《美国研究》2006年第2期
布什第二任期的国内政策议程及实施前景
张业亮
〔内容提要〕在扼要论述总统选举与政策议程之间关系的基础上，本文对布什第二任期的国内政策议程及其出台的原因、实施前景和对美国政治的影响进行了分析。文章认为，布什在第二任内力图把施政重点由反恐和伊拉克战争转入国内，而国内政策议程的重点则放在社会政策立法的推进和实施上。布什提出的建立“业主社会”主张既是其第一任期国内政策的延续，又是一个比“有同情心的保守主义”立法计划更为庞大的政策议程，目的在于巩固和扩大共和党的选民基础，保持共和党在全国性选举中的多数地位。布什在第二任内提出如此庞大而保守的国内政策议程，既有政党和选举政治及深刻的经济和社会动因，也与布什保守的价值观、政治理念和个人抱负分不开。布什第二任内的国内政策议程的推动和实施将面临一系列严峻的挑战，对美政治也将产生一定的影响。
关键词：美国政治 布什第二任期 国内政策议程 “业主社会”
在美国“三权分立”政治制度的运作中，总统是政策议程（policy agenda）的主要设定者、倡导者和推动者，在美联邦政府公共政策的制定、推进和实施中起着重要的作用。总统在政策议程中的这一作用与选举有着紧密的关联。
美国政治制度区别于其他西方议会制国家的一个基本特点是：总统选举是依照宪法规定任期，不是由于危机的出现或政策失败而举行；美国历史上也没有出现过因总统政策失败导致辞职或因问题的累积导致危机而举行以议题为基础（issuebased election）的选举实例，美国宪法规定了总统去职的继任程序，避免了这种情形的发生。【注释】Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System (Washington D.C.: The Brookings Institution, 1994) p.166.【注尾】 尽管如此，政策议程对选举的导向性作用却是显而易见的，它贯穿于总统选举的竞选、投票及胜选者就任后的政策选择中。总统竞选人提出议题主张以争取选民的支持，而胜选并获得多数选民支持的总统反过来把选举胜利视为选民对其政策议程的授权（mandate）；总统作为主要的立法倡议者，在白宫、参众两院分享权力的政治架构中，多数情况下只有总统设定议程才能运作；总统的成就主要以其在执政期间提出和实施了多少立法倡议来衡量。
对战后美国历届总统的政策议程加以考察可以发现，尽管每届总统的政策议程都有实质性的变化，但也有一些共同点：一是总统的国内议程一般在其就任之初设定；二是各个总统设定、控制议程的能力及国内政策议程的大小依其政治“资本”——主要是选民的支持率和对其工作的认可率，以及总统党是否在国会参众两院占多数的不同而不同。一般来说，在选举中获得压倒性胜利（landslide victory）或公众支持率高的总统会提出庞大的政策议程，对议程的控制能力也较强；三是总统第二任期的政策议程多为其第一任期议题的延续（continuity）或重申（reaffirmation）。因此,对总统国内政策议程加以分析,不仅有助于准确把握新政府具体的政策趋向,而且可以加深对美国选举政治特点的理论认识。
在2004年总统选举期间，布什为获得选民对其连任的支持，在竞选演说中反复阐述了其在国内重要议题上的立场，大致勾画了第二任期的施政蓝图。2004年8月30日召开的共和党全国代表大会通过的布什竞选纲领，坚决反对堕胎、同性婚姻合法化和其他形式的对同性婚姻的合法承认，倡议使布什的减税计划永久化，呼吁设立私人投资账户作为社会保障制度改革的主要措施和建立“业主社会”的一部分，首次全面提出了布什第二任期国内政策议程。2004年11月3日，布什在庆祝选举胜利的一次选民集会上承诺，他“将继续推动经济增长，改革落后的税制，为下一代加强社会保障，还公立学校本来面目，遵循家庭价值观和信仰”，【注释】Robin Toner and Richard W. Stevenson, “A Promise of Broad Changes,” International Herald Tribune, October, November 5, 2004.【注尾】 阐明了其第二任期国内政策议程的重点。布什还在就职演说、特别是连任后的首次国情咨文讲话中，表明了在国内一些重要议题上的立场，再次全面阐述了其第二任期的国内政策议程。本文拟在考察布什第二任期国内政策议程的基础上，进一步探讨这些政策议程提出的背景、实施前景，以及对美国政局的影响。
一、以建立“业主社会”为目标的国内政策议程
布什在竞选演说中多次声称，他希望美国成为一个“业主社会”（ownership society），并在共和党全国代表大会的提名讲话中明确提出建立“业主社会”的主张，作为第二任期国内政策议程的指导哲学和施政目标。虽然布什本人没有对“业主社会”作出定义，但根据其竞选演说和美国学者的诠释，所谓“业主社会”，指的是“个人有权不依赖政府的施舍而成为自己的业主，控制自己的生活和命运；病人有权控制自己的医疗保健；父母有权控制子女的教育；劳动者有权控制自己的退休金。”【注释】David Boaz，“Defining an Ownership Society,” available at http//www.Cato.org/special/ownership_society/boaz/html.【注尾】 换言之，“业主社会”是一个珍视责任、自由和财产的社会。在美国建立“业主社会”，就是给予美国人更多的自己控制退休、医疗保健和金融生活的权利，赋予他们更多的责任。【注释】Edmund L. Andrews and Robin Toner, “ Bushs ‘Compassionate Conservatism’: Promises Fulfilled, Results Still Debated,” International Herald Tribune, September 2, 2004.【注尾】
布什建立“业主社会”的主张是建立在以下理论假设上的，即个人对自己拥有的事物更加爱护，对资产的拥有可以造就负责任的公民。“业主社会”的倡导者从亚里斯多德、托马斯·阿奎那、约翰·洛克、詹姆斯·麦迪逊等思想家中寻找理论依据。亚里士多德在《政治学》中写道：“被大多数人所共有的物品受到的爱护最少：人们首先关心的是自己的物品，而不太关心公共物品，或者说，只有当公共物品与每个人息息相关时才受到爱护。”美国著名经济学家约翰·加尔布雷思（John Kenneth Galbraith）在《富裕社会》一书中也讨论了“私有富裕与公共贫穷”的现象。他认为，在社会中，私有资源通常干净、有效率、维护的很好，而且质量不断提高；公共空间则肮脏、过度拥挤、而且不安全。【注释】John Kenneth Galbraith,The Affluent Society（Boston：Hough Mifflin,1958）.【注尾】 据此，“业主社会”的倡导者认为，资本资产的广泛所有权对社会有很多益处，发展“业主社会”能够改善环境质量，分散权力，保护人们不受政府的独裁，使公民拥有更多的自由和自信。他们认为，在当今美国社会，“业主社会”适用最多的三个政策领域是社会保障、医疗保健和教育。上述理论为布什第二任期“业主社会”政策议程提供了政治哲学基础。
布什在竞选期间“一直强调人们拥有一份属于自己的健康保险计划和退休储蓄的重要性”，称这是帮助千百万美国人找到业主的安全和独立的一个机会，【注释】Edmund L. Andrews, “Retirement Benefits: With or Without ‘Ownership’, Deep Cuts Loom,” International Herald Tribune, December 15, 2004.【注尾】 建立“业主社会”就是让更多的美国人有机会以股票、债券和共同基金的形式投资，使他们也能成为资产者。【注释】David Boaz，“Defining an Ownership Society. ”【注尾】 在布什看来，使个人对他们的金融生活负更大的责任，与更多地依赖私人市场结合起来，就能减缓政府的扩大，减少社会福利项目的成本，【注释】Robin Toner and Richard W. Stevenson, “A Promise of Broad Changes.” 【注尾】“使‘新政’和‘伟大社会’以来的美国社会和福利政策现代化”。 【注释】David E. Sanger, “Campaigning in Ohio, BushOffers Glimpses of His Convention Speech,” International Herald Tribune, August 30, 2004.【注尾】 因此，美媒体分析指出，布什第二任期国内政策就是“建立更多的个人拥有自己房屋、生意、健康保险计划和退休福利的‘业主社会’”。 【注释】David Nather, “Reinventing Bush Country,” CQ Weekly, January 24, 2005.【注尾】
