《美国研究》2006年第1期
《爱国者法》及其对美国公民权利的影响
刘卫东
〔内容提要〕九一一事件后，美国政府迅速制定并通过了《爱国者法》。无论从法律条款的内容还是实施后果来看，《爱国者法》及其相关规定都为政府以反恐名义更多涉入公民私人生活提供了法律依据，美国民众受宪法保护的部分公民权利也因此受到侵蚀，由此引发了美国社会关于国家安全与公民权利的讨论，有关各方围绕《爱国者法》展开了不同形式的论争。然而，由于美国政治中一些因素的作用，《爱国者法》对美国公民权利的实际影响受到一定程度的制约。
关键词：美国政治与法律 布什政府 《爱国者法》 公民权利
九一一事件发生后，作为应对恐怖威胁的主要措施之一，美国国会迅速通过了《爱国者法》，随即在全国范围内引发了一场安全与民权之争，《爱国者法》本身也成为各方关注与争执的焦点。从法律层面上看，《爱国者法》的一些规定突破了以前其他法律设置的界限，在为联邦机构提供强有力执法手段的同时，也为政府更多涉入公民私人生活、侵蚀公民权利创造了条件。本文试图对法律本身的司法内涵及法律的实施对美国民权造成的实际影响、围绕《爱国者法》的论争，以及该法的一些制约因素进行探讨。
一、《爱国者法》的概况及演变
九一一事件对美国社会造成巨大冲击，美国国会迅速将以立法形式进行反恐斗争的行动付诸实施。事件发生后的第8天，司法部长阿什克罗夫特就将一份用于指导反恐斗争的法律草案，即《爱国者法》的初稿提交国会审议。该法经过近一个月的辩论后，于2001年10月26日由布什总统签署生效，从而成为美国历史上第一部专门针对恐怖主义的法律。
《爱国者法》的正式名称为《通过为拦截和阻止恐怖主义犯罪提供适当手段来团结和加强美利坚合众国法》(Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act)，因其首字母缩写为“USA PATRIOT”，故又被称为《爱国者法》或《反间谍法》。该法律的副标题为：“法案旨在阻吓和惩罚发生在美国和世界各地的恐怖主义行为，并加强法律执行中的调查手段等”，明示这部法律的主要目的在于赋予执法部门更大权力来预防侦查和打击恐怖犯罪。法律原文共342页，包括156个条款，分为10个部分，分别为：增加国内反恐安全、增强监视手段、2001年消除国际洗钱和反恐资金法案、边界保护、为调查恐怖主义扫除障碍、公共安全官员及其家属的恐怖袭击受害补偿、为保护关键设施而增加情报共享、强化反恐的刑事法律、改善情报机构，以及其他规定。布什政府随后颁布的其他政令的内涵，基本都在这个框架内，只是试图进一步扩大政府权限。《爱国者法》中涉及到公民权利的条款分布在多个部分，在国会公布的《爱国者法》文本中，详细描述了它对包括1934年版《联邦通讯法》、1978年版《外国情报监视法案》、《电子通讯隐私法案》、《家庭教育和权利隐私法案》、《联邦电话窃听规范》、《联邦犯罪审查程序规范》等在内的诸多原有法律进行扩充和修改的具体细节。【注释】原文详见http://corprisk.timberlakepublishing.com/files/【注尾】
《爱国者法》出台后，政府各有关部门继续颁布了其他一些行政指令或实施细则来加强自身的执法权限和反恐能力。如2001年11月司法部的新条例授权执法部门在未经法庭许可时，可监听被指控的恐怖嫌犯或罪犯同其律师的谈话，布什也发布总统令授权执法部门可将被怀疑是恐怖分子、帮助恐怖分子或为其提供藏身地的非美国公民送交秘密军事法庭进行审判【注释】孔哲文：《美国民权遭千刀万剐》，《华盛顿观察》，2003年第7期（2003年2月19日）， http://washingtonobserver.org/USPolitics【注尾】。2003年2月，司法部呈交国会一份86页的秘密草案《2003国内安全增强法》，又被称为《爱国者法Ⅱ》，要求对《爱国者法》做出100项以上的修改，主要宗旨是赋予执法人员更多秘密行动的权力，进一步减少法院对此类行动的限制，加大对恐怖嫌疑分子及其合作者的惩罚力度【注释】其中包括美国政府可以搜集恐怖嫌疑包括任何与其有联系人员的脱氧核糖核酸（DNA）样本；剥夺据称支持参与恐怖活动组织者的公民权；废止法院原来对于地方警察搜集宗教和政治活动情报时的限制，使得各州阻止地方警察从事间谍活动的法令失效；无需授权就可以使政府得到信用卡、个人信用报告、手机的因特网联系记录；可以拘禁泄漏恐怖调查信息的政府官员；允许执法官员监视无线通讯系统的使用等，见“Patriot Act II Also Limits the Publics RighttoKnow (Revised February 13, 2003),”OMB Watcher Vol.4, No.3 (Feb.10, 2003), http://www.ombwatch.org/article/【注尾】。