《美国研究》2006年第2期
贫困理论范式的转向与美国福利制度改革
杨立雄
〔内容提要〕20世纪80年代，美国的贫困理论研究转向下层阶级。下层阶级理论认为，福利制度的负激励是明显的，宽松的福利政策鼓励了更多的穷人变成穷人，解决的唯一办法是减少政府对低收入家庭的公共救助，要求穷人通过工作缓解贫困。下层阶级理论导致美国公共救助政策重心开始向劳动力市场政策转移，并直接影响到美国1996年“个人责任与工作机会折衷法案”的出台。
关键词：美国历史与社会 福利制度 贫困理论范式 下层阶级
美国的福利制度是在20世纪30年代初经济大萧条之后建立起来的。此后的40多年里，美国社会福利制度在经过“伟大社会”和“向贫困开战”的两次大扩张之后，成为“不情愿的福利国家”。美国社会福利制度的一个特点，是社会保险政策并不完善，但却建立了世界上较为完善的公共救助制度，政府为符合享受救助标准的贫困家庭提供无限期的福利补贴。这在缓解贫困方面发挥了相当大的作用，但是也导致依赖福利体系生活的人越来越多，给政府财政造成的压力也越来越重。克林顿上台后就发誓“终结我们所知道的福利制度”。经过长期激烈的讨论，美国国会最终于1996年通过福利改革法案。本文试图以文化的视角，探讨贫困理论范式的转向与美国社会福利制度改革的关系。
一、从贫困文化到下层阶级：美国贫困理论范式的转向
（一）下层阶级及其政策含义
美国对贫困现象的认识和所采取的对策经历了一个演变的过程。在20世纪以前，美国人普遍认为贫困主要是个人失败的结果。这种从个人责任来解释贫困问题的社会主流意识使当时的美国人认为贫困是个人问题而不是社会问题。1929～1933年的经济大萧条促使绝大多数的美国人重新反思传统的贫困观点，美国各级政府也采取了相应的立法措施阻止贫困现象的蔓延。罗斯福总统实行新政，第一次使联邦政府参与到了解决失业与贫困的问题中来，完成了美国贫困研究向结构理论的范式转变。但是，战时和战后的经济繁荣并没有真正给美国穷人带来公平的机会，贫富差距加剧。20世纪50年代末至60年代初，贫困问题成为美国公众和政府关注的社会焦点。这一时期的贫困研究以刘易斯(Oscar Lewis)的《贫困文化：墨西哥五个家庭实录》(Five Families: Mexican Case Studies in the Culture of Poverty)、班费尔德(Edward C. Banfield)的《一个落后社会的伦理基础》(The Moral Basis of A Backward Society)、哈瑞顿（Michael Harrington）的《另类美国》(The Other America)为代表，他们及后来的学者确立了贫困理论研究范式的转移，即从结构理论向贫困文化理论转移。
贫困文化观点提出后，受到美国社会的广泛注意，并影响了60年代美国“向贫困开战”的具体实施。约翰逊总统认为，“伟大的社会，不仅需要满足肉体和商业需要，而且要满足人们对美的追求和对群体生活的渴望。”【注释】Carl M.Brauer, “Kennedy, Johnson and the War on Poverty,”Journal of American History, Vol.69, No.1 (June 1982), pp.98～119.【注尾】 为了完成这一目标，约翰逊宣布“要无条件地向美国的贫困开战……”。【注释】黄安年：《当代美国的社会保障政策》，北京·中国社会科学出版社，1998年版，第104页。【注尾】 具体做法是放宽福利限制条件，扩大覆盖范围。如放宽“未成年孩子家庭援助”项目（Aid to Families with Dependent Children，简称AFDC）的资格条件，放弃居住地要求。这些措施导致美国进入“福利爆炸”时期，并进入“不情愿的”福利国家行列。【注释】Bruce S.Jansson, The Reluctant Welfare State: American Social Welfare Policies:Past, Present, and Future (Pacific Grove: Brooks/Cole Publishing Company,1997), pp.234～235.【注尾】
到20世纪80年代，美国的贫困文化话语很快被另一个流行词所取代，即“下层阶级”（Underclass）。一般认为，这一词首先由《纽约客》（The New Yorker）的专栏评论家奥列塔（Ken Auletta）1981年在《纽约客》上发表的一篇文章中首先使用的。但是，事实上，瑞典经济学家米尔达尔（Gunnar Myrdal）早在其1963年出版的《挑战丰裕》（Challenge to Affluence）一书中就首次使用了“underclass”一词，用来描述去工业化社会（deindustrialization, 后来称之为后工业社会）的牺牲品。他对“下层阶级”的定义是，“一个最底层的阶级，由失业、不能就业和待业的人组成，他们与国家分离，不能共享其生活、抱负和成就，他们对生活越来越感到绝望。” 【注释】转引自Herbert J.Gans, The War Against the Poor (New York: BasicBooks, 1995), pp.31～32.【注尾】 在米尔达尔的著作中，“下层阶级”只是一个经济术语，并没有指向种族、性别及文化特征。