布什的“业主社会”主张实际上是其第一任期“有同情心的保守主义”（“compassionate conservatism”）指导哲学的延续，但具有更浓厚的保守色彩。布什主要国内政策顾问斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）说：“从根本上讲，‘有同情心的保守主义’是政治保守主义的一种形式。换言之，‘有同情心的保守主义’信奉政府在个人生活中发挥有限的作用，市场竞争是产生社会和经济进步的最有效的手段。因此，‘有同情心的保守主义’信奉低税收、有限的政府管理和自由企业制度的巨大权力。”【注释】Available at http://wwwhoover.stanford.edu/publications/digest/004/goldsmith.html.【注尾】
布什第二任期以建立“业主社会”为目标的国内政策议程主要有以下内容：
（一）把改革社会保障制度作为第二任期国内政策议程的中心，同时推动第一任期通过的其他社会福利法案的实施。
早在2000年总统竞选中，布什就提出了改革社会保障制度的主张。在2004年大选中，布什宣称将把改革社会保障制度放在第二任期国内日程的首要地位。2005年2月2日，布什在连任后发表的首次国情咨文中介绍了社会保障制度改革的具体措施,其基本思路是建立私人投资账户，即把工薪税（payroll tax）的一部分转移到个人投资账户上，以期金融市场能给比现存的社会保障制度更高的回报，解决因“婴儿潮”一代进入退休而带来的迅速增长的老年退休金不足问题。
实施《医疗保险处方药法》（the Medicare Prescription Drug Law）也是布什在第二任期社会福利政策的一个“主要事件”和“艰巨的任务”。【注释】Kate Schuler, “Leavitt Sidesteps Questions on Medicaid Spending Caps,” CQ Weekly, Jan 24, 2005.【注尾】 该法是2003年国会通过并于同年12月8日经布什签署成为法律的《医疗保险现代化法》（the Medicare Modernization Act）的重要部分，是两党国会自由派和保守派议员经过激烈的意识形态之争所达成的政治妥协的产物，从2006年1月1日起正式实施。其主要内容是：（1）在医疗保险的承保范围中增加处方药。（2）给予老年人更多的医疗保健选择,使他们能够获得所需要的医疗保险和承保险别。（3）建立医疗储蓄账户。【注释】Robert B. Doherty, “Assessing the New Medicare Prescription Drug Law,” Annals of Internal Medicine, Vol.141, No.5, September 2004; also available at www.whitehouse.gov/news/releases/2003/12.html.【注尾】 布什认为，医疗保险（Medicare）作为40年前实施的为老年人和残疾人提供的医疗保健计划，未能与医学进步同步发展。【注释】Available at http;//www.whitehouse.gov/infoucus/medicare/index.html.【注尾】 他在签署新法案时，称该法是“医疗保险实施以来，对美国老年人医疗保险覆盖方面最大的进步。……由于有了这项法律，联邦政府终于使美国老年人可以享受处方药保险，有更好的选择和对他们医疗保健计划的更多的控制，从而使他们能够得到应该享有的现代医疗保险。”【注释】Available at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/12/20031208-2.html.【注尾】
医疗补助（Medicaid）是联邦和州政府对全美5000万低收入美国人的医疗保健计划。布什政府还拟成立一个顾问小组，就改变医疗补助的条件和享受的待遇提出建议。【注释】International Herald Tribune, May 13, 2005.【注尾】
（二）在经济政策方面，全面修改税制，推动减税计划永久化，削减财政和预算赤字，以促进经济增长，增加就业。
美国税收制度的主要特点，一是存在大量的、名目繁多的、数目庞大的税收开支（tax expenditure），这使美国税法异常复杂，每年要花费纳税人大量时间（总计约600亿小时）填报各种表格；二是缺少全国统一的消费税；三是对公司的课税相对重。【注释】Sven Steinmo, “Political Institutions and Tax Policy in the United States,” World Politics, Vol.41, No.4, 1989.【注尾】 因此，近20年来，简化税制一直是共和党税收和开支政策的目标。
在2004年总统竞选中，布什多次允诺要进行税制改革，提出要减少“对储蓄的税收负担”，使其“更简单和更公平”以促进经济增长。【注释】Jill Barshay, “Insurers Risk Loss of Special Status,” CQ Weekly, January 24, 2005.【注尾】 时任众议院多数党领袖、共和党众议员汤姆·迪莱（Tom DeLay）在选举胜利后的一次讲话中称，现在“开始思考的不仅是促进经济增长，而且要增强经济，通过消除数十年来对经济的过重税收、过多的规则和过多的诉讼。”【注释】Floyd Norris, “What Now for U.S. Tax Policy,” International Herald Tribune, November 5, 2004.【注尾】 考虑到政治上的风险，对如何修改税法，布什目前还没有具体建议，税改的具体措施仍不清楚。但从布什的多次讲话中，可以看出税改的一些端倪：一是简化所得税；二是取消遗产税和对资本投资的征税；三是统一消费税。【注释】Daniel Altman, “Taxing Issues for Bushs 2nd Term,” International Herald Tribune, November 8, 2005.【注尾】
减税是布什政府宏观经济政策的核心和刺激经济一揽子计划的关键。在布什第一任期，为推动经济复苏，创造就业，为竞选连任做准备，政府分别于2001年、2002年和2003年提出并实施了三轮减税计划。布什称实施减税计划的目的是“通过加速削减个人所得税，加快经济复苏和创造就业的步伐”【注释】Richard W. Stevenson, “Battle Lines Form Quickly Over Bushs Proposed Tax Cuts，” January 9,2003.【注尾】，“鼓励消费开支，促进投资并为失业者提供帮助”，“使经济在稳步持续的基础上加速发展，并创造一个长期发展的环境。”【注释】法新社华盛顿2003年1月6日电。【注尾】 布什减税计划短期内对美国经济的作用是明显的。在减税和降低利率双重措施的有效刺激下，美国经济在陷入衰退和遭受九一一恐怖袭击的沉重打击后很快地走出衰退，成为美国历史上衰退时间最短、对经济造成的危害最小的一次衰退。但第一轮减税计划将于2010年失效，2002年减税计划主要条款则在18个月或两年后失效。因此，布什在2004年竞选期间就提出要使上述减税计划永久化，将之作为第二任期国内政策议程的主要方面，反复表示取得该目标的决心。【注释】Daniel Altman, “Taxing Issues for Bushs 2nd Term.” 【注尾】
财政赤字死灰复燃是布什第二任期面临的另一个宏观经济政策问题。美国联邦政府财政从1998年起扭亏为盈，当年赢余69亿美元，在布什上台执政之前的2000年，财政赢余为2360亿美元或经济总量的2.04%。巨大的预算赢余使布什在2000年大选和上台后大胆地承诺，在大幅减税、支付联邦债务的同时仍能保持预算赢余。但好景不长，由于实施三轮减税、对阿富汗和伊拉克的军事行动和国内安全开支的增加等，联邦财政赢余仅持续4年，到2002年出现了1580亿美元的财政赤字。2003年度美政府财政赤字高达3740亿美元，2004年进一步上升到4120亿美元，占美GDP的36%。2005年美联邦财政赤字进一步上升到4270亿美元，占经济总量的35%。根据美国国会预算局预计，虽然由于未来几年美国经济将强劲和稳步增长，预期从2005到2010年的5年内税收收入增长将快于支出，美财政赤字占国内生产总值的比重将有所下降，但联邦赤字仍将逐年攀升，对美国中长期的财政前景，特别是社会保障支出将产生较大影响。因此，在2004年大选期间和当选后，布什多次承诺在第二任期内把赤字减少一半，把它作为第二任期国内政策议程的一个重头戏。
