《美国研究》2006年第1期
20世纪90年代以来的美国联邦政府改革
吴志华
〔内容提要〕1993年至今，美国联邦政府先后进行了两次重大改革。1993~2000年期间，克林顿政府展开了一场“重塑联邦政府”的运动，被视为是美国历史上持续时间最长、最成功的改革。布什政府正在进行以“总统管理议题”命名的政府改革，主要涉及人力资源管理、运用竞争资源、改进财政管理、推广电子政府、预算和绩效整合等五个主题。联邦政府的这两次行政改革，反映出现今公共行政发展的某些趋势，或许对我国的行政体制改革具有一定的借鉴意义。
关键词：美国政治 联邦政府 克林顿政府 布什政府 行政改革
20世纪90年代以来，美国联邦政府连续进行了两次重大的改革。1993～2000年克林顿政府期间，进行了一场延续8年的重塑联邦政府运动——“国家绩效评估”，它被改革者看作是“美国历史上持续时间最长、最成功的改革”。【注释】National Partnership for Reinventing Government, A Brief History of Vice President Al Gores National Partnership for Reinventing Government during the Administration of President Bill Clinton 1993-2001. January 12, 2001, p.1. http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/historyofnpr.html【注尾】 小布什2001年初上任后，经由幕僚和智囊的筹划，推出了被他本人称之为“改进联邦政府管理和绩效战略”的政府改革——“总统管理议题”。了解和研究美国联邦政府的这两次改革，从中把握其反映当今时代要求及公共行政发展趋势的内容，对于进一步改革与完善我国的行政体制具有一定的启示意义。
一、联邦政府改革的动因
从20世纪90年代初开始，美国联邦政府进行了持续10多年的改革，尤其是1993～2000年的重塑联邦政府运动，有着深刻的内外动因。具体如下：
其一，顺应全球性公共行政改革浪潮。20世纪70年代中后期，随着全球经济发展转入“滞胀”式衰退时期，各国的政府不仅在调控社会及市场经济活动中失去了其应有的效能，而且政府本身成为一个需要解决的“问题”。于是，从20世纪80年代初开始，许多发达国家及部分发展中国家先后进行了政府改革，全球范围内形成了颇为壮观的公共行政改革浪潮。除美国外，这一改革浪潮的代表性国家是新西兰、英国和澳大利亚。以新西兰、英国、澳大利亚为代表的公共行政改革，在当今公共行政或公共管理领域中被称为“新公共管理”实践。
新公共管理（New Public Management）是一个相对于传统的公共行政（Public Administration）而言的行政学新概念，它指试图借鉴或应用企业的管理模式或方法来改造公共部门的一系列当代管理实践活动。从20世纪80年代初开始的发达国家行政改革，以及美国的州及地方政府的重塑政府运动，孵化出了新公共管理的理念与制度框架。而这些先行的改革、新公共管理实践及其理念，为后来的美国联邦政府重塑创造了外部氛围。当然，美国联邦政府重塑实践，作为整体行政改革的后一波浪潮，也丰富和发展了新公共管理。
其二，州和地方政府“重塑”的示范推动。美国的联邦制国家结构体制中，联邦政府与州政府之间实行分权，各级地方政府隶属于州政府，但拥有较大的自主权。在这种联邦制下，公共部门的制度创新或改革常发端于州或地方政府，继而推动联邦政府。美国的重塑政府运动便是一种自下而上的扩展进程。从20世纪70年代末和80年代初开始，州及地方陆续出现了重塑政府的改革。促使州和地方政府改革的直接原因，是政府面临着财政来源减少而公众需求增多的双重压力。这一矛盾迫使州和地方政府通过自身改革来寻求出路：除了增加税收或减少服务这两种选择之外，政府如果想选择既不增加税收又不减少服务，即少花钱多办事，就必须对政府的运作方式进行改革。州和地方政府的重塑很大程度上是一种自发的、各自为政的改革活动。改革前并没有预先设计出一整套系统的改革方案，改革中也并非有意着眼于变革整个行政体制。许多州和地方政府往往是在面对一个和几个实际问题时，如减少财政支出、改进某项服务的质量、改变公务员的工作行为、解决某一难题等，突破了传统官僚体制中的思维观念、行为模式以及规章制度的束缚，大胆地采用了一些行政管理的新手段、新方法、新途径。但从总体上看，州和地方政府在分散的、自发的破旧立新改革中，建构起了一种新型的公共行政模式。戴维·奥斯本和特德·盖布勒于1992年出版的《重塑政府》一书概括出这种新型公共行政模式的10项原则。【注释】David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector (MA: AddisonWesley Company, 1992), pp.35～282.【注尾】 州及地方政府的改革及其成效对联邦政府发起重塑运动产生了推动和示范效应。克林顿1993年初就任总统后，对《重塑政府》一书中提出的改革政府的原则及路径十分赞赏，认为它为美国联邦政府的改革绘制出了蓝图，要求每一位联邦政府的雇员都应该读这本书。