由于米尔达尔在他的著作中使用这一词语只有3次，且1962年出版的哈瑞顿的著作影响过大，掩盖了米尔达尔的光芒，因而“underclass”一词并没有流行起来。到60年代中期，哈瑞顿的助手凯恩（Tom Kahn）扩展了米尔达尔关于“下层阶级”的定义，使之不但指后工业社会的牺牲品，同时也指极端和持久的贫困。与此同时，还有一个相近的词“lower class”也开始频频出现。这个社会学术语一般指弱势群体，班费尔德对这个词的定义是能力缺乏、前途渺茫的人群，他们往往“主要为金钱和快乐而骚乱”。【注释】转引自Herbert J.Gans, The War Against the Poor, p.29.【注尾】 由于这个词一直没有超出学术的范围，因而也没有流行起来。70年代中后期，由于经济危机以及保守思潮的兴起，美国学界开始关注这一问题，而到1973年，“下层阶级”一词再次出现，但含义有了很大的改变，它指向行为和种族。1974年《时代》杂志发表了题为“下层阶级：持续的困境”【注释】“The Underclass: Enduring Dilemma,”Time, Vol.103, No. 24 , June 17, 1974.【注尾】 的文章。在文章中，“下层阶级”指生活于贫困线以下的1/3的黑人，他们被简单地描述成“麻烦的下层阶级”（troubled underclass）。1977年《时代》杂志又刊登了一篇关于下层阶级的文章，描述美国下层阶级形成的原因及生活现状，【注释】“The American Underclass: Destitute and Desperate in the Land of Plenty,”Time, Vol. 110，No. 9, August 29,1977.【注尾】 引起了学者的研究兴趣。从此，“下层阶级”一词逐渐流行起来，并在80年代引起公众广泛注意。
“下层阶级”一词的界定比较模糊。现在其含义已远远超出了米尔达尔的经济学含义，包括无家可归者、乞丐、小商贩，甚至有些社区还包括公共住房租居者、移民、福利受益者、未婚妈妈，甚至在政治上也存在“下层阶级”。“下层阶级”一词的出现与80年代出现的新右派有一定的渊源关系。新右派把穷人看成是福利的依赖者，称他们为“喊叫的阶层”（Claiming Class）。新右派思想家桑德斯（Peter Saunders）归纳了“下层阶级”的四个特征，即：被社会边缘化；几乎完全依赖于国家福利；遭受多重剥夺；具有听任于命运的文化。【注释】Peter Saunders, Social Class and Stratification (London: Routledge,1990), pp.118～124.【注尾】 美国社会学家查尔斯·默里(Charles Murray)对“下层阶级”的特征又做了补充：家庭的不稳定性，暴力犯罪，缺乏有质量的教育和对国家的依赖。【注释】Charles Murray, The Emerging British Underclass (London: IEA,1990), p.12.【注尾】 此外，他们还有一些共同的特点，如高比例的青少年犯罪、高辍学率、吸毒、依赖福利的母亲、家庭破裂等。其中最为著名的一个论点是：黑人女性青少年未婚先孕长期福利依赖，黑人男性青少年长期失业、犯罪，不愿工作。【注释】Charles Murray, Losing Ground: American Social Policy 1950~1980 (New York: Basic Books,1984), pp.66～68;
Lawrence M. Mead, Beyond Entitlement: The Social Obligation of Citizenship (New York: Free Press, 1986), pp.69～90.【注尾】 这一结论也得到了有关资料的证明。调查结果显示，1952年所有贫困户中户主有全职工作的占32%，没有工作的占31%，其中22%是老年人或无法工作者；但是到1984年，仅只有17%的贫困户户主有全职工作，51%则没有工作，其中10%属于老年人或无法工作者。不工作人群主要由依赖福利的单亲母亲、失业或没有经常性工作的男性组成。【注释】Lawrence M. Mead, “The Logic of Workfare: The Underclass and Work Policy,” in W.J. Wilson ed., The Ghetto Underclass (Newbury Park: Sage,1993), pp.173～186.【注尾】
学界对下层阶级不愿工作的解释主要有三个方面：
一是以威廉·威尔逊（William J. Wilson）为代表的经济因素解释。【注释】William J. Wilson, The Declining Significance of Race (Chicago: University of Chicago Press,1978), pp.62～87, 155～182; William J. Wilson, The Truly Disadvantaged (Chicago: University of Chicago Press,1987), pp.20～63, 109～164.【注尾】 威尔逊认为，受战后婴儿潮影响，70年代后期就业人口增加，同时由于产业结构的调整，失业率上升，在这种情况下，只有高学历、高级专业人才才能找到较好工作。