《美国研究》2006年第4期
美国军控政策的调整与变革：从制度建设到志愿者同盟
樊吉社
〔内容提要〕本文试图考察美国军控政策在冷战结束后的调整与变革，探究调整的根源，及其与美国整个安全政策变化的关联。文章依据美国对待全球、多边和双边军控机制的态度、政策和行动，分析美国军控的调整与变革过程；根据军控机制产生和存续的战略安全环境状态、军控本身在消解大规模杀伤性武器所构成的安全威胁方面存在的价值，以及推行军控机制建设所产生的效用等三个方面探究美国政策调整的原因。冷战期间及冷战结束初期，美国大致支持并推动了三类军控机制的建设。布什就任总统后，美国对战略安全环境认识的转变、军控机制内在的缺陷及推动军控机制建设的困境推动美国进行政策调整，突发事件、决策者的政策倾向和国内政治环境则加速了这个调整过程，美国军控政策逐步完成了从制度建设到志愿者同盟的转变。
关键词：美国外交与军事 布什政府 军控 防扩散
布什就任总统以来，美国军控政策【注释】本文提到的军控包含不扩散及裁军，个别地方为了突出不扩散问题也将军控与不扩散并用。【注尾】发生了重大变化，并引发了国内外学界的一些思考。美国学术界及政界人士通过发表文章或者讲话阐释这些调整和变化的原因、内容及方向，或者对调整变化本身做出评判。【注释】这些学术文章或者官员讲话散见于《外交》、《国家利益》、国会听证的证词、《今日军控》、《美国外交政策议程》等，不一一列举。【注尾】国内一些学术期刊也刊载了一些相关文章，探讨了国际不扩散机制的一些变化、国际军控的发展趋向、布什政府军控与不扩散政策的调整、美国核战略的演变与调整、推动美国军控政策调整的一些因素等。【注释】这些文章散见于《现代国际关系》、《国际问题研究》、《战略与管理》、《世界经济与政治》、《世界经济与政治论坛》等刊物。【注尾】
本文试图考察美国军控政策在冷战结束后的重大调整，探究调整的根源及此种调整与美国整个安全政策变化的关联。本文将探讨如下几个问题：冷战结束前后美国在军控政策上的制度建设，美国推动军控制度建设的原因及其贡献，布什政府军控政策重大调整的内容、调整的原因，以及新安全环境下的美国军控政策。
一、冷战结束前后美国推动军控制度建设
国际军控机制的建设始于20世纪50年代末和60年代初期，到20世纪90年代末逐渐趋于完善。最初主要关注核扩散，旨在防止有核国家的横向扩散，后来逐渐将生、化武器、常规武器以及大规模杀伤性武器运载工具也纳入军备控制的范畴，同时重视有核国家的纵向扩散，防止有核国家武器系统质量和数量的提高。整个国际军控机制的建设主要是在冷战背景下由美苏两大集团主导的，这些军控制度具体表现为一些重要的条约、协定、议定书，特别是美苏（后来美俄）之间的双边协议，【注释】John Tirman, “Accounting for the Past in the Future of Multilateral Arms Control,” http://www.ssrc.org/programs/gsc/publications.【注尾】以此来限制武器系统研发、试验、生产、部署、使用或者转让。就参与程度和有效期限而言，国际军控机制大致分为三种类型：全球性机制、多边机制和双边机制。
所谓的全球性机制实质上也是一种限制或者消除某种武器系统的多边安排，之所以将其定义为“全球性”是因为这类机制对武器系统的限制基本获得了国际共识，所有国家有义务加入并遵守这些多边安排。全球性机制主要针对核、生、化武器，它通常设有一些实体性机构用于保障该机制的执行【注释】“Strengthening International Regimes for Arms Control and Disarmament,” Background note prepared by the United Nations Department for Disarmament Affairs, 2004 Parliamentary Hearing at the United Nations “From Disarmament to Lasting Peace: Defining the Parliamentary Role,” New York, October 19~20, 2004.【注尾】。1925年在日内瓦召开的禁止化学武器的国际会议谈判达成了《日内瓦议定书》，将细菌武器列为禁止对象。1971年12月16日，第26届联合国大会正式通过《禁止生物武器公约》（简称BWC）， 《禁止生物武器公约》弥补了《日内瓦议定书》的缺陷，但仍然没有解决有效核查问题，目前各国正在谈判核查议定书，以期进一步有效禁止生物武器的研发、生产、储存及使用。《日内瓦议定书》是禁止化学武器的单项法律机制，但存在不少缺陷。1969年，设在日内瓦的裁军谈判委员会开始全面禁止化学武器公约的谈判。1990年美苏签署《美苏关于销毁和不生产化学武器及促进多边禁止化学武器公约的措施的协定》有力推动了禁止化学武器公约的谈判，1992年3月《禁止化学武器公约》谈判终告结束，公约于1993年1月开放签署，1997年4月29日生效，无限期有效。为化武公约的实施，设立了“禁止化学武器组织”。虽然不能说美国在禁止生物和化学武器公约的谈判中发挥了主导作用，但美国对生、化武器的政策立场对类似国际机制的成败至关重要。例如，布什政府对《禁止生物武器公约》核查议定书谈判的政策立场极大程度上延迟了议定书的达成。
美国在确立禁止核武器扩散的国际机制中所发挥的作用至关重要，甚至无可替代。美国最早于1946年6月提出了保持美国核垄断和防止核扩散的“巴鲁克计划”，但遭到苏联的强烈反对而未获成功。随后有关防核扩散的倡议不断提出。1953年12月，美国总统艾森豪威尔在第八届联合国大会上提议成立一个“致力于和平利用原子能”的国际机构，这就是后来的国际原子能机构（简称IAEA）。它主要以从事和平利用核能的国际合作及防核扩散为目的，对成员国的和平核活动实施保障监督。1958年8月，艾森豪威尔总统提出谈判一项禁止核试验的协定并建立国际管制体系。同年10月，美、苏、英三国在日内瓦正式启动谈判并暂时中止核试验。谈判历经波折，终于在古巴导弹危机之后达成了《部分禁止核试验条约》。1963年10月生效的这份条约迄今已有176个国家签署。《全面禁止核试验条约》（简称CTBT）的谈判最初也是由美国倡议的，该条约的谈判长达近20年，于1996年9月在联大通过，迄今有172个国家签署。条约还设立了全面禁止核试验条约组织，负责监督条约的执行并审议遵守情况。不仅如此，美国还曾于1959年10月倡导了《南极条约》的谈判。《不扩散核武器条约》（简称NPT）是国际社会防核扩散的重要里程碑，也是国际防核扩散机制的基石。这个条约最初由美苏推动谈判达成，并于1968年签署、1970年生效，迄今有188个成员国。《不扩散核武器条约》在很大程度上限制了核俱乐部的扩大。条约签署后，国际原子能机构成为条约的保障监督和核查机构，曾经应联合国安理会委托对伊拉克核武器生产能力进行调查，并承担拉美无核区的特别视察职能。
