全制度是否有助于集体认同的发展仍有待于检验。总之,亚太多边安全制度的发展充满了困难和机遇的悖论。一方面,亚洲的经验现实与源自西方经验的制度理论之间有一定的差距,正如阿米塔夫·阿查里雅(Amitav Acharya)指出,制度主义视角发现亚洲的经验太有限或太偏离,无法与国际组织理论有意义地结合起来。【注释】Amitav Acharya, “Regional Institutions and Asian Security Order: Norms, Power and Prospects for Peaceful Change,”Muthiah Alagappa, ed., Asian Security Order: Instrumental and Normative Features (Stanford University Press, 2003), p.210.【注尾】 另一方面,亚洲的多边安全合作仍然从西方理论中汲取灵感,其发展的方向仍是以欧洲的制度化为蓝本。

 

二、中、美亚太多边安全政策的变化

 

  在多边安全合作和制度建设中,大国的政策取向对合作的进展起重要作用,而霸权国的作用尤其关键。第二次世界大战结束初期,处于霸权顶峰的美国在亚太地区追求双边主义议程而在欧洲寻求建立多边秩序,使亚太地区形成了以美国为主的双边同盟体系结构。冷战时期,美国曾企图按照北约模式在亚太地区构筑多边军事同盟,但遭失败后,对多边主义转向消极。1954年,美国拉拢菲律宾、泰国、巴基斯坦、澳大利亚、新西兰、英国、法国成立了东南亚条约组织,试图利用该组织来威慑中国,阻止共产主义在亚洲“扩张”,但该组织并未实现美预期的目标。越南战争结束后,该组织于1977年停止活动。20世纪70年代开始,苏联按照欧安会模式,提出了构筑“亚洲集体安全体系”倡议;1986年,苏联进一步提出了建立亚洲版的“欧洲安全与合作会议”,主张建立信任措施(Confidence Building Measures, CBMs),但在美、苏对峙的大背景下,美国担心这些多边倡议被用来削弱其在亚太的影响,因此对这些倡议均加以反对。

  20世纪90年代初期,美对多边安全合作依然持谨慎和冷淡态度。老布什政府时期,美对加拿大和澳大利亚提出的多边安全合作倡议反应冷淡,坚持美日、美韩和美泰等双边同盟关系才是最重要的。克林顿政府时期,美政府开始转变态度。1993年7月,克林顿在韩国国会演讲时呼吁建立一个“新的太平洋共同体”,其中一项设想是促进新的安全对话。1995年2月,美国防部发表的《东亚战略报告》中,专门有一节提到“探求新的多边安全倡议的期望”。但是,自1997年《美日新防卫指针》发表后,美开始朝加强双边同盟体制的方向发展。1998年的《东亚战略报告》中,对多边安全对话的关注有所下降。小布什政府上台后,没有像前任总统那样发表过类似的东亚地区战略报告,除了巩固同盟体制外,九一一后美政策的一个主要变化是在亚太地区推销“自愿者联盟”模式,吸引亚洲国家自愿加入美国主导的安全倡议中,如为防止恐怖分子破坏全球贸易,2002年1月,美发起了“集装箱安全倡议”;为防止大规模杀伤性武器扩散,2003年5月,美发起了“防扩散安全倡议”,这两个倡议已有多个亚洲国家参加。