其三，联邦政府自身的困境。80年代的美国政府在一定程度上陷入困境。80年代初，联邦政府的部级机构总数多达110个以上，联邦政府的公务员总数达到280万。伴随庞大政府的是巨额的财政开支，至80年代末，联邦政府的财政赤字上升至3500亿美元。整个80年代，美国经济始终处于低迷不振的徘徊之中，政府对此却束手无策。在政府提供的服务方面，医疗保险、公共教育、社会治安等公共事业的财政开支连年增加，但服务质量和财政投入的效益却每况愈下。到80年代末，仍有约3000多万人得不到医疗保险；公立学校学生的测试成绩趋于下降，学生的退学率上升，美国公立学校似乎成为发达国家中最差的学校；犯罪率持续上升。民众怨声载道，公众对政府的信任度创下历史新低。80年代末，美国《时代周刊》在某一期的封面上，甚至提出了“政府死亡了吗？”的严厉质问。
为此，克林顿在总统竞选中承诺“改变现状，改变政府”。他指出，“美国人民有权要求有一个既诚实又富有效率的政府，但很长时间以来，他们却没有得到这样的政府。假如被选举出来为大众服务的政府不能满足人民的需要，而只会多花钱、办事拖拉、妄自尊大或不负责任，那么民主很快就会成为一句空话。” 【注释】William Clinton, “Remarks by the President in Announcement of Initiative to Streamline Government,” Weekly Compilation of Presidential Documents, 1993, Vol.29. p.3.【注尾】 克林顿改革政府的目的，一是使对政府日益疏远和厌恶的公众恢复对政府的信心；二是解决政府财政不足及巨大的预算赤字问题。实际上，这两大问题一直困扰着当代美国政府。与卡特和里根不同的是，克林顿推行的改革不仅规模更大，而且是州和地方政府的重塑运动的延续。他从州和地方政府的重塑中找到了改革联邦政府的新思路。
二、克林顿政府的重塑：国家绩效评估
克林顿于1993年1月就任总统后不久就提出改革联邦政府的问题。同年3月3日，克林顿正式宣布，他这一届政府“将在改革政府方面推出历史性举措——国家绩效评估（National Performance Review）”，【注释】国家绩效评估简称NPR，既是克林顿对重塑联邦政府的命名，同时也指重塑联邦政府的组织和领导。克林顿之所以把联邦政府改革或重塑命名为国家绩效评估，是因为德克萨斯州政府于1991年面临巨大财政亏空时，发起了一场“绩效评估”运动，其结果是在随后的一年中，不仅州政府的工作成效得到提高，而且还为纳税人节省了数十亿美元。克林顿对此大加赞赏，所以借用绩效评估术语，把联邦政府的改革称为国家绩效评估。1998年后国家绩效评估改名为国家重塑政府伙伴关系（National Partnership for Reinventing Government）。【注尾】 同时指定戈尔副总统负责组织和实施这一改革计划。戈尔受命组建了一个约250人的国家绩效评估工作团队来执行这项重大计划，并于1993年9月向克林顿总统提交了经过6个月时间完成了题为“从做官样文章到追求成果：产生一个工作更好、花费更少的政府”的系列报告。该系列报告由1个总报告和38个副报告组成，38个副报告合计近2000页，共提出384项改革建议，并把这些改革建议细化为1250项具体的改革行动。总报告在38个副报告的基础上形成，着重阐述了副报告384项改革建议中的119项建议。1995年1月，联邦政府发布了新的、题为“绩效评估第二阶段：产生一个常识政府”的改革报告，提出了200多项改革新建议。该报告使用“常识”政府这一概念作为核心，是因为联邦政府已经演变成一个以自我为中心、用规章制度作茧自缚、行动缓慢、似乎迷失方向和目标的难以理解的复杂政府，公众甚至是政府雇员本身不理解政府在做些什么，改革的目标就是要把难以理解的政府还原为可以理解的常识政府。常识政府概念包含三层次含义：把公众看作顾客放在第一位并了解公众的需求；为实现国家的共同目标而追求工作成效；通过高效率、低成本的工作使纳税人的钱产生更大的价值。【注释】National Performance Review, 1995 Report: Common Sense Government, pp.3～4.【注尾】