目前存在的若干多边军控和防扩散机制几乎涵盖了大规模杀伤性武器的各个方面，美国在确立这些多边军控安排中所发挥的作用同样不容低估。下文所提到的多边机制不一定是由美国推动创设，但这些机制建立之后，美国是强有力的支持者，并且推动成员国的扩展，促使多边机制成为国际军控中最为活跃的成分，从这个意义上看，美国的重要性非同一般。
最早的多边机制是桑格委员会，该委员会成立于1971年到1975年间，又称“核出口国委员会”，其宗旨是加强国际间关于核出口管制的协调与合作，防止出口用于核能和平利用的相关物项被转用于发展核武器或者其他核爆炸装置。【注释】相关信息参见桑格委员会网页：http://www.zangercommittee.org. 【注尾】随后成立的核供应国集团则是为达到同样目的而建立的另一个多边机制。1974年印度进行了所谓“和平”核试爆，美国随后提出建立核供应国集团，其初衷是确保供应国共同采用一套标准，防止核能合作导致核扩散。1975年，7个主要核出口国在伦敦多次召开会议，通过了《核转让准则》和《触发清单》，加强出口管制。1992年，集团通过了一项与核有关的两用设备、材料和相关技术的转让准则和清单，并提出核供应国以进口国接受全面保障监督为核出口条件。【注释】相关信息参见核供应国集团网页：http:// www.nuclearsuppliersgroup.org. 【注尾】“导弹及其技术控制制度”是由美国和七国集团的其他成员国于1987年建立的出口控制制度，旨在防止可运载大规模杀伤性武器的导弹和无人驾驶航空飞行器及相关技术的扩散。【注释】“The Missile Technology Control Regime,” Fact sheet released by the Arms Control and Disarmament Agency, http://www.fas.org/nuke/control/mtcr/docs/941118-368095.htm. 相关信息参见“导弹及其技术控制制度”网页： http://www.mtcr.info. 【注尾】该机制建立后，美国频繁援引这个控制机制对其他国家实施制裁。两伊战争期间，伊拉克对伊朗使用化学武器催生了澳大利亚集团的成立。1985年成立的澳大利亚集团其主要目标是通过采取出口许可措施，确保某些化学品、生物用品及用于制造化学和生物两用品的设施和设备的出口不会导致生化武器的扩散。【注释】相关信息参见澳大利亚集团网页：http://www.australiagroup.net. 【注尾】对常规和两用品出口进行管制的机制是瓦森纳安排，它是在巴黎统筹委员会解体后于1996年成立的。瓦森纳安排是一个自愿的武器出口控制机制，旨在通过信息通报机制，提高常规武器、敏感两用物项及技术转让方面的透明度，从而协助成员国规范出口控制法规，防止有关敏感物项和技术扩散。【注释】相关信息参见瓦森纳安排网页：http://www.wassenaar.org. 【注尾】
迄今为止，涉及双边军控、裁军和不扩散的机制主要是美苏以及后来美俄两国之间达成的，它客观上也是最有实质内容的军控措施。美苏之间最早于1972年达成了限制战略防御能力的《反导条约》（简称ABM条约），从而有助于在战略武器限制及后来的战略武器削减中保持美苏/美俄的战略稳定。同一时期达成的另一个比较重要的条约是《第一阶段限制战略武器条约》（简称SALT I）。1972年11月到1979年6月，美苏马拉松谈判的重要成果是《第二阶段限制战略武器条约》（简称SALT II）。这个条约虽然没有正式生效，但美苏都遵守了这个条约的限定。美苏之间将“限制”转为“削减”战略武器的谈判进行了九年，于1991年7月达成了《第一阶段削减战略武器条约》（简称START I）。苏联解体后，美苏经过短暂的谈判于1993年1月达成了《第二阶段削减战略武器条约》（简称START II）。20世纪70年代中期达成的另外两个条约虽然不如限制或者削减战略武器条约那样重要，但同样具有象征意义。第一个是1974年达成的《限当量条约》，条约禁止、防止并承诺不进行超过15万吨以上的地下核试验。第二个是《和平核爆炸条约》，该条约于1976年5月签署，主要是弥补《限当量条约》不适用于为和平目的进行的地下核试验的缺陷。真正属于裁军，或者说具有革命意义的美苏双边机制是《中导条约》，这个条约签署于1987年，它从各自的武库中消除了一整类武器系统。冷战结束后，美俄之间最为重要、也是迄今最为成功的双边机制是《纳恩—卢加法案》（即《合作削减威胁法案》）。这个法案是美国单边的倡议，得到了俄罗斯的配合，它对美苏/美俄销毁战略武器、防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散具有重要意义。
对于国际军控和不扩散而言，无论是全球机制、多边机制，还是双边机制，他们是相辅相成的，分别在不同时期就不同的大规模杀伤性武器及其运载工具进行了限制、削减或者防止其进一步扩散。
二、美国推动军控制度建设的原因及其贡献
探讨美国推动军控制度建设的原因，首先需要回答如下几个问题：这种制度建设所发生和存续的安全环境是什么？在具有加强军备建设的条件时，美国保持一定的克制是否会损害美国的安全利益？美国为什么热衷于军控制度建设？简言之，需要考察战略安全环境、军控本身的价值、军控制度建设的效用。
无论是涉及军控和不扩散的全球机制、多边机制，还是双边机制，美国热衷推动军控制度建设都是在冷战期间及冷战结束后的20世纪90年代初期和中期完成的。冷战期间，美国所面临的战略安全环境是比较清晰的，它表现为美苏之间的持久军事对立，明确的意识形态对垒，苏联是唯一核威胁来源，只有苏联具备同美国全面对抗的能力，而且美苏之间存在爆发一场全面战争的可能；战争的模式和对抗烈度也是清楚的，美苏之间将可能由发生在欧洲的一场局部冲突升级为核战争。同时，由于两大阵营的存在，美苏分别对盟国提供明确或者模糊的延伸威慑（extended deterrence），或者说核保护伞，这相对降低了美苏阵营之内的其他国家获取核武器的意愿。而在两大阵营之外的其他国家要么缺乏获取核武器的意愿，要么欠缺相应的技术能力，它们获取核武器的可能性也是比较低的。【注释】参见拙文《影响冷战后美国军控政策的若干因素》，《世界经济与政治》，2001年第9期。【注尾】虽然90年代初苏联的解体以及柏林墙的倒塌大致看作冷战的结束，但美国在其安全政策上经历了短暂的乐观之后基本上维持了冷战时期的政策架构。在冷战开始到克林顿政府结束之前的这个漫长时段大致仍可看作是冷战背景。威胁的单一性、行为的可预测性和危机可以控制的特点构成了美国推动双边、多边军控，乃至全球军控制度建设的前提。
