《美国研究》2006年第4期
参议院外交委员会与肯尼迪时期的美国对华政策
张侃
〔内容提要〕本文以参议院外交委员会为着眼点，讨论该委员会以及参议院在肯尼迪时期对华政策制订过程中扮演的角色。本文认为，尽管肯尼迪上台后有对既定对华政策进行修正的意向，并得到参议院外交委员会大多数人的支持，但就整体而言，参议院对中国仍怀有很深的敌意。如果肯尼迪在那时提出与中国和解，要冒的政治风险太大。作者对“若肯尼迪不遇刺并实现连任，美国对华政策在其任期内可能会发生重大修正”的假说提出了质疑。
关键词：美国外交 参议院外交委员会 肯尼迪 富布赖特
近年来国内外学术界已有不少关于肯尼迪时期美国政府的对华政策的论述。总的来说，学者们侧重于讨论这一时期中美双方对对方的看法和态度，以及这些看法对美国制订对华政策的影响。与此同时,“若肯尼迪不遇刺并实现连任，美国对华态度及政策在其任内可能会发生重大修正”这一假说也是学者们探讨的话题之一。 这一假说最初是由少数几个曾在肯尼迪内阁担任高级官员的人提出的。这些人虽然人数不多，却有相当的影响力。他们包括总统特别顾问施莱辛格(Arthur Schlesinger)、总统特别助理索仑森（Theodore Sorensen）、国务院情报研究署主任希尔斯曼（Roger Hilsman）等。【注释】施莱辛格、索仑森、希尔斯曼等人对关于肯尼迪时期美国国家安全的研究的影响力主要来源他们撰写的回忆录：施莱辛格：《一千天》；索仑森：《肯尼迪》；希尔斯曼：《推动一个国家》。对这些著作的评论请参阅Anna K. Nelson, “President Kennedys National Security Policy: Reconstruction,” Review of American History, Vol.19. No.1, March 1991, pp.1, 12; Noam Kochavi, A Conflict Perpetuated: China Policy during the Kennedy Years (Westport, CT: Greenwood Publishing Group, Inc., 2002), p.xxiv. 另外还有学者指出，总的来说，上世纪70年代以前历史学者对肯尼迪时期美国的对外政策持肯定的评价。 肯尼迪被描绘成世界的领袖。 但进入70年代以后, 肯尼迪时期的美国对外政策被重新评价，肯尼迪正面形象受到批评和修正， 这一倾向一直延续到90年代。参见Burton I. Kaufman, “Historiography: John F. Kennedy as World Leader: A Perspective on the Literature,”Diplomatic History, Vol. 17, No. 3, 1993, pp.447~448.【注尾】
当然，这一假说并非没有受到质疑。有学者认为，即使肯尼迪未遇刺身亡并再次当选总统，美国对华政策也难有重大转变。这并不是因为像施莱辛格所说的那样，肯尼迪没有盼来机会，而是这样的机会从来就没有存在过。实际上，根据施莱辛格的回忆，【注释】Arthur Schlesinger, “Introduction: John F. Kennedys Quest for Victory and Global Crisis,” Thomas G. Paterson ed., Kennedys Quest for Victory: American Foreign Policy, 1961~1963 (New York: Oxford University Press, 1989), pp.6～7.【注尾】 在对华政策问题上，肯尼迪自己也认为中国的存在对“和平”是一长期的威胁。此外，施莱辛格在回忆录中从未提到如果要实施肯尼迪的灵活对外政策，肯尼迪及其谋士们将如何跟中国打交道。【注释】Arthur M. Schlesinger, Jr. A Thousand Days: John F. Kennedy in the White House (London: Mayflower Books, 1967), pp.825, 110～835.【注尾】
本文着重对肯尼迪时期的美国国会，特别是追溯参议院外交委员会在中国问题上的态度来评估美国立法机构，尤其是参议院对美国对华政策制订的影响。根据美国宪法第2节第2条规定，只有参议院才有权代表国会参与审阅和决定美国对外协定和条约的制订及驻外大使的任命的一切事宜，参议院的这一特权在其对某项对外政策进行全体表决之前则是由参院外委会执行的。【注释】James W. Gould, “The Origins of the Senate Committee on Foreign Relations,” The Western Political Quarterly, Vol.12, No. 3, September 1959, p.670.【注尾】 从这个意义上讲，该委员会具有相当大的影响力，是参议院最受尊重的委员会之一。【注释】US News and World Report, April 4, 1966, p.32.【注尾】
一、肯尼迪与富布赖特的外交观