  尽管参加了亚太地区的大部分多边安全对话,但总体上,美国采取的是双边同盟为主、多边安全对话为辅的政策。在不同时期,美对多边安全对话的重视程度可能会增加,但不会超过对双边同盟的重视程度。这一政策与其对多边安全合作的定位有关:(1)多边安全合作只是双边同盟的补充,并不能代替它。美国亚太政策的基础是以美国为核心建立的双边军事同盟和前沿军事部署,即轮轴——轮辐(HubandSpokes)模式。在现阶段,任何可能威胁或限制美双边军事同盟的多边安全合作倡议注定不会得到美国的支持。(2)双边主义和多边主义不是相互排斥而是相互支持。【注释】Ralph A. Cossa, “US Approaches to Multilateral Security and Economic Organizations in the AsiaPacific,” in Rosemary Foot, S. Neil MacFarlane, & Michael Mastanduno eds., U.S. Hegemony and International Organizations: the United States and Multilateral Institution (Oxford University Press, 2003), p.204.【注尾】 安德鲁·马克(Andrew Mack)把美国的亚太政策形容为“双边主义加‘照单点菜’式的多边主义”。他认为,美国的亚太政策是当它希望成为多边时,它就是多边的,而当它不能根据其偏爱的双边模式行动时,则采取单边主义。【注释】Andrew Mack, “ The United States and the AsiaPacific: Bilateralism Plus ‘Multilateralism  ? la Carte’,” in David M. Malone and Yuen Foong Khong eds., Unilateralism and U.S. Foreign Policy: International Perspectives (Lynne Rienner Publishers, 2003), p.375.【注尾】(3)多边组织是美国追求国家安全目标的有用工具。多边安全制度如亚洲地区论坛(ARF)在促进长期和平与稳定方面是有用工具,它们对美国的最大价值在于建立信任措施以避免侵略,但它们不足以“解决”地区安全问题。同时,它们也许能处理一些政治上不太敏感的非传统安全问题,如救灾、在难民问题上协调、污染和其他环境问题等,这些问题都属于美国所承认的多边安全的范围。【注释】See Ralph A. Cossa, p.205.【注尾】

  在亚太多边安全合作中,由于中国在亚洲的影响力,任何缺少中国的多边安全合作都是不完整的。美国学者塞缪尔·金(Samuel S. Kim)认为,中国是一个地区国家,但没有地区政策。冷战时期中国的多种身份和角色没有一个与亚洲地区主义有关。中国的亚太政策是“单边主义附带双边主义”对“地区主义附带多边主义”的胜利。【注释】Samuel S. Kim, “Chinas Pacific Policy: Reconciling the Irreconcilable,” International Journal, Summer, 1995, pp. 464, 469.【注尾】 长期以来,中国习惯于一对一的双边外交,对多边主义持谨慎态度,这与中国所处的国际环境、对多边主义认识都有关系。中国曾被排除在联合国体系之外,缺乏多边外交的丰富经验。中国认为安全只能依靠本国的国防,不能指望其他国家;担心多边安全合作成为联合反华的场所,让中国陷入孤立境地;担心台湾问题被纳入多边框架,主权受到损害。与美国一样,90年代初期,中国对加拿大、澳大利亚、日本等国提出的举行多边合作的倡议反应消极。

  正如亚太安全合作没有对美国的双边同盟构成限制一样,它既没有成为联合反华的场所,也无法在台湾问题上限制中国,这使中国的态度发生了很大转变。随着中国融入国际社会的程度不断加深,经济实力的提升和外交自信心的增强,中国的多边外交政策自20世纪90年代中期之后发生了很大变化,具体到亚太安全合作中,中国政策的变化主要表现在以下几方面:一是积极参与各种形式的亚太安全合作,如积极参加东盟地区论坛、亚洲相互协作与建立信任措施会议、亚太安全合作理事会、东北亚合作对话会议、中美日三边学术讨论会等各种对话合作进程,二是从加入一个制度转变为介入多边制度的建立过程,中国提出了“新安全观”倡议,主导建立了上海合作组织,在六方会谈中发挥了建设性作用。三是参与的深度和广度不断增加,在安全合作领域采取了实质性的步骤。如2002年11月,中国与东盟签署了《南海各方行为宣言》,双方同意不采取使争议复杂化和扩大化的行动,同意在海洋环保、搜寻与求助、打击跨国犯罪等领域开展合作,双方在南海问题的政治解决方面迈出了第一步。2003年10月,中国加入《东南亚友好合作条约》,这有助于增强互信。在军事领域,中国按照增强信任措施的要求,公布了国防白皮书,在防务政策上提高透明度,并开始与上海合作组织成员、巴基斯坦等国举行联合军事演习,主动提出增强亚太国家之间的军事交流,如2004年10月,在北京召开了东盟地区论坛安全政策会议。