战略安全环境的需要是美国推动制度建设的充分条件，而在冷战时期及冷战结束初期，军控和防扩散本身所蕴涵的价值则构成了美国推动制度建设的必要条件。核武器的出现及其在日本的使用昭示了其巨大的杀伤力，以及由此造成的重大政治、经济乃至社会心理冲击，核武器从某种程度上简化了美苏关系，两国之间进行主动或者被动的军备竞赛或者保持相对克制成为冷战的主要内容之一。冷战时期美苏均曾经做过打一场核战争的力量规划和作战准备，但形成对抗态势的时候，两国仍然保持了相当的谨慎和克制。例如在古巴导弹危机期间，美国拥有绝对的战略核优势，【注释】一位空军三星将军曾说过，美国当时有很大信心在苏联战略核力量抵达美国之前摧毁其中至少90％，甚至100％。Raymond L. Garthoff, Reflections on the Cuban Missile Crisis (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1987), p.113.【注尾】但美国既没有对古巴的导弹进行打击，更没有针对苏联本土发动袭击。古巴导弹危机之后，美国意识到美苏爆发一次核战争的危险是如此的严重和真切，因此“阻止核战争，并因此阻止美苏介入的任何战争就是至关重要的。”【注释】Raymond L. Garthoff, p.107.【注尾】这是美苏在古巴导弹危机中获得的最重要的教训之一。在这种背景下，军控本身所具有的第一个价值就体现出来了，即美苏事实上都无法接受一场彼此毁灭的核战争，防止两国爆发核冲突是两国共享的安全利益。核背景下美苏之间并非零和博弈，美苏存在合作的可能，对核战争的担忧和恐惧成了双方竭力阻止核战争的动力。美苏为此签署了《热线协定》，以便增进沟通，防止误判，同时限制或者削减战略武库，限制或者禁止核试验的方式，限制核武器向中小国家的扩散。推进军控制度建设的第二个价值是降低军费开支。缩减军备的规模可以减少相应的军费支出，对部署规模设定上限或者对某些类型的武器进行限制可能节约一些如果没有这些限制时原本消耗的开支，虽然“军控一般都是削减未来的开支，而不是当前的开支”。【注释】巴里·布赞，埃里克·海凌著，薛利涛，孙晓春等译：《世界政治中的军备动力》，吉林人民出版社，2001年版，第284页。【注尾】例如，《反导条约》限制了战略导弹防御能力的研发部署，这在冷战时期有效防止了美苏在防御性领域进行另一场军备竞赛。而有关限制或者削减乃至完全销毁中程和中短程导弹的条约和协定则防止了军费开支升高到开放式军备竞赛所需的数目。又如，据卡特政府的国防部长布朗估算，如果没有《第二阶段限制战略武器条约》，1985年苏联可能会有3 000件运载工具，而不仅是2 250件；1 800枚多弹头导弹，而不是1 200枚。美国将被迫对苏联核军备的进一步膨胀做出相应反应，从而加重美国经济的负担。【注释】曹冶、陈英选：《美苏核军控谈判的目的及其制约因素》，《美国研究》，1989年第2期，第42页。【注尾】军控所包含的第三个价值在于，由于军控制度的建设，即使出现最糟糕的情况——爆发运用大规模杀伤性武器的冲突，因为对武器种类、规模、部署方式的限制，可以达到降低战争发生后彼此造成的危害程度和对抗的烈度。因此，避免一场双方都不希望的战争、减少军备竞争的费用和风险以及缩小战争一旦爆发后的战争范围并降低对抗的烈度成为从事军控各方的共同利益，【注释】Thomas C. Schelling, Morton H. Halperin, Strategy and Arms Control (New York: The Twentieth Century Fund, 1961), p.1.【注尾】亦即军控制度建设的三个价值。
战略安全环境决定了美国推进制度建设的充分条件，军控制度建设本身蕴涵的价值决定了此种制度建设的必要条件，美国能否持续推动制度建设则取决于这种制度建设是否有效。客观上看，这种制度建设限制了美苏军备竞赛的螺旋升级。对限制还是削减战略武器条约而言，且不论其初衷如何，这种限制或者削减的确使得两大核国之间爆发一场毁灭性核战争的可能逐步降低。《反导条约》限制美苏任何一方在防御性武器方面获得优势，有助于战略稳定，也使得战略武器限制或者削减的谈判能够进行并付诸实施。《不扩散核武器条约》的签署及后来的无限期延长则有效限制了“核俱乐部”成员的数量。《全面禁止核试验》使得那些企图获得核武器的国家比以前更难以得逞。所有多边机制的建设都对供应国形成了约束，客观上起到了防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的效用，虽然不是绝对意义的有效，但至少阻滞了这种扩散势头。因此，这种军控制度建设对战略稳定和防扩散的效用是比较积极的。
当然，美国推进军控制度建设并非是“大公无私”的，它是为了促进美国自身的安全利益。军控是否真正降低了核战争的风险也无法验证，并且限制或者削减某种武器系统所节省下来的开支有可能转用于其他军事项目，多边机制的建设也没能阻止印巴最终发展核武器，其他大规模杀伤性武器也曾扩散到伊拉克和利比亚，但是美国的努力的确客观上为国际军控和防扩散机制的创设、巩固做出了贡献。首先是美国主导或者推动了全球和多边机制的建立，这成为后来国际军控的基本架构。例如，《全面禁止核试验条约》最初是由美英苏三国签署的《部分禁止核试验条约》演变而来，《不扩散核武器条约》由美苏推动谈判并开放签署成为迄今为止最为重要的军控条约之一。其次，不管冷战时期美国是“真扩军，假裁军”，还是出自自身安全利益的考虑，美苏以及后来美俄之间的战略武器限制和削减客观上降低了两国拥有的庞大核武库，对战略武器进行了有意义的限制和削减，美苏/美俄对峙的烈度降低了，由两国对峙对其他国家产生的压力相应也减少了。其三，正是美国以及其他国家的军控制度建设努力，现在已经形成了有关防扩散的国际共识。防扩散目前已经成为国际社会的主流话语，大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散被普遍认为是有损于地区稳定与和平的，并且促使一些曾经试图获得此种能力的国家在压力或者诱惑之下放弃了核武选择。这种国际共识也成了当前处理比较棘手的防扩散问题的重要道义支撑。
三、美国军控政策的重大调整：布什政府的政策
美国军控制政策取向的变化始于布什就任总统并非一个严格的时间概念，实际上上个世纪90年代后半期美国国内对导弹防御问题的争论已经表明美国军控政策正在发生实质性的变化，只不过布什总统代表了根本上怀疑军控机制效用的那些共和党右翼悲观主义者，美国的军控政策由此进入“后后冷战时代”。这个时代的特点是美国绝对安全利益为主导、单方面政策宣示为行为方式，建立攻防兼备的“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略力量，对美国有利是考虑问题的出发点，必要时可以撕毁任何有碍美国行动的军控和裁军条约，保卫美国绝对安全为终极目标，美国将据此倡导建立一个新的安全框架。美国军控政策取向的变化表现在三个方面：全球军控机制建设的停滞与倒退、双边机制的弱化和后退、部分多边机制的强化和新的多边机制创设。