肯尼迪执政后对其前任艾森豪威尔的外交路线做出了调整。肯尼迪赞同新的外交政策应具有灵活性，以适应国际形势，尤其是发展中国家情况及地区形势的多样性。肯尼迪及其智囊认为，新的美国外交政策应具有宽容和积极的内涵，它将会给世界带来安全与稳定。【注释】Schlesinger, Jr. A Thousand Days, p.201.【注尾】 而实施这一新政策则是主要通过向发展中国家提供援助，以缩小这些国家的贫富差距。在这一点上，肯尼迪对美国对外政策的看法和外委会主席富布赖特是吻合的。富布赖特并不对美国的对外政策抱有必胜的信心。他在1961年夏季一次参议院全体会议发言中指出，“美国的对外政策有其自身的弱点和局限性，我们并非无所不知，无所不能，因此要把世界变成美国的翻版的想法不切实际，也是行不通的。”【注释】J. William Fulbright, Congressional Record (Hereafter cited as CR), 87th Cong., 1st sess., Jul. 24, 1961, 13247.【注尾】
60年代初，参议院对外委会主席富布赖特与美国极右翼势力间的冲突并不少。例如，极右翼共和党参议员戈德华特（Barry Goldwater）称，美国对外政策的最终目的应是在全球范围赢得对共产主义势力的全面胜利。对这一论调富布赖特除了在参议院全体会议上予以明确的拒绝外，还进一步认为美国不但要尊重国际舆论，而且应尊重发展中国家人民改善生活、争取民族自主权的要求。除了对极右翼外交言论进行反驳外, 针对由右翼军人在美国各地举办的有关“共产主义的威胁” 的各类讲座和训练班, 富布赖特还亲自给国防部长麦克纳马拉（Robert S. McNamara）写信, 要求国防部采取措施制止这类活动。富布赖特的信在国会记录上公开后，在右翼分子眼中他已变成了不折不扣背叛美国利益的异己分子。据施莱辛格回忆, 肯尼迪政府在其新的对外政策中提出对发展中国家进行援助, 正是受到了富布赖特思想的影响。【注释】Ibid.; Haynes Johnson and Bernard M. Gwertzman, Fulbright: The Dissenter (New York: Doubleday and Company, Inc., 1968), p.181. Schlesinger, A Thousand Days, p.591.【注尾】
肯尼迪对富布赖特给的印象极佳。对肯尼迪来说，富布赖特无疑是掌管参院外委会的最佳人选。肯尼迪甚至不希望富布赖特被人取代， 于是通过其胞弟时任司法部长的罗伯特·肯尼迪（Robert Kennedy）向阿肯色州富布赖特的竞选对手富伯斯（Orval Faubus）传递口信, 称如他当选参议员，他不能指望从肯尼迪那得到任何支持或帮助。【注释】Randall Bennett Woods, Fulbright: A Biography (New York: Cambridge University Press, 1995), p.298.【注尾】 肯尼迪欣赏富布赖特, 主要是因为这位参院外委会主席在对外政策的制订中持开明和进步的态度。正因为如此，1961年成了总统与外委会合作的蜜月期。在此期间，外委会的主要成员，包括富布赖特、 曼斯菲尔德、共和党参议员艾肯（George Aiken)等人都公开支持肯尼迪的对外政策。特别是在越南问题上，他们不但认同美国有必要向印度支那派遣军队，而且赞成国会应支持总统做出的向印度支那派军的每一项决定。【注释】William Conrad Gibbons, The US Government and the Vietnam War: Executive and Legislative Roles and Relationships, Part 2 (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984～1994), pp.30～31.【注尾】
总的来说，肯尼迪的对华态度并无一贯性。上世纪40年代末国民党政府在中国大陆倒台时，身为民主党众议员的肯尼迪宣称，共产主义者在中国取得胜利，总统杜鲁门及国务院的外交官应对此负责。【注释】John F. Kennedy, CR, 81st Cong., 1st sess., Feb. 21, 1949, p.210.【注尾】 到了50年代, 肯尼迪仍认为中国具有侵略性, 对世界是个威胁。只是到了50年代后期，肯尼迪的对华态度出现转变，他一改以前的强硬口吻，称美国不应替蒋介石担负金门和马祖的防卫责任。这在后来总统竞选中被尼克松用作证据来指责肯尼迪在“扩张主义者”面前表现软弱。【注释】James Fetzer, “Clinging to Containment: China Policy,” pp.179～180. 【注尾】 另据科恩的研究，早在麦卡锡成气候之前，肯尼迪已经加入到谴责国务院的那些“输掉了中国的中国通（China Losers)”的行列，那时麦卡锡大概连谁是费正清 (John K. Fairbank)，谁是拉铁摩尔(Owen Lattimore)都还搞不清楚。【注释】Warren I. Cohen, Dean Rusk (Totowa, NJ: Cooper Square Publishers, 1980), p.167.【注尾】