草案公布后因备受指责而不了了之，但政府采取化整为零的方式，将有关内容塞进不同法案予以通过。2003年9月10日，布什再度要求扩大《爱国者法》的执法范围，提出政府应得到更多获取文件和证据的权利而无需通过法院批准，扩展死刑的使用，以及使保释变得更加困难。【注释】New York Times, Sep.22, 2003. p.A.16.【注尾】 当年年底，布什签署了2004财年情报授权法，给予联邦调查局查阅个人财务档案的广泛权力，并将其范围扩大到证券所、汽车销售行、珠宝店、赌场、信用卡公司、保险公司、航空公司等诸多部门。从2005年年中开始，为争取《爱国者法》中将于年底到期的16条关键条款得以延长，布什本人、司法部长和部分议员一再进行努力，但因其在国会内部引起极为激烈的争论，导致各种方案不断被推翻，最终只取得短期的临时性妥协。2006年1月在媒体披露政府长期以来一直在侵犯个人隐私后，布什不仅多次为此进行辩护，而且再次要求对《爱国者法》进行修订以便进一步扩展政府权限。
二、《爱国者法》的相关法律分析
【注释】这里谈及的法律条款主要出自《爱国者法》原文规定，也包含个别随后颁布的行政法规。【注尾】
《爱国者法》中的大部分条款虽直接针对恐怖分子，但从法律层面上分析，其中的一些规定对宪法赋予美国公民的合法权利已或明或暗地构成侵蚀，主要表现如下：
1. 宪法第一条修正案【注释】对宪法条款的引用皆出自李道揆：《美国政府和美国政治》，商务印书馆，1999年版，第788~789页。【注尾】 规定，“国会不得制定剥夺言论自由和出版自由的法令”，但《爱国者法》有多处以保证国家安全为名禁止自由表达的条款。如第215条规定即使并无相关嫌疑，政府也可以要求获知公民在图书馆、书店阅读购买书籍的详细信息，同时禁止服务商向客户透露他们的信息已受调查，类似调查还可以扩展到公民的教育、医疗、投资、信用等各种记录。这种公民隐私权的大量丧失可能极大地妨碍其自由表达、思考和联系的能力【注释】Keith Fiels, “Resolution on The USA Patriot Act and Related Measures that Infringe on the Rights of Library Users,” http://www.ala.org/ala/washoff【注尾】。第411条规定向恐怖组织提供物质帮助、情报支持、鼓励规划及其他与此有关行为的组织和个人都可以被国务卿定性为恐怖组织或其成员，第805条扩展了向恐怖组织提供包括“专家建议和协助”的所谓“物质支持”的范围，公民的言论自由可能因政府和官员人为不当定性而遭禁止。第802条将“威胁、强迫政府改变政策的行为”、“威胁他人生命的违法行为”定性为国内恐怖主义活动，公民有政治诉求的诸多合法活动显然也可能被归入此列。
2. 宪法第四条修正案规定，“公民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利不得侵犯”，而《爱国者法》降低了宪法为联邦执法部门获取搜查和扣押令所设立的门槛，增加了其执法中的随意性，削弱了司法系统的监督作用，颠倒了确保公民生活私密性和政府行为公开性的宪法原则，便于政府以反恐名义自主行动，公民权利可能在不觉中受到非法侵犯。如第203条规定执法部门在未经司法审查的情况下有权获得与美国公民有关的敏感信息，允许将法庭记录向联邦执法、情报、移民、国防和国土安全部门官员公开，以协助他们完成职责；第206条允许针对个人的随时窃听，而在以前如窃听其家庭、单位和移动电话需要分别申请许可证；第210条和第211条规定执法部门可以在未经司法审查的情况下要求电脑和网络运营商提供客户的详细信息，包括姓名、地址、电话记录、所有的身份记录、申请服务的时间和长度、付款方式及银行账号和信用卡号码等；第505条规定政府可以使用被称为“国家安全信函”或“行政传票”的权力去获取敏感个人信息，执法部门不需出示适当理由，不需接受即使非常宽泛的司法审查，信函接受者也不得向第三方透露有关信息。第507条规定司法部长和司法部高级官员可以要求学校公开公民的教育记录而不需经法院和本人同意；这使得法庭难以对隐私受到侵犯公民的权利继续提供保护。再如第213条规定为了调查与犯罪有关的证据，执法部门可以在当事人不被告知的情况下，暗中搜查其办公室和居所，可以在事后很久再向其出示法院许可证；第216条规定政府在不确知正被跟踪的对象其身份和所处位置的情况下，可以要求法官批准使用各种手段监控其网络记录、电子邮件和电话内容，这也适用于刑事犯罪；这些规定可能造成守法公民在不知情的情况下遭到以反恐名义进行的秘密调查。第203条规定在可能涉及恐怖活动时允许情报部门分享警察搜集和呈送给大陪审团的信息；第504条鼓励原主要负责国外业务的情报部门与国内刑事部门之间的信息合作，这样公民隐私不仅会进一步暴露，而且可能遭到原在国内受到禁止的技术手段的监控；第806条规定政府只要认为涉及到国内恐怖活动，就可以扣押个人或组织财产而无需事先通知当事人。公民合法财产的安全可能因此受到以反恐名义进行的侵害。