  90年代中期以来,中美对亚太安全对话的态度都发生了一定程度的变化。相比较而言,中国变化幅度更大,态度更积极,开始从参与发展到主动地提出倡议,对地区多边安全合作的影响越来越大。美国从反对多边安全合作转为谨慎支持,也提出了一些倡议。由于在目前亚太多边安全合作中,美国未能发挥主导作用,因而它对加强双边同盟和组建“自愿者联盟”更积极。

 

三、亚太多边安全制度中的中美互动

 

  亚太多边安全制度有多少并没有一个一致认可的统计数字,主要原因在于对多边安全制度的含义定义不同,有的学者把多边同盟、大国协调也纳入多边安全制度,对定义做了引申解释。【注释】参见陈寒溪:《多边主义与亚太安全合作》,《世界经济与政治》2003年第2期,第33~34页。【注尾】 加拿大学者布里安·杰布(Brian L. Job)把介入亚太安全的多边制度归纳如下:【注释】Brian L. Job, “Track 2 Diplomacy: Ideational Contribution to the Evolving Asia Security Order,” in Muthiah Alagappa, ed., Asian Security Order: Instrumental and Normative Features (Stanford University Press, 2003), p.249.【注尾】

涵盖范围

政府间的多边制度
(第一轨道)

非政府的多边制度
(第二轨道)

次地区

东盟
南亚区域合作联盟
上海合作组织

东盟战略及国际研究中心

地区

东盟地区论坛
东盟+3

亚太安全合作理事会

地区之间

亚欧会议

亚欧合作理事会

  上述归纳没有把对中美两国来说都很重要的亚太经合组织(APEC)和六方会谈包括在内。亚太经合组织本身被界定为非正式性的经济论坛,以经济议题为主,其成员大部分与东盟地区论坛成员互相重叠。自1993年起,每年都召开一次领导人非正式会议,是亚太地区唯一的多边首脑会议。九一一之前,亚太经合组织的政治意义已得到普遍承认。九一一之后,反恐进入了亚太经合组织议程,其政治安全色彩有加重趋势,其对中美关系开展首脑层级的交流意义重大。第一次朝核危机解决后,为缓和东北亚地区紧张局势,缔结和平条约取代1953年的停战协定,中国、美国、朝鲜、韩国1997年开始举行四方会谈,但这一会谈没有取得实质性成果,也未能走向制度化。2002年10月,第二次朝核危机爆发后,出现了中、美都参加的六方会谈。从2003年4月中、美、朝三方会谈进而到8月举行中、美、朝、韩、俄、日六方会谈,并发展到发表《主席声明》和成立工作组,六方会谈成为首个介入热点问题的多边合作会议。此外,也有一些安全合作对中国或美国分别具有重要意义,如上海合作组织体现了中国“新安全观”,并出现了朝集体安全发展的迹象,但美国没有参加该组织。在东北亚地区,美国十分重视朝鲜半岛能源开发组织(KEDO)和“东北亚合作对话”的作用。前者是为了实施美朝核框架协议而建立,吸引了16个国家参加,推动了美、日、韩三边安全合作,被推崇为开展功能性多边合作的范例,但中国没有参加该组织。“东北亚合作对话”为第二轨道的多边会议,1993年开始举行,成员与现在的六方会谈成员一致,被美看作是探讨东北亚安全合作的有益尝试。笔者认为,在众多的多边安全制度中,对中美关系最有影响的是东盟地区论坛、亚太经合组织和六方会谈。