（三）提倡保守的价值观，在公民权利和公民自由方面继续推动保守的社会议程。
布什获得连任主要依赖社会和宗教保守派的支持。在共和党控制白宫和国会参众两院的情况下，保守派将极力推动布什政府实施保守的社会议程，主要是：（1）通过禁止同性婚姻的宪法修正案；（2）禁止堕胎和推翻最高法院支持堕胎权的判决；（3）反对进行胚胎干细胞（stemcell）实验；（4）提名保守派任最高法院法官。布什在2005年国情咨文中提出，要“尊重和传承维持一个自由社会的价值观”，“支持保护婚姻的宪法修正案”，“与国会一道保证人类干细胞不被用做实验或成长为身体的部分”，“提名懂得法院在民主社会中作用的合格的人担任联邦法官”。【注释】Available at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/02.【注尾】
（四）在教育方面，实施《不落下一个孩子》的教育改革方案，提高公立学校教育质量。
美国的公立学校教育传统上由地方政府管辖和提供资金，各州政府给予支持。但自1960年代约翰逊政府“向贫困开战”计划以来，联邦政府日益卷入教育政策的制定。约翰逊总统时期，于1965年通过《初级和中级教育法》（The 1965 Elementary and Secondary Education Act），拨款20亿美元改善对穷人的教育，此项援助在此后的15年内一直持续并增加。1980年里根政府上台后，反对扩大联邦政府在教育上的作用。里根执政的前5年，联邦对教育的资金投入下降了21%，其结果是造成教育水平下降。各州开始实施各种各样的改革，规定各年级学生核心的课程和需掌握的基础知识，实施以标准为基础的责任制（standardbased accountability）。老布什总统和克林顿总统都提供联邦资金以支持州和地方的标准。老布什总统制定了到2000年的教育目标，包括把高中毕业率提高到90%，克林顿延续了这些政策，试图取得联邦政府对各州的标准拥有批准或否决的权力。共和党于1994年获得国会的控制权后，强烈反对扩大联邦政府在教育上的作用，致使克林顿后来放弃了该项计划。
受选举政治的驱动，布什在第一任期曾宣布教育将是他国内议程的头号任务，主张强化联邦政府在教育政策上的作用，这与共和党在教育上的传统政策主张截然不同。2002年，布什政府提出《不落下一个孩子》（No Child Left Behind）教育法案，得到两党支持通过。2002年1月，布什签署了该法案。法案就提高公立学校教育质量制定了具体的措施。布什连任以后，多次在讲话中宣扬该法案颁布后取得的成就，并把该法案的实施作为推动加强美国经济竞争力，推动经济持续增长，“为21世纪就业岗位输送新一代美国工人”的措施之一。【注释】Available at http://www.whitehouse.gov/infocus/economy/html【注尾】
（五）在国内安全方面，修改和延长《爱国者法》等法律。
九一一后，防止恐怖组织再次对美国本土发动袭击成为美安全防范的重点。为强化国内安全，美国会在九一一事件发生后的数周就制定了《爱国者法》（the Patriot Act），并在众议院以357比66票，参议院以98比1高票通过，“一些议员在投票之前甚至没有读过它”。【注释】“Revising the Patriot Act to Restore American Liberties,” International Herald Tribune, April 11, 2005.【注尾】 该法新的反恐措施强化了联邦政府拘留非美国公民、监听电话、截取电子邮件、监视因特网用户等方面的权力，该法也因而招致很多批评。美媒体和一些民权团体认为，该法赋予美国政府太大的权力而可能侵犯普通公民的隐私，践踏他们的权利，国会应该在《爱国者法》中增加民权保障和防止政府反恐权力扩张等条款。此外，布什政府还拟修改移民法，以加强美国的边界安全。
综上所述，布什第二任期国内政策议程可概括如下：以建立“业主社会”为指导哲学和施政目标，把社会保障制度改革作为重点，全面修改税制，推动减税计划永久化，削减预算和财政赤字，提名保守派担任最高法院法官，在公民权利和公民自由方面推进保守的立法议程，以扩大和巩固共和党的选民基础，保持共和党在全国性选举中的主导地位。
布什第二任期国内政策议程具有以下特点：一是内容芜杂庞大；二是保守色彩浓厚；三是重点放在社会政策议程的推进和实施上。
二、提出的原因和背景
与布什第一任期提出的中间派主张的“有同情心的保守主义”议程相比，“业主社会”是一个更为庞大的国内政策议程，它不仅要推动实施第一任期已经立法的项目，完成尚未实现的政策目标，而且纳入了新的经济和社会立法计划。布什在第二任期提出如此庞大而保守的国内政策议程，主要在于以下几方面原因。
（一）解决第一任期遗留和当前困扰美国的经济和社会问题。
布什第二任期面临以下棘手的国内政治、经济和社会问题：
（1）就业增长缓慢,财政赤字死灰复燃。
布什减税和降低利率的双重措施虽有效地刺激了美国经济迅速走出衰退，但经济增长并没有带动就业的增长。在布什第一任期，美国共流失220万个工作机会。虽然从2003年8月开始，美国的劳动市场开始扩增，但仅增加了36.4万个工作机会。布什连任后，美失业率虽有所下降，2005年5月为5.2%，8月份进一步下降为4.9%，低于1970年代以来的平均失业率，【注释】Viksa Bajiai, “U.S. Employment Slips,” International Herald Tribune, SaturdaySunday, 8~9, 2005.【注尾】 但长期失业率（失去工作超过半年以上）不仅没有随着经济的增长而下降，相反在整体失业率中的比例在上升。由此造成失业率虽然下降，但新增就业人数增长缓慢。【注释】Louis Uchitelle, “Shifting U.S. Economy Sends Many to Jobless Line for Long Stays,” International Heralds Tribune, May 27,2005.【注尾】 而在90年代的经济扩张期，平均每月就业增长数为20.1万。【注释】Steven Greenhouse, “Florida and Ohio Seeing Opposite Side of Jobs,” International Herald Tribune, September 6, 2005.【注尾】
布什减税计划虽刺激美国经济迅速复苏，但它也是美国财政由赢余转为赤字的主要原因。根据美参众两院联合税收委员会（Joint Committee on Taxation）和国会预算局的统计数据，减税使2004年的税收收入减少2760亿美元，与减税相关的利息成本相当于200亿美元。这样，减税总成本为2970亿美元，占国内生产总值（GDP）的2.6%。依此计算，减税成本占2004年预算赤字4120亿美元的一半多，或国内生产总值的4.2%。2004年联邦收入占国内生产总值的比重为15.8%，是自1950年以来最低点。【注释】Isaac Shapiro and Joel Friedman, “Tax Returns: A Comprehensive Assessment of the Bush Administration Tax Cuts, ” The Center on Budget and Policy Priority, 2005, available at http://www.cbpp.org/. 【注尾】 相比之下，经济周期仅占2004年预算赤字的6%。换言之，减税对目前联邦财政赤字的影响比经济下滑要大。
（2）社会保障面临潜在的财政危机。
美国社会保障制度始建立于1935年制定的《社会保障法》，目前社会保障和医疗费用支出约占美国经济的7%。【注释】Robin Toner and Richard W. Stevenson, “A Promise of Broad Changes.” 【注尾】 由于“婴儿潮”一代到达退休年龄和人的预期寿命延长所带来的老龄化问题日益严重；同时由于美国社会保障是以“账单到期即付”（“payasyougo”）的方式运作，即用目前在职人员交纳的工薪税支付现有退休人员的养老金，而美国人口的发展趋向显示在职人员和退休人员之间的比率将持续下降，现行的社会保障制度可能面临资金来源不足的问题，所面临的财政压力将越来越大，在未来甚至面临崩溃的危机。国会预算局预计，2008年后，“婴儿潮”一代将大量退休并开始领取社会保障金。到2018年，支付的养老金将超过交纳的工薪税，转为永久的现金赤字。到2042年将动用政府债券中的信托资金，并且仅仅能够支付退休人员3/4的养老金。到2050年，仅医疗保险和医疗补助两项开支加起来就将占国民收入的一半，如果再加上社会保障的开支和国债的利息，将占美国国内生产总值的47%，超过届时可预计的联邦收入的一倍。【注释】Richard W. Stevenson, “Bush Setting His Focus on Social Security,” International Herald Tribune, February 3,2005；Stanley Kurtz, “Demographics and the Culture War,” Policy Review, No.129, FebruaryMarch, 2005.【注尾】