重塑联邦政府提出了改革的使命、原则、目标、方法等一系列指导方针。重塑联邦政府的使命是：在走向21世纪的进程中，通过重塑政府的改革，形成一个工作更好、花费更少并追求符合美国民众利益之成果的政府。为实现这一使命，联邦政府改革设计者确定了重塑政府的4条基本原则，即：把顾客放在第一位、铲除官样文章（Red Tape）、授权雇员追求成果、确定基本绩效准则。体现这些原则的行动法则，包括形成明确的使命感、多掌舵少划桨、下放权力和职责、帮助社区解决它们自己的问题、实行以绩效为基础的预算、在公共事务中引入竞争、寻求市场而不是行政解决、以顾客满意度来评估成果等。对于改革政府的方法和路径，克林顿主张大胆采用州及地方政府重塑政府的一些做法，也就是借鉴私营部门的运作模式。他强调说，“没有谁规定政府不能节约、不能灵活，事实上，越来越多的政府已经这么做了。对联邦政府来说是到了向州及地方政府、私营部门学习的时候了。在过去的10多年中，州及地方政府领导者在改革中的有效创举，许多大型私营公司在再造企业中所实行的组织瘦身、流程简化、顾客导向等成功范例，都可以为联邦政府所借鉴。”【注释】William Clinton(1993), “Remarks by the President in Announcement of Initiative to Streamline Government, ” Weekly Compilation of Presidential Documents, Vol.29.p.4.【注尾】
由数百项改革建议和一千多项行动措施所构成的联邦政府改革是一项庞大的系统工程，涉及重新界定联邦政府角色、精简机构和简化规章制度、变革行政文化等多层面的体制再造，涉及财政、预算、采购、项目管理、人力资源、信息技术应用、政府间伙伴关系等各项制度的改革，以及各种改进顾客服务的制度化举措。篇幅所限，本文仅把其中的主要内容整合为政府内部再造和改进顾客服务两大方面来加以概述。
政府内部再造包括三项重要改革：
一是重组和裁减行政项目及机构。根据机构的使命决定应该做什么和不应该做什么，按照这一原则对行政项目进行合并、重组和裁减，并在这一基础上精简行政机构。
二是对规章制度进行重大改革。克林顿总统在1995年发布了有关规章制度改革的一系列指示，要求联邦政府的管理性机构，废除过时和不必要的规则，根据工作成果而不是官样文章来奖赏雇员，制订规则者与被规则管理者之间、联邦政府机构与基层的相关部门和组织之间，形成“草根伙伴关系”（Grass Roots Partnership），更多地采用协商性伙伴关系管理方式，取代强制遵循规则和命令的做法，改变长期以来一直只关注是否违反程序的行为模式。从1995年到1996年底，联邦政府共废除了1.6万页影响公共事务有效运作的不必要的联邦规则，废除了共64万页的各机构内部规则。
三是重塑政府文化。在克林顿总统第二任期中，转变联邦政府机构行政文化成为重塑政府的一大重点。重塑政府文化的目标是要形成一种以成果为导向（Resultsoriented）、以绩效为基础（Performancebased）、以顾客为中心（Customerfocused）的新型行政文化。
改进顾客服务包括一系列改革举措：
（1）改进32个 “高影响机构”的绩效。高影响机构（High Impact Agencies）是指与美国公众接触多的政府行政机构。美国联邦政府中有32个行政机构被认定为高影响机构，其人员数量占联邦政府雇员总数的78%，它们与公众接触的比例占整个联邦政府的90%。重塑政府过程中，高影响机构参考福特汽车公司等大企业的服务承诺做法，结合本部门所服务顾客的需要，改进了200多个公众服务项目，制订出4000多项顾客服务标准，以体现“把顾客放在第一位”的改革原则。
（2）在公共服务中使用清晰语言。1998年6月，克林顿总统发布了关于使用“清晰语言”（Plain Language）的行政命令，要求各联邦机构使用清楚和容易理解的书面语言与其顾客进行沟通。至2000年底，联邦政府各机构共对3.1万页服务规则进行了修改，使之更为明了，更容易被顾客理解。
（3）对管理者进行综合测评。综合测评（Balanced Measures）亦称平衡测评，它取自企业界流行的“平衡计分卡”概念，是指对包括联邦政府的机构负责人和一线主管在内的所有管理者从顾客满意度、雇员满意度、工作成果三方面进行综合考核。
