《美国研究》2006年第2期
肯尼迪-约翰逊时期的外交与第三世界
【注释】有关美国对印度支那的干预和越南战争，由于涉及相关问题太多，因此不在本文的论述范围之内。【注尾】
戴超武
〔内容提要〕冷战时期美国对第三世界的政策，是同美国冷战战略密切相关的。肯尼迪-约翰逊时期对第三世界的外交政策完全服务于美国全球遏制战略和遏制中国的政策目标。美国在实现这些政策目标的过程中，军事反应、军事援助、经济援助等成为最重要的手段。在与苏联和中国争夺第三世界的斗争中，美国使用这些手段，反对他们认定是亲共产主义或共产主义的民族解放运动以及有关的事态发展。总体而言，肯尼迪和约翰逊的外交政策在相当程度上忽视了第三世界国家试图在战后国际体系中寻求恰当位置的努力。这一时期美国对第三世界的外交虽然有所成就，但也充满了危机、挫折、痛苦和失败，外交决策者和普通的美国人为遏制战略付出了前所未有的代价。
关键词：美国外交与军事战略 肯尼迪 约翰逊 冷战战略 第三世界
冷战时期美国对第三世界的政策，是同美国冷战战略密切相关的。毫无疑问的是，美国利用超级大国的力量把自己的意愿强加于第三世界，其方式同传统的殖民帝国的行为并无太大的差别，但也并非是美国有计划地利用其“中心”地位去剥削“边缘地区”那么简单。冷战时期影响美国对第三世界政策的因素是多方面的：军事上的信誉、联盟的稳固、对人道主义的考虑、对共产主义的恐惧、对反美主义的愤怒、国会和利益集团的压力以及冷战的推动力等等。【注释】John L. Gaddis, We Now Know: Rethinking Cold War History (New York: Oxford University Press, 1997), p.187.【注尾】 从冷战的进程来看，当美国和苏联有能力把自己的影响扩散到世界各地及在诸如欧洲这样至关重要的地区获得力量均衡的时候，它们就开始介入拉丁美洲、非洲、中东和亚洲当地的争斗。美苏在这些地区的争夺既有战略上的考虑，也有经济上的考虑，其过程构成了冷战的主要内容。肯尼迪和约翰逊时期美国对第三世界的外交政策，突出体现了这一进程及内容的主要特点。
一、“为伟大的目标寻找新的观念”
1960年民主党候选人约翰·肯尼迪通过“是美国重新采取行动的时候了”的口号赢得了总统大选。上台前的肯尼迪一直“笃信迪安·艾奇逊和约翰·杜勒斯等人宣扬了15年之久的冷战语言”。1960年，肯尼迪指责艾森豪威尔政府没有进入冷战的新战场——第三世界，因而未经战斗就把它拱手送给了共产党人。肯尼迪在1960年8月说：“我认为有一种危险，历史将做出判决说，这是美国潮流结束的日子，这是共产主义潮流开始汹涌而来的时代。”他承诺要使冷战从僵持状态和潜在的共产主义的胜利转向美国的胜利。
肯尼迪对共产主义和美苏冲突有着自己的认识。肯尼迪1957年2月在参议院发表讲话时，批评艾森豪威尔纵容法国在阿尔及利亚的战争，强调“帝国主义的挑战”是冷战的一个关键问题。肯尼迪坚持认为：“这是一场最为严峻的考验。关注冷战局势的亚非亿万人民将依据我们国家的行动来做出重大的选择，铁幕后面依然热爱自由的人民也将急迫地等待我们采取行动。如果我们不能迎击苏联和西方帝国主义的挑战，那么即使投入再多的援助，增加再多的军备，签订再多的协定，发表再多的宣言，举行再多的高层会议，也不能防止我们的事业和我们的安全受到损害。”【注释】Theodore Sorenson, ed., Let the World Go Forth: The Statements, Speeches, and Writings of John F. Kennedy, 1947~1963 (New York: Dell, 1988), p.331.【注尾】
在与苏联的斗争中，肯尼迪强调价值观在美国外交政策中的重要作用。他指出：“我们保有意识形态上的优势，我们比世界上任何国家都更有条件对外输出《独立宣言》中的革命思想，因而也更有条件领导东西方反对各种帝国主义的民族主义运动。”【注释】John F. Kennedy, The Strategies of Peace, pp.43~44.【注尾】 肯尼迪在1961年离开波士顿入主白宫前引用了温斯洛普(John Winthrop)的一句名言说：“我们必须经常意识到我们自己是一座山巅之城——全世界人民的目光都在注视着我们。”
肯尼迪的和平战略同杜鲁门的遏制战略和艾森豪威尔的解放战略从本质上而言是一脉相承的，只不过是强调达到战略目标的途径和手段的不同和差异。肯尼迪在1960年1月1日的就职演说中称遏制战略为“和平战略”。他认为，遏制战略是建立在美国的两个垄断优势上的：美国垄断了核力量并且可以对外进行资本输出和提供技术援助。而国际局势的变化，特别是美苏力量对比发生变化后，原有的遏制战略就失去了基础，而他的“和平战略”就是因应这种变化产生的。早在1958年肯尼迪就提请人们注意“导弹差距”的问题，他担心苏联会利用自身的优势进攻力量作为盾牌，“通过人造卫星外交、有限的灌木林火式战争、间接的隐蔽侵略、威胁和颠覆、内部革命、讹诈”等方式蚕食西方世界的外围，破坏实力均衡，渗透和统治对美国安全“有着重大关系的要害地区”，最终使美国“陷入孤立、屈服或死亡”。另一方面，新兴独立国家也需要效仿的榜样与援助，苏联的援助势必会造成美国在国际事务，特别是在广大第三世界中的孤立。肯尼迪因此提出，为了应对挑战，美国一方面必须加强军事手段，另一方面，美国还必须改进经济措施，“在为整个非共产党世界建设一种健全和不断发展的经济，帮助其他国家增强力量来应付他们自己的问题，满足他们的愿望和克服他们本身存在的危险。”肯尼迪由此确定了美国外交政策的目标，即，“在世界上许多力量对比已经有利于我们敌人的地区”，美国必须行动起来，“必须扭转颓势”。【注释】Public Papers of the Presidents of the United States: John F. Kennedy, 1961, pp.19~27.【注尾】
肯尼迪特别关注“研究席卷亚洲和非洲的反殖民主义的革命力量”。他认为，第三世界是最容易发生革命和最容易受共产主义的诱惑，同时也是最容易接受美国影响的地区。因此，肯尼迪公开宣布支持符合美国价值观的民族独立运动。他宣称：“对那些我们欢迎其加入自由行列的新兴国家，我们做出如下承诺：在一种形式的殖民主义统治行将结束之际，不应该再由一种更为严酷的暴政取而代之……”【注释】Theodore Sorenson, ed., Let the World Go Forth: The Statements, Speeches, and Writings of John F. Kennedy, 1947~1963, p.12.【注尾】 在1963年9月的一次演说中肯尼迪明确指出： “美国外交政策最为简单的中心主旨就是……支持国家的独立，使得任何集团都不能获得足够的力量来最终压倒我们”。【注释】Public Papers of the Presidents of the United States: John F. Kennedy, 1963 (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1964), p.736.【注尾】