社会保障制度潜在的财政危机将对美国经济和社会产生不利的影响：如不改革，今后所有的联邦开支都将用在老年人身上，政府将不得不通过增税、削减开支或者举债以维持社会保障制度运转，美联邦政府将没有预算赢余；现在的年轻在职人员在退休时将面临退休金大量和突然减少，其子女交纳的工薪税将急剧增加。
不仅如此，医疗保健开支增加和费用上升也是布什政府社会福利政策面临的难题。据2005年3月美国社会保障和医疗保险计划资产托管委员会向国会提交的报告，医疗保险的财政前景“比社会保障要糟糕的多”。报告预计，2005年每月支付的医疗保险津贴将增加17%，2006年将增加12%，开支将达到3380亿美元。医疗保险成为许多州最大的支出，超过中小学教育支出。从长远看这对联邦和州两级政府的财政是个严峻的挑战。医疗保险中的住院保险信托基金将在2020年破产。【注释】David E. Rosenbaum, “Social Security Overseers See Weakening of US. Systems Finances,” International Herald Tribune, March 25, 2005.【注尾】
（3）贫富分化加剧，财富分配严重不公。
据统计，自20世纪70年代中期以来，美国社会的贫富差距加剧。1975年，美国的贫困人口占其总人口的12%，1991年上升到13.5%，1994年为14.5%。1997年生活在贫困线以下的美国人多达3580万，占美国人口的13.3%，即每6.5个美国人中就有一个穷人。【注释】1994年美国官方贫困线为单身年收入不超过7547美元,四口之家年收入低于1.5141万美元。【注尾】 1990年代美国经济的持续增长不仅没有缩小贫富差距，而且越拉越大。财富日益聚集在占美国人口极小部分的富豪手中。根据美国联邦储备委员会的一个报告，1983年，占美国人口10%的家庭拥有86%的净金融资产，而多数美国家庭（55%）则没有一点金融资产，从整体上看，多数美国人都是负债者。90年代中期，在美国人口中收入最低的20%的家庭，其人均收入仅相当于全国平均水平的11%，而美国最富有的5%的家庭的年收入占整个社会收入的比重则高达19.1%。这一状况到90年代末仍没有改变。【注释】Bruce Miroff, Raymond Seidelman, and Todd Swanstrom, The Democratic Debate, Third Edition (Boston and New York: Houghton Mifflin Company, 2002).【注尾】
布什政府的减税政策进一步拉大了富豪与其他美国人之间的贫富差距。美国人口普查局的一份调查显示，在布什第一任期，美国新增410万贫困人口。【注释】Washington Post，September 13，2005.【注尾】 2004年，美国约12.7%的人口或3700万人生活在贫困线下。【注释】2004年美国官方贫困线为四口之家年收入低于19,200美元。【注尾】 减税的好处大都落入富人的腰包。美国城市-布鲁金斯税收政策中心（UrbanBrookings Tax Policy Center）的一项研究发现，2004年已经实施的减税计划，包括公司税、遗产税和个人所得税的影响对不同收入团体有着很大的区别：占人口1/5的中等收入家庭平均减税647美元，占减税额的89%，税后收入增长2.3%；占人口1%的高收入家庭平均减税3.5万美元，是中等收入家庭的54倍，占减税总额的24.3%，税后收入增长5.3%；而占人口0.2%、收入超过100万美元的富豪平均减税12.36万美元，占减税总额的15.3%，税后收入增长6.4%。仅2004年美国25.7万富豪受到的免税达300亿美元。由此造成富豪的收入成倍增长。《纽约时报》2005年6月对政府税收记录和其他数据的一份分析报告显示，1980年，占美国人口0.1%的超级富豪平均年收入为120万美元，到2002年增加到300万美元，增长了2.5倍，不仅把占人口90%的美国人远远地抛在后面，而且连年收入在数十万美元的占人口10%的高收入者也望尘莫及。从美国家庭的净资产来看，2001年，房屋、投资和其他资产价值总和超过1000万美元的家庭为338.400户，自1980年以来增长了400%，而家庭户数仅增长27%。【注释】David Gay Johnston, “The Very Rich Leave the Plain Rich Behind: in the US, Share of Income for the Top 0.1 Percent Has More Than Doubled,” International Herald Tribune, June 6, 2005.【注尾】
（4）教育水平下降。
目前，美国公立学校约2/3的4年级学生阅读能力达不到要求，88%的非洲裔学生和85%的拉美裔学生不能熟练阅读。美国青少年中只有2/3在进入中学的四年学习后获得毕业文凭，其中，黑人、拉丁裔和印地安人青少年只有一半。在这些毕业的学生中，只有一半能够成功地升入大学，而且不少难以胜任大学程度的数学和科学课程。据专门撰写青少年数学和阅读技能报告的国际评估项目（The Program for International Assessment）统计，美国在29个国家数学能力调查中排名24位；在对15岁孩子解决问题能力的测试中，美国在29个国家中也排名24位。【注释】Bob Herbert，“Plenty of Children Left Behind，”International Herald Tribune，August 30，2005.【注尾】 不仅如此，在过去的十年中，大学毕业生的平均英语阅读能力也大幅下降。根据美国教育部于2003年进行并于2005年底公布的《全国成人识字率评估》（The National Assessment of Adult Literacy）调查报告，在2003年美国2640万在校大学生中，只有31%具有熟练的阅读能力，而在上次调查（1992年）中，这一数字为40%；53%达到中级水平，14%只有基本水平，3%或约80万毕业生达不到基本要求。【注释】Sam Dillon, “Reading Ability Drops Among U.S. College Graduate,” International Herald Tribune, Dec.17~18, 2005.【注尾】 布什认为，提高教育水平，特别是学生数学和科学能力迫在眉睫，这是保持美国经济国际竞争力的关键所在。
（二）社会和宗教保守派的推动以及选举政治的需要。
布什第二任期国内政策最基本的着眼点是巩固和扩大共和党的选民基础，确立共和党在全国性选举中的主导地位，而社会和宗教保守派则是近年来美国政治中异军突起、不可忽视的一支重要的政治力量。
上个世纪90年代中期以来，美国选举政治的一个引人注目的现象是两大党在全国性选举中获得的选民票十分接近：在国会选举中，自1996年大选到2002年中期选举，两党的选民支持率大致相当；在总统选举中，自1988年到2000年三次大选，没有一个总统候选人获得超过半数以上的选民票，这种异常现象在美国历史上只有被称为“犹豫不决的时期”（“era of indecision”）的1880~1892年间的四次总统选举才能与之相比。只是在2004年总统选举中，布什才获得超过半数以上的选民票（布什51%，克里48%）。特别是2000年大选，戈尔比布什多赢得539898张选民票（484%），布什则以1票的微弱多数赢得选举人团票，双方打成平手，深刻反映了美国社会和选民分裂的程度。美国不少分析家认为，美国社会被两党“平均分割”（evenly divided）。