而居住在内城（innercity）、受不到较好的教育、低工资、以及从事不适当工作的下层阶级由于制造业外迁，得到工作的机会大大减少，造成大量失业。多次失业的挫折感造成下层阶级害怕找工作，进而加剧贫民窟或内城中下层阶级的失业、犯罪、福利依赖及家庭的不稳定。威尔逊指出，中产阶级黑人因为经济地位改善后，搬离原本居住的贫民窟或内城，造成此类社区中青少年良性仿效对象的丧失，以及原本由这些中产阶级黑人所支持的社区组织因无人支持而衰败，形成社会的孤立；再加上南方黑人北上之后，更加恶化了北方贫民窟黑人因经济结构变迁而失业的情形。结果，原本由结构性因素所造成的失业，除导致家庭破裂外，还造成“适宜结婚的男性”变少，贫民区中的单身母亲、青少年未婚先孕等福利依赖人口的增加。威尔逊主张政府应对机会不均等加以改良，使下层阶级在经济上的隔离和文化上的孤立得到改善。基于贫穷问题的复杂性，威尔逊仍主张采取普遍主义福利，但特别增加针对贫困团体的分类救助。
二是以查尔斯·默里为代表的社会因素解释。【注释】Charles Murray, Losing Ground: American Social Policy 1950~1980 (New York: Basic Books, 1984).pp.56～68.【注尾】 默里认为，福利依赖，特别是“未成年孩子家庭援助”项目的扩张，是造成下层阶级中黑人单身母亲增加和黑人男性青年劳动力市场撤离的主要原因。这种福利依赖，一方面使核心家庭瓦解，另一方面也造成了贫穷的持续及工作伦理的丧失，这是自由主义政策造成的后果。默里认为，由于联邦政府介入到社会政策诸如单亲父母、贫困、犯罪等，事情变得越来越糟，对穷人的救助鼓励了更多的穷人变成穷人，解决的唯一办法是减少联邦对低收入家庭的公共救助，包括“未成年孩子家庭援助”项目、“补充收入保障计划”（Supplemental Security Income，简称SSI）、食品券（Food Stamp）、医疗救助等。
三是以米德（Lawrence M. Mead）为代表的文化因素解释。【注释】Lawrence M. Mead, “The Logic of Workfare: The Underclass and Work Policy,” in W.J. Wilson(ed.) The Ghetto Underclass (Newbury Park: Sage,1993).pp.173～186.【注尾】 米德认为，首先，下层阶级事实上是期望工作的，不过工作的前提是他们必须要有可能成功，因此他们不愿意去做卑贱的、低薪的、看不到未来的工作；其次，也有些下层阶级持宿命论的观点，并不想真正地去找工作，干脆放弃用工作来改善他们自己生活的念头；第三，从观念上讲，有些福利依赖的母亲喜欢工作，但是她们并不认为自己有义务工作；最后，民权运动前，社区中存在着同种族的成功典范，但是在这些成功典范迁出社区后，下层阶级丧失了模仿对象，在一般经济体系受挫后转而从事地下经济活动，久而久之，他们就丧失了与合法经济相连的渠道。与默里一样，米德认为现行福利制度的最大缺陷在于只注意民众的权利而忽视了义务，导致了福利依赖、失业、犯罪等人口比例的上升。
对下层阶级的三种解释，虽然在政策层面上有所区别，但是其核心思想是一样的，那就是要求穷人工作，通过工作而使贫困得到缓解。继威尔逊、默里和米德之后，美国许多学者都对下层阶级做过深入研究，这些后续研究的一个共同点是，福利制度的负激励是明显的，因而应采取“工作补偿”（make work pay）政策。【注释】David T. Ellwood, Poor Support: Poverty in the American Family (New York: Basic Books,1988), pp.231～244.【注尾】 政府应该给予单身母亲一个安全收入，但同时也要施加责任于父亲。这些观点最终导致公众要求改革公共救助制度的呼声越来越高。
但是，下层阶级理论在学术上却招致了强烈的批评，其中对查尔斯·默里的批评最为严厉。【注释】Sheldon Danziger and Daniel Weinberg, Fighting Poverty: What Works and What Doesnt (Cambridge: Harvard University Press, 1986).【注尾】 特克（Cynthia Tucker）对默里的评价是，“默里就是写《失去土地》（Losing Ground）的那个人，拥有保守主义信条，谴责福利制度制造了社会病态。与此同时，他的许多结论被许多研究者为各自的目的所采用。1984年出版的《失去土地》不过为希望消除福利的人提供一个理论上的支持罢了。”【注释】Russell Jacoby and Naomi Glauberman, The Bell Curve Debate: History, Documents, Opinions (New York: Times Books, 1995), p.285.【注尾】 另有学者认为默里的理论存在太多的缺陷。【注释】Drendon OConnor, A Political History of the American Welfare System (Lanham: Rowman & Littlefield Publisher, 2004), p.125.【注尾】 他们认为，在对比福利和工作的相关激励时，默里没有提及给单亲父母的津贴在70年代实际上下降了20%，忽视了学术上的相关研究，这些研究表明少年未婚妈妈、离婚与福利之间相关性并不强。