在对第三世界的经济战略上，肯尼迪的指导原则是“国家建设”。他呼吁亚非拉的人民关注美国总统在做些什么，而不是去看“赫鲁晓夫和中国共产党人在做些什么”。他在1960年6月14日参议院的演讲中提出了美国外交政策的12个主要议题，其中第四到第七点都是有关第三世界的。经济外交在肯尼迪的外交思想中占据了相当重要的地位。在肯尼迪看来，世界上存在一个巨大的“经济差距”，而且“这种差距的明显和紧迫程度并不亚于导弹差距”。肯尼迪承认，这种差距不是美苏之间的经济差距，而是体现在北半球工业化国家同南半球人口过多、工业落后的国家在生活水平、人均收入以及对未来的希望等方面的差距。而苏联在向不发达地区输出资本和提供技术援助方面“每天都有新的成就……”，因为“俄国走的是间接的道路，即首先赢得辽阔的边缘地区的原料产地，然后再去占取欧洲。这种做法又由于这些地区同时发生的许多革命而更加有效。”为此肯尼迪警告说，目前对美国最大的威胁已不是军事上的了，而是苏联对第三世界地区进行的经济、技术援助和贸易渗透。因此，肯尼迪强调要加强对外经济援助，使不发达国家和地区认识到，“能够帮助他们获得稳定和发展的不是俄国和中共，而是美国”。【注释】John F. Kennedy, The Strategies of Peace, pp.5, 45~46, 53.【注尾】
由此可见，肯尼迪就任总统后，继承了把对外经济援助作为冷战战略之重要组成部分的传统做法，并且同其前任相比他更加注重对外经济援助。1961年3月，肯尼迪在向国会提交的第一个援外咨文中就指出：“我们60年代援外计划的基本任务，并不是同共产主义进行消极的斗争，它的基本任务是有助于做出一个历史性的证明，即如同19世纪一样，南半球和北半球在20世纪的经济增长和政治民主是可以同时进行的。”肯尼迪强调，为迎接这一挑战，这项工作必须以新的原则为基础，必须有统一的管理和行动。这就需要成立一个专门的援助机构，不仅把国际合作总署和开发贷款基金包括在内，而且要扩大“粮食用以和平”计划和建立“和平队”等等。
“粮食用于和平”计划开始于1954年，肯尼迪政府特别重视这一计划，并在白宫专门设立“粮食用于和平办公室”。在肯尼迪任内，“粮食用于和平”的援助每年平均在15亿美元左右，对美国来说，这些援助在政治上改善了同第三世界一些国家特别是非洲国家的关系，有利于美国在这些地区同苏联的争夺。
在肯尼迪提出关于组建一个由联邦政府资助的海外志愿者团体的著名倡议之前，这样的想法已在政府外流行一段时间了，肯尼迪入主白宫后不久，就任命一个特别小组对和平队进行研究。这个特别小组在1961年2月提交给肯尼迪的报告中强调，和平队的主要使命是：美国人将传播实用知识和民主理念，提供“欠发达地区”所缺乏的观念和经验；志愿者们将帮助各国实现现代化，他们将“抵抗那种能够将真正的自由化进程扼杀在摇篮中的颠覆性的意识形态”。【注释】雷迅马：《作为意识形态的现代化：社会科学与美国对第三世界的政策》，北京·中央编译出版社2003年版，第187页。【注尾】 1961年3月1日，肯尼迪颁布行政命令建立和平队，向国会递交一份要求就此立法的咨文，并在总统基金内拨款150万美元。1961年9月22日，和平队法案在国会获得通过。第一批500名和平队员在1961年春天出发，到1963年春天达到5000人，1964年为1万人；这些和平队队员分布在46个国家，美国政府的拨款也从每个财政年度的3000万美元增加到9600万美元。
和平队担负起各种各样的援助任务。在该计划成立最初的四个月里，它宣布了几个计划，派遣地质学家、测量员、土木工程师组成的志愿者前往坦桑尼亚修筑公路，向菲律宾的公立学校提供英语教师，向加纳派遣高中科学教师，向西印度的圣卢西亚的卫生所派遣医疗人员。志愿者的工作包括修建学校、传授新的畜牧业技术、引进高产农作物品种、提供医疗服务、指导农民使用农机具等等。【注释】Brent Ashabranner, A Moment in History: The First Ten Years of the Peace Corps (Garden City, N.Y.: Doubleday, 1971), pp.163~164. 国内对“和平队”问题的研究，参见刘国柱：《美国文化的新边疆：冷战时期的和平队研究》，未发表的博士论文，南开大学历史学院，2004年4月。【注尾】
肯尼迪的继任者约翰逊(Lyndon B. Johnson)有着较为丰富的外交经验。在作副总统期间，他访问了25个国家，对复杂的问题处理果断。从慕尼黑到珍珠港事件的岁月深深地影响着约翰逊对国际政治的看法。首先，约翰逊相信美国对全人类负有不可推卸的使命，因此，美国外交的最重要的目标就是向世界推广美国的模式。约翰逊还坚信，在国际事务中，美国必须“用行动而不是言语来坚定而明确地反复表明和传递”自己的利益和意图。约翰逊批评杜鲁门政府没有在朝鲜战场上彻底击败中国人，指责艾森豪威尔政府制造了“导弹差距”。他在1961年5月作为副总统访问南越时就明确指出，如果美国不坚决有力地在东南亚同共产主义战斗并取得成功，菲律宾、冲绳和台湾等海岛基地就没有安全可言，太平洋将成为“红色的海洋”，美国将不得不退守西海岸。在就任总统后，约翰逊宣称：“我决不做让东南亚走中国道路的总统”。【注释】Public Papers of the Presidents of the United States: Lyndon B. Johnson, 1966 (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1968), p.762.【注尾】
在如何对待第三世界的问题上，约翰逊有着同肯尼迪相同的见解。约翰逊强调，美国帮助第三世界摆脱贫困和落后，是赢得冷战的重要手段。约翰逊虽然缺少肯尼迪那种“国家建设”的热情，但他却有自己的一套对贫穷的丑恶面十分敏感而形成的国际改革方案。由于受在“新政”改革时代经历的影响，约翰逊经常谈论要在国外搞“田纳西河流域治理工程”，“把湄公河变成田纳西流域”。
综上所述，在20世纪60年代美国决策者的外交思想中，遏制的逻辑是一致的，美国外交政策的目的就是“保卫自由”、“维持和加强世界秩序”，从而实现“经济繁荣，生活富裕，国家兴旺”的“伟大社会”的梦想。第三世界成为美国实践这种外交思想的主要地区之一。
二、在南亚：建立“对付共产主义扩张的堡垒”
在南亚地区，肯尼迪政府希望同时发展同印度和巴基斯坦的友好关系，使两国成为在这一地区“对付共产主义扩张的堡垒”。在1962年中印边界冲突中，美国采取了支持印度的政策，美印关系在肯尼迪时期得以较快地发展。约翰逊上台时，南亚地区的国际关系由于1962年的中印边界战争而发生了较为明显的变化。美国在处理同印度和巴基斯坦关系的基本考虑中，中国因素占据着重要的地位。在约翰逊看来，美国“同印度建立新的关系，就是使它的工业和军事潜力得以发展以对付中国共产党人”。【注释】Letter from President Johnson to the Ambassador to India(Bowles), January 21, 1964, U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States, 1964~1968, vol. XXV: South Asia (Washington, D.C.: Government Printing Office, 2000), pp.13~14. Hereafter cited as FRUS.【注尾】 美国对巴基斯坦的政策同样抱着上述目的。约翰逊在担任总统之前，与巴基斯坦总统阿尤布·汗(Mohammed Ayub Khan)的关系较为密切，约翰逊曾说阿尤布·汗是一个“给他留下极其深刻印象的人”。对此，国家安全委员会的官员科默(Robert Komer)认为，这些个人和情感方面的因素将会使约翰逊比肯尼迪采取更加亲巴基斯坦的政策。【注释】Robert McMahon, “ Toward Disillusionment and Disengagement in South Asia,” in Warren I. Cohen, Nancy Bernkopf Tucher, eds., Lyndon Johnson Confronts the World: American Foreign Policy, 1963~1968, pp.136~137.【注尾】