尽管学者们提出这样或那样的猜测, 憧憬肯尼迪在其未能实现的连任期内会有大胆举措改善中美关系。但历史却表明，就改善中美关系促进中美和解而言，肯尼迪并没有多少政绩可表。在回忆肯尼迪时期的中美关系时，前外委会成员曼斯菲尔德对学界关于肯尼迪与中美关系的揣测很不以为然。他认为肯尼迪若能活下来, 他可能会对僵持的中美关系做一些补救, 但不能指望他有什么大的举措。因为要介入中国问题，政治风险实在太大。肯尼迪在任期内从来没有就中国问题和在这方面较有经验的曼斯菲尔德详谈过，尽管曼斯菲尔德曾向他建议过，改善中美关系可先试探中美互派新闻记者的可能性，接着再承认蒙古。【注释】Mike Mansfield, “Oral History Interview with Seth P.Tillman, Jun. 23, 1964,” Robert E. Lester ed., The John F. Kennedy Presidential Oral History Collection, part 2: The Congress, the Judiciary, Public Figures, and Private Individuals (Frederick, MD: University Publications of America,1988), p.702; Don Oberdorfer, Senator Mansfield: The Extraordinary Life of a Great American Statesman and Diplomat (Washington: Smithsonian Books, 2003), pp.158～160.【注尾】
富布赖特在后来的回忆中也谈到，除了与赫鲁晓夫签署了限制核试验条约外，肯尼迪在外交上没有别的建树。【注释】Gerald S. and Deborah H. Strober, “Let Us Begin Anew”: An Oral History of the Kennedy Presidency (New York: Harper Collins Publishers, 1993), p.261.【注尾】 另外，曾任肯尼迪总统特别助理的民主党参议员麦戈文(George McGovern)在谈到肯尼迪时认为，他并没有什么伟大之处。上世纪60年代，美国的外交“智慧”不在白宫，而在参议院，掌握在曼斯菲尔德, 富布赖特和艾肯等人手中，可惜的是他们的话大多被肯尼迪当成了耳旁风。【注释】Gerald S. and Deborah H. Strober, “Let Us Begin Anew，”pp.490～491.【注尾】
二、肯尼迪的对华新思维和参议院的回应
肯尼迪执政后, 美国对华政策主要涉及以下几个方面, 其中包括中国的联合国席位问题、美国应否承认中国、中苏分裂、 美国应否向中国提供援助以缓解中国粮食短缺、中国发展核武器，以及蒋介石企图反攻大陆等问题。
富布赖特曾一度向访谈者透露，总的来说，在国会和总统的相互关系中，国会是服从于总统的，这一现象在处理欧美关系事务中显得尤为突出。但在中国问题上，国会对总统却不那么顺从。【注释】J. William Fulbright, undated Oral History Interview with David Nunnerly, The John F. Kennedy Presidential Oral History Collection, part 2: The Congress, the Judiciary, Public Figures, and Private Individuals, Reel 5 (Frederick, MD: University Publications of America, 1988), p.632.【注尾】 如前所述，在近年来关于中美关系史的讨论中，有学者曾提出如果肯尼迪不遇刺并实现连任，中美和解提前的可能性。但大量研究表明, 如果从总统制定对外政策需要国会支持的角度来讲,在肯尼迪执政时期,尽管富布赖特主持的外委会有相当的影响力, 但是就参议院整体而言, 认同对华政策应做大幅度调整、支持中美尽早和解的思想基础及政治气候基本上是不存在的。
1960年初肯尼迪主政前夕,《外交事务》杂志发表了由史蒂文森和鲍尔斯分别撰写的两篇文章“需要优先考虑的事要优先考虑”（“Putting First Things First”)和 “对中国问题的重新思考”（ “China Problem Reconsidered”），目的在于为肯尼迪的对华新思维开道。史蒂文森和鲍尔斯，前者后来出任美国驻联合国大使，后者则任副国务卿。作为肯尼迪的高级助手，史蒂文森和鲍尔斯认为，美国应修正其对华政策，正视在远东存在着“两个中国”这一现实。【注释】Adlai E. Stevenson, “Putting First Things First: A Democratic View,” Foreign Affairs, Jan. 1960, Vol. 38, No. 2, pp.191～208; Chester Bowles, “The China Problem Reconsidered,” Ibid., Apr. 1960, Vol. 38, No. 3, pp.476～486.【注尾】 史蒂文森和鲍尔斯的言论引起了台湾当局的极大不满和抗议。
在参议院方面，民主党参议员外委会成员斯伯曼（John Sparkman）在1960年对日本、冲绳、台湾及菲律宾等地进行了为期16天的考察，目的之一显然是要对《康伦报告》的内容进行验证。斯伯曼在提交给外委会的总结报告中得出与《康伦报告》相似的结论。即(1)北京政府在中国大陆已经建立起“权威性”，并且得到中国民众的普遍支持；(2)中国的经济在没有西方国家的参与下已经有了迅速的发展；(3)继续阻挠中国进入联合国是违背逻辑的；(4)台湾问题仍是决定中美关系的关键，北京称对台湾拥有主权，而蒋介石则仍盼望着反攻大陆。斯伯曼实际在暗示远东实际上有两个中国存在。斯伯曼在考察报告中对有关中国的事实和问题只是进行了罗列和总结, 没有提到美国应该怎样根据这些事实来制订未来的对华政策。【注释】Congress, Senate, Committee on Foreign Relations, The Far East and the Middle East: Report of Senator John Sparkman to the Committee on Foreign Relations, Nov 30, 1960, 86th Cong., 2nd Sess. (Washington: US Government Printing Office, 1960), pp.vii, 8, 16～20.【注尾】