默里对社会的其他因素视而不见，只是指责福利问题。默里倾向于从有限的信息中得出直线式的结论，一个例子就是他对1964～1972年间贫困率变化的分析。没有检查贫困的特性，默里就断定，尽管福利支出急剧膨胀，贫困并没有因此明显下降。这种观点对1964～1972年间许多穷人因福利制度而受益的事实视而不见。默里也没有意识到，虽然许多穷人并没有因为福利制度而摆脱贫困，但是他们中的许多人却显著地缓解了贫困。默里对宏观经济因素的讨论也是相当有限的。默里断定，福利依赖的产生是因为政府发出了“错误的信息”，他忽视了经济周期和失业率之间的关系。默里没有看到工作模式的改变、经济重构和去工业化对经济和社会所产生的影响。总之，在默里的世界里，只存在原因，即效果激励。他不厌其烦地指责福利制度发出了错误的激励信息，导致大量社会问题，对其他因素视而不见。
然而，不可否认，默里对美国社会福利制度的影响却无人匹及。政治学家布里勒（Gary Bryner）的评价是：“在过去的十年里，福利制度的发展变得很奇怪：1984年，查尔斯·默里认为福利制度鼓励下层阶级的形成的观点遭受指责，而到1994年，他的观点却被广泛接受。”【注释】Gary Bryner, Politics and Public Morality: The Great American Welfare Reform Debate (New York: W.W.Norton,1998), p.85.【注尾】 在其影响的名单之中有自由主义者埃尔伍德（David T. Ellwood）。克林顿上台后，埃尔伍德被任命为美国健康和服务署的助理秘书，成为美国福利制度改革的始作俑者。
（二） 下层阶级理论的群众基础
下层阶级理论的出现有其深刻的经济背景。自罗斯福新政以来，美国经济和社会政策取得了丰硕成果，不但提高了大多数家庭的生活水平，而且缩小了贫富差距，例如，50年代最低收入的20%的人口占全社会总收入的4.5%，到70年代这一比例提高到5.5%。但好景不长。70年代中期的石油危机导致美国经济的滞胀，低收入群体相对贫困加深。1973年至1995年间，每小时收入下降3个百分点；到20世纪末，最低收入的20%的人口占全社会总收入的比例下跌至4.0%。库兹涅茨定律告诉经济学家，随着国家财富的增长，收入分配更趋公平。但是这一原理不再适用，至少在美国这样一个发达的经济体系中不适用。
家庭对此的反应是增加他们唯一拥有的资源，即：越来越多的妇女从事更多的工作，不断延长劳动时间，以维持家庭收入。但在参加工作的已婚妇女的贫困程度不断加深的同时，享有福利的单身妇女却没有出现这种情况，相反，她们的受益反而有所上升。于是，问题取向和公共价值发生了转变，有工作的穷人处于压力下，怨恨积于他们心中。“未成年孩子家庭援助”项目是为缓解寡妇的贫困而制定的，它是帮助母亲停留于劳动力市场之外而照看孩子的一种方式。但是到90年代，享受福利的是那些已婚的、事实上处于工作状态的母亲。因此，20世纪末受到怨恨的主要是享有福利的妇女，公众对福利母亲的态度急剧转变。
对比80年代初到90年代后期所做的社会调查，可以看出，“责怪受害者”（“穷人没有做出足够的努力”）的观点呈现一个上升的趋势（见表1），公众把致贫的原因归咎于穷人本身（见表2）。【注释】Steve Farkas, Public Attitudes Towards Welfare and welfare Reform (New York: Public Agenda,1995); Steve Farkas and Jean Johnson, The Values We Live By: What American Want From Welfare Reform (New York: Public Agenda,1995); R.Kent Weaver, Robert Y. Shapiro and Lawrence R. Jacobs, “Public Opinion Welfare Reform: A Mandate for What?” In Weaver and William T. Dickens eds., Looking Before We Leap: Social Science and Welfare Reform (Washington, D.C: Brookings Institute,1995), pp.109～128.【注尾】 对济贫项目的不满主要集中于这些项目的慷慨性被滥用，以及这些项目使道德标准下降。1995年的调查显示，差不多2/3的美国人认为政府对福利项目的支出“过多”，而在70年代只有40%的人这样认为。同年进行的另外两次调查表明，绝大多数美国人对福利带给贫困个人和贫困社区的心理和社会影响感到不安：七成美国人认为，“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一制度”，“福利会代代相传，社会最底层将永远存在”；六成美国人认为福利会助长未成年少女早孕，并且这个制度“败坏了工作道德，助长了人们的懒惰作风。”这些观点隐含的信念是：穷人之所以贫穷，是由于他们不遵守国家法律法规或与社会的道德价值观相违背而造成的，因此他们应该为自己的行为负责，而不应该由政府来“买单”。因此公众要求穷人工作的比例也相当高（见表3）。
表1公众对致贫原因的看法（1982~1997）
单位：%
调查机构 |