  东盟地区论坛、亚太经合组织和六方会谈中的功能和作用各不相同,东盟地区论坛由东盟主导,中、美的支持是该论坛得以建立和发挥作用的重要原因。亚太经合组织自1993年西雅图会议后逐步形成了高官会议、部长会议、首脑会议三个层次的会晤机制,其中首脑会议机制对中美关系具有独特作用。六方会谈是为了解决第二次朝核危机而建立的,美国是危机的主要当事人,中国则以调停者的身份发挥作用。上述多边安全制度的共同特点是为中美交往提供了渠道,特别是在中美在双边交往存在困难的情况下成为迂回交流的桥梁,发挥了“多边搭台,双边唱戏”的重要功能,【注释】李庆四:《APEC机制下的中美关系》,《国际论坛》2002年第1期,第20页。【注尾】 如1993年中美首脑利用参加亚太经合组织会议之机举行首脑会晤,打破了中美高层接触的僵局。1995年台湾“领导人”李登辉访美造成中美关系严重倒退,中国外长钱其琛利用在文莱举行的东盟地区论坛会议,与美国务卿克里斯托弗进行了交涉。1999年7月,东盟地区论坛会议召开期间,中国外长唐家璇与美国国务卿奥尔布赖特会晤,这是自北约“误炸”中国驻南斯拉夫使馆导致双方关系恶化以来两国外长的首次会晤。1999年9月,在新西兰举行亚太经合组织首脑会议期间,中美举行首脑会晤,遏制了双边关系的进一步倒退。在六方会谈进行过程中,中国频繁地开展“穿梭外交”,为使朝美双方回到谈判桌做出了“巨大努力”,在国际上树立了负责任大国的形象,对促进中美关系产生了积极的影响。简言之,在多边安全制度下,中美可以经常地进行联系,这有助于增进了解、增强信任。

  中、美除了利用多边安全制度化解矛盾外,也利用其推进各自的政策目标。在多边安全合作中,双方都有针对对方的策略考虑。中国参与多边安全合作被认为有很大的抵消美国影响的动机:一是化解“中国威胁论”,瓦解美国对中国的军事政治压力;二是淡化美日军事同盟的影响。90年代中期后,美国陆续采取措施加强双边军事同盟,把中国当作“潜在敌人”,由于中国不与其他国家建立军事同盟的外交原则,它必须寻求多边安全合作。亚太多边安全合作对美国强化双边军事同盟的做法可以起到一定的制约作用。【注释】钱文荣:《双边军事同盟与多边安全合作的关系》,《太平洋学报》1998年第3期,第21页。【注尾】 三是缓和美国对中国的批评。加里·柯林特沃思认为,中国的亚太经合组织政策很大一部分是针对美国。中国利用统一战线策略来遏制或改变其主要反对者支持的政策。通过在亚太经合组织内的预备会议,中国使美国很难对其执行歧视性的贸易政策,或使人权成为亚太经合组织政策议程。中国有效地将中美在亚太经合组织的关系多边化了。【注释】Gary Klintworth, “Chinas Evolving Relations with APEC,” International Journal, Summer, 1995, p.508.【注尾】 90年代中期以来,有关中国组建多边联盟反对美国的论调不时出现。在90年代中期中国对多边主义采取积极态度后,就有舆论认为,中国最近对多边主义的行动,也可能是一种建立反美联盟的努力。【注释】船桥洋一:《弥和亚洲的经济—安全差距》,英国《生存》季刊1996~1997冬季号。【注尾】 中国实力增强,在亚洲的影响力增大,也被看作是可能挑战美国在亚洲的地位和作用,【注释】这方面的文章很多,最近的如John Mcbeth, “Taking the Helm,” Far Eastern Economic Review, Oct.16, 2003; Michael Vatikiotis and Murray Hiebert, “How China is building an Empire,” Far Eastern Economic Review, Nov. 20, 2003; John Henderson and Benjamin Reilly, “Dragon in Paradise,” in National Interest, Summer, 2003;  Morton Abramowitz and Stephen Bosworth, “Adjusting to the New Asia,” Foreign Affairs, Vol.82, No.4, July/August, 2003.【注尾】 美国一些舆论认为中国目前的积极作为是试图提高在军事和战略事务上的影响,试图在地区安全事务上排挤或取代美国。最典型的例子是,“东亚峰会”(首届峰会于2005年12月在马来西亚吉隆坡召开)从酝酿到召开过程中,美国一直炒作中国试图搞“亚洲版门罗主义”。乔治·华盛顿大学安全问题专家沈大伟将中国最近的“外交攻势”称作是“中国精心策划的、争夺地区领导权的图谋的一部分”。他认为,“中国正全速奔向多边主义”,把中国在过去5年中与亚太地区达成的一系列贸易协看作是中国“利用其影响力来推动自己的地区行动计划。”【注释】Michael Vatikiotis, “A Diplomatic Offensive”, Far Eastern Economic Review, August 5, 2004, p.28.【注尾】 尽管多边安全合作的目标是追求“共赢”,但是中国的积极态度却引起了美国对中国意图的疑虑。