在引起美国社会和选民分裂的诸多原因中，道德价值观（moral values）分歧是一个起决定性的因素。1960年代以来，随着美国族群和家庭结构的变化，民权运动的兴起，传统的家庭、婚姻和伦理道德观受到巨大的冲击。同性恋的日益泛滥和社会对之日益宽容的态度引起关于同性恋和同性婚姻合法化的激烈争论；在堕胎问题上的“重生命”和“重选择”及其所包含的妇女权益和隐私权问题之争愈演愈烈，使该问题近年来上升为最重要的全国性政治议题之一；【注释】关于美国在堕胎问题上的争论及其政治影响，赵梅的《“选择权”与“生命权”》（《美国研究》1997年第4期）一文作了较为详尽的论述和分析，请参阅。【注尾】 胚胎干细胞研究由于涉及道德伦理问题而引起宗教和社会保守派的强烈反对。上述道德价值观问题成为美国社会分裂的焦点。
2000年以来的美国大选表明，道德价值观已经取代经济问题成为影响选民投票的最关键因素。据哥伦比亚广播公司和《纽约时报》联合举行的民意调查，在2000年总统选举中，60%的选民将“与你共享道德价值观”作为决定投票的最重要因素。【注释】New York Times, February 14, 2000.【注尾】 1/4的选民被归类为基于候选人的道德观而不是议题主张、意识形态或工作经验的“价值观选民”。 【注释】David S. Broder and Richard Morin, “ Worries About Nations Morals Test a Reluctance to Judge,” Washington Post, September 11 1998.【注尾】 在布什第一任期初期，40%的人认为把精力集中在恢复道德和家庭价值观更重要，只有37%的人认为保持经济增长应该成为布什政策议程的优先地位。【注释】Hart and Teeter Research Companies Poll, December 7~10, 2000.【注尾】 2004年大选，道德和价值观问题是布什赢得连任的关键之一。
道德价值观问题也成为观察当今美国政治的多棱镜。与两党传统的形象和政策主张不同，在当今美国，两大党的形象在很大程度上由其在一些重大的文化和社会问题上的主张所界定：民主党更多地被认为是环保、民权、重选择、主张同性恋权利和控制枪支的党；而共和党则更多地被视为重生命、维护传统价值观、反税收和反对枪支管制的党。【注释】Morris P. Fiorina，Culture War? The Myth of a Polarized America（Person Longman，2005）.【注尾】 堕胎、同性恋权利和胚胎干细胞研究等道德价值观问题成为选举的关键议题，两党总统竞选人必须旗帜鲜明地表明自己在这些问题上的政策主张，站在本党一边。
随着堕胎、同性恋权利、胚胎干细胞研究等伦理道德问题成为社会分裂的焦点和选举的关键议题，社会和宗教保守派的影响及其在选举中的作用日益增大。近年来，一度是共和党愤怒的反叛者的文化保守派成为新的共和党机构的中心支柱，主导了总统预选和党团会议。“他们在华盛顿的倡导者可对总统和议员候选人大加赞扬或否认其可信性，并且甚至已经取代华尔街商人作为党的财政基地。”【注释】Nicholas Confessore, “Republicans Find Path to the Presidency a Narrow One,” International Herald Tribune, August 1st, 2005.【注尾】 其中，基督教联盟（the Christian Coalition）等基督教右翼（Christian Right）组织，以及传统价值观联盟（the Traditional Values Coalition）等社会保守派政治组织起着重要的作用。《竞选和选举》（Campaigns and Elections）杂志1994年举行的一次民意调查发现，基督教右翼在17个州的共和党中占主导地位，它还在另外13个州中具有实质性影响。在总统选举上，没有基督教联盟的积极支持，没有一个候选人能得到提名。【注释】Mark J. Rozell and Clyde Wilcox, Second Coming: The Christian Right in Virginia Politics (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), p.5.【注尾】
道德价值观成为美国社会分裂的主要因素还使联邦法官，特别是最高法院法官任命成为两党在国会斗争的新焦点。在美国“三权分立”的政治架构中，总统对公共政策的影响不仅依赖于他们倡导的立法和实施的行政行为，而且依赖于他们提名的法官所做出的反映意识形态分歧的最高法院的判决。美国宪法第二条第二款规定：总统“有权提名，并于取得参议院的意见和同意后，任命……最高法院的法官。”【注释】美国驻华使馆新闻和文化处编：《美国思想荟萃：塑造美国的言论与文献》，第14页。【注尾】 由于最高法院大法官任期较长，而且只有9名法官组成，加之70年代以来最高法院在公民自由和公民权利方面的作用增大，凸显了法官个人的司法哲学和政治理念的重要性，历届总统十分重视最高法院法官的提名，以使自己的政治主张能长期贯彻下去。特别是近二、三十年来最高法院一些具有里程碑意义的判决，包括使布什成为总统的“布什诉戈尔案”的判决，都是5比4票，仅仅替换一个法官就可能产生完全不同的结果，无论自由派还是保守派都十分重视最高法院法官的任命，希望通过任命新的法官，改变最高法院的保守派和自由派法官之间的平衡，重塑最高法院。
宗教和社会保守派是布什和共和党的核心选民团体，布什连任主要依赖社会和宗教保守派的支持。在美国政党政治日益极化以及社会和宗教保守派在美政治中的影响和作用日益增大的情况下，布什和共和党要想长期控制白宫和国会，必须迎合保守派的主张，兑现选举承诺，在第二任期推进保守的政策议程；而社会和宗教保守派也希望利用布什连任、共和党控制参众两院的机会，推动庞大的保守社会立法议程，主要是推翻“罗诉韦德案”的裁决、通过禁止同性婚姻的宪法修正案、禁止进行胚胎干细胞实验和任命保守派法官。
（三）布什个人价值观、保守的政治理念和施政抱负。
布什以建立“业主社会”为施政目标的国内政策议程还是其保守的政治理念、道德价值观和个人抱负的具体体现。
在美国，总统的成就主要以其在执政期间提出和实施了多少立法倡议来衡量。对于连任的总统来讲，即使民意调查的公众认可度较高，由于他们不能再次竞选，其地位和影响受到削弱，一些政策议程难以实施，因此，连任总统必须像新当选的总统那样努力维持和寻求他们的权力，以留下他们的政治“遗产”。【注释】Charles O. Jones, The Presidency in a Separate System, p.357.【注尾】 正如美国选举政治学者小查尔斯·E.库克所说：总统在其第二任期通常被建立和界定他们在历史上的地位的焦虑所吞噬。【注释】Charles E. Cook, Jr., “Did 2004 Transform U.S. Politics?” The Washington Quarterly, Spring 2005.【注尾】 布什第一任期，实施了三轮减税计划，提出了教育一揽子改革方案，通过了医疗保险处方法，但“九一一”事件打断了布什国内政策议程，反恐、伊拉克战争和国内安全成为布什内政外交政策的重点。因此，在第一任期，布什给人更多地是“外交政策总统”形象，“布什主义”和布什“外交革命”成为布什的“政治遗产”。布什希望第二任期在国内问题上有所作为。对此，美分析家评论说：“布什在第一任期改变了美国对外政策，现在希望在第二任期在国内问题上也是如此。”【注释】David Nather, “Reinventing Bush Country.” 【注尾】
布什第二任期国内政策议程是其保守的政治理念的具体体现。首先，布什关于政府作用的观点具有传统保守主义色彩。信奉权力有限的政府是美国保守主义基本特征之一。布什将政府的作用归结为“帮助人们改善生活，而不是试图操纵人们的生活”，反映了布什保守的政治哲学，也是布什提出建立“业主社会”的原因之一。其次，布什提出的建立私人投资账户作为社会保障制度改革的主要路径也是循着保守主义福利观和共和党传统的减少社会福利项目开支的主张。“保守主义的社会和经济信条强调个人义务和私营机构等社会福利所起的作用，”认为“遵循传统价值观、通过私营机构相互帮助、家庭支持、自愿捐款、慈善事业和市场经济的调节，人类就可以发展”。减少税收和消费、私营化和分散化是保守福利观推崇的具体福利政策。【注释】牛文光：《美国社会保障制度的发展》，中国劳动社会保障出版社，2004年3月第1版，第202页。【注尾】 布什认为，“新政”时期的社会契约“建立在美国人认为政府的作用是照顾受自由市场竞争伤害的人的时期”，而这“不再是社会政策的主要目的。”在布什看来，现在更重要的是懂得人们调换工作，获得大量关于最好的健康照顾服务和退休投资的公共政策，并不希望他们的雇主或政府提供所有的好处。【注释】David Nather, “Reinventing Bush Country.”【注尾】 最后，在税收和开支政策上，布什也是遵循“供应学派”和共和党传统的保守主张，即认为，对储蓄的征税不利于投资，从而进一步限制经济增长；减税是推动经济增长的关键，而经济增长反过来使财政收入增加，从而有助于减少赤字。