但是作为中印边界冲突的一个重要后果就是，中国和巴基斯坦的关系在冲突后迅速发展，两国领导人互访不断。【注释】有关分析，参见戴超武：《中印边界冲突与苏联的反应和政策》，《历史研究》2003年第3期，第58~79页。【注尾】 巴基斯坦同中国发展关系的做法激怒了美国决策者，因为在约翰逊看来，巴基斯坦的行为已经损害了美国外交的根本目标。针对1964年2月中国总理周恩来即将对巴基斯坦的访问，约翰逊在1963年12月2日警告巴基斯坦外交部长布托(Zulfikar Ali Bhutto)：周恩来的访问将在美国产生极其严重的“公共关系”方面的问题，特别是在国会产生严重的负面反应，从而影响国会在经援军援问题上对巴基斯坦的支持。约翰逊同布托会谈后，又于1963年12月9日致函阿尤布·汗，他明确地告诉阿尤布·汗：“维护巴基斯坦利益最好的方法，就是尽一切所能加强同自由世界的联系，而不是削弱这种联系。”【注释】Robert McMahon, “ Toward Disillusionment and Disengagement in South Asia,” pp.139~140.【注尾】
对如何处理这一时期南亚次大陆的国际关系，美国官僚集团中也存在着不同意见。美国驻巴基斯坦大使马康卫(Walter P. McConaughy)认为，巴基斯坦加强同中国的关系，表明它正在从西方联盟中脱离出来，其主要原因是美国加强了同印度的关系，特别是给予印度为期五年的数额庞大的军援。美国驻印度大使鲍尔斯(Chester Bowles)的观点则恰恰相反。鲍尔斯指出，中印边界战争给美国一个把印度拉入西方阵营的机会，这样在同中国的扩张的斗争中就能够得到一个主要的盟国。如果迟疑不决就将留下有可能被苏联填补的真空。鲍尔斯甚至建议在5年内每一财政年度向印度提供6000万至7500万美元的军援。
为进一步评估和确定美国对南亚的政策，参谋长联席会议主席泰勒将军在1963年12月下旬分别访问了印度和巴基斯坦。泰勒试图说服阿尤布·汗相信，是中国而不是印度对南亚次大陆的安全构成了真正的威胁；泰勒还明确表示，美国将继续向印度提供必要的军事援助；巴基斯坦如果希望继续得到美国的援助，就必须履行作为东南亚条约组织和中央条约组织成员的义务。在随后同阿尤布·汗进行的一次“开诚布公”的私人谈话中，泰勒一方面对近年来美巴关系趋向冷淡表示遗憾，另一方面也强调造成这种局面的根本原因是巴基斯坦发展同中国的关系。阿尤布·汗对此解释说，即将到来的周恩来的访问没有任何特别的意义，只不过是巴基斯坦希望同一个潜在的敌人关系正常化罢了。泰勒依然坚持认为，周的访问会给美国带来“国内问题”，并影响国会将来对巴基斯坦的支持。【注释】Ibid., pp.141~142.【注尾】
泰勒回国后立即向约翰逊做了汇报，他建议由于印巴两国不同程度地满足了美国的条件，美国应在以后的五年内分别向印巴两国各提供5000万至6000万美元的军事援助。1964年2月8日，约翰逊批准了泰勒报告中的部分要求。国务院在2月21日给马康卫的电报中指出，白宫希望利用军事援助不仅可以作为一个诱饵，以展现继续保持盟国关系的价值，而且还可以作为一个工具，“以获取巴基斯坦必要的保证，保证它限制同北平的关系，并基本上不推行违背美国利益的政策”。【注释】Telegram from the Department of State to the Embassy in Pakistan, February 21, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.36~38.【注尾】
但阿尤布·汗不顾美国的利诱和一再反对，坚持周恩来按计划访问巴基斯坦。1964年2月，周恩来总理和陈毅外长访问巴基斯坦。阿尤布·汗的行为使美国决策者大为恼火。约翰逊认为阿尤布·汗在利用中国作为威逼印度和美国的手段，他随即决定派负责近东和南亚事务的助理国务卿塔尔伯特(Phillips Talbot)前往巴基斯坦，向阿尤布·汗施压。行前，美国决策者决定，不再主动同巴基斯坦讨论有关军事援助计划了。【注释】Ibid., March 9, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.52~54.【注尾】 塔尔伯特在1964年3月访问巴基斯坦时反复强调，在亚洲，“美国的政策是遏制中共的威胁，并做一切必需的事情防止中共的扩张”。塔尔伯特在会谈中向巴方提出改善两国关系的三点要求：巴基斯坦保持对东南亚条约组织和中央条约组织的义务；保证巴中关系的发展不会对美巴关系产生消极影响，或破坏美国支持亚洲国家抵抗中共侵略的努力；不对印度使用武力。
阿尤布·汗在会谈中反复说明，巴基斯坦视美国是自己的“天然朋友”，亚洲所有的麻烦都来自强大的邻国——苏联、共产党中国和印度。他在重申巴基斯坦对条约的义务的同时，特别抱怨美国对印度的军事援助，他认为美国和巴基斯坦之间的根本分歧就在于对待印度的态度以及如何判断印度的意图。毫无疑问，他希望美国能够重新审查对印度的政策，特别是对印度的军援计划。至于美国耿耿于怀的周恩来访巴一事，阿尤布·汗解释说，那是由于中方的一再要求他才同意的，而且在同周的会谈中，他还反复劝说中共要同美国解决问题，不要做恶化亚洲局势的任何事情。
塔尔伯特在同阿尤布·汗会谈后认为，美国在南亚次大陆有着重要的利害关系，一方面，同巴基斯坦的合作可以对付苏联人，同印度的合作可以对付中共，由此可以保护并有可能扩展美国的利益；另一方面，保持和加强这一地区的自由和独立同样是重要的，如果这一地区被共产党所控制，其影响可以同1949年中共的胜利相提并论。因此塔尔伯特明确建议，美国对印度和巴基斯坦应当同等对待。【注释】Telegram from the Embassy in the United Kingdom to the Department of State, March 25, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.67~70.【注尾】 塔尔伯特的建议遭到国家安全委员会成员科默(Robert Komer)的强烈反对。科默从美苏冷战的角度看待南亚局势，他指出，随着中苏分裂的扩大，苏联正把失去的时间夺回来；而印度作为亚洲最大的、也许是最为强大的非共产党国家，“实际上是亚洲的一个主要的极有价值的资源”。“如果印度落后了，我们就是失败者；如果印度走向共产主义，那就是可以同失去中国相提并论的悲剧；如果印度倒向亲苏的中立主义，我们的亚洲政策就会受到损害”。因此，科默向约翰逊建议，美国不能允许由于同巴基斯坦的结盟而“妨碍推行一个理性的对印度的政策”。【注释】Robert McMahon, “ Toward Disillusionment and Disengagement in South Asia,” p.145.【注尾】