  同样,美国在参与亚太多边安全合作时,也有针对中国的意图。美国在全球范围内的目标是把中国纳入国际社会,在亚太地区的目标则是把中国纳入地区框架内。美国在多边安全合作中针对中国的一面主要有:一是利用各种形式的多边安全合作来限制中国在亚太地区的影响;【注释】钱文荣:《双边军事同盟与多边安全合作的关系》,《太平洋学报》1998年第3期,第21页。【注尾】 二是谋求利用多边制度来干涉中国内政。美国竭力试图把台湾问题、南沙问题纳入东盟地区论坛等多边框架,同时要求加快讨论预防性外交等。此外,美国的一些行动也对中国产生了负面影响,如九一一事件后,美军进驻中亚,上海合作组织面临空心化危险。

  由于中美对多边安全合作的定位不同,双方对上述制度如何发展存在深刻分歧。在东盟地区论坛的发展方向上,美国要求“论坛”加速前进,从“建立信任措施”阶段过渡到“预防性外交”,从“对话”过渡到“解决实际问题”, 由“协商”过渡到机构化、机制化和“强制性”阶段。【注释】楚树龙:《冷战后中美关系的走向》, 中国社会科学出版社,2001年版,第265页。【注尾】 美国务院政策规划室主任哈斯(Richard Haass)说,东盟地区论坛“最令人沮丧的实践是‘护卫外交’(Convoy Diplomacy)——总是按照最慢成员的速度前进”。美国认为论坛“协商一致”方式产生了两个负面影响:一是把很多工作用来制造使分歧模糊的语言;二是进步成了那些寻求最小改变的国家的人质。【注释】Andrew Mack, “ The United States and the AsiaPacific: Bilateralism Plus ‘Multilateralism  ? la Carte’,” in David M. Malone and Yuen Foong Khong eds., Unilateralism and U.S. Foreign Policy: International Perspective (Lynne Rienner Publishers, 2003), pp.390~391.【注尾】 在制度化问题上,中国主张根据论坛的实际情况和各国的意愿,循序渐进、水到渠成。对论坛等多边合作的作用、功能和走向,中国主张多边安全合作以对话、协商为主,不赞成建立强行机制,更不赞成利用多边形势干涉主权国家的内部事务。【注释】楚树龙:《冷战后中美关系的走向》,第267页。【注尾】 在制度化问题上,中国的政策与东盟国家的立场基本一致。在亚太经合组织的发展方向问题上,中美也存在很大分歧。美国等西方国家一直希望把亚太经合组织逐步发展成为亚太地区一个包括政治、经济、安全等内容的综合性国际机构。1993年美国总统克林顿访问韩国时提议增加亚太经合组织的安全功能,1995年大阪会议召开前夕,美国国防部长佩里提出将亚太经合组织扩大为讨论区域安全问题的组织。中国则由于在政治、安全问题上与西方国家或一些亚洲国家存在不同利益,因此对这些问题比较敏感,不希望在一个多边场合讨论这些问题,更不希望有一个具有拘束力的国际组织来试图解决这些问题。【注释】参见梁云祥、王秀丽:《中国的APEC政策及其对东亚国际关系的影响》,《国际政治研究》,2000年第3期,第57页。【注尾】 九一一后,虽然反恐等安全议题进入亚太经合组织议程,中国仍反对把安全保障问题纳入该组织,不希望在有台湾参加的情况下讨论安全保障问题。在六方会谈制度化问题上,中美则有共同利益,期望在六方会谈的框架下解决朝核问题。结果是在最缺乏多边安全合作基础的地方出现了中美携手的情况,两国面临一个创设东北亚地区制度的历史机遇,机遇能否抓住将取决于六方会谈的最终结果。

    在安全合作的规范上,中国提出了“新安全观”,向东盟地区论坛提出了新安全观文件。新安全观的核心应该是互信、互利、平等、合作。强调应在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则基础上建立国与国之间的关系。美国则认为新安全观表明中美对亚太地区的战略观念存在根本分歧,反映了中国企图挑战美国的霸主地位。