（4）通过伙伴关系提供公共服务。在联邦政府改革中，对于有些与民众利益相关、但又不完全属于某一个政府机构或某一级政府的职责的公共事务，采取了一种建立伙伴关系的方式。例如，相关联邦机构与州政府及社区之间相互形成旨在追求成果的伙伴合作关系，建立了为改善儿童健康状况的“为儿童而推进”（Boost 4 Kids）网络，【注释】National Partnership for Reinventing Government, Boost for Kids: Better Opportunities and Outcomes Starting Today, February 11,1999, pp.2～5.【注尾】 为减少城市枪杀犯罪的“安全城市网络”，以及为美国民众提供就业所需知识、技能和工具的“21世纪技能社区网络”等。【注释】National Partnership for Reinventing Government, Skills for a New Century: A Blueprint for Lifelong Learning, November 4,1999.pp.2～10. 【注尾】
（5）构建面向顾客的电子政府。联邦政府建设电子政府的目的，是按照以顾客为导向的原则为公众与政府进行接触和互动，如获取公共信息、办理事务、解决问题等，提供更便捷的方式。1997年初，联邦政府公布了建构电子政府的报告——《进入美国：通过信息技术再造》。该报告描绘出发展电子政府的蓝图，要求政府各行政部门按照“定做”（Customtailor）的原则满足不同顾客群体的特殊需求，并建立了若干“定做”网，如服务于学生（students.gov）、老年人（seniors.gov）、工作者（workers.gov）,残疾人（disability.gov）和商业的服务网等。【注释】National Partnership for Reinventing Government, History of the National Partnership for Reinventing Government:ACCOMPLISHMENTS, 1993～2000. January 12, 2001.pp.4～5.【注尾】 2000年9月,政府建立了一个连接所有政府网站的门户网站——“第一政府”（FirstGov）。“第一政府”链接2700万个联邦机构的网页，提供约1000个窗口服务，公众可以在该门户网站上获取政府信息、办理事务、了解政府项目情况、发送电子邮件给政府官员等。
持续8年的重塑联邦政府改革取得了明显的成效。首先是联邦政府走出大赤字、大政府的困境。1992年的联邦政府财政赤字高达2900亿美元，但到了1998年度，不仅消灭了巨额财政赤字，而且财政收支还略有盈余。1993～2000年的重塑中，共裁减42.62 万个联邦政府文职雇员职位，包括砍掉了处于中间层的7.8万个管理职位，成为自艾森豪威尔政府（1953～1961）以来联邦政府雇员人数最少的政府。【注释】Ibid., pp.1～3.【注尾】 其次是联邦政府的服务质量获得了公众的普遍认可。2000年，联邦政府按照密歇根大学设计的“美国顾客满意指数”（ACSI），对高影响机构的顾客满意度状况进行了抽样调查。结果显示，联邦政府的顾客满意指数达到68.6,接近私营部门的顾客满意指数71.9。此次改革最重要的成效是它直接或间接地推动了美国经济、社会走向新一轮繁荣。据克林顿总统于1998年1月发表的《国情咨文》和1998年2月发表的《1998年度经济报告》的统计，1997年经济增长率上升至3.9%，为9年来最高的增长率；通货膨胀率下降至1.7%，为11年来最低；失业率下降至4.9%，为24年来最低；国民拥有自己住宅的比例创历史新高。
三、布什政府的改革：总统管理议题
布什2001年初入主白宫后，于同年8月提出了新的联邦政府改革方案——“总统管理议题”（the Presidents Management Agenda）。它包括5个涉及整个联邦政府的基本议题和9个与特定部门相关的议题。5个涉及所有部门的基本议题是：（1）人力资本战略管理；（2）运用竞争资源；（3）改进财政绩效；（4）推广电子政府；（5）预算和绩效整合。9个与特定部门相关的议题是：（1）建设以信任为基础的社区；（2）军事用房私有化；（3）研究和开发更好的投资标准；（4）消除学生补助项目中的欺诈和差错；（5）住房和城市发展的管理及绩效；（6）改革和扩大健康保险范围；（7）精简驻海外机构及雇员；（8）食品补助项目改革；（9）改进退伍军人事务和国防项目及其制度。