全球军控机制建设的停滞与倒退在布什就任总统之前就开始了。美国参议院在1999年10月否决了美国推动谈判达成的《全面禁止核试验条约》，当时的国家安全事务顾问伯杰批评共和党控制的国会存在“新孤立主义”倾向，“他们认为提高国际行为的标准毫无意义”。【注释】Press Conference by the President, October 14, in Washington File, Public Affairs Section Embassy of the United States of American, October 15,1999, pp.7,9. “NSCs Berger on U.S. Power at Council on Foreign Relations——Internationalist Consensus Challenged by New Isolationism,” October 21, in Washington File, Public Affairs Section Embassy of the United States of American, October 22, 1999, pp.15~17.【注尾】虽然条约被否决了，但克林顿仍表示继续争取参议院批准该条约。而布什在竞选总统期间就表示，美国不能依赖“不明智的条约”。【注释】“Presidential Election Forum: The Candidates on Arms Control,” Arms Control Today, September 2000. http://www.armscontrol.org/act/2000_09/pressept00.asp.【注尾】 2001年7月，布什政府要求参议院“无限期推迟”审批《全面禁止核试验条约》；8月，布什政府宣布不再为国际现场视察能力的发展提供资金，而这是条约核查机制的重要组成部分；11月，美国在联合国大会上否决了一项将条约置于会议议程的决议案，并随后拒绝向联合国第二次促进《全面禁止核试验条约》生效大会派出美国代表，重申不支持该条约。【注释】Daryl Kimball, “The International Security Value of the Nuclear Test Ban Treaty, ”Arms Control Association Fact Sheet, November 2002. http://www.armscontrol.org.【注尾】 2005年5月2日至27日，《不扩散核武器条约》第七届审议大会在联合国召开，美国在审议会上强调无核国家履行防扩散义务，却回避多个无核国家提出的核裁军问题，这次审议大会因为美国因素没有达成共识。【注释】“2005 NonProliferation Treaty (NPT) Review Conference: U.S.Objectives,” April 21, 2005, http://www.state.gov/t/ac/rls/or/44994.htm.【注尾】《禁止生物武器公约》核查议定书的谈判历经7年，在2001年上半年基本拟就。在谈判的最后关头，美国对议定书由支持转向反对。7月25日，美国宣布拒绝签署该议定书草案后，在11月份的第五次审议大会上再次重申反对立场，从而使国际社会近期达成议定书的希望彻底落空。美国在2001年7月初联合国关于小型与轻型武器违禁贸易以及所有相关问题的会议上也横生枝节。美国反对安理会在此问题上发挥更具体作用，不接受在《行动纲领》中加入有关处理民间拥有枪支和禁止向非国家群体出售武器的条文。美国似乎有意推动谈判《禁止生产武器级裂变材料公约》（简称FMCT），但其内容不能包括核查项目。
与全球机制建设停滞、倒退同步的是双边机制的弱化。美苏/美俄双边军控的重要基础是《反导条约》，但美国在20世纪90年代有关导弹防御研发甚至部署的争论使得条约遭遇挑战。布什竞选期间就明确表示要研发并部署导弹防御系统，如果俄罗斯拒绝修改《反导条约》条约，美国将退出条约。就任总统后，布什更是大力推进准备工作。5月1日，布什总统在美国防大学发表演讲，称必须摆脱已经签署了30年的《反导条约》的限制，因为该条约既不能反映现实，也不能指明未来，为突破《反导条约》进行舆论准备。【注释】Remarks by the President to Students and Faculty at National Defense University, Fort Lesley J. Mcnair, Washington, D.C., May 1, 2001, http://www.whitehouse.gov/news.【注尾】随后，布什总统向各主要国家派出游说代表团，兜售导弹防御计划。由于美俄有关修改《反导条约》的磋商迟迟不能取得任何进展，2001年12月13日，布什总统宣布退出条约。美苏/美俄之间对战略武器的限制和削减本来是国际军控领域的一点亮色，但美国退出《反导条约》让美俄之间的战略武器削减谈判形势黯淡。第三个美俄削减战略武器条约在美国退出《反导条约》后仍然于2002年5月24日达成了，但条约的削减意义大打折扣。这项被布什称为“划时代条约”的《进攻性战略武器削减条约》又叫《莫斯科条约》，它仅仅对美俄的战略核弹头总数做了一个简单限定，并允许各方在行使国家主权时可以退约。这个仓促达成的条约没有核查条款，不要求销毁战略武器或者运载工具，因而不是真正意义上的削减。《反导条约》废止、《莫斯科条约》达成的同时，另一个重要的战略武器条约宣告不再有效。2002年6月14日，俄罗斯宣布不再遵守START II。
美国贬抑全球和双边军控机制的同时，原有多边机制不断得到加强，并且美国主导创设了新的多边机制。简单地说，原有多边机制得到加强的两个重要表现是中国加入了主要的多边机制或者加强了同多边机制的对话和磋商，同时多边机制的成员国不断扩大。
在布什任内，美国积极主导创设新的多边防扩散机制。2002年1月发起的集装箱安全倡议（Container Security Initiative，简称CSI）目的是防止恐怖组织或恐怖分子利用海运集装箱袭击美国。集装箱安全倡议的主导原则是，把甄别货物安全风险和查验的环节前置在海运集装箱的出口港和装运港,使美国的边境或港口由第一道防线变为最后一道防线。截止到2006年3月底，这个倡议有26个国家的海关承诺参与，总计44个港口现在运作这个倡议，这些港口分布于北美、欧洲、亚洲和中东以及拉丁美洲和中美洲，美国拟在2006财年结束之前达到50个港口，届时将有90％跨洋进入美国的货运接受检查。【注释】CSI Fact Sheet, Press Office of US Custom and Border Protection, March 29, 2006. http://www.cbp.gov/xp/cgov. 【注尾】另一个多边机制就是受到争议的“扩散安全倡议”（Proliferation Security Initiative，简称PSI）。2003年5月31日，美国总统布什在波兰访问时提出了这个倡议，该倡议旨在要求参加国“利用各自的能力发展广泛的法律、外交、经济、军事等其他手段，禁止大规模杀伤性武器和导弹的相关设备和技术通过海、陆、空渠道出入‘有扩散嫌疑’的国家”。【注释】Wade Boese, “U.S. Pushes Initiative to Block Shipments of WMD, Missiles, ” Arms Control Today, July/August 2003, p.13.