此时国务院也倾向于加强同印度的关系，推迟同巴基斯坦在军事领域的合作。副国务卿鲍尔在给马康卫的一份电报中明确指出，同巴基斯坦领导人就“政治框架”问题的讨论没有产生令人满意的反应，巴方的表现缺乏合作的积极性，而美国关注的中心则是巴方和中共之间可能达成了秘密的谅解。至于对印度的军事援助，鲍尔则强调，这一计划的目的，不仅要使印度成为一个“具有足够军事防御能力的盾牌”，而且还要“建设一个可以完全抵御中共秘密渗透的充满生机活力的社会”。【注释】Telegram from the Embassy in India to the Department of State, April 20, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXV, pp.85~88.【注尾】 国务院的观点占了上风，于是美国邀请印度国防部长查万(Y.B. Chavan)在1964年5月底访问美国。在5月21日同查万的会谈中，腊斯克指出，当时成立巴格达条约是为了对付苏联的威胁，因此美国向巴基斯坦提供军援；现在印度受到中国的威胁，因此也将获得美国的军援。在第二天查万同美国军方的会谈中，美国同意在1965年财年向印度提供5000万美元的军援，以后如何援助逐年再议。6月6日，美国正式宣布了对印军援计划。
美国的决定使阿尤布·汗异常愤怒，他在记者招待会上公开指责美国的做法“毫不犹豫地抛弃了朋友”，是“机会主义”、“毫无道德水准”。巴基斯坦各地举行了声势浩大的反美集会。另外，阿尤布·汗在7月1日给约翰逊写了一封亲笔信，他在信中怒气冲天地说：现在每个人都清楚，中国没有侵略印度的计划，中印之间也没有重新爆发有限武装冲突的可能性。美国对印度的军援损害了巴基斯坦的利益，导致印巴之间的军备竞赛，增加了它们的经济负担，为共产主义扩展到南亚次大陆打开了方便的通道。阿尤布·汗在信的末尾甚至声称，巴基斯坦将被迫重新考虑作为盟国的义务。【注释】Letter from President Ayub to President Johnson, July 1, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.129~130.【注尾】 随后，巴基斯坦驻美大使艾哈麦德在7月7日拜会约翰逊，递交了阿尤布·汗的信函。
约翰逊在会谈中毫不理会巴方的陈述。约翰逊说，对印度的军援可以遏制共产主义在南亚次大陆的威胁，这符合印巴两国的利益。他指责巴基斯坦发展同中国的关系的做法，认为巴方是个不忠诚的盟国，特别是当中国目前对南亚次大陆的非共产党国家构成巨大威胁的时候。针对阿尤布·汗要退出巴格达条约组织和东南亚条约组织的说法，约翰逊表示，退出联盟并不符合巴基斯坦的利益，但退出与否取决于巴方自己。约翰逊最后警告巴基斯坦：如果巴基斯坦要重新考虑同美国的关系，那么美国除重新评估同巴方的关系外别无选择。【注释】Memorandum of Conversation, July 7, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.132~134.【注尾】 毫无疑问，美国对南亚次大陆的政策是完全服务于美国全球遏制战略以及在亚洲遏制中国的政策目标。美国决策者判定，导致南亚次大陆日益的动荡不安和印巴关系日益紧张的一个重要因素就是中共所施加的政治和军事压力。【注释】Telegram from the Department of State to the Embassy in Pakistan, December 24, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.173~175.【注尾】 巴基斯坦发展同中国的关系，自然要受到惩罚。
1965年3月阿尤布·汗访华，对美国的南亚政策再次造成了冲击。马康卫打电报给国务院说，阿尤布·汗的此次访问主要是通过强调中巴关系的牢固，从而对印度构成新的压力。因此他建议尽快邀请阿尤布·汗访美，以便澄清美巴关系中的一些重要问题。本来约翰逊在1965年初也已经同意国务院有关邀请阿尤布·汗访问美国的建议，但科默强调，美国应该让巴基斯坦明白，它不能一方面接受美国巨大的援助，而另一方面又“奉承中共并在几乎一切重要问题上奉行反美路线”。国家安全事务顾问麦克乔治·邦迪(McGeorge Bundy)在科默的这份备忘录上写道，“我们应该惩罚”阿尤布·汗。【注释】Memorandum From Robert Komer of the National Security Council Staff to President Johnson, April 2, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.202~203.【注尾】 虽然阿尤布·汗事后向美国解释了访华的目的，重申发展巴中关系仅仅是为了睦邻友好，但4月14日约翰逊依然决定取消阿尤布·汗访美的安排，以示对巴基斯坦的惩罚。
恰在此时，印巴军队4月份在库奇兰恩发生武装冲突，成为第二次印巴战争的前奏。巴基斯坦军队使用美国武器装备成为了一个突出的政治问题。马康卫承认美国的政策面临着“最为严峻的两难境地”：如果由于巴基斯坦在冲突中使用美国的武器装备而取消对巴方的军事援助计划，那将在南亚打开“中立主义的潘多拉盒子”；而如果允许巴方在冲突中使用美国武器装备，那又将面临来自国会和印度方面的压力。马康卫建议，虽然短期内看不到有解决这种矛盾的方法，但目前应要求印巴双方遵守1960年有关库奇兰恩安排的协议，否则将危及美国执行对双方的援助计划。【注释】Telegram From the Embassy in Pakistan to the Department of State, April 27, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.236~237.【注尾】 鲍尔斯从新德里发电文说，印度也提请华盛顿注意，美国曾保证不允许巴基斯坦使用美国的武器装备进攻印度。鲍尔斯强调，美国对这一问题的反应将对美印关系产生深远的影响。【注释】Memorandum From the Executive Secretary of the Department of State (Read) to the Presidents Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), April 24, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.227~231.【注尾】
作为应对冲突的措施，美国一方面警告巴基斯坦不得在冲突中使用美国的武器装备，同时对于印度要求美国提供F~5A战斗机一事也加以拒绝。库奇兰恩事件对美国同印巴两国的关系产生了重要的影响，美国的政策导致印巴两国对美国的信誉和在南亚地区的作用产生了极度的不信任，美国在南亚次大陆的影响力开始迅速消退。与此同时，美国决策者对印巴两国在库奇兰恩冲突中的表现也极为不满，开始考虑制定新的南亚政策。美国首先考虑对印巴两国施加经济压力。