3. 宪法第五条修正案规定：“无论何人，除非根据大陪审团的报告或起诉书，不受死罪或其他重罪的审判；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。”但《爱国者法》赋予联邦行政部门和部分重要阁员很多自由裁量权，从而可以有效避开司法系统和大陪审团的监督，便于政府只从自身行为便利性或官员个人倾向考虑做出裁定，恐怖活动嫌疑人甚至无法因此享有正常的审判程序，非美国公民理应享有的受美国宪法保护的权利也被大量剥夺。如第207条将搜查令的最长有效期限延长到90天，涉及到外国势力的可以延长到120天甚至一年，公民隐私将在更长时期内处于搜查的威胁之下；第 219条允许国务卿只要发现某些团体中的人员卷入与恐怖活动有关的行为，就可以将这一团体定性为恐怖组织；第412条允许司法部长将可疑外国人拘留7天，在不必出示与恐怖活动有关证据的情况下，允许其将非美国公民和移民无限期拘留，对方只有每半年一次提出要求复审的权利，但仍需由司法部长做出裁决，这实际上赋予司法部长无限自由裁量权；第808条还将任何涉及现行联邦刑事法律的暴力犯罪纳入“国内恐怖主义行为”范畴。这种模糊界定恐怖主义犯罪的规定可能使得刑事罪嫌疑人因被错误定性而剥夺正当法律权利。
4. 宪法第六条修正案规定：“被告有权得知控告的性质和理由，同原告证人对质，并取得律师帮助为其辩护。”这里被告的权利之一就是与律师之间的秘密谈话和秘密通信。但2001年10月30日司法部颁布的一项法令，允许联邦监管人员在许多情况下，对犯人与其律师之间的通信和谈话实施监视和监听，只要司法部长“确认对犯人利用与律师及其助手之间的交流来促进暴力或恐怖犯罪存在着合理的怀疑”即可。总统有权将美国公民定性为“敌方战斗人员”而不享有战俘权利的法院规定【注释】“The Enemy within: Liberty and Security,” The Economist, Oct. 9, 2004, p.1.【注尾】 实际上导致嫌疑人不仅难以得到律师帮助，甚至不被允许了解自身案情的相关信息。另外对于第八条修正案关于“不得要求过多的保释金以及施加残酷与非常的惩罚”，以及涉及到保护移民权利的第十四修正案的相关规定，《爱国者法》中均存在与之相悖之处【注释】Elaine Scarry, “Resolving to Resist,” http://www.bostonreview.net/BR29.1/scarry.html【注尾】，在此不多赘述。
三、对公民权利的侵犯
《爱国者法》通过后，包括国务院、司法部、国土安全部、国防部、财政部、运输管理局等在内的美国政府各部门又相继出台了一系列的具体相关规定及实施细则，以配合这部法律的实施，政府权力也由此不断得到扩展，公民、移民以及外国人的很多合法权利受到压制，恐怖嫌犯的权利几乎被剥夺殆尽。
政府权力的扩展。司法部2002年4月下令各州和地方政府不要公布被移民局拘留者的姓名；随后宣布执法人员对宗教和政治机构可进行无需特殊理由的情报收集工作；10月执法人员根据司法部可监听恐怖嫌犯同其律师谈话的规定，对曾为1993年世贸大楼爆炸案的犯罪嫌疑人辩护的律师琳·斯图亚特提起“帮助和唆使恐怖组织”等四项指控【注释】孔哲文：引前文。【注尾】。2003年1月法院宣布如总统认为疑犯的行为对国家安全构成危害，可将美国公民定性为“敌方战斗人员”而剥夺其几乎所有司法权利。截止2003年3月，司法部长已签署170多张“外国情报紧急调查许可证”，超过过去23年签发总和的3倍【注释】Dan Eggen and Robert OHarrow Jr., “U.S. Steps Up Secret Surveillance,”The Washington Post, Mar. 24, 2003, A.01.【注尾】。5月在给国会的报告中司法部承认已经使用《爱国者法》赋予的权力处理数百起非恐怖犯罪的案件【注释】Dan Eggen, “AntiTerror Power Used Broadly,”The Washington Post, May 21, 2003, p.A.12.【注尾】。同时联邦调查局特工根据《爱国者法》的规定，不断使用无须法院批准的“国家安全信函”进行涉及广泛的调查工作。