（四）布什国内政策幕僚的影响。
如同切尼、沃尔福威茨、拉姆斯菲尔德、赖斯等显赫人物对布什外交政策制定具有较大影响一样，一些至今仍鲜为人知的幕僚在布什第二任期国内政策形成方面也起较大的作用。除布什的高级政治顾问卡尔·罗夫外，对布什在社会保障问题上的政策影响较大的是查尔斯·布拉霍斯（Charles P. Blahous）；医疗保险和医疗援助中心主任马克· B. 麦克莱伦（Mark B. McClellan）在医疗保健政策方面的观点对白宫和国会共和党人很有影响；白宫环境质量委员会主席詹姆斯·康纳顿（James L. Connaughton）是布什空气污染立法（“清洁天空”）和2003年森林政策法（“健康的森林”）的主要设计者；健康和人类服务部部长助理韦德·霍恩（Wade F. Horn）则是布什政府许多关键的社会政策的推动者。
三、实施前景
共和党同时控制白宫和参众两院有利于布什推动和实施其保守的国内政策议程，但由于多数议程是美国内政中积重难返，长期未能解决的难题，同时也是两大党政策主张尖锐对立、选举政治上风险极大的问题，布什第二任期国内政策议程面临着一系列严峻的挑战。
（一）在政党忠诚和党性投票加剧的情况下，布什第二任期国内政策议程遭到民主党的反对，其中社会保障制度和税制改革等立法及联邦法官，特别是最高法院大法官的任命将成为两党在国会新一轮较量的焦点。
社会保障长期以来一直被视为“美国政治的第三条高压线”（the third rail of American politics）【注释】Charles E. Cook, Jr., “Did 2004 Transform U.S. Politics?” The Washington Quarterly, Spring 2005.【注尾】，也就是说，对社会保障制度作任何实质性的改变而不付出政治上的代价几乎是不可能的。这不仅是因为社会保障是“新政”的基石和“最持续的遗产”，更重要是因为，从选举政治的角度看，两党在社会保障制度改革问题上的斗争实质上是一场争夺老年选民的斗争。老年人是民主党的核心选民团体之一，但在近几届总统选举中，老年选民投共和党票的人不断上升，在2004年大选中甚至超过民主党。【注释】民主党赢得46%老年选票，共和党54%。参见David D. Krikpatrick, “The Right Awaits Its ‘Revolution’,” International Herald Tribune, November 5, 2004.【注尾】 民主党认为，如果布什在改革社会保障问题上占了上风，将使民主党失去更多的老年选民。
正因为如此，布什改革社会保障制度的计划遭到民主党的强烈批评。民主党称该计划是“一个悲剧性错误”，“一个牺牲退休人员金融安全的阴谋”。他们声称，社会保障制度并没有像共和党宣称的那样陷入危机，指责布什夸大了社会保障制度问题，其改革养老金的计划将减少未来退休人员的好处。【注释】Sheryl Gay Stolberg, “Democratic Want Political Gains from Privatization Battle,” International Herald Tribune, January 31, 2005.【注尾】 在参议院民主党领袖哈里·里德（Harry Reid）提出的主导国会2005年十大立法议程中，社会保障制度改革未列其中。相反，民主党把否决布什社会养老金私有化计划作为民主党2005年最重要的优先任务。不仅如此，民主党还期望从反对布什社会保障制度改革中获益，试图在此问题上打开缺口，重振雄风，以在2006年中期选举时有所突破。
布什原希望在2005年通过改革社会保障制度的法案，但到目前为止，布什还没有得到民主党中间派的支持。布什在连任后的头年完成改革社会保障制度的计划已经落空，在剩余的任期内能否完成这个艰巨的任务还存在较大的疑问。
布什对联邦法官，特别是最高法院法官的提名受到参议院民主党的阻挠。
美国宪法规定，参议院对联邦法官的提名具有“建议和同意”的权力。在文化价值观问题成为社会分裂焦点的情况下，布什对联邦法院法官，特别是最高法院法官的提名成为参议院两党斗争的新焦点。
布什连任后，两党国会参议员首先围绕布什提名的联邦上诉法官人选展开了激烈的斗争。2005年5月9日，布什提名保守的德克萨斯州最高法院女法官普里西拉·欧文（Priscilla Owen）等为联邦上诉法院法官。由于共和党在参议院占据多数地位，民主党不得不用“冗长发言”（filibuster）来阻止对布什提名人选进行投票表决，民主党声称这样做是行使少数党的权利。参议院共和党议员对民主党竭力阻止对上述联邦法官提名人投票表决十分愤怒，威胁从参议院规则中废除“冗长发言”的传统，【注释】美国宪法规定国会两院制订自身的程序规则，“冗长发言”的做法得到宪法这一规定的认可。【注尾】 从而使这场围绕联邦上诉法院法官提名人的斗争转为少数党使用“冗长发言”的合法性问题和修改参议院规则的争论，参议院陷入一场激烈的党派之争。为打破僵局，保护参议院对提名“建议和同意”的权利，两党中间派14名参议员（民主党、共和党各7名）于5月23日达成妥协，同意对欧文和其他两名提名人进行投票表决，同时规定保留“冗长发言”的权利，但限制它只在“特殊情况下使用”。【注释】Robin Toner and Richard W. Stevenson, “U.S. Senate Deal Fails to Defuse Judiciary Fight,” International Herald Tribune, May 26, 2005.【注尾】 该协定为布什提名的3名联邦上诉法院法官投票表决扫清了道路。2005年5月25日，参议院以55票赞成，43票反对通过了对普里西拉·欧文的提名。
参议院围绕司法提名的“冗长发言”所达成的妥协并没有消除两党在最高法院大法官提名人选上的党派之争。2005年7月1日，现年75岁的美国首位女大法官桑德拉·戴·奥康纳（Sandra Day OConnor）宣布退休,这是联邦最高法院11年来首次出现空缺席位,也是布什任职以来首次有机会任命最高司法机构的法官,自此拉开了两党围绕继任法官提名人选的党派之争的序幕。
奥康纳于1981年被里根总统提名为最高法院法官，并获参议院全票通过，成为美国历史上首位跻身最高法院的女法官。在最高法院保守派和自由派大法官4比4的情况下，奥康纳一票起关键作用。长期以来，保守派一直希望用保守人士替代奥康纳，以从根本上改变最高法院保守派和自由派之间的平分秋色的格局，使保守派占上风。
7月19日，布什提名联邦上诉法院法官、保守派人士约翰·罗伯茨（John Roberts）为最高法院法官，以接替奥康纳。由于最高法院法官都是终身制，现年50岁的罗伯茨如获得参议院批准，任职将长达几任总统任期，这对总统的政策议程和美国社会将产生重大影响，因此受到保守派的欢迎，但遭到民主党和一些自由派团体的反对。由于罗伯茨担任联邦哥伦比亚特区上诉法院法官还不到两年半，他在堕胎、肯定性行动等重大社会问题上的立场还鲜为人知，无论保守派和自由派都担心罗伯茨会穿着宪法的外衣，依照自己的政治哲学来重新塑造美国社会，主张参议院在批准罗伯茨的提名前有必要弄清他在关于隐私权和堕胎权、国会权力、民权包括肯定性行动、政教分离（churchstate separation）等一些有争议的问题上的立场。
正当参议院在是否举行确认罗伯茨提名的听证会难以达成一致的时候，首席大法官威廉·伦奎斯特（William Rehnquist）先是宣布将提出辞呈，接着于9月3日因甲状腺癌并发症去世。伦奎斯特担任最高法院法官33年，其中19年任首席法官。在许多最重大的问题上，他比最高法院的多数法官持更保守的观点。伦奎斯特逝世使最高法院近20年来首席法官第一次出现空缺，同时使最高法院出现第二个空缺席位，加剧了两党围绕司法选择的意识形态之争。
9月5日，布什改为提名约翰·罗伯茨接替伦奎斯特担任最高法院首席大法官。同时还暗示他可能提名司法部长阿尔博托·冈萨雷斯（Alberto Gonzales）接替奥康纳，希望参议院能在最高法院于10月3日秋季开庭前批准他所提名的人选。美参议院司法委员会于9月12日起对罗伯茨提名举行了为期4天的听证会。尽管遭到民主党议员的反对，由于共和党在该委员会18名成员中占有10票的优势，同意提交大会表决。参议院于9月29日以78比22票的表决结果通过了对罗伯茨担任美国第17任最高法院首席法官的提名。