此外，同年下半年，联合国对美国提出的反对中国进入联合国的议案进行了表决，表决结果为42票赞成，24票反对，22票弃权，支持美国反对中国进入联合国的票数降到了10年来的最低点。面对这样的表决结果，富布赖特和另一名外委会成员民主党参议员摩尔斯公开预言，中国加入联合国只是时间问题。【注释】Congressional Quarterly, China and US Far East Policy, 1945～1966 (Washington: Congressional Quarterly Press, 1967), 100.【注尾】 富布赖特和摩尔斯关于中国迟早将加入联合国的预言自然引起了一些美国人的不满。军界有人给富布赖特写信，指责他牺牲美国国家安全利益以讨好国际共产主义势力。信中还间接提到1954年富布赖特在参议院投票反对继续向麦卡锡主持的调查美国政府内共产党活动的专设委员会拨款， 称富布赖特和“来自苏联”的敌对势力有染， 并参与了旨在削弱众议院“非美活动调查委员会”的影响破坏活动。【注释】Kenneth D. Robertson to Fulbright, Aug. 1, 1961, The Bourke B. Hickenlooper Papers, Herbert Hoover Presidential Library, West Branch, IA (Hereafter as Hickenlooper Papers), box 54.【注尾】
另外，由于早先在《外交事务》上发表的关于对华新思维的言论，鲍尔斯和史蒂文森2人在对他们出任驻联合国大使和副国务卿的提名审查听证会上受到外委会，尤其是共和党成员的质询。首当其冲的是史蒂文森。听证会上最使史蒂文森感到狼狈的是要向外委会解释他在中国问题上为何现在（1961年）和过去（1960年）的态度会出现前后矛盾。史蒂文森好不容易找到为自己开脱的理由，说以前在谈到如何缓解远东地区的紧张局势时，他实际上是想说美国应和莫斯科而不是北京合作。【注释】Hickenlooper, Stevenson, Congress, Senate, Proposed Nomination of Adlai E. Stevenson as United States Representative to the United Nations: Hearing before the Committee on Foreign Relations, Jan. 12, 1961, 87th Cong., 1st Sess. (Washington: US Government Printing Office, 1961), pp.17～18.【注尾】 当共和党参议员希肯罗问及金门、马祖问题时，史蒂文森索性说他不知道美国政府会对金门、马祖采取什么政策。【注释】John Bartlow Martin, Adlai Stevenson and the World: The Life of Adlai E. Stevenson (New York: Doubleday and Company, Inc, 1977), p.573.【注尾】
外委会对鲍尔斯的聆讯是围绕着中国和中美关系进行的。在会上，鲍尔斯明确地告诉外委会，他反对现在就承认中国，并称中国是个扩张主义国家，对美国是个威胁。【注释】John J. Sparkman, Chester Bowles, Congress, Senate, Committee on Foreign Relations, Nomination of Chester Bowles, Under Secretary of StateDesignate: Hearing before the Committee on Foreign Relations, Jan. 19, 1961, 87th Cong., 1st Sess. (Washington: US Government Printing Office, 1961), pp.8,11.【注尾】 当共和党参议员威利问及中国现在是否比以前更强大时，鲍尔斯没有正面回答威利的问题，而是举苏联为例答道，苏联很强大，但生活在那里并不舒服。【注释】Alexander Wiley, Bowles, Ibid., pp.15～16.【注尾】 对希肯罗提到的诸如个人尊严、个人自决权等基本美国价值观, 以及美国是否应负起金门、马祖的防卫责任等问题, 鲍尔斯答道, 对美国价值观, 他深信不疑, 并认为美国担负起金门、马祖的防卫责任是合理的。【注释】Hickenlooper, Bowles, Ibid., p.29.【注尾】 中国的联合国席位问题是听证会必问的问题之一，对此鲍尔斯先是采取回避态度，说这是“非常复杂的问题。”【注释】Wayne Morse, George D. Aiken, Bowles, Ibid., pp.22, 33～34.