居民隐私和权利受到的侵犯。在九一一袭击后两个月内，因微小的移民违规行为，1200名主要是穆斯林的外国人被扣留，他们的姓名、起诉和审判都属秘密，后多数被驱逐【注释】“The Enemy within; Liberty and Security,”The Economist, Oct. 9, 2004, p.1.【注尾】。2002年7月司法部开始计划在全美招收百万平民志愿者秘密为政府工作，主要吸收邮递员、修理工和其他可以通过工作机会进入私宅的人，及时通报任何可疑行为【注释】孔哲文：引前文。【注尾】；9月政府发起名为“叫门”的登记活动，要求16到45岁之间、来自于25个主要是穆斯林国家的持有合法签证的男人拍照、留指纹和在无律师陪伴、发誓讲真话的情况下接受询问，8万多人被迫遵照执行【注释】“The Enemy within; Liberty and Security,”The Economist, Oct. 9, 2004, p.1.【注尾】。截止2003年9月30日，调查人员对遭到怀疑的6400人进行了背景调查，完成对2681人的审查程序，只有5人被定为国际恐怖分子并被判刑【注释】“Criminal Terrorism Enforcement Since the 9/11/01 Attacks,” December 8, 2003, http://trac.syr.edu/tracreports/terrorism/report031208.html【注尾】。但仅在从2002年年底开始的半年里，负责监督侵犯民权情况的司法部督察长就收到声称涉及《爱国者法》的1073件侵犯民权投诉。大部分因信息不可靠或难以证实而被排除，有272件进入司法程序，34件有据可查，问题包括从被拘留的移民遭到毒打，到联邦官员在语言上侮辱国内居民。【注释】Philip Shenon, “Report on U.S. Antiterrorism Law Alleges Violations of Civil Rights,” New York Times， Jul. 21, 2003, p.A.1.【注尾】 各种交通安全规定使得乘客被迫接受侵犯性检查，因名字像一个恐怖嫌犯使用的别名，著名参议员爱德华·肯尼迪也曾5次被禁止登机。【注释】“The Enemy within: Liberty and Security,”The Economist, Oct. 9, 2004, p.1.【注尾】 有律师表示：“这种趋势若继续下去，美国公民如不首先放弃他们的隐私权，不久就将丧失旅行的权力。”【注释】“Maritime Security Regulations ‘Unwarranted Invasion of Traveler Privacy,’” August 12, 2003, http://www.privacyactivism.org/Item/161【注尾】
其次，公民知情权受到限制。2001年10月，美国司法部长强调，在发布新闻时有必要考虑报道的敏感性与保密性，而司法部以前的方针是只要没有“可预见的害处”便可发布【注释】朱世达：《九一一事件后美国的文化悖论》，《美国研究》2004年第2期。【注尾】；随后他又下令限制《信息自由法案》的继续实施，以便执法机构可以更自由的采取秘密行动。后来这种保密措施扩展到政界，佛罗里达允许州议员拒绝公众参加和旁听本来对其开放的会议，纽约州政府也要求各部门限制任何“敏感信息”的公开【注释】《美国国内的信息战》，《华盛顿观察》周刊，2003年第22 期（2003年12月15日），http://www.washingtonobserver.org/infowar.cfm【注尾】。2002年早期，副总统切尼就以国家安全为名拒绝向国会提供曾向他所领导的政府能源政策特别工作组提交建议的能源工业公司的名单【注释】《美国国内的信息战》，同前引。【注尾】。在马德里火车爆炸案后，纽约运输部门提出禁止对地铁和公交车拍照，而此前新泽西已在实行类似规定，很多摄影记者在拍照后被拘留【注释】Susan L. Leach, “Watch where You Point that Camera,”Christian Science Monitor, May 23, 2005, p.11.【注尾】。2005年3月，布什总统下令所有政府部门应采取一切必要措施防止“敏感但非保密”信息的外流，但未作具体定性，为人为掌握留下空间。似乎“安全已成为一个魔术般的词语，能证明公众的不便都是正当的。”【注释】Pat M. Holt, “Driving Dangerously with the Patriot Act,”Christian Science Monitor, Oct. 2, 2003, p.9.【注尾】
四、《爱国者法》的反对声音及其特点