日期 |
没有做出 |
不可控制 |
两者 |
不知道 |
CBS/NY Times |
03/1982 |
37 |
39 |
17 |
7 |
资料来源：R. Kent Weaver, Ending Welfare as We Know It (Washington, D.C: Brooking Institution Press，2000), p.179.
表2公众对致贫原因的看法
单位：%
原因 |
中位比率 |
比率 |
不确定 |
||
10~8 |
7~5 |
4~1 |
|||
穷人缺少动机 |
6.1 |
29 |
52 |
18 |
1 |
资料来源：R. Kent Weaver, Ending Welfare as We Know It (Washington, D.C: Brooking Institution Press，2000), p.179.
表3公众对福利受益者的工作要求的看法
单位：%
问题 |
5/92 |
11/93 |
1/94 |
5/94 |
12/94 |
1/95 |
4/95 |
9/95 |
10/95 |
1.要求依赖福利的、失业的、育有孩子的父亲工作 |
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94 |
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2.在未能支付孩子的费用时,要求依赖福利的、育有孩子的父亲寻求公共服务工作 |
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91 |
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3.要求福利受益者工作,以回报他们所享受的福利 |
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95 |
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4.要求有工作能力的福利受益者最多享受2年福利，之后要求工作或做公共服务 |
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82 |
89 |
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89 |
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91 |
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5.赞成对育有学龄前儿童的母亲附加工作要求 |
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60 |
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6.要求有工作能力依赖福利的人,包括育有年幼小孩的母亲工作或参加技能培训 |
87 |
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92 |
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88 |
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7.赞成对带有年幼小孩的母亲附加工作要求 |
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45 |
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52 |
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64 |
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59 |
8.赞成对带有3岁以下小孩的单亲父母附加工作要求 |
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57 |
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9.赞成对带有婴儿的母亲附加工作要求 |
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41 |
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10.赞成对家中有明显生理或心理缺陷的人的父母附加工作要求 |
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34 |
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资料来源：R. Kent Weaver, Ending Welfare as We Know It (Washington, D.C: Brooking Institution Press, 2000), p.182.