【注尾】随后美国大力宣传“扩散安全倡议”，扩大参与国。2004年5月31日，俄罗斯宣布加入该倡议，成为第15个成员国，至此八国集团的所有国家均已加入这个倡议。到目前为止，美国一直宣称有60多个国家对“扩散安全倡议”表示了支持。此外，美国还协同其他成员国举行了多次拦截演习，截止到2005年6月，美国已经进行了11次与大规模杀伤性武器转运相关的拦截。由于该倡议存在不少争议，美国随后推动在联合国通过一项防扩散决议，为其提供法理支持。【注释】有关扩散安全倡议的详细分析，请参见顾国良：《美国“防扩散安全倡议”评析》，《美国研究》，2004年第3期，第30~44页。防扩散安全倡议的基本信息，参见The Proliferation Security Initiative (PSI), Bureau of Nonproliferation,State Department, May 26, 2005. http://www.state.gov/t/np/rls/other/46858.htm. Sharon Squassoni, Proliferation Security Initiative (PSI), CRS Report, RS21881, June 7, 2005.【注尾】 2004年4月28日，联合国安理会第4956次会议通过了第1540号决议，呼吁所有国家根据《联合国宪章》，采取一切手段，在全球范围对不扩散领域威胁做出有效应对。【注释】联合国1540号决议的内容，参见Resolution 1540 (2004), Adopted by the Security Council at its 4956th meeting, on April 28, 2004. http://daccessods.un.org/TMP/7864322.html.【注尾】第三个比较重要的多边行动是2002年6月在加拿大卡纳斯基斯召开的八国首脑会议上发起的“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”（The G8 Global Partnership Against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction）。这个计划旨在防止恐怖分子以及庇护恐怖分子的国家获取或者发展核、生、化、放射性武器和导弹，以及相关材料、设备和技术，拟在未来十年筹集200亿美元资金用于销毁化学武器、拆解核潜艇、处理裂变材料、雇佣以前的核武器科学家等。【注释】“The G8 Global Partnership Against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction,” Statement by the Group of Eight Leaders, Kananaskis, Canada, June 27, 2002. http://www.state.gov/e/eb/rls/othr/11514.htm.【注尾】 2004年6月，在美国佐治亚州举行的八国集团首脑会议通过了“确保放射源安全，不扩散核武器：一项八国集团行动计划”，旨在加强全球防扩散机制。八国同意在下次首脑会议前的一年中，不再增加进口铀浓缩和再处理设备和技术的国家的数量，并表示大力支持对美国倡导的“扩散安全倡议”和联合国1540号决议。【注释】“NonProliferation of Weapons of Mass Destruction Securing Radioactive Sources - A G8 Action Plan,” http://www.g8.fr/evian/english/navigation/2003_g8_summit.【注尾】
上述美国军控政策在全球机制、多边机制和双边机制方面的政策调整，与美国自身的军控政策调整是同步的。总的来看，美国的单边行动在布什任期内逐渐增多和加强。除了前文提到的美国大力推进导弹防御系统研发部署外，美国的核战略和核政策也在经历重大调整。首先是核战略调整。2002年1月9日，助理国防部长克劳奇在新闻发布会上公布了《核政策审议报告》的非机密内容。根据这个报告，美国计划大幅度改变核安全态势，不再高度依赖进攻性核武器，建立“能力导向型”而不是“威胁导向型”战略核力量，更重视常规和精确制导武器及导弹防御系统的部署。【注释】“Nuclear Posture Review (Excerpts),” submitted to Congress on December 31, 2001, http://www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/dod/npr.htm.【注尾】这种调整被认为是降低了使用核武器的门槛，将核武器的作用由威慑转为实战。其次是有关核试验的政策调整以及新型核武研制的尝试。2002年布什政府在编制2003财年国防预算时要求国会在三年内拨款4550万美元用于钻地核弹（打击加固和深埋地下的目标）的可行性研究。钻地核弹的问题引起了国内激烈的争论，在2004财年国防预算中，布什政府继续要求国会拨付1500万美元用于研究，并提出另加600万美元用于“先进概念倡议”的探索，并废止1993年的斯普莱特——弗斯修正案，为低当量核武的研制放行。【注释】“National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004,” Public Law 108–136 — November 24, 2003, 117 STAT. 1746.【注尾】由于研制新型核武争议较大，布什政府2005和2006财年的经费申请没有得到国会支持。【注释】有关此问题的研究，详见王连成：《美国强力钻地型核弹的发展》，中国军控与裁军协会主编：《2006年度国际军备控制与裁军报告》，世界知识出版社2006年版，第92~110页。【注尾】虽然低当量核弹的研究受挫，但布什政府并没有完全放弃。据《洛杉矶时报》2006年6月报道，美国国会在2005年通过的国防预算中同意研制“可靠替代弹头”，以便保证美国现有核武库弹头的可靠性和安全性。【注释】Ralph Vartabedian, “Rival U.S. Labs in Arms Race to Build Safer Nuclear Bomb,” Los Angeles Times, June 13, 2006.【注尾】不仅如此，国防部最近又打算迫使国会同意发展新的非核弹头，将其装备在潜射三叉戟二型导弹上，以打击所谓的“恐怖分子营地、敌人导弹基地、可疑的核生化武器贮藏地等”。【注释】Michael R. Gordon, “Pentagon Seeks Nonnuclear Tip for Sub Missiles,” New York Times, May 29, 2006.【注尾】