布什提名冈萨雷斯的意向却遭到保守派的反对。保守派认为，冈萨雷斯没有表现出反对堕胎权，对他的提名将失去使最高法院从根本上向右转的机会，并有可能使布什失去保守派的支持。【注释】Richard W. Stevenson and Sheryl Gay Stolberg，“List for OConnors Seat Is ‘Wide Open,’ Bush Says,” International Herald Tribune, September 8, 2005.【注尾】 在这样的情况下，布什于10月3日提名心腹幕僚、现年60岁的白宫法律顾问哈丽雅特·迈尔斯（Harriet Miers）为最高法院法官，接替即将退休的奥康纳。
迈尔斯是布什多年的政治盟友。她在布什第一个任期进入白宫，2004年成为白宫的法律顾问，但她从未担任过法官，从而缺少能反映其意识形态倾向的司法裁决的记录，她在堕胎和肯定性行动等重大社会问题上的立场也不为人知。因此，民主党和共和党都对她缺乏司法经验存有疑问。【注释】Tmothy Williams, “Bushs Pick for Court Withdraws Her Name,” International Herald Tribune, October 28, 2005;Timothy Williams, “Bush Selects Woman for Supreme Court,” International Herald Tribune, October 4, 2005.【注尾】 此外，保守派认为她在堕胎等问题上不够保守而拒绝支持她；自由派团体则对她反对堕胎权的立场有所警觉，民主党参议员还要求迈尔斯提供任白宫法律顾问时的文件，以从中发现她的司法哲学观线索。由于受到强大阻力和尖锐批评，迈尔斯于10月27日宣布退出高等法院法官竞选，布什不情愿地接受了迈尔斯的这一决定。
迈尔斯退出竞选是布什政治上的一次失败。在保守派的要求下，布什于10月31日提名联邦第三巡回法院上诉法官小塞缪尔·阿利托（Samuel Alito Jr.）任最高法院法官人选。阿利托毕业于哈佛和耶鲁法学院，曾任里根政府司法部律师，后任联邦上诉法院法官15年，与迈尔斯相比，出任最高法院大法官在资历上无可挑剔。但司法记录表明，阿利托在堕胎、民权、宗教、总统和国会权力等问题上比此前30年来任命的任何一个大法官都要保守，由他来接替奥康纳势必大大增强最高法院保守派的力量，因而是保守派中意的人选，但也由此遭到参议院民主党议员和自由派团体的坚决反对，甚至考虑不惜使用“冗长发言”来阻止对其提名的表决。
在布什和共和党的共同推动下，保守派和自由派经过长达数月的几轮尖锐斗争，参议院以党派划线，最终于2006年1月31日以58比42票批准了对阿利托的提名，成为最高法院有史以来第110位大法官。阿利托的当选加强了最高法院的保守势力，但两党围绕堕胎权、同性恋权利、胚胎干细胞研究等道德价值观问题的党派之争仍将愈演愈烈。
（二）布什第二任期国内政策日程还面临来自本党内的批评和分歧的挑战。
考虑到政治上的风险，特别是2006年中期选举日益临近，不少共和党国会议员对社会保障制度改革也畏首畏尾，抱有疑虑，认为建立社会保障私人账户不能解决社会保障基金的偿付能力和持续能力。【注释】Richard W. Stevenson, “U.S. Likely to Borrow for Social Security: Republican Seek to Finance Bush Plan,” International Herald Tribune, November 29, 2004.【注尾】 此外，布什还面临共和党内部在如何进行社会保障制度改革，即设立多大的私人账户及是否要削减退休金等问题上存在的深刻分歧。为推动改革社会保障的计划顺利通过和实施，消弭内部分歧，布什多次与共和党领导人磋商，试图提出一个既能团结共和党，同时又吸引部分民主党中间派的方案。尽管如此，布什和国会共和党人在改革社会保障制度方面的分歧并没有缩小。
在胚胎干细胞研究问题上，布什与国会共和党议员也出现分歧。对人类干细胞研究问题是美国会面临的最棘手的道德问题之一。胚胎干细胞可生成人体内任何细胞，该项研究为治疗和治愈一系列疾病提供了潜在的可能。由于提取干细胞会摧毁人类胚胎，保守派以伦理为由反对相关研究。布什于2001年8月颁布行政命令，规定联邦科研基金不得资助提取新的胚胎干细胞，而只能用于美国国家卫生研究院目前保存的22个干细胞系的研究。2005年5月24日，众议院以238票赞成（其中包括50名共和党众议员），194票反对，通过扩大联邦资助干细胞研究的提案。在众议院投票之前，布什声称将否决这项提案，认为该措施“将带领我们越过一条危险的伦理线”。【注释】Sheryl Gay Stolberg, “House Passes Bill for Stem Cell Research,” International Herald Tribune, May 26, 2005.【注尾】 时任众议院多数党领袖汤姆·迪莱也发誓要挫败该提案。【注释】International Herald Tribune, May 25, 2005.【注尾】 但参议院多数党领袖比尔·弗里斯特表示支持扩大联邦对干细胞研究的资助。一个相同的提案在参议院也获得两党广泛的支持。该提案在众议院通过暴露了共和党内中间派和保守派之间在布什第二任期国内政策日程方面日益增长的分裂。
在延长《爱国者法》问题上，布什也遭到民主党和本党一些议员的反对。布什政府主张延长该法的监视权和执法权，认为这些权力是反恐和强化国内安全的关键。但国会共和党议员和民主党议员组成的一个联盟，在美国民权联盟和美国保守派联盟的支持下，致力于推动修改《爱国者法》。2005年4月美国会就这部法律举行一系列听证会，重点放在需要重新授权的部分。美参议院情报委员会也于5月下旬举行秘密听证会。7月国会参众两院相继通过各自提出的对该法修改的提案，保留了16个条款中的14个条款。12月8日，参众两院就永久延长《爱国者法》16个条款中的14个条款达成一致,但其中最有争议的3个条款将在4年后再次审议。【注释】Eric Lichtblau, “Congress Reaches Patriot Act Deal”, International Herald Tribune, December 10~11, 2005.【注尾】 众议院于12月14日以251票赞成，174票反对的表决结果批准延长该法的有效期，但参议院在付诸表决时，遭到反对延长该法的40多名民主党参议员和4名共和党参议员使用“冗长发言”阻挠。在这种情况下，两党议员组成的一个团体建议该法暂时延长3个月。经过白宫和4名共和党议员的谈判，在该法再次到期之前，参议院于2006年3月2日以89比10的多数通过修改后的《爱国者法》。紧接着，众议院于3月7日以280票赞成，138票反对通过该法的修正案，仅比规则所要求的2/3多数多2票。根据修订版，《爱国者法》中即将到期的16个条款将永久延长，另外2个条款的有效期也将延长4年。该法的延长是布什政治上一大胜利。
（三）布什第二任期国内政策日程在实施上面临很大的困难。
在目前美财政赤字居高不下的情况下，布什面临削减财政赤字与改革社会保障制度和减税的两难困境，即如何在减税和削减预算赤字之间取得平衡，在削减赤字的同时又能支付在改革社会保障制度中建立私人账户过渡中的巨大成本和其他福利改革法案的开支。
首先，布什减税计划的巨大成本将使其在第二任期内削减赤字过半的承诺难以兑现。如前所述，布什第一任期实施的三轮减税计划已经使美联邦政府由巨额财政赢余转为赤字。根据美专家的分析，如果布什减税计划永久化倡议得以通过并实施，加上其他减税计划的实施，减税的长期成本将大幅增加。在2005年到2014年的未来十年里，已实施的和建议的减税总额直接成本将达2.8万亿美元，约占2014年经济总量的2.1%，仅支付因减税而形成的债务利息就将达到1.1万亿美元，其中2014年利息将高达2180亿美元，占经济总量的1.2%，相当于目前联邦政府教育、国土安全、内政、司法和国务院等各部开支的所有项目的总和。如果把减税的直接成本和支付的相关利息相加，从2005到2014年减税将增加赤字近4万亿美元。如果布什减税计划永久化，在未来的75年里，上述减税计划的成本将比社会保障、医疗保险中的医院保障信托基金短缺额相加在一起还要多。【注释】Isaac Shapiro and Joel Friedman, “Tax Returns: A Comprehensive Assessment of the Bush Administration Tax Cuts. ”【注尾】