【注释】本小节除注释者外，其他资料主要自Nancy Kranich, “The Impact of the USA PATRIOT Act: An Update，FEPP Senior Research Fellow,” http://www.fepproject.org/commentaries/patriotactupdate.html【注尾】
美国历史上民权与国家安全的斗争不断。九一一事件后，安全虽成为人们关注的首要问题，但素有民主自由传统的美国社会很快就从单纯的恐惧中清醒过来。《爱国者法》从通过之日起，围绕着它的争论就已展开。司法部长冈萨雷斯表示：“《爱国者法》是司法部对付恐怖主义最重要的武器之一，三年以来卓有成效。”【注释】Jerry Seper , “Gonzales Urges Extension of Patriot Act,” March 1, 2005, http://www.washingtontimes.com/national/20050228【注尾】 司法部长助理维埃特为《爱国者法》辩护时说：“安全是我们获得基本自由的方式。”【注释】“Episcopal Leaders Oppose Patriot Act,”The Christian Century, Jun. 28, 2003, p.13.【注尾】 前任部长阿什克罗夫特则干脆称对《爱国者法》的抱怨都是“无根据的歇斯底里。”【注释】Eric Lichtblau, “Ashcroft Mocks Librarians and Others Who Oppose Parts of Counterterrorism Law,”The New York Times, September 16, 2003, p.23.【注尾】 司法部在开通告密网站的同时，还专门建立了应对反击者的网站（3w.lifeandliberty.gov）和就《爱国者法》进行意识形态辩论的17人专家组网站（3w.PatriotDebates.com），但这一切并不足以消除人们的担心。随着《爱国者法》在实施过程中不断暴露出问题，引起的纠纷也越来越多，怀疑与反对者遍及联邦立法与司法系统、州政府各部门和各种非政府组织（NGO）中，他们与以联邦行政部门为代表的支持者之间的对抗不断深化。
国会：国会是围绕着《爱国者法》展开斗争最主要也最激烈的场所。2003年3月就有议员将《爱国者法》中涉及侵犯民权行为的条款引入司法程序，提出“自由阅读保护法1157号”，以对抗《爱国者法》215 条款【注释】“Freedom to Read Protection Act of 2003,” http://www.fas.org/irp/congress/2003【注尾】。其支持者共和党参议员唐·扬表示：“我不认为自己在图书馆里阅读什么图书会关别人的事。”【注释】Dean Schabner, “Alaska Passes AntiPatriot Act Resolution; Second State to Oppose Feds,” ABC News, May 23, 2003, http://abcnews.go.com/ sections/us/DailyNews【注尾】 7月民主党参议员范格尔德提出“图书馆、书商和个人记录隐私法案”，要求限制FBI的隐私审查权及使用不需法庭批准的“行政传票”的权力。共和党参议员科维斯基和民主党参议员怀登也联合提出“保护个人权利法案”，要求恢复因实施《爱国者法》而受到削弱的个人自由【注释】108th Congress,1st Session, (S. 1552), July 31 (legislative day, JULY 21), 2003, http://www.fas.org/irp/congress/2003_cr/s1552.html【注尾】。接着共和党众议员奥特提出扣留根据《爱国者法》213条款的规定对私人财产进行秘密调查活动资金的提案并获通过【注释】George Paine, “House Votes to Ban PATRIOT Act Secret Searches,” July 23, 2003, http://www.warblogging.com/archives/000690.php【注尾】。2005年春参议院司法委员会主席哈奇提议废除《爱国者法》中关键条款到期自行中止的规定并引起众怒，迫其不得不撤回提案【注释】Sarah Lesher, “Both Right and Left Condemn Patriot Act,” May 6, 2003, http://www.hillnews.com/news/050603/patriot.aspx【注尾】。