1965年6月8日，约翰逊告诉邦迪，他现在不会同意向印度或巴基斯坦“拨款一美元”，“除非我已经同意或签过字的，如果是我同意过或签过字的，也要拿给我看看”。在第二天同国务院、国防部和国际开发署的负责人讨论对印巴两国援助问题的会议上，约翰逊又明确表示，没有他的批准，不再向印巴两国提供任何新的贷款，推迟批准1966年财年的对外援助拨款。约翰逊还要求国务院和国际开发署共同研究对印巴的援助方针，以便决定美国是否有必要在两国花费如此庞大的款项，以及“按照政治目标的标准”，如何利用经济援助以获得“更大的影响”。【注释】Memorandum by the Presidents Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), June 9, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. p.274.【注尾】 由于对印度援助的年度审议已经完成，美国决定推迟对巴基斯坦援助的审议（推迟两个月），并于6月30日将美国的决定通知巴方。美国的决定激起巴基斯坦的极大愤怒，7月14日，阿尤布·汗公开宣称，巴基斯坦寻求的是新朋友而不是新主人；他抨击美国人陶醉于权力，不倾听小国的意见。两国关系降到一个新低点。
1965年印巴战争的爆发，对美国的南亚政策而言是一场“灾难”。9月6日，印度军队四个师的兵力越过实际控制线，进入旁遮普地区，并向拉合尔逼近，冲突进入一个新的、更加危险的阶段。同一天，阿尤布·汗和外长布托同马康卫会谈，向美方递交了一份最后通牒，要求美国履行1959年同巴基斯坦达成的协议，希望美国立即采取行动“击退和粉碎印度的侵略”。
此时美国决策者最为担心的是中国可能采取的行动。考虑到库奇兰恩事件的处理结果，同时还考虑到中国直接或间接卷入印巴战争的可能，此时中央情报局的一份备忘录认为，巴基斯坦和中国之间存在着某种形式的“秘密谅解”，这可能是巴方在目前的冲突中手中掌握的“一张王牌”；从最坏的角度讲，这可能会使巴基斯坦做出“最为鲁莽的行动”。【注释】Memorandum Prepared in the Office of Current Intelligence, Central Intelligence Agency, September 6, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.359~360.【注尾】 9月8日，约翰逊同国防部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert McNamara)商讨对策。麦克纳马拉称，他所关心的是可能出现一系列美国无法充分应对的紧急情况，其中最严重的就是中国可能对印度采取军事行动。麦克纳马拉建议美国开始准备，以应对中国和苏联的介入。与此同时，国务院认为，目前印巴之间的战争有可能变为“自由世界同共产党集团之间的对抗”，因此“印巴战争将对美国的利益产生深远的影响”。为此国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)建议，美国应全力支持通过谈判解决印巴冲突，因为美国的介入不仅可以使印巴两国明智地同西方保持关系，而且可以使印巴两国“坚定地抵抗中共对南亚次大陆的蚕食”。【注释】Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson, September 9, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.375~377.【注尾】 因此约翰逊决定，首先依靠联合国敦促两国停火，并在9月8日公开宣布，立即停止美国对印巴两国所有的援助。
随着战争的进展，中国开始明确自己的态度和立场。1965年9月16日，中国外交部照会印度驻华大使馆，严厉谴责印军在中印边界和中国—锡金边界的入侵挑衅活动，要求印度政府在3天内拆除它在中锡边界中国一侧和跨中锡边界线上的所有侵略工事，并立即停止在中印边界和中锡边界的一切入侵活动，否则，由此产生的一切严重后果，必须由印度政府承担全部责任。照会还强调说，中国不介入印巴争端不等于不问是非，也绝不等于中国可以同意克什米尔人民的自决权遭到剥夺，也绝不等于中国可以同意印度借口克什米尔问题侵略巴基斯坦。【注释】1965年9月16日中国外交部的照会，参见《中华人民共和国外交大事记》，第三卷，世界知识出版社，2002年版，第53页。【注尾】
中国的照会及相应的军事调动，在美国决策者中引起了轩然大波。他们一致认为，中国介入印巴战争对全球范围内的美国利益和美国信誉构成了挑战。为此，约翰逊政府做了以下准备：首先，约翰逊命令国防部和国务院制定军事应急计划，其重点放在一旦中国进攻印度，美国所采取的军事选择；其次，约翰逊表示美国将继续支持联合国秘书长吴丹的停火斡旋；第三，约翰逊指示美国将向印度和巴基斯坦施加影响，使他们接受联合国的停火决议。【注释】Robert McMahon, “ Toward Disillusionment and Disengagement in South Asia,” p.162.【注尾】 同时，美国警告阿尤布·汗：如果由于他的鼓励，甚至由于他不同意停火而造成中国介入的局面，巴基斯坦将使自己疏远西方，不过美国也表示，一旦实现停火，美国将恢复对巴基斯坦的援助，同时美巴两国还可以恢复和保持亲密和互助的双边关系。另一方面，对印度方面一再提出的希望美国公开承诺，一旦中国进攻印度，美国将帮助印度的请求，美国始终没有同意。
在美国的压力下，印巴两国的政策开始发生变化。阿尤布·汗表示希望尽快结束印巴战争。他批评美国在战争的关键时刻保持沉默和无所事事，指出中共在危机中所表示的同情并不是由于巴基斯坦的要求。至于中国的“最后通牒”，阿尤布·汗表示他没有同中国串通过，也不知道中国的意图是什么，并声称他劝告中国人不要介入。【注释】Telegram from the Embassy Office in Pakistan to the Department of State, September 20, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.415~418.【注尾】 9月17日，印度接受联合国的停火决议；9月22日，巴基斯坦也接受该决议，同意停火。