【注尾】 最后当共和党参议员艾肯就联合国席位问题逼着鲍尔斯在中国和台湾之间作选择时，鲍尔斯只得违心地照搬7天前腊斯克回答外委会提出的同样问题时的措辞，即，允许中国加入联合国不符合美国利益，美国不应把该问题完全交给联合国，按其程序和规则办理， 因为这样只会对中国有利。【注释】Bowles, Ibid., 34; Rusk, Congress, Senate, Committee on Foreign Relations, Nomination of Dean Rusk Secretary of StateDesignate: Hearing before the Committee on Foreign Relations, Jan. 12, 1961, 87th Cong., 1st Sess. (Washington: US Government Printing Office, 1961), p.33.【注尾】 鲍尔斯后来在回忆录中对此后悔不已，说他是按肯尼迪指示行事，不得不在听证会上说违心话以取悦外委会上的某些人。【注释】Chester Bowles, Promises to Keep: My Years in Public Life, 1941~1969 (New York: Harper and Row, Publishers, 1971), pp.397～398.【注尾】
腊斯克和史蒂文森同一天接受外委会质询，在会上腊斯克向外委会表白道，他虽然意识到中国的存在，且具有强大的力量， 而且也知道这对美国意味着什么， 但他不会考虑和中国建交。【注释】Halberstam, The Best and the Brightest, p.32.【注尾】 尽管如此，由于史蒂文森和鲍尔斯皆为肯尼迪的高参，且两人有关中国的言论过于大胆，引起了外委会首席参议员希肯罗的猜疑。在听证会上，希肯罗反复询问腊斯克有关总统、国务卿及其他总统顾问之间信息的传达流程，生怕史蒂文森和鲍尔斯两人会误导腊斯克 。【注释】Hickenlooper, Rusk, Congress, Senate, Nomination of Dean Rusk Secretary of StateDesignate: Hearing before the Committee on Foreign Relations, pp.13～14.【注尾】
肯尼迪就职后, 国会中坚持反对与中国和解的保守势力加紧了活动。1961年2月19日，受这股势力支持，宗旨为反对中国加入联合国的拥蒋反共组织“百万人委员会”在《华盛顿邮报》上称，该组织发表的关于继续反对中国加入联合国的一项声明，已经征集到54名参议员和285名众议员的签名支持。2月20日的《华盛顿邮报》发表了签名者名单，其中包括众议院外委会33名成员中的22名，以及参议院外委会17名成员中的9名。国会中敌视中国的保守势力发动这样的宣传攻势, 目的是向新任总统施加压力, 给肯尼迪一个下马威。
此外,肯尼迪就任之后,为了使仇视中国, 反对承认中国的情绪合法化, 并作为对新任总统及内阁的警告, 参议院保守派由少数党领袖德克森 (Everett Dirksen) 领头起草了参院第22号议案（S. Con. Res. 22，以S. Con. Res.为标记的参议院议案主要用于发表声明，阐述立场，无须经总统签署便可成为法令，但约束力较弱）。该议案重申参议院反对承认中国, 反对中国进入联合国的立场，该议案的起草发起者中包括了参议院多数党（民主党）领袖兼外委会成员曼斯菲尔德。【注释】CR, 87th Cong., 1st Sess., Jan. 26, 1961, 13959. 【注尾】
尽管参议院敌视，拒不承认中国的态度强硬，但面对国际上要求以中国取代台湾的呼声越来越高，白宫对继续孤立中国，阻挠中国进入联合国的前景并不乐观，对此腊斯克在外委会前不做掩饰。【注释】Memorandum of Conversation on Problems Related to China, Washington, Feb. 3, 1961, US Department of State, Foreign Relations of United States (Hereafter as FRUS), 1961~1963 vol. XXII, China; Korea, Japan, http://www.state.gov/www/about_state/history/frusxxii/01to50.html (Oct. 12, 2003); Rusk, Congress, Senate, Committee on Foreign Relations, “Report by Secretary of State: Hearing before the Committee on Foreign Relations,” Feb. 28, 1961 (historical series), XIII, part 1, 87th Cong., 1st Sess. (Washington: US Government Printing Office, 1984), p.206.【注尾】 多数国会议员在中国问题上态度强硬，腊斯克深知，要在这时候提出对美国对华政策进行修正，对自己只怕是有百害而无一利。因此他间接向富布赖特请求，暂且不要就《康伦报告》举行听证会。【注释】Carl M. Marcy to Fulbright, Mar. 7, 1961, Carl M. Marcy Correspondence Files (hereafter Marcy Papers), box 4, RG 46, National Archive I (Hereafter as NA I). 【注尾】 腊斯克后来向外委会表示，联合国多数成员国认为把国民党政府当成中国的唯一合法政府是天大的笑话，而美国却固执己见。【注释】Rusk, “Report by the Secretary of State,” Jul. 6, 1961, in Executive Sessions of the Senate Foreign Relations Committee, vol. XIII, part 2, 87th Cong., 1st sess., pp.366～367.【注尾】