另外，美国对其他国家的军控政策也在经历重要变化。两个比较突出的例证是伊拉克和印度。2003年美国攻打伊拉克的理由是伊拉克发展大规模杀伤性武器以及伊拉克同恐怖分子的关系，美国为了证实这一点在战前曾派国务卿鲍威尔在联合国发表“有理有据”的演讲。战争结束后，事实上美国发动伊拉克战争的理由一个都不存在。在是否攻打伊拉克的问题上，美国先有立场，然后寻找制造情报，编造证据。如果当时依托国际原子能机构的核查，或许伊战是可以避免的。伊拉克战争表明，防扩散有时候只是美国大战略中的手段之一，是从属于“先发制人”和“政权更迭”的。这向其他国家释放了比较复杂的信号，伊战可能推动了扩散而不是慑止了扩散；有的国家也可能因此担忧美国的军事打击而放弃寻求大规模杀伤性武器能力。美印之间的核技术合作同样引起美国国内和国际社会的争议。1998年印巴核试验后，美国对印度进行制裁，并同中国共同推动联合国通过1172号决议，不承认印巴的核国家地位，并呼吁两国加入国际不扩散机制。七年后，美印于2005年7月18日发表联合声明，表示双方将进行民用核能的合作。【注释】Joint Statement by President George W. Bush and Prime Minister Manmohan Singh, White House Press Release, July 18, 2005. http://www.state.gov/p/sa/rls/pr/2005/49763.htm.【注尾】按照美国前副国务卿塔尔博特的说法，美印发表联合声明的“这一天对印度是美好的，对不扩散是糟糕的”。【注释】Strobe Talbott , “Good Day for India, Bad for Nonproliferation,” Yale Global, July 21, 2005.【注尾】美印核协议充分表明美国对不扩散问题立场的变化，它至少说明三个问题。第一，美国承认核扩散是不可避免的，实在无法防止扩散，就应该设法进行管理；第二，美国开始区分将扩散区分为“好的扩散”和“坏的扩散”，典型的多重标准；第三，美国有关地区安全战略的考虑超越防扩散的关切，防扩散开始成为一个可以妥协的目标。【注释】徐琳：《美印协议重写全球防核扩散规则》，《华盛顿观察》周刊，第45期，2005年12月12日。【注尾】
四、美国军控政策调整与变革的动因
如前文所述，冷战期间及结束之初实行军控符合美苏的利益，军控的确起到了防止大规模杀伤性武器扩散的目的。然而，布什就任总统后，这些激励美国进行军控制度建设的因素似乎都在发生改变，或者被认为发生了改变，美国由此实质性调整其军控政策。
推动美国调整军控政策的第一个也是最大的一个原因是战略安全环境的变化，或者是威胁认知的变化。克林顿政府的八年中，美国的军控政策依然是冷战时期的思路，虽然也有一些调整，比如导弹防御政策，但基本上依然着力推动军控制度建设。布什总统是明确意识到这种安全环境的实质性变化，并采取了所谓对应安全环境“新现实”的政策。布什在竞选期间接受《今日军控》(Arms Control Today)访谈时就曾经表述过他对美国战略安全环境的认识，他认为：（1）新世纪最为重要的是保卫美国本土，美国面临多样化的安全威胁；（2）美国需要重新思考新的安全环境下核威慑的需求；（3）美俄均面临来自流氓国家、恐怖分子及其他试图获取大规模杀伤性武器及其运载工具的敌对国家的威胁，威胁还来自不安全的核库存以及技术的扩散，俄罗斯不再是美国的敌人，冷战逻辑不再适用，美俄需要新的战略关系，而不是依靠核“恐怖平衡”促进彼此的安全需求；（4）冷战结束将近十年，但美国的核政策仍然停留在遥远的过去，克林顿政府已经用了七年多的时间将美国的军事力量态势调适到后冷战世界，但现在依然锁定在冷战思维当中，现在是时候将冷战抛在身后，捍卫21世纪新威胁的时候了。【注释】“Presidential Election Forum:The Candidates on Arms Control,” Arms Control Today.【注尾】 2001年5月1日，布什总统在国防大学的讲话更进一步阐释了他对战略安全环境的判断，并提出了美国应该采取的军控政策。他说：“今天的世界仍然是一个危险的世界，一个更不确定、更难预测的世界。拥有核武器的国家增加了，有更多的国家希望发展核武器。……最令人担忧的是，这类国家中包含世界上一些最不负责任的国家。……我们必须谋求把安全建立在更充分的基础上，而不仅仅借助于可怕的同归于尽的威慑。……今天的世界要求有一项新的政策，一项积极的不扩散、反扩散和防御的广泛战略。”【注释】Remarks by the President to Students and Faculty at National Defense University, Fort Lesley J. Mcnair, Washington, D.C., May 1, 2001, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/05/2001050110.html.【注尾】美国对战略安全环境或者说威胁来源的这种判断表明，冷战结束前后的军控政策将不再适用于冷战结束后的新安全环境，因此美国准备变革。如果俄罗斯不再是美国敌人，那么美国就没有必要继续尊奉“相互确保摧毁”的威慑战略，也不必坚守冷战背景下美苏之间签署的军控条约。同样，美国也不必担心因为发展新型武器系统而招致俄罗斯的对抗性反应，不论是武器系统的质量提高还是数量增加，只要能够增进美国安全，美国将毫不犹豫利用冷战结束后的战略机遇自然不难理解。由于美国将扩散威胁列为头等大事，使用各种手段加强出口管制自然符合美国逻辑，特别是在多边军控领域。由于新兴多样化威胁的不可预测、难以掌控的特点，美国也考虑为扩散一旦无法得到遏制而做好准备。
推动美国调整军控政策的第二个重要原因是突发事件及其教训。2001年9月11日，恐怖分子对美国的袭击所造成的心理冲击可能不亚于第二次大战后的任何事态，它由此改变了美国看待世界安全环境的观念，并因此根本上改变了美国的威慑战略和安全政策。在九一一事件之后的美国威胁评估中，恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为无法想象的噩梦。为了防止这种最糟糕的情况出现，美国将动用一切手段防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，为此可以不惜采取单边行动。卡迪尔·汗的地下扩散网络的被曝光从更大程度上昭示大规模杀伤性武器及其运载工具扩散的严重性。卡迪尔·汗建立了庞大的地下扩散网络，这些扩散与当下的扩散危机密切相关。这个网络为可能的买主提供离心机零部件及设计方案、武器的蓝图和技术方面的专业知识。在美国看来，卡迪尔·汗核走私网络说明，“现有的防扩散机制可能不足以应付新出现的非国家扩散的威胁。基于这些机制制定的国际准则假设只有国家才有发展核武器的必要资源。根据九一一事件后拟定的一整套新的假设来看，卡迪尔·汗的经验表明上述基本假设是有缺陷的。”【注释】查尔斯·卢茨(Charles D. Lutes)：《新出现的核扩散者：卡迪尔·汗与地下核市场》，《美国外交政策日程：今日核等式》，美国国务院电子期刊，2005 年3 月，第10 卷第1 期，第16页。http://usinfo.state.gov/journals/journals.htm.【注尾】正是这个教训让布什政府意识到，鼓励国际社会缔结合作协议不如转向推动国家间的合作行动。美国即准备通过武力手段遏制大规模杀伤性武器及其运载工具的需求，也准备在供应方面加强管制，既包括了防扩散也包括反扩散手段。九一一事件和卡迪尔·汗地下核网络的曝光证实并进一步强化了美国对新安全环境的判断，并成为美国推动加强原有多边军控机制和创设新的多边机制的主要动因。