二、从国家到市场：美国社会福利政策改革取向
（一）从联邦救助贫困者到把受助者推向劳动力市场
默里、米德等学者在80年代对下层阶级的讨论不可避免地扩展到了美国公众。在个人主义价值观氛围浓厚的美国，大多数公众和学者对福利的看法往往带有较多的消极因素，认为福利虽然在一定程度上保障了下层阶级的基本生存，但是负激励也是明显的。各种政治派别的人们普遍认为，福利制度未能解决美国的社会弊端，它所提供的救助充其量是镇静剂而不是治病的良药，或者说，它造成的是依赖而不是自立。要有效解决福利依赖，就应实施“工作补偿”计划；另外，政府在给予单身母亲一个安全收入的同时，也应该让父亲负起责来。
迫于公共舆论及财政负担的压力，自20世纪80年代开始，美国对社会福利制度进行了改革，其中影响比较深远的是克林顿时代通过的“个人责任与就业机会折衷法案”（The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，简称PRWORA）。法案的重点是改革社会救助项目，尤其是对“未成年孩子家庭援助”项目进行改革。其实，早在1967年美国公共救助政策重心就已经开始向劳动力市场政策转移。当时修正“未成年孩子家庭援助”项目旨在使受惠母亲进入劳动力市场，对失业父亲、母亲和某些年轻人强制要求工作，如拒绝工作则其救助资格失效。早期的“工作激励计划”（The Work Incentive Program, 简称WIN）旨在通过为福利母亲提供培训和就业服务使其进入劳动力市场，然而，其运作却令人失望。1985年，联邦政府提供给工作福利计划的经费仅有2.58亿美元。1988年美国国会通过“家庭援助法案”（Family Support Act，简称FSA），要求重新加强工作福利力度，每州至少要求20%的受益者参加培训和寻找工作。“家庭援助法案”旨在将“未成年孩子家庭援助”项目的收入支持计划转向强制工作和培训计划，但这项计划同工作激励计划的命运一样，注定要失败的，因为联邦政府5年只提供了33亿美元财政资助，许多州不愿意自己花钱去培训受益者。“家庭援助法案”的失败导致社会救助个案数急剧增加。虽然美国政府采取各种措施消除劳动力市场的歧视，加大了对社会救助受益者的培训力度，但成效甚微。
1992年克林顿上台，发誓要“终结我们所知道的福利”。1993年，克林顿组建了福利改革工作组，任命埃尔伍德等人为负责人。1994年工作组完成方案设计，其要点是强调个人责任，要求受益者与公共救助机构签订协议，对儿童照顾的支出、健康照顾的受益及其他一些支持项目做出回报。根据这一方案，父母只有两年时间领取现金救助，其后他们被要求寻找工作。如果找不到工作，他们被要求加入政府主导的工作计划，这一计划为受益者提供公共部门或私人部门处于工作状态（worklike）的职位，假如其工资仍低于法定贫困线，他们仍有资格享受“未成年孩子家庭援助”项目及医疗救助和儿童照顾。
早期的美国工作福利计划有两个假设：一是尽管受益者将转向劳动力市场，但政府还应提供工作培训和其他形式的帮助；二是美国劳动力市场不能接纳所有的工作需求，因此要求联邦政府提供一个安全网。罗斯福新政以来，美国政府和公众一直有这样的理念，即政府有责任使穷人生活得更好，尽管这种责任是有限的。但是工作福利计划却在这一问题上有所退步。1996年，一系列新政策出台，使公共救助政策急速转向劳动力市场政策。国会吸取了“家庭援助法案”失败的教训，修改了克林顿的提案。首先，新法案取消了公共救助资格。以前的“未成年孩子家庭援助”项目，要求各州遵照法律为所有合乎条件的人提供公共救助，而在1996年通过的“个人责任与工作机会折衷法案”中，贫困家庭临时救助条款不再享有这种权利，也就是说，假如各州的财政亏空，可以拒绝合法申请者的救助要求。而且，“个人责任与工作机会折衷法案”规定，受益时间超过5年后，联邦政府将不再向贫困家庭提供经济援助。其次，新法案删掉了克林顿提出的建立安全网的建议。在“个人责任与工作机会折衷法案”计划中，耗尽了受益的人只有一条路可走，那就是走进劳动力市场。
（二）从“未成年孩子家庭援助”到“贫困家庭临时援助”
在“个人责任与工作机会折衷法案”中，改革最彻底、影响最深远的是“未成年孩子家庭援助”项目的改革。1996年的改革彻底废除了“未成年孩子家庭援助”的称呼，代之以“贫困家庭临时援助”（Temporary Assistance for Needy Families，简称TANF）。这不只是名称的改变，也是美国福利制度理念的转变。具体表现在以下几个方面：