参议院多数党领袖曼斯菲尔德虽是参院第22号议案起草的发起人之一, 但却对起草该议案的必要性抱怀疑态度。在此之前，参议院几乎每年都通过决议重申其反对承认中国的立场。远东事务助理国务卿希尔斯曼（Roger Hillsman）后来在回忆中写道，虽然所有这些决议仍然有效，但参议院少数党领袖德克森对国务院处理中国问题持不信任态度，认为参议院有必要再通过决议，以“振作舆论。”【注释】Roger Hilsman, To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy (New York: Doubleday and Company, 1967), p.309.【注尾】 此外，外委会成员民主党议员铎德还参与了由众议院共和党议员、反共中坚人物周以德(Walter H. Judd) 发起的反中国的宣传活动，指责中国参与了国际贩毒活动。同年9月，百万人委员会又发起了新一轮示威游行，并发出威胁，如果中国被允许进入联合国，该组织将发起公众行动，逼迫美国退出联合国。如果结果真是这样， 白宫的对外政策将面临着一场大灾难。【注释】Roger Hilsman, To Move a Nation, p.309.【注尾】
参院第22号议案按程序交外委会后, 即进入辩论阶段。富布赖特提出，中国在国际上声望日益增长，按这样发展下去，美国对中国采取的拒不承认政策最终将遭到失败。【注释】Fulbright, Congress, Senate, “Relations with China,” Executive Sessions of the Senate Foreign Relations Committee (historical series), Vol. XIII, part 2, 87th Cong., 1st Sess., 422.【注尾】 他并且向外委会建议是否可采取折衷的办法，即在联合国承认“两个中国”。富布赖特其实代表了国务院的态度，即美国现时的对华政策若不做修正,是注定要失败的。但富布赖特的建议受到了希肯罗、艾肯和铎德等人的反对，他们坚持认为美国不应向外界的压力屈服。【注释】Fulbright, Aiken, Hickenlooper, Dodd, op.cit., pp.422～424.【注尾】 铎德还举出若干条具体的理由，准备加进参院第22号议案作为修正案，进一步说明为何中国不具备成为联合国成员的资格，并希望得到希肯罗的支持。【注释】Dodd to Hickenlooper, Jul. 24, 1961, Hickenlooper Papers, box. 126.【注尾】
外委会经过辩论，铎德和希肯罗的修正案没有被通过，原参院第22号议案最后一段申明国会将继续支持总统对中国采取不承认的政策的话被外委会的否决，并被删除。修改后的参院第22号议案以17票对0票的表决结果在外委会获得通过，并呈交参议院全体会议表决。【注释】Congress, Senate, “Relations with China,” Executive Sessions of the Senate Foreign Relations Committee (historical series), vol. XIII, part 2, 87th Cong., 1st sess., pp.426～427.【注尾】 参院第22号议案呈交参议院全体会议后，编号改为参院第34号议案。在参议院全体会议上，铎德重新提出对参院第34号议案进行修正的请求，理由是因为他认为中国政府“践踏人权”，并参与了国际毒品贩运活动。【注释】Dodd, Journal of the Senate, Jul. 28, 1961, 87th Cong., 1st Sess. (Washington: US Government Printing Office, 1961), p.580.【注尾】 铎德的修正案其实不过是把过去10年中参议院所持的拒绝承认中国的立场重复一遍罢了。铎德声称，接纳中国进入联合国的呼声越来越大，现在重申参议院对华的一贯立场非常必要，这有助于美国抵抗这种压力。【注释】Dodd, CR, 87th Cong., 1st sess., Jul. 28, 1961, 13950～1.【注尾】 铎德的论调得到了好几名共和党参议员的公开支持，基廷（Kenneth Keating）甚至提出在参院第34号议案中补加一条，同时反对苏联的卫星国蒙古进入联合国，【注释】Kenneth B. Keating,op.cit., 13961.【注尾】此举明显带有在蒙古问题上有意使白宫难堪的意图。参议院全体会议经表决通过了铎德的修正案, 参院第34号议案最后以76对0的投票结果获得参议院全体会议通过。【注释】Ibid., 13962.【注尾】