6月15日众议院还正式投票否决了《爱国者法》中有关联邦调查局可监视公民阅读书籍及检查书店销售情况的条款【注释】Tom Regan, “House Votes to Repeal Part of USA Patriot Act,” June 16, 2005, http://www.csmonitor.com/2005/0616/dailyUpdate.html【注尾】。2005年底围绕着即将到期条款的命运之争陷入白热化，尽管在布什政府的一再呼吁下参众两院代表事先已达成协议，但随后国会内部的强烈争议不断导致一方推翻另一方的提案，在短短几天内数易其稿，最终在绝大多数议员缺席的情况下两院达成的妥协仅是批准延长5周，分歧并未因此解决，只是暂时推到次年。
司法系统：2003年12月，第二巡回法院就美国公民帕迪利亚根据总统令被拘禁一案做出裁决，认为“宪法没有授权总统可以单独行动，把在美国逮捕而不是在战场抓获的美国公民，作为敌方战斗人员予以拘留。”【注释】Nat Hentoff, “The Constitution in Wartime,”The Washington Times, Dec.29,2003.【注尾】 2004年1月，洛杉矶地区法院裁决《爱国者法》中关于“禁止任何人向已知恐怖组织提供专家意见或帮助”一节过于含糊，禁止政府在案件中以此来反击原告。【注释】Eric Lichtblan, “Citing Free Speech, Judge Voids Part of Antiterror Act,”The New York Times, Jan.27,2004, p.16.【注尾】 专门监控司法部和联邦调查局行为的外国情报监督法庭公开反对反情报机构同刑事犯罪调查机构进行合作和分享证据。【注释】孔哲文：前引文。【注尾】 随后最高法院介入被布什定性为“敌方战斗人员”而无限期拘押的美国公民乔斯和亚瑟的案件。2004年9月，纽约一地方法院做出裁决，《爱国者法》中有关联邦调查局可从网络公司获取用户电话号码和其他信息、同时禁止它们透露相关情况的条款，违反了宪法第四条和第一条修正案【注释】Dan Eggen, “Key Part of Patriot Act Ruled Unconstitutional,”The Washington Post, Sep.30, 2004.,p.A.16.【注尾】。2005年12月21日，外国情报监督法庭法官詹姆斯·罗伯逊宣布辞职，以抗议布什秘密授权境内监听的行为。
地方政府：到2004年10月，350个市镇的5400万美国公民，包括达拉斯、底特律、华盛顿、坚定的共和党州阿拉斯加，以及恐怖袭击受灾最重的纽约市的议会，都投票指称《爱国者法》中部分条款的规定是对民众自由的威胁。2005年6月，反对者增加到6个州政府和近400个地方政府。【注释】Stuart Taylor Jr., “Patriot Act Hysteria Meets Reality,” http://www.theatlantic.com/doc/prem/200504u/nj_taylor_2005-04-19【注尾】 他们通过的决议虽无实际效力，但可借助舆论有效影响国会决策。同时一些地方警察机构也反对将执法目标从重要的控制犯罪转向对付民众。【注释】“ACLU Seeks Disclosure of Secret Law on Local Police Enforcement of Federal Immigration Laws,” April 14, 2003, http://www.aclu.org/SafeandFree【注尾】
非政府组织：美国社会上涌现出大量以反对《爱国者法》有关条款为己任的组织，如“民主和技术中心”（CDT）、“电子隐私信息中心”（EPIC）、“宪法权利中心”（CCR）等。作为主力之一，“美国公民自由联盟”（ACLU）的成员从28万增加到40万，支持者包括从美国保守联盟(ACU)到计算机协会(ACM)的众多组织。该联盟还于2003年7月对《爱国者法》215条款提起第一起诉讼。【注释】Kevin Bohn, “ACLU files lawsuit against Patriot Act,” July 30, 2003, http://www.cnn.com/2003/LAW/07/30/patriot.act/【注尾】 美国图书馆协会（ALA）要求下属机构公示读者其阅读隐私已无法得到保护，同时敦促其及时销毁不必要的私人信息。几乎所有的州图书馆协会都加入到反对《爱国者法》部分条款的活动中。