在克林顿政府持续8年的“重塑”运动刚刚落幕之际，布什总统之所以推出新一轮联邦政府改革，一方面是因为在社会变迁速度大大加快的当今时代，改革似乎已经成为发展的一种常态，它将伴随于发展的整个过程；另一方面的原因是“政府偏好启动新的工程，宣布新的重大项目和事业”。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.1.【注尾】 与克林顿同属于“婴儿潮”一代的布什在政府改革方面不甘示弱。布什总统之所以确定这些管理议题作为改革的内容，是因为“这些改革议题涉及的14个项目，是联邦政府中最薄弱、同时也是改进绩效的空间最大的领域。解决这些问题的成效可以用实际情况来衡量，而且是一些能够兑现的承诺。”【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.2.【注尾】
布什政府强调公共管理的成本-收益法则，认为，“管理好公共事务不只是投入钱的问题，政府投入更多的成本开支并不等于就能获得更多的收益回报，这是因为：政府花了很多钱后所得到的可能不是人们所期望的成果。但假如政府如同私营部门那样不断改进业务管理，就能够以更少的投入获得更多的收益。我们可以通过提高管理的绩效，以同样的开支或在有些情况下以更少的开支，获得更多人们所期望的收益。”【注释】http://www.whitehouse.gov/results/agenda/faq.html, Frequently Asked Questions About the PMA.【注尾】 布什政府同时强调，“改革政府的使命有三项指导原则。政府应该是以公民为中心（Citizencentered）、以成果为导向（Resultsoriented）、以市场为基础（Marketbased）。这些原则相互联系地体现在5个涉及所有部门的基本议题之中。”【注释】Chief Information Officers Council, Presidential Memorandum to Agencies on Electronic Governments Role in Implementing the Presidents Management Agenda, July 10,2002, pp.2～3.【注尾】
人力资本战略管理议题涉及联邦公务员制度的改革。克林顿“重塑政府”过程中，进行了被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革，试图用人力资源管理模式全面改造传统人事行政式的公务员制度，尽管取得的成效并不显著。【注释】有关“重塑人力资源管理”的公务员制度改革，可参见笔者发表于《公共管理学报》2005年第4期的“美国的公务员制度改革及其启示”一文。【注尾】 管理议题改革则是在前8年改革的基础上，进一步推动公务员制度向现代化转型，力图建立一种以“人力资本战略管理”为特征的新型公务员制度。
公务员制度转型设定了4项战略原则，即维护基本理念、实行最大弹性、利用规模效益以及确保合作和协调。【注释】USDA Human Capital Conference, Accountability in Human Capital Management Transformation & Modernization Initiatives, March, 2003, pp.1～13.【注尾】 公务员制度改革的蓝图是：在联邦政府层面，重构维护功绩制公务员制度核心理念及价值的标准框架，利用联邦政府作为单一组织的规模效益，以维系联邦政府公务员制度的整体性和一致性；在行政机构层面，在人事管理办公室的领导和指导下，通过实行最大的弹性政策，逐步形成以机构为基础或机构定位的人力资源制度，使之与机构的特定使命和特殊需要相适应。【注释】有关“人力资本战略管理”为特征的公务员制度转型。可参见笔者发表于《中国行政管理》2005年第12期的《美国公务员制度的转型及其启示》一文。【注尾】
运用竞争资源是指采用公私竞争（即公共行政部门与私营企业及非营利组织进行竞争）的方式，行使那些非政府特有的功能和提供具有商务性特征的公共服务。政府功能或事务分为政府特有活动与商务性活动两大类，政府特有活动是指与公共利益密切相关的必须由政府机构来实施的功能，商务性活动是指那些与公共利益关系并不十分密切，既可以由联邦政府机构运作、也可以从外部私营部门等商务资源中获得的服务性事项。【注释】Federal Acquisition Council, Managers Guide to Competitive Sourcing, October 2, 2003,pp.21～22.【注尾】 运用竞争资源适用于联邦政府机构中商务性活动的运作。运用竞争资源议题基于这样一种信念：“竞争是以最小的成本提供服务的最好途径。竞争在政府中能够促进政府节约和提高生产力，能够使政府以最小的成本、最大的收益、最高的效率向公众提供服务的方式。”【注释】Ibid., p.22.【注尾】 实行公私竞争的目的，是为了向行政机构的顾客或者说美国公众提供更有价值的服务，降低提供商务性服务的成本。据联邦政府国防部的统计，1994年至2001年期间，国防部系统通过公私竞争方式运作的一千多个项目，平均节省了42%的成本开支。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, Performance of Commercial Activities, May 29, 2003., pp.2～3.【注尾】