第三个原因是军控机制内在的缺陷及推进军控制度建设面临的困难。美国国内对军控机制的质疑并非始于布什政府，克林顿政府时期有关军控机制是否能够有效满足美国安全利益需求的争议就开始了。质疑的声音主要来自国会中的共和党，他们主要质疑不扩散机制的有效性，认为大规模杀伤性武器的扩散是不可避免的，是无法控制的，传统的防扩散机制并不能有效慑止那些决意获得核武能力的国家，美国需要用反扩散政策取代不扩散政策。他们还质疑作为军控基石的《反导条约》和赖以实施双边军控的威慑战略——“确保相互摧毁”战略。他们认为，“确保相互摧毁”理论是冷战时代的产物，它增加了美国遭受意外和未经授权的导弹打击的危险，它不能有效地对付导弹向流氓国家或者恐怖分子扩散后对美国安全利益构成的威胁，美国现在要解决的不仅是防止扩散，还应该考虑如何解决大规模杀伤性武器扩散后美国所面临的威胁。国际军控条约或者协定签署之后，签约国能否信守条约成为问题，伊拉克、伊朗以及朝鲜所涉及的扩散问题加强了这些质疑的声音。同样，军控机制的确存在内在的缺陷，这些缺陷正被一些试图获取大规模杀伤性武器的国家所利用。根据《不扩散核武器条约》，无核国家放弃了发展核武能力的权利，但同时有权发展民用核能。但在实际的操作中，很难平衡防扩散与和平利用核能的关系。因为某些国家可能以和平利用核能为幌子，借机发展核武能力。另外，冷战结束的新形势让美国感到继续推进军控制度建设存在一定困难。例如，参与军控的国家增多之后，谈判一项国际协议的时间加长，达成协议的难度加大，美国要实现其军控目的难度增加。冷战结束后，军控机制效用不彰的这种状况让美国丧失了推动军控制度建设的动力。
第四个推动美国调整军控政策的因素是决策者的政策倾向和国内政治环境。【注释】有关这个问题的详细分析，详见作者论文：《美国军控政策中的政党政治》，第三章《影响政党介入军控政策的若干因素》，第38~64页。【注尾】虽然战略安全环境的改变为美国军控政策调整提供了条件，但这种调整能否实现仍然受到总统政策偏好的影响。按照杰里尔·A.罗赛蒂的分析，决策分为三个阶段，“第一阶段是确定议程，因为如果最终要制定一项政策，必须有问题要引起政府官员和政府机构的关注。作为制定政策的第二阶段是大多数人想象中的决策过程本身，也就是决策者相互作用从而达成某种决定的阶段。最后是执行政策，即由政府官员实施决定的阶段。”【注释】杰里尔·A.罗赛蒂著，周启朋、傅耀祖等译：《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社，1997年版，第243页。【注尾】布什是第二次世界大战后与里根一样将军控议题看作外交政策中至关重要的组成部分的总统，因此他能够在政策形成的三个阶段都施加了非常重要的影响。他个人的信念、气质和风格都加速了美国军控政策的调整。他将军控议题列为需要优先处理的问题，投入了较多的时间和人力资源。布什总统变革美国军控政策的这种偏好同时受到了国内政治环境和突发事件的推动。一般而言，总统是各项政策的“加速器”，总统可以倡导、实施或者促成某项政策，也可以否决、反对一项政策；国会则对各项政策起到“刹车”的作用，既制约总统提出的立法，也可以推翻总统对国会立法的否决。但事实上，国会中共和党在过去6年中始终是控制众议院甚至是参众两院的多数党，这种权力分布显然有利于布什总统调整美国的军控政策，【注释】共和党在具体的军控问题上持有下列观点：反对全面禁止核试验、重视新型武器的研发试验以及部署、支持发展导弹防御能力、不相信军控协议、怀疑其他国家是否会遵守签署的协议、为最坏的情况做好准备。详见作者博士论文第38~64页。【注尾】布什总统也的确获得了来自国会的舆论、立法和经费方面的支持。九一一这个突发事件构成了布什政府调整美国军控政策的另一个推力。九一一事件让共和党总统和共和党议员吸取的教训是：不愿意接受军控所包含的相互克制的内容，怀疑双边或者多边军控机制的效用，强化美国军事力量，为最坏情况做出准备。九一一事件发生之后，保守力量和自由派力量所处的平台已经不平等，自由派倡导谈判、军控的声音受到了压抑，保守派声音能够获得了更大的市场。
五、新安全环境下的美国军控政策
布什政府六年来的军控政策调整已经基本上展现了新安全环境下美国的军控政策的“新面貌”。美国为了发展导弹防御系统已经放弃了《反导条约》，这也意味着冷战时期美苏之间“确保相互摧毁”的战略将丧失意义。布什总统在2001年5月1日的国防大学讲话中表示：“威慑力再也不能仅仅建立在实行核报复威胁的基础上。……我希望完成改变我们关系基础的工作，即把以核恐怖平衡为基础的关系转变成以共同责任和共同利益为基础的关系。”【注释】Remarks by the President to Students and Faculty at National Defense University, Fort Lesley J. Mcnair, Washington, D.C., May 1, 2001, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/05/2001050110.html.【注尾】在宣布美国退出《反导条约》的讲话中，布什总统也提到：“美国和俄罗斯正努力建立正式的新型战略性关系。”【注释】President Discusses National Missile Defense, Office of the Press Secretary, December 13, 2001, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/12/200112134.html.【注尾】虽然短期内，美国并不可能完全消除“确保相会摧毁”的状态，【注释】据分析，在未来十年美俄仍处于“相互确保摧毁”的状态。参见《‘后冷战时代军控形势的回顾与展望’研讨会综述》，《美国研究》，2003年第3期，第152页。【注尾】但美国已经不再接受“相互确保摧毁”的战略。随着美国导弹防御系统的能力的不断提高，美国最终实现第一次打击能力并非不可能。【注释】2006年3~4月号的Foreign Affairs上刊登了两位学者的文章，文章称随着美国武库的迅速增加，俄罗斯武库的衰减，以及中国依然维持较小武库，确保相互摧毁的时代即将结束，美国核优势的时代即将来临。参见Keir A. Lieber and Daryl G. Press, “The Rise of U.S. Nuclear Primacy,” Foreign Affairs, March/April 2006. 