  以上主要从提供合作平台、推进政策目标、设定合作方向、建立合作规范方面考察了中美在多边安全合作中的合作与分歧,简要分析了多边合作对中美关系的影响。亚太多边安全合作不同程度地增进了中美两国的利益,对增进互信起了一定作用,但最大的弊端是这种多边合作成了抵消对方影响的工具。在亚太多边安全的总框架下,中美呈现总体竞争,局部合作(如在朝核问题上);中国在总体上对制度化保持谨慎,局部上进行推进(如上海合作组织、六方会谈)。而美国在制度化态度积极,但并没有投入很大精力付诸实施。

 

四、几点思考

 

  亚太地区范围内,多边安全合作似乎并没有显著增加中美之间的信任,也没有显著缓和中美在亚太的竞争性合作,制度的作用仍是有限的,在解决地区问题上的成效也不太令人满意。那么,如何看待中美在亚太的合作与竞争中制度因素的作用?笔者认为:

  第一,准确把握亚太多边安全制度的发展。目前,亚太多边安全合作本身呈现出一些自相矛盾的地方:多边安全合作蓬勃发展的背后是合作成效的低下;制度化的步履蹒跚与对制度建设的热情相互映照;体现新安全观精神的合作与代表传统安全观的双边军事同盟同时得到增强。亚太制度的不完善使其发挥规范和制约的作用都受到一定的限制,但并不能就此否定制度的必要性。约翰·鲁杰认为,亚太地区的安全关系从消极的意义上说明了多边制度的重要性。由于没有这种制度性的安排,该地区难以适应全球政治所发展的根本变化,例如,美日害怕彼此脆弱稳定关系的松散而导致整个地区的军备竞赛,因而不愿意改变它们过时的双边防务条约。【注释】约翰·鲁杰:《对作为制度的多边主义的剖析》,第4页。【注尾】 冷战结束以来的大量著述都提出了在亚太地区建立多边安全制度的必要性,主要理由仍然是亚太地区存在不确定因素,朝鲜半岛、台湾海峡地区的紧张局势依然未消除,各国的领土争端和社会、文化经济差异巨大等等。

  第二,把握亚太地区摆脱“安全困境”的艰巨性。该地区的安全困境既有历史原因,也有结构性矛盾,中美双方对对方目的的疑虑是这种困境的现实写照,因此,要摆脱安全困境困难重重。在此困境下,国家对“绝对收益”和“相对收益”的考虑可能影响其对合作的态度。新自由制度主义认为,国家进行合作的动机是为了“绝对收益”,但新现实主义认为,国家更关注“相对收益”,可能因为别国的收益大,本国的相对收益少而拒绝合作。在亚太安全合作中,美国对中国影响力扩大而产生的种种疑虑乃至对合作的消极态度说明了“相对收益”对合作的制约作用,也说明目前的亚太多边安全制度还不能有效地协调各国的安全利益。

  第三,把握国家政策及双边与多边的辨证关系。美国是20世纪多边制度的最大拥护者,在世界各地力促建立各种新的组织,但它也倾向于拒绝将自己陷入制度的承诺和义务中,【注释】G. John Ikenberry, “State Power and the Institutional Bargain: Americas Ambivalent Economic and Security Multilateralism,” in Foot, Rosemary, MacFarlane, S. Neil, & Mastanduno, Michael eds., U.S. Hegemony and International Organizations: the United States and Multilateral Institutions (Oxford University Press, 2003), p.49.【注尾】 这种自相矛盾的政策取向将对亚太安全制度的发展产生很大影响。中国积极的多边外交在某种程度上促成了亚太安全合作新局面的出现。与此同时,不能把多边安全合作与双边关系割裂开来,多边可以弥补双边合作的不足,但没有双边关系的基础,多边安全合作也无法有效地展开。因此,中美的双边关系也必将影响到多边合作的展开。

  亚太多边制度在增进中美互信方面的影响还是有限的,但克服制度的局限性出路在于完善制度和改进中美双边关系,而不是由此否定制度的作用。在中国崛起可能引起亚太结构变动的条件下,多边安全合作仍不失为使中美关系走向可控、使亚太保持和平与稳定的选择。

 

  孙茹:中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员