除了中国的联合国席位问题外，外委会需要面对的，与中国有关的另一问题是美国承认蒙古的问题和蒙古在联合国的席位问题。虽然参议院“中国帮”(China bloc) 中的两个主要人物共和党籍外委会成员亚力山大·史密斯和威廉·诺兰皆已离开参议院，但为了阻止承认蒙古，“院外援华集团” 一直在向外委会施加压力。台湾国民党监察院的18名成员联名向富布赖特写信，抗议美国政府正考虑承认蒙古“傀儡政府，”并敦促外委会运用其影响力来扭转这一错误决定。【注释】Control Yuan to the SCFR, Jun. 15, 1961, Foreign Relations Committee Chairmans Correspondence Files (Hereafter as Fulbright Papers), box 1, RG 46, NA I.【注尾】 富布赖特接信后并没有立刻表态，而是先向国务院咨询。国务院的答复是，外委会在回复国民党监察院时，可沿用国务院的说法，即美国政府已决定现在暂不谈论承认蒙古的问题。在涉及到具体外交政策及背景知识时，富布赖特并没有太大的把握，他就蒙古问题曾两次写信向国务院咨询，了解背景和国务院对此事的看法, 并得到后者的详细答复。【注释】Fulbright to Dean Rusk, Aug. 24, 1961, op.cit.; Brooks Hays to Fulbright, Sep. 7, 1961, op.cit.; William B. Macomber to Fulbright, Aug. 26, 1959, box 1, Fulbright Papers, RG 46, NA I.【注尾】
与此同时，参议院中若干右翼参议员, 其中包括基廷、索腾斯托（Leverett Saltonstall）和布列吉斯（Styles Bridges）等人与众议院中的支持蒋介石的势力联合在一起，对国务院的蒙古政策进行攻击。承认蒙古，国务院的理由是可以把该国当作监听站，以监视中国和苏联的动静。对此，布列吉斯引用蒙古学专家欧文·拉铁摩尔的话挖苦道，在蒙古，除了戈壁滩的风声外，什么也不会听得到。拉铁摩尔既是蒙古学专家也是中国通，正因为有深厚的中国背景，他在麦卡锡时代受到迫害。布列吉斯这时提到拉铁摩尔，目的在于杀一儆百，警告那些赞成承认蒙古的人。【注释】Kenneth B. Keating, Leverett Saltonstall, Styles Bridges, CR, 87th Cong., 1st Sess., Jul. 25, 1961, 13234～13235, 13316～13317.【注尾】 外委会成员铎德也是参议院全体会议上批评国务院蒙古政策最积极的人。在听说拉铁摩尔此时正在蒙古访问后，他声称拉铁摩尔此时访问蒙古不是偶然的，而是国务院准备先承认蒙古进而最终承认中国的计划中的一个组成部份。【注释】Dodd, op.cit., Aug. 2, 1961, 14442～14444.【注尾】 铎德还呼吁国会就此事展开调查，要求腊斯克就拉铁摩尔访蒙一事做出解释，并要求查看所有最近国务院收到的有关在蒙古的拉铁摩尔的来信。【注释】Hilsman, To Move a Nation, p.307; Dodd, Dodds Telegram to Rusk quoted in CR, 87th Cong., 1st Sess., Aug. 2, 1961, 14443～14444.【注尾】
铎德的观点受到外委会共和党参议员的支持，这些人认为现时国务院以承认毛里塔尼亚作为代价来换取承认蒙古的做法不符合美国利益。从白宫的角度来看，重要的是要设法把中国排除在联合国之外，而把毛里塔尼亚和蒙古吸收进联合国可以拉拢非洲国家，争取选票以对付中国。但现在面对台湾当局声称不惜使用否决权来阻止蒙古进联合国，加上国会中支持蒋介石的势力在蒙古问题上态度强硬，白宫不得不做出让步，推迟考虑蒙古问题。【注释】Schlesinger, A Thousand Days, p.444.【注尾】 据鲍尔斯后来回忆，肯尼迪当局决定推迟考虑蒙古问题实际上是对“百万人委员会”做出的妥协，向国会中的反对派做出的让步。詹姆斯·汤森后来在1963年8月给希尔斯的一份备忘录中也提到, 国务院虽然就承认蒙古问题事先跟曼斯菲尔德和富布赖特磋商过, 并取得他们的支持, 但忽略了向铎德以及众议员扎布罗基(Clement J. Zablocki )和周以德征求意见, 从而酿成错误。【注释】James C. Thomson, Jr. to Roger Hilsman, Memorandum, Department of State, Aug. 14, 1963, Declassified Documents Reference System via the University of Hong Kong Libraries, .http://galenet.galegroup.com, 3. (Feb. 25, 2004).【注尾】 蒙古入联合国一事经过短暂搁置，到了1961秋天又被重新提起。这次肯尼迪下决心要解决这个问题，并事先和蒋介石达成协议，后者不使用否决权阻碍蒙古进入联合国。【注释】Bowles, Promises to Keep, p.398.【注尾】 最后美国驻联合国大使史蒂文森按肯尼迪的指示对蒙古进入联合国投了赞成票，蒙古便成了联合国成员。【注释】Schlesinger, A Thousand Days, pp.446～449; Bowles, Promises to Keep, p.398.【注尾】