【注释】Mark Hudson, “U. S. Libraries and the War on Terrorism,”New Politics, vol. 10, no. 1, whole no. 37, Summer 2004, http://www.wpunj.edu/~newpol/issue37/Hudson37.htm【注尾】 2002年1月，《今日美国》、美国有线新闻网（CNN）、盖勒普联合进行的民意调查显示，47％的受访者支持政府使用侵犯民权的手段防范恐怖袭击，9个月后这一支持率降至33％【注释】Sarah Lesher, “Both Right and Left Condemn Patriot Act.”【注尾】。“宪法第一修正案中心”（FAC）的执行主任帕尔森表示：“在遇袭两年后，我们国家看来已屏住呼吸，重新看清了世界。”【注释】Ken Paulson, “Time, Healing Bring Renewed Perspective on the First Amendment,” http://www.firstamendmentcenter.org/commentary.aspxid=11772【注尾】
大体说来，迄今美国社会围绕《爱国者法》的争论呈现如下特点：
首先，无论在政界还是民间，很少出现对其全盘否定的声音，分歧主要集中于某些敏感条款。
其次，反对者的声音明显压过支持者，有关反对者竭力抵制或要求取消《爱国者法》中部分条款甚至整部法律的报道充斥媒体和网络，联邦行政部门受到来自国会、法院、地方政府、公共服务机构尤其是各种非政府组织等多方的压力。
第三，反对者中不仅包括民主党议员、自由派人士和民权活动家，一些保守组织和共和党议员也加入进来，其成分的逐步泛化引人注目。如一贯支持布什总统的极右派组织“美国保守派联盟”（American Conservative Union）、“自由国会基金会”（Free Congress Foundation）及“鹰派论坛”（Phyllis Schlaflys Eagle Forum）等也出面反对《爱国者法》的某些条款，【注释】《老大哥项目正在受到美国国会刁难》，《华盛顿观察》周刊，2003年第3期（2003年1月22日），www.washingtonobserver.org/USPolitics【注尾】 参议院中的一些共和党议员甚至加入到民主党议员试图利用无限时发言的手段阻止延长《爱国者法》关键条款的努力中，并获得成功。【注释】《参院不让〈爱国法案〉过年： 布什受挫》， 2005年12月17日， http://www.singtaonet.com/singtaonet/headline【注尾】
第四，虽然支持者的声音只见于部分政府官员的讲话及一些民意测验中，但布什政府并未因此退缩，态度反而相当强硬，一再为窃听行为辩护，甚至转守为攻，要求国会尽快修订《爱国者法》以便获取更多权力。
五、《爱国者法》对美国社会的影响
九一一事件对于美国社会的冲击超出想象，导致历来喜欢纠缠不休的国会议员在多数人尚未仔细阅读长达300多页的《爱国者法》（原文版本并无清晰具体的法律条款，仅以各条对原有法律进行了何种修订的模糊形式出现）、没有为此举行一场听证会、原稿条款很少被改动的情况下【注释】Elaine Scarry , “Resolving to Resist,” http://www.bostonreview.net/BR29.1/scarry.html【注尾】，以超乎寻常的速度（在终稿被交给国会72小时内就顺利通过众议院、参议院和总统三道审批【注释】Elaine N. Ward, “USA PATRIOT Act of 2001,”Feb. 7, 2002 , http://www.utexas.edu/computer/news/features/0202/patriotact.html【注尾】）和多年少见的压倒性优势（参议院98票赞成1票反对，众议院357赞成66票反对）迅速通过立法。难怪共和党议员唐·扬会说，《爱国者法》是“经由感情投票通过的。”【注释】Sarah Lesher,“Both Right and Left Condemn Patriot Act.”【注尾】 这就给以后引起争议埋下了伏笔。
撇开其支持者与反对者的较量不谈，单纯考察法律对于公民生活的影响就可发现，无论按照法律条文的回溯还是根据历史与现实的对照来看，美国公民的部分权利显然都已受到侵蚀，甚至连《爱国者法》的名称都很有攻击性，暗示着“这部法律的目的是提升爱国主义，不配合的人就有几分不爱国。”【注释】Pat M. Holt, “Driving Dangerously with the Patriot Act,”Christian Science Monitor, Oct. 2, 2003, p.9.【注尾】 由此也才会引出在全国范围内不断激化的斗争。