【注尾】美国的核战略已在经历重大调整，美国核武器威慑的对象重点发生转移，从主要针对苏联，转为同时应对潜在核大国和无赖国家；战略威慑的结构也发生了变化。调整后的核战略加强甚至超越了传统的威慑，裁军可以迅速逆转、攻防能力实现结合、常规和战略威慑实现相结合。【注释】孙向丽：《小布什政府期间美国核政策的调整》，提交中国社科院美国研究所主办会议“后冷战时代军控形势的回顾与展望”的论文。【注尾】美国秉持此种威慑战略将对其他国家构成相对较大的安全压力，其他国家很难在普适的全球或者多边及双边领域达成具有法律意义的军控条约或者协定，从而对自身的军备能力形成实质性的约束。因此，美国调整核政策后，军控领域的制度建设将很难取得进展。事实上，现在美国也不愿意受到条约的约束，美俄基本上进入了无条约军控时代。制度建设不再是美国军控政策的主导方向，但这不意味着美国不重视非正式的军控机制。从布什政府迄今为止的军控政策调整所能够看到美国军控政策“新面貌”，新安全环境下的所谓适应新现实的美国军控政策主要包括如下几个方面的内容。
调整后的美国军控政策的第一个支柱仍然是防扩散。此时的防扩散有别于以前的防扩散，它涵盖的内容不仅包括原有的防扩散手段，同时也增加了新的防扩散方式。美国完善第一个支柱的方式包括有选择修补、巩固现有不扩散机制、加强原有的非条约的防扩散合作、增加新的防扩散手段。当前《不扩散核武器条约》在和平利用核能与防扩散平衡方面出现的麻烦极大程度上挑战条约的未来。美国不可能剥夺无核国家和平利用核能的权利，同时又要解决扩散关切。废止这个条约显然是不符合美国利益的，修改这个条约也是不现实的。目前比较可行的办法是就核能和平利用凝聚新的共识，解决和平利用核能可能造成的扩散问题。国际原子能机构和美国的确也在朝着这个方向努力。2005年9月，国际原子能机构总干事巴拉迪提出建立国际燃料银行的设想后，美国能源部长塞缪尔·博德曼旋即于9月26日发表声明，称美国愿意为那些放弃铀浓缩计划的国家提供核反应堆燃料，从而控制核武器的扩散，为此能源部将为国际原子能机构可核查的、有保证的燃料供应安排储存17吨高浓缩铀。【注释】Francois Murphy, “U.S. Offers Reactor Fuel as Nonproliferation Measure,” Global Security Newswire, http://www.nti.org/d_newswire/issues/2005/9/27.【注尾】 2006年1月底，布什总统提出了“先进能源倡议”（Advanced Energy Initiative），其中涉及核能的内容就是“全球核能伙伴计划”（Global Nuclear Energy Partnership）。【注释】该计划详见http://www.gnep.energy.gov/.【注尾】这个计划如果得以贯彻，将极大降低民用核能所造成的扩散隐忧。此外，美国还将继续加强出口管制机制，既包括国内完善出口管制立法，也包括多边出口管制机制。美国原来的出口管制立法现已丧失效力，目前正在酝酿新的立法。由于在平衡经济利益与安全利益问题上的分歧，新的立法已经延宕多时，美国可能会加速国内出口管制的新立法。美国还将继续努力巩固原有的多边出口管制机制，这不仅包括推动成员国的扩大，还包括更新出口管制的“触发清单”。
加强原有非条约的防扩散合作则包括继续推动“合作削减威胁”项目，并将这个项目扩大到相关国家。合作削减威胁项目最初是针对前苏联国家，解决前苏联遗留在乌、白、哈的武器系统、协助解决反应堆的转换、核武器和材料的保护、控制、衡算和集中，甚至设立赠款项目解决核科学家的就业问题，防扩散效果比较显著。现在这个项目的目标国家已经得到拓展，已扩大到伊拉克和利比亚，以后如果朝核和伊核问题获致解决，有望继续扩大。项目力度的扩大则表现在“八国防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系”，以及后续的计划和倡议。新的防扩散手段则包括现在美国提出的集装箱安全倡议及“百万港口”（Megaports）计划。美国将继续推动其他国家同美国合作，加入这些双边的倡议，从而编织复杂的防扩散网络。美国以后也可能提出新的防扩散手段，并寻求国际社会的支持。条约机制面临的麻烦就是守约（compliance）问题，美国将在国际社会推动加强守约的各种倡议和手段，不断强化国际原子能机构的核查能力。此外，美国还可能推动《禁止生产武器级裂变材料公约》的谈判，敦促《不扩散核武器条约》的缔约国正式批准国际原子能机构附加议定书，确定所有国家完成全面的国际原子能机构安全保障协议等。
调整后的美国军控政策第二个支柱是反扩散，它主要是针对扩散的接受方实施的战略或者政策。根据2002年12月公布的《抗击大规模杀伤性武器国家战略》，反扩散包括禁阻、威慑、防御与缓解几项内容。【注释】“National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,” December 2002, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/12/WMDStrategy.pdf. 这份国家战略详细勾画了美国在军控问题上的思路。【注尾】所谓禁阻是指防止大规模杀伤性武器的材料、技术和知识向敌对国家或者恐怖组织转移。这种手段是在不扩散无法奏效的情况下采取主动措施进行拦截，具体表现为美国的“扩散安全倡议”。现在美国号称已经有60个国家同意支持和合作，美国将继续推动成员国的增加，并落实合作的具体内容。威慑主要是政策宣示的威慑和军事力量的威慑，既有劝阻的内容，也有进行军事打击的可能。威慑中的实力部分既包括了常规的反应能力，也包括核反应能力。美国在2001年底的《核态势评估报告》中已经表明了可能进行核打击的七个国家和三种情况，这就是发出的威慑信号。此处的威慑内涵似乎还有进行制裁的含义，既有美国单边的制裁，也可能是美国推动国际社会的共同制裁。美国已经在加强军事威慑的各种手段，包括曾经提出的核钻地弹计划，以及最近的为战略导弹安装常规弹头的设想。防御和缓解是在上述不扩散、禁阻、威慑手段失效的情况下所采取的政策。它包括实施先发制人的军事打击，即在发现大规模杀伤性武器但尚未被敌对国家或者恐怖组织使用的时候进行先发制人的打击。这是美国防扩散政策中最有争议的内容之一。防御还包括积极和消极防御两个方面。所谓积极防御就是导弹防御的主动拦截，主要是在大规模杀伤性武器在发射的助推段实施拦截，这种方式比较有效，入侵性也比较强。消极防御因大规模杀伤性武器的种类不同而有区别。例如对于导弹的拦截，如果不进行积极防御或者积极防御失效，则在导弹飞行中段或者末段进行拦截摧毁。
调整后的美国军控政策第三个支柱是后果处理。所谓后果处理是指所有防扩散、反扩散手段均告无效，美国境内受到大规模杀伤性武器打击之后应该采取的措施。这些措施包括目前加强训练、制订规划、加强部分之间的协调，制订应急预案等。
樊吉社：中国社会科学院美国研究所副研究员