其次，除了“婴儿潮”一代大量退休和人的预期寿命延长将使社会保障开支大大增加外，支付建立私人保障账户的成本也是一笔不小的开支。此外，根据国会预算局预测，实施新的医疗处方法在未来的十年内至少将花费4000亿美元。【注释】Robert B. Doherty, “Assessing the New Medicare Prescription Drug Law.” 【注尾】 联邦支付实施新的医疗保险处方法的费用2006年为374亿美元，2006到2015年为7240亿美元。【注释】United States Department of Health and Human Services, February 2005; available at http://www.hhs.gov/.【注尾】
最后，美国用于军费、反恐、国内安全和救灾的开支增加也将使布什削减赤字和改革社会保障体制的计划带来负面影响。
因此，在未来数年里，美联邦政府的财政前景虽可能逐步好转，但财政赤字的长期前景不容乐观。这不仅对布什相关议程的推进和实施造成障碍，而且势必加剧布什与国会民主党和本党议员之间在预算和开支政策上的分歧和斗争。
（四）第二任期总统权势和影响力下降导致议程控制能力降低。
在美国政治中，总统权势与民调显示的公众支持率有直接的关系，明显获得公众支持的总统可以增加其在国会山的威望和在政策议程上的影响力。自2005年下半年以来，由于受到美国会和政府内相继发生的一系列政治丑闻、对 “卡特里娜”飓风袭击展开救援工作不力招致的美国民众强烈不满、高油价以及伊拉克国内局势持续动荡、驻伊美军伤亡人数上升等因素的影响，【注释】据美国政府统计，自2003年3月伊拉克战争以来到2005年底，驻伊美军死亡人数高达2178人，其中2004年为848人，2005年为844人；驻伊美军受伤人数为15，955人，其中2004年为7889人，2005年为5557人。参见Deplex Filkins, “Death Toll in Iraq for U.S. Troops, ” International Herald Tribune, Jan.2, 2006.【注尾】 布什声望下跌。2005年11月美国哥伦比亚广播公司举行的一次民调显示，布什的公众支持率只有35%，是他就任以来的最低点，也是过去48年来除尼克松之外，总统第二任期最低的支持率。【注释】International Herald Tribune, November 5~6, 2005.【注尾】 目前，随着美国经济形势的好转，布什的公众支持率虽有所上升，但在40%上下的低点波动。公众支持率的下降削弱了布什控制和推动其国内政策议程的能力，加之随着2006年11月中期选举的临近，国会议员更加关注自身的选举事务，布什对本党议员的影响力下降。布什与一些保守派团体和多数美国人在议题先后问题上存在的分歧，也必将影响其国内议程的推动和实施。
四、对美国政治和2006年中期选举的影响
中期选举是选民对总统和执政党执政二年政绩的一次全民公决，对布什来讲，2006年中期选举尤为重要：共和党能否继续控制国会两院以及以多大的优势占多数，直接关系到布什第二任期国内议程在剩余的任期内能否转为国会立法，顺利推动和实施。
传统上，总统所在党在中期选举中都要失去在众院的席位。自美国内战结束以来的36次中期选举中，总统党有33次在众议院选举中失利，只有1932年、1998年和2002年这三次中期选举，执掌白宫的党同时在众议院选举中赢得席位。就参议院中期选举而言，自上世纪初以来，总统党有3/4次都要失去议席。【注释】参见Stephen J. Wayne, The Road to the White House: The Politics of President Elections (New York: St. Martins Press, 1996) pp.286~287；Charles E. Cook, Jr. “The Parties Spring into Action, ” The Washington Quarterly, Spring, 2003.【注尾】 在战后以来的州长和州议会选举中，总统党只有2次（1986，1988）没有失去州长和州议会的职位。【注释】John F. Billy, “State Party Organizations: Strengthened and Adapting to CandidatesCentered Politics and Nationalization,” in L. Sandy Maisel ed. The Parties Respond: Changes in American Parties and Campaign (Boulder Colorado: Westview Press, 2002) pp.43~44.【注尾】
布什支持率下降使民主党看到在2006年中期选举中扩大议席，削弱共和党在参众两院的多数地位，甚至重新夺回其中一院控制权的可能性。美国全国广播公司和《华尔街日报》于2005年10月——距中期选举还有13个月时举行的一次民意调查显示，48%的人表示希望一个民主党领导的国会，而赞成共和党控制的国会的人数只有39%。【注释】Robin Toner, “Democrats Dreaming of Victory in 2006,” International Herald Tribune, October 14, 2005.【注尾】 在2005年11月8日举行的新泽西州和弗吉尼亚州州长选举中，民主党竞选人轻易地击败共和党对手，赢得这两个州的州长职位。【注释】Brian Knowlton, “In U.S. Offyear Election, Some Gains for Democrats,” International Herald Tribune, November 10, 2005.【注尾】 民主党目前正利用布什和共和党面临的政治困难，努力获得更多选举好处。
民主党虽然面临较有利的政治环境，但要赢得中期选举胜利，夺回对参众两院中一院的控制权并非易事。
首先，目前共和党和民主党在参议院的席位之比是55比45，在众议院为232比203。民主党要夺回对众议院的控制权，将需要净获得15个席位；要夺回对参议院的控制权，需要净获得6个席位，在一些国会选取被重新划分并且目前两党在参众两院席位相差悬殊的情况下，这是一个较难实现的目标。一般来讲，公开议席（open seats）的竞选要比与在任议员（incumbent）竞选相对容易，这是因为在任议员拥有其对手不具备的选举优势。统计显示，在任参议员赢得连任的比率为80%，在任众议员竞选连任获胜的比率接近95。【注释】Charles E. Cook, Jr., “America Adrift?” The Washington Quarterly, Spring 2006.【注尾】 就2006年参议院选举而言，目前只有多数党领袖比尔·弗里斯特(Bill Frist)即将退休而产生的一个公开席位,也就是说,民主党不仅要赢得这个公开席位,而且还要击败5名在任参议员,才能取得在参议院的微弱多数。这显然是一个困难的任务。众议院也是如此，在民主党具有竞争力的地区，公开议席较少；而在不十分倒向共和党的地区，民主党竞选人又不足以挑战在任议员。
其次，布什的选民支持率虽然下降，但仍获得本党79%、民主党的12%和中间派的34%的支持率，而国会民主党的支持率并没有相应上升。【注释】Robin Toner and Majorie Connerll, “Economy Gives Bush a Llift, Poll Shows,” International Herald Tribune, December 9, 2005.【注尾】 而且，在选举年，布什和共和党都把保持在国会的多数作为重点，对第二任期议程作了策略性调整，暂缓税制改革，把医疗保健、削减政府开支、非法移民和加强美国国际竞争力作为当前施政的重点，以平息本党内财政保守派和老年选民的不满，赢得更多选票。【注释】Richard W. Stevenson, “BushSticks withComeback Plan: Focus Shifts to Maintaining Republic Control of Congress,” International Herald Tribune, January 27, 2006.【注尾】 而民主党迄今为止还没有一个有效的争取选民战略。
根据上述分析，笔者认为，民主党在此次国会选举中议席虽有可能增加，但不会取得参众两院多数席位或其中一院的控制权。在目前党性投票激烈的情况下，选举结果所产生的一个共和党占微弱多数的国会将对布什第二任期的国内政策议程的推进和实施形成掣肘。但不管怎样，就目前情况来看，布什第二任期国内政策议程，特别是通过法官提名把两个保守派送进最高法院，给美国的司法打下了长期的保守主义意识形态烙印，将对美国政治产生长远影响。
张业亮：江苏亚欧区域经济研究所研究员