《爱国者法》到底能在多大程度上制约民权，这涉及到它的实际效力问题。
首先从实际情况看，因《爱国者法》主要的打击对象是外国恐怖分子，美国公民因此受到牵连的多是缺乏话语权的中东和亚洲少数族裔，主流公民的权利即使受到侵犯，也属于一种附带侵蚀，日常生活中的表现主要是增加了一些不便，这与麦卡锡主义盛行时期人人自危的情况有根本不同；而当前此起彼伏的反对之声也更多是出于一种对“大政府”的警觉、对少数民族和在押囚犯命运的关注及自身权利可能在未来受到侵犯的担心。尽管《爱国者法》本身受到诸多抵制和谴责，但法律实施至今并未使公民感到权利已遭严重侵犯，客观上也是如此。
其次，当前虽多数民众认为《爱国者法》对于确保美国的安全是重要的，多数条款也是可以接受的，但侵犯民权的条款不仅已受到越来越多的关注，而且《爱国者法》本身在实施中也因此受到越发明显的制约，主要表现在：（1）《爱国者法》虽从法律上确立了行政部门的权限，但同时也受到国会、法院、地方政府等权力部门的制衡，这在很大程度上削弱了联邦机构执法的信心和能力。（2）《爱国者法》的实施导致美国商界的投资和贸易受到很大影响，【注释】关于美国反恐对国内经济的影响，可分别见于《华盛顿观察》周刊以下各期www.washingtonobserver.org/usecontravelsecuirty022305CN119.cfm; /useconpost911091504CN98.cfm; /useconalert080404CN93.cfm【注尾】 势力强大的利益集团在全国性的爱国狂热逐步消退后，会向国会施加更多隐性压力，经济因素对政治决策的长效主导作用将缓慢显现。（3）《爱国者法》侵犯了美国人民最为珍视的自由，加上麦卡锡时期深刻的历史教训赋予了民众极高的警惕性，使得政府的侵权行为不断受到来自民间基层的挑战，民众愈发增强的维权呼声将成为制约《爱国者法》侵权条款的有效核心，这也是政府始终不敢忽略的因素。如一家公司应五角大楼的要求，将捷蓝（jetblue）航空公司提供的 500万乘客的旅行日程进行威胁程度分析，有关数据后被航空公司在论文中公开发表，引起众多非议。美国国土安全部与联邦贸易委员会也被迫介入此事，雇佣了审计公司来审查这家公司侵犯隐私的行为。【注释】杜菁琳：《为“保卫本土安全”而泄露乘客隐私:捷蓝航空公司惹上大麻烦》，《华盛顿观察》周刊，第37期（2003年 10月8 日）, www.washingtonobserver.org/【注尾】（4）《爱国者法》虽赋予美国政府广泛权力，政府论调也显得咄咄逼人，但有关部门在实际操作中还是努力保持一定分寸，基本是在尽量少触及敏感公民权利的情况下开展工作，公民权利在现实生活中受到侵犯的危险要少于理论上的可能，《爱国者法》因而实际上处于一种有法可依但并非有法必依的状态中，侵权行为由此也具备了自限性。如2003年4月，89个城市通过谴责《爱国者法》的决定，迫使联邦调查局旧金山地区发言人表示没有在当地使用《爱国者法》的计划，是民众误解了它，对于任何行动，他们都会出示合适的理由。【注释】Evelyn Nieves, “Local Officials Rise Up to Defy The Patriot Act,”The Washington Post, April 21, 2003, p.A01.【注尾】 这些因素导致《爱国者法》受到的抵制在很大程度上制约了其效能的发挥。
鉴于恐怖主义仍是美国当前面临的主要威胁，一方面政府可以继续利用反恐作为党派斗争和转移矛盾的工具；另一方面，《爱国者法》实施后美国本土没有再度遭袭的现实使得仍有约半数民众支持政府现行反恐政策。【注释】有关民调见梅仁毅：《从民意调查看九一一后的美国》，《国际论坛》2004年03期，第1～8页。【注尾】 这两个因素都可以为看似有效的《爱国者法》提供进一步生存的土壤。也就是说，目前仍有相当美国民众担心丧失安全甚于公民权利受到侵犯，在他们眼里放弃预防比威胁本身更加可怕，所以大多愿意容忍《爱国者法》的侵权事实或并不视其为侵权，这就为布什政府及其国会的支持者保持强硬姿态提供了民意基础，也使得现阶段安全与民权之争继续处于相持状态。可以看到，只要反恐的大背景不变，受到侵犯的公民权利恢复的时间界标就将很模糊，政府可以一直利用《爱国者法》提供的法律保障维持包括可能的侵权行为在内的反恐措施。但在另一方面，当今美国社会对于恐怖主义威胁的认识与冷战开始之初对于共产主义思潮扩展的担心具有质的不同。虽然美国是否再度发生新的大规模突发恐怖袭击事件是决定《爱国者法》影响和寿命的关键因素，但从长远来看，随着美国公众理性的不断恢复，根基深厚的自由传统会在美国社会逐步得到回归，美国民众受到侵蚀的部分权利不断得到恢复也是大势所趋。
刘卫东：中国社会科学院美国研究所助理研究员