1965年印巴战争后，美国决策者开始反思南亚政策。在他们看来，美国的南亚战略虽然遭遇到意想不到的“悲剧”，但“这一战略迄今为止取得了极其显著的成就”，特别是在“同红色中国日益增长的对抗中”。因此，美国要坚持“胡萝卜加大棒”的政策，继续向印巴两国提供经济和军事援助。【注释】Memorandum From the Presidents Deputy Special Assistant for National Security Affairs (Komer) to President Johnson, January 12, 1966, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.531~533.【注尾】 但另一方面，美国决策者也看到了南亚局势中所存在的“真正危险”，那就是巴基斯坦和印度将“误读”美国的政策。鉴于此，邦迪和科默提出了美国未来南亚政策的四项原则：印度的重要性超过巴基斯坦，如果印度能“明智地”发展同美国的关系，美国可以继续向印度提供粮食和其他经济援助；“在上述优先考虑下，假如我们可以向巴基斯坦展示中国道路是无用的和毫无意义的，并向他们展示西方继续提供经济支持的现实，那么我们没有必要丢失巴基斯坦”；不要期望克什米尔问题的早日解决，美国可以做到的最大努力就是向印巴双方施加压力，迫使他们通过和平谈判解决争端；美国对印巴的经济援助除了同政治解决印巴之间的问题之外，还可以同以下主要问题联系起来：使巴基斯坦脱离中国，“阻止印度无理性地倒向苏联”，不让印度人获得核武器，迫使印巴两国推行更好的经济和农业政策，等等。【注释】Memorandum From the Presidents Special Assistant for National Security Affairs (Bundy) and Deputy Special Assistant for National Security Affairs (Komer) to President Johnson, October 5, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.444~447.【注尾】
在这些原则指导下，美国决策者坚持，印巴两国必须采取的让美国“满意”的政策措施。就巴基斯坦而言，印巴战争后，美国确立了对巴基斯坦的三个主要的政策目标：限制巴基斯坦同中国的关系；继续使用设在白沙瓦情报设施；使巴基斯坦继续履行作为巴格达条约组织和东南亚条约组织成员的义务。1965年12月15日，约翰逊同阿尤布·汗会谈时表示，美国同巴基斯坦过去的那种联盟关系已经结束，正在形成的新的关系同过去是不同的；解决美巴之间矛盾和分歧的关键在很大程度上取决于巴基斯坦同中国的关系。约翰逊说，如果巴基斯坦希望发展同美国的关系，那么就不能同中国发展关系。【注释】Record of Meeting, December 15, 1965, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.511~513.【注尾】 1966年初，约翰逊授权恢复对巴基斯坦的经济援助，但前提是巴基斯坦必须缓和同印度的紧张关系，并限制同中国的关系。同时，美国决策者并不同意恢复对巴基斯坦的军援。
这样，到1965年底，美国在南亚次大陆的战略重点已经毫无疑问地转向了印度。1965年11月8日，国家安全委员会出台了题为《美国对印度的援助战略》的文件，全面阐述了美国对南亚次大陆的政策及其目标。国家安全委员会认为，共产主义并没有对南亚次大陆构成直接的和迫在眉睫的威胁，“对印度的真正威胁不是来自喜马拉雅的另一边，而是至今依然脆弱的印度社会可能出现的分裂和解体”。如果由于国内政策的失败而导致印度的分裂和解体，那么如同发生在20世纪40年代末期的中国的事件一样，一个全国性的共产党政权就会出现。这样一个政权的出现不仅会破坏亚洲的力量均衡，而且还会在其他非共产党国家引发“多米诺骨牌效应”。文件强调，“在目前看来，这些可怕的可能性似乎很遥远，但真正的问题在于，这些可能性是否足够真实，以证明采取同所冒风险相称的预防措施是正确的”。国家安全委员会无疑相信上述可能性，为此建议约翰逊政府继续向印度提供经济援助，防止印度走向共产主义。【注释】Robert McMahon, “ Toward Disillusionment and Disengagement in South Asia,” pp.166~167.【注尾】
在1966年初同印度总理的会谈中，约翰逊表示，必须按照美国的条件发展美印两国的新关系。美国的基本条件是，印度必须采取“铸剑为犁”的政策，因为目前南亚地区“不战不和的局面威胁着经济发展的进程”。同时，美国利用印度1965年至1966年的粮食短缺和饥荒，迫使印度政府将经济发展的重点放在农业上，并推迟对印度的军援。而在同一时期，印度甘地政府不仅在越南问题上不断批评美国的政策，而且还加大同苏联的军事合作。这样，美印政治关系日趋紧张。当1967年1月甘地向胡志明发去热情洋溢的生日贺电时，美国对印度的不满终于爆发了。腊斯克打电报给鲍尔斯说：“如果她感到她必须倾向于不结盟取悦于共产党世界，以便明白地向莫斯科表明自己的诚实可靠，那她就不能表明对美国的诚实可靠。” 【注释】Telegram from the Department of State to the Embassy in India, May 18, 1967, FRUS, 1964~1968, vol. XXV. pp.859~860.【注尾】
1967年4月12日，约翰逊政府经过近一年多的考虑后，宣布同时向印度和巴基斯坦提供新的军援政策。这一政策规定印巴两国可以用现金购买先前美国供应的军事装备的零部件，但必须是个案处理。这一妥协的方案并未使印巴双方满意。巴基斯坦在1968年初终止美国使用白沙瓦的设施，充分反映了巴基斯坦对美国政策的不满，同时也标志着“曾经存在于美巴之间的特殊关系的仅存的残留物的消失”。【注释】Robert McMahon, “ Toward Disillusionment and Disengagement in South Asia,” pp.170~171.【注尾】
三、在中东、拉丁美洲和非洲：支持“和平的革命”“反对非洲式的社会主义”
肯尼迪和约翰逊未能维持中东的和平。肯尼迪希望在处理埃及和以色列的争端中采取“公正的”方法，使纳赛尔不要去寻求苏联的帮助。但肯尼迪的计划在1962年到1963年的时候遭遇来自纳赛尔的挑战。当时也门王国爆发革命，国内政局混乱，纳赛尔派兵75000名支持反叛者，沙特阿拉伯迅速介入阻止纳赛尔的行动。美国起初向纳赛尔施加压力，希望他放弃干涉，但后来决定不反对埃及的行动。沙特阿拉伯立即对美国的石油公司加以排斥，以色列和英国也抗议美国仅仅是在言辞上抨击埃及，而不采取实际行动。在这种情况下，肯尼迪改变了政策，宣布纳赛尔是不可信的，并派空军保卫沙特。肯尼迪还向以色列保证：如果需要，美国将以第六舰队保卫以色列，同时向以色列出售包括地对空导弹在内的大量军火。这样，肯尼迪完全采取了亲以色列、亲沙特、反埃及的政策。
约翰逊继任后，美国决策者继续检讨对中东的政策。在他们看来，中东地区“日益加深的政治分歧”并非是阿拉伯人和以色列人之间的分歧，“而是温和的阿拉伯国家同亲纳赛尔的国家之间的分歧……纳赛尔是共产主义的代理人”，他希望在苏联的帮助下“颠覆整个中东地区的温和的国家”，进而控制这一地区。因此，约翰逊和国家安全委员会一致认为，“问题就在于，在莫斯科对薄弱的环节进行刺探的时候，美国是准备支持自己的朋友和那些温和的国家，还是作为在近东地区的强国而退缩”。【注释】Douglas Little, “Nasser Delenta Est: Lyndon Johnson, the Arabs, and the 1967 SixDay War,” in H.W. Brands, ed., The Foreign Polities of Lyndon Johnson Beyond Vietnam (Austin: Texas A & M University, Press, 1999), pp.157~159.【注尾】 1967年的六天战争是对约翰逊中东政策一个重大考验。