1. 增加工作要求。克林顿力图在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡，把单纯救济和普遍福利改为工作福利（welfaretowork）和有限救助。政府要求接受援助的单亲父母两年内每周工作至少20小时；2000年增加到每周30小时，核心家庭每周至少要求工作35小时。【注释】下列情况可例外：1岁以下小孩的单亲父母；因条件所限无法工作的、有6岁以下孩子的单亲父母。【注尾】 联邦政府还制定了社会救助受益家庭的就业目标。1997年，政府要求社会福利受益家庭至少实现25%以上的就业，核心家庭则要达到75%；2002年社会救助受益家庭就业率要增加到50%，核心家庭要达到90%。如果没有实现这些目标，政府将给予相应处罚。第一年联邦政府将减少5%的拨款，以后每年的减少量依次增加2%。免于工作的条件更加严格，并且加强了对受益人的培训要求（参加假日培训的人不低于20%），对不服从者实施严厉的制裁。为了便于受益人能在劳动力市场找到工作，从1997年开始，州和当地社区为那些享受“贫困家庭临时援助”、又很难找到工作的家庭创造额外的工作机会，联邦政府提供一定的资金帮助。具体来说，美国在增加工作要求方面做了两项工作：一是在更大范围内引入工作测试。传统的不能工作的受惠者已被要求外出寻找工作，美国又将这一群体扩展到单身父母，甚至包括有部分工作能力的残疾人。采取的措施也越来越严厉，从减少付款到终止资格。二是强调履行与工作相关的义务，不再强调“权利”和“资格”等观念。
2. 限制受益时间。首先，在新的需要援助的家庭计划的主题中标记了“临时”的字眼；其次，此前对未成年子女家庭的资助时间是成年（18岁），而在新的计划中，单身父母在子女未成年前要提供累积60个月的抚养时间，则政府才可以将受助时间延长20%。例如，犹他州的受援时间限制为36个月，这个时间限制也可扩大，但不会超过联邦政府规定的60个月。康涅狄格州对有工作能力的人救助时间限制为21个月，对无工作能力的人则没有时间限制。第三，对单亲父母享受社会救助，有更严格的时间限制。在接受救助的两年里，单身父母每周至少要工作20小时。在北卡罗来纳州，受益人必须要寻求一份工作（不管是付酬的还是无偿的），或者在12周内进行短期的上岗培训。第四，食品券的提供也有时间限制。18~50岁、有劳动能力、而且没有可依靠的子女的人在每36个月内只能有3个月时间接受食品券，正在工作或者正参加培训计划的人除外。已经参加培训的人以及失业人员有资格获得额外3个月的食品券。
3. 实施制裁措施。联邦政府要求各州必须有一半的受益者每周工作30小时。各州可以制定更严格的计划，而且，如果各州不能使福利接受者参加工作的比例达到某一设定值，它们将受到联邦政府的惩罚。联邦政府规定，孩子年龄超过5岁的家长拒绝由社会工作者提供的工作，将失去福利收益。“贫困家庭临时援助”计划的联邦基金现在是由政府拨款，每个州根据上一年的花费，得到联邦政府的一笔资金资助。如果按照原来的管理体制，联邦基金是没有限制的，主要通过各州提供的受益人数而确定基金总数，而在新的管理体制下，如果“贫困家庭临时援助”计划的操作成本超过了联邦拨款的数量，各州就要减少受益人数，削减救助费用。另外，联邦政府还建立了奖惩制度。一方面，强化激励机制，联邦政府对未超过总拨款配给的5%而圆满完成目标的州给予奖励；另一方面，联邦政府加强处罚措施，对使用不当的救助金严加追究。
4. 消除劳动力进入市场的障碍。美国各州为福利受益者做技能评估，许多州还协助个人制定发展计划。例如，加利福尼亚州的“独立大道”计划（Greater Avenues for Independence,简称GAIN）通过各种案例分析，为福利享受者提供从找工作、基础教育到培训的一系列救助，其他州也实施了类似的计划。
5. 控制费用增长。在美国，“未成年孩子家庭援助”项目要求对所有符合身份调查和收入调查的人进行收益支付，资金是末端开口的，可以自由调整，因而用于支持穷人的支出并不是直接处于联邦和州政府的控制之下，每年以享受补助人数的变化而变动。正因为如此，各州对受助家庭的月平均福利支出差别较大。【注释】如1996年，对三人家庭的月平均最高现金支持拨款从阿拉斯加的923美元到密西西比的120美元，高低不等。 【注尾】 这种体制对联邦政府和地方州政府的财政都构成了压力。为此，联邦政府采取了如下措施：（1）规定联邦每年支出的最高限额，并且以州政府对“未成年孩子家庭援助”项目和“工作补贴”计划的历史支出为基础配置各州的资金；（2）管理重心下移至各州；（3）限制非居民福利支出；（4）现金补贴只是一种暂时的收入来源。它隐含的意思是，它只为暂时面临财政困难的家庭提供安全网，并且减少受益者对政府转移支付计划的长期依赖。各州为减轻压力也采取了不同的改革措施，部分州减少了救助金数目，还有部分州提出救助金随受益时间而下降的计划。