美国20世纪80年代以来的州和地方政府改革，90年代的重塑联邦政府运动，都比较广泛地应用了包括公私竞争在内的多样化竞争形式。例如，美国菲尼克斯市政府通过招投标的公私竞争方式来处理全市各区的垃圾清理事务的合同承包问题。具体做法是，该市政府中原来负责垃圾清理事务的市政环卫部门与多家企业一起参与竞标，结果，市政环卫部门在全市垃圾清理事务合同承包投标中连续三次失败。但却促使该部门对工作制度及方法进行了改革与创新，如改装清理垃圾的机械设备、优化车辆行使路线、建立质量管理小组、实行节约奖等，大大降低了运作成本。最后，市政环卫部门以大幅度的投标差价，击败了多家私营企业的竞争对手，先后夺取了全市5个区的垃圾清理承包合同，并以优质服务履行了承包合同。布什政府实施“运用竞争资源”议题是为了在联邦政府中进一步规范和推广这样的竞争法则。
改进财政绩效议题针对的是财政支出中所存在的问题。布什政府发现，联邦政府的财政管理中存在诸多问题，其中最突出的问题是财政误支。据联邦政府有关部门审计，仅与13个项目有关的福利性和补助性财政支出中，一年的误支数额就高达207亿美元，这一数额超过了美国7个州的一年财政开支总和。例如，2000年的医疗保险服务费项目的支出中误支了119亿美元，误支率6.8%（1996年曾高达14%）；2000年农业部误支了13.4亿美元，误支率高达8.9%,其中食品券项目误支了9.76亿美元；各地区退伍军人福利管理办公室1999年的误支达到32%。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.19.【注尾】 改进财政绩效议题的主要目的是想解决联邦政府财政支出中的误支问题，尤其是联邦政府40～45个大项目的误支问题（这些大项目的支出占了整个联邦政府总费用开支的一半）。2002年11月，总统签发了由国会通过的《不当支付信息法》，并从2004财政年度开始按照这一法规所规范的制度进行财政管理。实行新财政管理制度后，大部分联邦机构的财政绩效都有所改进，有些机构在减少不当支付方面取得了比较突出的成效，但仍未有效地解决这一问题。据管理和预算办公室统计，2004年度，仍有超过60%的项目支出存在重大不当支付风险，即总额为2.3万亿美元的项目支出中有1.2～1.4万亿美元存在重大不当支付风险，实际不当支付达到451亿。【注释】Office of Management and Budget, Improving the Accuracy and Integrity of Federal Payments, January 25, 2005, pp.6～9.【注尾】 联邦政府寄望于未来几年中改进财政绩效取得真正的成效。
布什政府进一步推进电子政府建设。因为“有效地实施电子政府计划，对于建设一个更好地回应公众和低成本、高收益的政府具有重要意义。”【注释】Chief Information Officers Council, Presidential Memorandum to Agencies on Electronic Governments Role in Implementing the Presidents Management Agenda, July 10, 2002, p.6.【注尾】 推广电子政府议题试图通过重点开发一些解决跨机构问题的电子政府项目，如电子采购、电子许可、电子规章、电子签字等，同时采用预算的方法对IT项目投资进行有效地规划和审核，来进一步推进联邦政府的电子政府战略。按照总统的预算建议，2002年度拨出了2000万美元的电子政府资金，2002～2004三年中拨出1亿美元的电子政府资金，用来建设24个跨机构的电子政府合作项目，涉及政府对公民、政府对企业、政府对政府以及财务管理、许可管理、人力资源管理等多个领域。2004年12月，在实施推广电子政府议题两年后，管理和预算办公室发布了一份有关实施推广电子政府议题后所取得的成果以及未来发展步骤的报告——《扩大电子政府：与以成果为导向的政府合作》。