由于美国的鼓励，1967年6月5日，以色列军队突然对驻扎在埃以边境的埃及军队发起进攻。在六天战争中，以色列摧毁了纳赛尔的大部分的陆空力量，同时也沉重打击了埃及的盟国约旦和叙利亚，占领了包括约旦河西岸、西奈半岛、加沙地带和耶路撒冷城总计6.5万平方公里的阿拉伯领土。由于约翰逊政府在六天战争中支持以色列，阿拉伯国家的反美情绪普遍高涨，埃及、叙利亚、阿尔及利亚、伊拉克、苏丹、也门等国先后宣布同美国断交。尽管1967年11月联合国通过了要求以色列从阿拉伯领土上撤军的242号决议，但也未缓和美国同阿拉伯国家的关系。同时，战争的一个重要后果是苏联在中东地区加强了影响力。
肯尼迪政府特别重视拉丁美洲在美国第三世界政策中的样板作用，1961年3月13日，肯尼迪向拉美各国驻美大使提议成立“争取进步联盟”，其目的是建立一个稳定有序的拉丁美洲，以免本半球接二连三地爆发“卡斯特罗式”的革命。根据“争取进步联盟”的计划，在以后的十年之中，美国提供200亿美元，拉丁美洲各国提供800亿美元用于该计划的发展。肯尼迪要求拉美受援国进行土改、税收和其他社会经济方面的改革，从而使得穷人和中产阶级从中获益。肯尼迪在1962年的时候警告说：“如果不能实现和平的革命，那么暴力革命就不可避免。”【注释】Walter LaFeber, The American Age: United States Foreign Policy at Home and Abroad, p.586.【注尾】 在以后的两年内，这些雄心勃勃的计划却遇到了很大的困难。由于华盛顿官僚体制内部的争斗，由于巴西、阿根廷和墨西哥这些主要的拉美国家都表示不愿把自己的发展计划送交美国审查，特别是由于许多国家政府的无能或不愿进行已经许诺的一些改革，这些计划被削减了。在有些国家还不能建立必要的政治稳定，由于肯尼迪政府在要么干涉主权国家的事务，要么眼看“争取进步联盟”日益受到削弱这两个问题上难以做出选择，因而不能进行有效的反应。
约翰逊继任后，决定继续执行肯尼迪的拉美政策，但更多关注如何防止共产主义对拉丁美洲的“颠覆”。因此，约翰逊的拉美政策的基本出发点是防止出现第二个古巴。在经济援助方面，约翰逊大力支持对拉美的道路和通讯等方面的基础项目的投资。约翰逊让时任美国驻墨西哥大使托马斯·曼(Thomas Mann)回国负责美国对拉美的政策。在曼的眼中，虽然“争取进步联盟”的想法听起来很好，但仅有政府的投资是不够的，必须为私人投资创造有利的环境。在政治方面，曼坚持认为，如果美国不能显示自己可以对付古巴，那么美国就不可能在拉丁美洲获得较高的声誉。1964年3月18日，曼宣布了他对美国拉美政策的解释，很快便被冠以“曼主义”，其核心就是，为了保证西半球免受颠覆，稳定成为最为优先的考虑。同时，美国也希望在实现这一目标的前提下保持西半球的“进步和自由”。由此美国决策者认为，这一政策可以促使拉丁美洲形成一种政治模式，即“那些具有政治能力和改革思想的民选总统同军人和其他保守势力形成实际的合作关系”。美国决策者相信，这种模式将会持续在西半球普及开来，同时，“这种模式能够带来短期的政治稳定，使得政府可以集中精力进行发展和改革”。因此，约翰逊政府表示愿意承认拉丁美洲的一些军人政府。根据这个标准，美国决策者甚至认为巴西的军政府也是“进步的”。【注释】Joseph S. Tulchin, “The Promise of Progress: U.S. Relations with Latin America During the Administration of Lyndon B. Johnson,” pp.219~220, 229~231.【注尾】
另一方面，约翰逊政府在处理同拉美国家的关系时经常挥舞着大棒。对秘鲁政府试图控制其境内的美国石油公司的做法，纽约州参议员罗伯特·肯尼迪明确表示：“你可以查封报纸，可以取消议会，可以把宗教反对派人士投入监狱……你依然还可以得到许多援助，但是，如果你愚蠢到想打一家美国石油公司的主意，那么我们就不会给你一分钱。”【注释】Walter LaFeber, The American Age: United States Foreign Policy at Home and Abroad, p.608.【注尾】 在巴拿马运河问题上，巴拿马总统在1962年访问美国时就向肯尼迪提出要修改巴拿马运河条约，虽然遭到拒绝，但美国同意在运河的某些地方可以同时悬挂美国和巴拿马两国国旗。到1964年1月，由于巴拿马民族主义者同运河地区的居民在悬挂国旗的问题上发生冲突，导致20人死亡。当巴拿马政府再次要求修改运河条约时，约翰逊拒绝了，他还强硬地表示，美国不会允许对美国国旗的侮辱。
1965年4月，多米尼加的反叛者发动了反对军人政权的内战，约翰逊政府很快判定叛乱是共产党指使的，或是“卡斯特罗式的”。4月28日，美国派出2万名士兵，出兵这个加勒比岛国。约翰逊利用这个机会，在1965年5月2日宣布了所谓的“约翰逊主义”。他宣称：“美洲国家不能允许，一定不能允许而且也决不会允许在西半球建立另外一个共产党政府。”他警告说，变革“应该通过和平的过程进行”，并保证美国将保卫“本半球的每一个自由的国家”。【注释】Walter LaFeber, The American Age: United States Foreign Policy at Home and Abroad, pp.608~609.【注尾】 约翰逊主义的重要性同杜鲁门主义和艾森豪威尔主义一样，它取决于美国如何从广义上解释“共产主义”及如何顺利地让武装力量承担保卫“每个自由国家”的义务；其真实的目的在于防止另外“一个古巴”的出现。20世纪60年代美国拉丁美洲政策实施的结果，就是美国成为拉丁美洲“进步政权的顽固的反对者和军人政权的笨拙的支持者，只要这些军人政权宣称自己狂热地反共并粗暴地镇压反对派。”究其原因，美国的政策混淆了反对共产主义的短期目标同消除招致共产主义颠覆的条件的长期目标之间的区别。在处理拉美问题时，美国仅从自己的国家安全的角度考虑拉美地区的发展，而不是着眼于整个西半球；更为重要的是，约翰逊政府把过多的精力放在越南战争上，没有政治意愿和力量去推动“进步联盟”的发展。【注释】Joseph S. Tulchin, “The Promise of Progress: U.S. Relations with Latin America During the Administration of Lyndon B. Johnson,” pp.242~243.【注尾】
越南、中东和拉丁美洲只是约翰逊政府所要对付的第三世界的一系列革命和民族主义运动的一部分。自从1960年以来，非洲一直是最动乱的地区。在肯尼迪任内，非洲大陆在肯尼迪的外交政策中占有重要的地位。美国不仅向非洲地区派遣了大量的和平队人员，而且肯尼迪还停止了对南非地区的反对殖民主义的领导人的敌视。约翰逊继任总统后，美国对非洲的政策开始发生微妙的变化。非洲大陆不稳定及不断恶化的局势使得美国的自由主义者认为，非洲的民族主义者不能成为发展的力量。美国决策者认为，共产主义当时并未对非洲大陆构成威胁。同时，由于美国在越南战争中越陷越深，对非洲的关注越来越少，腊斯克明确表示，美国不要在每个非洲首都扮演“老大先生”的角色。1964年4月，约翰逊任命W. 艾弗里尔·哈里曼(W. Averell Harriman)担任副国务卿，专门负责非洲问题，使之不要上交到国务卿。非洲在20世纪60年代初期美国外交中的重要性可见一斑。