三、结语
同一百年前相比，美国人的生活水平提高了，寿命延长了，也得到了更好的医疗服务，接受更好的教育。这不仅得益于经济的增长，事实上，还得益于政府对社会福利的干预。虽然经历了几次反复，但是还是可以明显地看到20世纪联邦和州政府在社会政策方面逐渐扩展了其作用。这一进程始于19世纪末，延续到罗斯福新政和约翰逊的“伟大社会”而达到顶峰。里根政府，出现了一场反社会福利的运动，但是它并没有削弱政府在社会福利中的作用。克林顿时代，联邦政府则终结了“未成年孩子家庭援助”项目，停止拨款给州政府。从米德承认国家作用、强迫福利工作方法，【注释】Lawrence M. Mead, Beyond Entitlement: The Social Obligations of Citizenship (New York: Free Press, 1986). 【注尾】 到雷克托(Robert Rector)和劳伯(William F. Lauber)认为应采取任何可能的方法消除福利依赖等，【注释】Robert Rector and William F. Lauber, Americas Failed $5.4 Ttrillion War on Poverty (Washington, DC: Heritage Foundation，1995).【注尾】 再到威尔斯(R.Kent Weavers)的“终结我们所知道的福利”【注释】R. Kent Weaver, Ending Welfare as We Know It (Brookings Institution Press, 2000). 【注尾】 及“个人责任与工作机会折衷法案”的通过，反映了保守阵营长期培育的保守目标的演化。
经历半个世纪，从贫困文化到下层阶级，再到法案改革，保守主义者终于看到了它的成果，公共救助的保守主义观点终于变成现实：当穷人耗尽了时间限制的公共救助受益后，他们成了就业的问题，而不是社会福利的问题。这也使美国公共救助政策成为短期的、向市场过渡的穷人救助计划。当联邦政府卸掉对穷人长期救助的责任后，穷人被迫从福利依赖进入劳动力市场。短期内，这种做法确实收到明显成效，福利受益个案数显著下降，工作激励开始生效，贫困家庭生活水平得到了提高，贫困率下降到历史最低点。然而，由于联邦政府劳动力政策的缺位，脆弱的最低工资，无保障的健康医疗保险和很少的工作保护，以及由于淡化福利权利，限制受益时间，紧缩联邦救助基金，各州用“比赛到底”（race to the bottom）【注释】Paul E. Peterson, “State Response to Welfare Reform: A Race to the Bottom?” Urban Institute Welfare Reform Brief, No. 8, May, 1995.【注尾】 的精神竞相削减救助水平，在劳动力市场中找到工作的穷人并没有就此改变他们的经济基础，甚至比他们享受带有耻辱性质的“未成年孩子家庭援助”项目的时候生活得更艰难，而无法进入劳动力市场的穷人则只能掉入社会的安全网以外，等待他们的只有无尽的贫困和绝望的未来。
因此，在对克林顿的改革进行欢呼的同时，有学者也表达了强烈的担忧。正如布兰克（Rebecca M. Blank）对克林顿福利改革的评价：“从短期看，克林顿的遗产……大大提高了人们参加工作的动机，并由此导致了可得现金资助的下降。这一遗产既与经济繁荣强有力地交织在一起，同时又基于经济繁荣。”而从长期看,“克林顿时代的改革……将取决于新形式的福利计划如何因时而变，包括它们如何在经济疲软的时候像在经济强劲的时候一样良好运作。它还取决于穷人和贫困的性质将会发生什么变化。如果贫困日益被视为单亲母亲和城市贫困居民的特征，那么人们对解决将来的贫困问题的支持就有可能弱化。但是，如果政策变化改变了贫困的性质，那么克林顿留给我们的可能是一个既充满希望又令人不安的未来。”【注释】丽贝卡·布兰克、戴维·埃尔伍德：《贫困与福利：克林顿留给美国穷人的遗产》，见杰弗里·法兰克尔、彼得·奥萨格：《美国90年代的经济政策》，北京·中信出版社，2004年版，第593～637页。【注尾】 事实上，90年代后半期，美国经济增长率一直保持较高水平，通货膨胀也在可控范围内，失业率多年来降到较低水平，但证据却显示90年代的繁荣期在提高美国社会最贫困阶层的生活水平方面是不成功的。
杨立雄：中国人民大学劳动人事学院副教授