1963年下半年，承认蒙古的话题又被提起，国务院远东事务署特别助理汤森在备忘录中提醒远东事务助理国务卿希尔斯曼，国会中的政治气候在过去的两年中有了改变，现在的情形对重提承认蒙古一事有利，但汤森也强调，为谨慎起见，国务院应及早与参议院中的反对派人物取得联系，征求他们的意见。这些人包括参院外委会首席参议员希肯罗、外委会成员铎德和拉什（Frank J. Lausche)。汤森还特别提到就蒙古一事国务院必须要跟卢斯(Henry Luce)“打招呼。”为了避免使事情变得复杂，汤森建议，在10月中旬前暂不宜有任何行动，要待参议院、台湾当局和蒙古在禁止核试验条约上签字后再考虑下一步。【注释】James C. Thomson, Jr. to Roger Hilsman, Memorandum, Department of State, Aug. 14, 1963, pp.3～4, Declassified Documents Reference System via the University of Hong Kong Libraries. Online: http://galenet.galegroup.com (Feb. 25, 2004).【注尾】
肯尼迪政府在处理蒙古问题上已经举步艰难，这时来讨论承认中国更是天方夜谭，能够实现的可能性近乎于零。这个情形可在1963年6月的一次外委会听证会的证词中得到证实。这次听证会主要是由腊斯克向外委会介绍美国对外政策目前遇到的问题。当民主党参议员辛明顿提到台湾国民党当局将继续成为美国沉重的包袱，并问及探讨与中国和解的可能性时，腊斯克答道，如果美国这时抛弃台湾，后果将是灾难性的，这对美国在世界各地盟友的士气将是个重大打击。共和党参议员曼特(麦卡锡在世时的反共盟友) 干脆认为这是根本不可能的，现在要美国公众接受抛弃台湾接受中国，除非再来一次美国大革命。【注释】Stuart Symington, Rusk, Karl E. Mundt, Congress, Senate, Committee on Foreign Relations, Briefing by Secretary of State on Current Foreign Policy Problems: Hearing before Committee on Foreign Relations, Jun. 5, 1963, 88th Cong., 1st sess. (unpublished microfilm ed.) (Washington: US Government Printing Office, 1963), pp.80～81.【注尾】
后来在回忆肯尼迪时期国会对美国对华政策的影响时，腊斯克认为，如果肯尼迪敢于向既定的对华政策现状提出挑战，鼓吹更加符合实际的做法，那么“院外援华集团”、共和党分子和许多国会议员都饶不了他，在政治上他将遭到灭顶之灾。在权衡了利害关系后，肯尼迪决定在他头四年的任期内，不考虑重新评价现行的对华政策。
总体而言，无论肯尼迪筹划出什么样的对华方针，他都必须要面对国会的质询，而国会就整体而言在过去的十多年中一直受冷战思想影响，对中国已经形成了相当深的偏见和敌意。肯尼迪推行的对外政策新思维，没有取得多少实质性进展。富布赖特对此虽不满意，但仍认为在决定美中和美苏关系问题上总统拥有最高权威。【注释】Fulbright to Albert Dowell, May 22, 1962, Fulbright Papers, box 1, RG 46, NA I. 【注尾】
三、结语
肯尼迪政府时期，在对华政策的制定上，参议院外委会扮演的角色是非主动性的。外委会有其独立性，但在如何处理中国问题上，该委员会基本上把决定权留给白宫。另外，在对华政策上，外委会基本上与白宫达成共识，前者履行美国宪法，向后者提供建议和支持，而后者则履行其义务向后者及时通报中美关系及对华政策的最新动态。在这个意义上，外委会实际上处于一种被领导的状态，作为立法机构，该委员会很难谈得上对白宫的对华政策有重要的影响。
台湾在参议院的影响力，随着1954年麦卡锡在参议院受到谴责后开始走下坡路。到了50年代末，参议院里支持国民党的两名中坚分子诺兰和史密斯先后离开了参议院，国民党在参议院的影响力受到进一步削弱，《康伦报告》正是在这种情形下出现的。但这并不等于说参议院中支持台湾当局的势力在肯尼迪时期已变得一蹶不振。事实上，在这一时期，支持国民党的“院外援华集团”及其在参议院和外委会的代理人的势力仍然十分强大，迫使肯尼迪奉行既定的对华政策，对中国继续采取不承认的态度，并阻挠中国进入联合国。因为有这股势力存在，并在参议院以立法的形式向美国公众公开其对华政策态度，向白宫施加压力，所以面对这种局面，肯尼迪即使有重新考虑对华政策的想法，并得到外委会以富布赖特为首的民主党参议员大多数（在如何对待中国问题上，持富布赖特类似观点的人在参议院是少数）的支持，也不敢有贸然举动。此外，外委会中的保守派（非大多数）与参议院其他保守议员相配合向白宫施加压力，迫使后者暂时放弃承认蒙古。这虽然不是参议院通过外委会立法的结果，但由此可以看出通过在舆论上宣传造势，参议院及外委会的右翼保守派仍可以有效地影响美国的对华政策。
自朝鲜战争结束后，美国对华政策“尘埃已落定”。在艾森豪威尔执政的8年中，中国在国会的许多人眼中一直被视为比苏联还要危险的敌人，国会的这种冷战意识在“院外援华集团”势力的影响下不时得到增强。中国对美国是个威胁，这对国会全体而言已经成了不争的常识。面对国会代表的“民意”。 在对华政策上，无论是谁入主白宫，提出与既定对华政策相左的大胆设想都要冒极大的政治风险。从这一点来考虑，“若肯尼迪不遇刺并实现连任，美国对华态度及政策在其任内可能会发生重大修正”这一假说的确难以成立。
张侃：广东外语外贸大学国际商务英文学院英语系讲师