但是，也就是从20世纪60年代初期开始，非洲局势开始发生明显的变化，西非一系列的军事政变和东非的军事叛乱，特别是苏联向索马里提供武器装备、中国对桑给巴尔革命的支持以及加纳激进的反美运动，都迫使美国决策者重新考虑对非洲的政策。【注释】Terrence Lyons, “Keeping Africa off the Agenda,”p.251.【注尾】 美国决策者甚至希望，“以在国内制定‘伟大社会’的同样的动力和想象力来确定美国未来对非洲的政策”，其政策重点在于“鼓励经济和政治发展，以此作为防止激进主义和防止为苏联或中国的干预提供机会的一个重要手段”。【注释】Ibid., pp.261~264.【注尾】
在非洲之角，索马里在1963年11月拒绝同美国签订军事援助协议，但却同苏联达成了协议。1963年底，索马里同埃塞俄比亚发生边界冲突。起初美国并不想介入，当埃塞俄比亚的塞拉西皇帝声称，如果美国不援助他，那么他就“可能会同魔鬼打交道来拯救自己的国家”。在美国支持埃塞俄比亚的情况下，索马里同埃塞俄比亚的边界冲突才得以结束。
在加纳，约翰逊政府试图利用对建设水坝计划的援助，使得非洲最为激进的领导人恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)变得温和一点。但在1964年2月加纳爆发大规模的反美抗议活动后，美国国会开始批评约翰逊的政策，要求取消援助计划作为报复。对此，腊斯克在致约翰逊的一封备忘录中指出，政府不能对这些要求让步，否则“将破坏我们抵制共产党在加纳产生强大影响的机会。美国必须采取步骤让恩克鲁玛意识到，如果听任加纳目前趋势的发展，他就要冒失去美国的友谊和援助的巨大风险”。【注释】Memorandum From Secretary of State Rusk to President Johnson, February 13, 1964, U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States, 1964~1968, Vol. XXIV: Africa (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1999), doc. 239. Hereafter cited as FRUS.【注尾】 约翰逊决定派哈里曼去加纳同恩克鲁玛会谈，警告恩克鲁玛如果继续制造麻烦，国会将会施加压力停止对水坝建设的援助。
对于美国指责自己实行社会主义，恩克鲁玛解释说，加纳的“社会主义”不是苏联式的，也不是中国式的，“而是从加纳公社传统中发展起来的具有加纳特色的社会主义”；他还赞扬美国的资本主义是“文明的资本主义”。【注释】Telegram From the Embassy in Ghana to the Department of State, March 2, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXIV, doc. 244.【注尾】 但对恩克鲁玛标榜所谓的“非洲式的社会主义”，美国决策者认为就是“个人独裁”，而且是强烈的“亲中共”。【注释】Memorandum From the Under Secretary of State for Political Affairs (Harriman) to President, Johnson, April 3, 1964, FRUS, 1964~1968, vol. XXIV, doc. 249.【注尾】 美国虽然继续援助水坝建设，但约翰逊本人不喜欢同恩克鲁玛打交道。1966年2月，加纳的一场军事政变推翻了恩克鲁玛。美国对政变持支持的态度。科默在给约翰逊的一份备忘录中说：“加纳的政变是意外收获的另一个例证。同黑非洲的任何一个领导人相比，恩克鲁玛的所作所为更多地损害了我们的利益。作为对其强烈的亲共倾向的反应，新的军人政权几乎是完全亲西方的。”【注释】Memorandum From the Presidents Acting Special Assistant for National Security Affairs (Komer) to President Johnson, March 12, 1966, FRUS, 1964~1968, vol. XXIV, doc. 260.【注尾】 与此同时，加纳军人政权也表现出亲美的态度。加纳“民族解放委员会”主席安克拉在致约翰逊的信中表示，加纳支持美国的“民主原则和生活方式”。【注释】Letter From Chairman of the National Liberation Council Lieutenant General Ankrah to President Johnson, March 24, 1966, FRUS, 1964~1968, vol. XXIV, doc. 261.【注尾】 有了这样的表态，美国立即向加纳军人政府提供了大量的援助。
约翰逊任内美国对刚果的干涉，也突出表明了冷战对美国非洲政策的影响。刚果在1960年6月30日独立，刚果加丹加省在莫瓦斯·冲伯(Moise Tshombe)领导下并在比利时及欧美铜钴公司的支持下，企图把加丹加省从刚果分离出来。刚果总理帕特里斯·卢蒙巴(Patrice Lumumba)是个社会主义者，其政策得到苏联的大力支持。1961年1月，约瑟夫·蒙博托上校(Joseph Mobuto)在中央情报局的支持下发动政变，逮捕并杀害了卢蒙巴。随后，美国大力支持蒙博托政权同反叛武装进行斗争。蒙博托的军人政权执政后尽管日益腐败，但它却更加亲西方。1967年约翰逊甚至未经国会同意就派遣由美国人驾驶的C-130运输机帮助刚果政府平息白人雇佣兵发动的叛乱。美国的影响在刚果持续增长，从1965年开始就取代了比利时，成为影响刚果局势发展的最大因素。约翰逊曾希望增加对蒙博托及其他非洲领导人的援助，但越南战争使得美国力不从心。【注释】Walter LaFeber, The American Age: United States Foreign Policy at Home and Abroad, pp.620~621.【注尾】
四、结语
肯尼迪-约翰逊时期的美国对第三世界的外交政策是遏制战略的重要组成部分和实践，这一政策完全服务于美国全球遏制战略和遏制中国的政策目标。美国在实现这些政策目标的过程中，军事反应、军事援助、经济援助等成为最重要的手段。在与苏联和中国争夺第三世界的斗争中，美国使用这些手段，反对他们认定是亲共产主义或共产主义的民族解放运动及有关的事态发展。总体而言，肯尼迪和约翰逊的外交政策在相当程度上忽视了第三世界国家试图在战后国际体系中寻求恰当位置的努力。在整个20世纪60年代，美国对第三世界的外交虽然有所成就，但也充满了危机、挫折、痛苦和失败，外交决策者和普通的美国人为遏制战略付出了前所未有的代价。
戴超武：南京大学历史系教授、博士生导师