该报告提出衡量实施推广电子政府议题成效的两大基本标准：一是提高生产力——公民和政府决策者能够便捷、安全地查询信息；二是控制IT成本——电子政府产生的效益大大超过投入的成本。该报告认为，“美国联邦政府已经是全球数据、信息和支持性技术系统的最大的使用者之一，目前每年在信息技术领域的投入近6000万美元。今后的目标是成为世界上信息、服务及信息系统的最好的管理者、革新者和使用者。”【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, Expanding EGovernment:Partnering for a ResultsOriented Government, December 2004, pp.1～4.【注尾】
联邦政府在资源配置中存在忽视成果和绩效的问题。布什总统指出，“政府应该以成果为导向，因此，它应该关注绩效，而不应该注重过程。每一个项目应该被鉴定为成功或者失败。对于成功的东西，我们应该重复它、共享它并使它成为标准。对于失败的事情，我们应该记住它，并引以为戒。对于目标不明确的政府行为，应该改革或终止它。”【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, p.27.【注尾】 按照布什总统的这一原则性指示，预算和绩效整合的改革思路是：制定评估项目绩效及其成功与否的标准，及时、准确地监控和改进项目的运作，并把绩效与预算相联系，使项目及其预算更关注绩效和成果。【注释】Executive Office of the President and Office of Management and Budget, the Presidents Management Agenda, 2002, pp.29～30.【注尾】 2002年7月，联邦政府的管理与预算办公室开发了一种用来评估联邦项目效用的工具——项目评定等级工具。效用等级分为有效（85~100分）、基本有效（70~84分）、一般（50~69分）、无效（0~49分）、无成果显示5个档次。【注释】www.johnmercer.com/omb-part.htm/ OMBs Program Assessment Rating Tool (PART)，February 2005.【注尾】 2002年9月至2005年1月，先后共评定了607个联邦项目，占所有联邦政府项目的约60%。项目评定结果与预算相联系。总统的2006年度的财政预算中，反映出了项目评定等级与建议的项目资金水平之间的联系，总共对154个项目的资金作了调整，其中，55个项目的资金被大幅度减少，99个项目被终止。另外还有16个项目被要求进行重大改革。【注释】www.johnmercer.com/omb-part.htm/ OMBs Program Assessment Rating Tool (PART)，February 2005.【注尾】
为了引导、督促联邦政府各机构注重管理议题改革的绩效和成果，联邦政府的管理和预算办公室为5项总统管理议题制定出“成效标准”和“管理记分卡”（Management Scorecard ），依据它们对各机构的各项管理议题现状，采用红、黄、绿灯标志进行追踪评估（红、黄、绿分别表示较差、中等、较好三种状况），同时根据该机构是否已经按照成效标准而实施管理议题来评估其进步情况。管理和预算办公室按季度定期公布政府各机构各项管理议题的现状和进步。“2001年底刚开始实行该管理记分卡时，在5个基本议题所涉及的管理人、项目、资金和信息业投资方面，几乎没有一个机构的状况令人满意，实施管理议题的26个机构的130个记分项目中有110项红灯，只有2项绿灯。” 【注释】Office of Management and Budget, The Federal Government is ResultsOriented:A Report to Federal Employees, August 2004, p.6. http://www.whitehouse.gov/results/agenda/report8-04/PMA_report.pdf【注尾】 到了2004年12月底，130个记分项目中有39项绿灯，红灯减少至40项。这说明总统管理议题的改革取得了初步成效。【注释】Office of Management and Budget, Executive Branch Management Scorecard, 2005, p.1.【注尾】 布什政府的总统管理议题改革仍在进行之中，其最终成效还有待于以后来评价。
吴志华：华东师范大学法政学院教授、博士生导师