《美国研究》2007年第4期
党派政治与美国贸易政策的变迁
【注释】本文是教育部基地重大项目“多边贸易体制下中美欧三方互动关系研究”（06JJD790003）和“世贸组织与中国对外贸易理论及政策创新”（02JAZJD790035）的研究成果之一。【注尾】
屠新泉
〔内容提要〕美国两党之间的博弈和竞争贯穿美国贸易政策的整个决策过程，党派政治在美国贸易政策的历史变迁中发挥了重要的作用。在贸易政策上，民主党和共和党往往分别代表不同的利益集团，因而政府或国会的党派属性在很大程度上决定着美国贸易政策的性质。在不同的历史时期，他们在贸易政策上的立场也会随着其所代表选区的利益调整而变化。民主党在20世纪70年代从支持自由贸易转向鼓吹贸易保护，而共和党则从贸易保护主义者转变为自由贸易的支持者。进入21世纪后，随着美国产业结构和政治格局的调整及美国参与经济全球化程度的加深，两党在贸易政策上的固有立场有所松动，从而使美国的贸易政策呈现出更为复杂的局面。
关键词：美国经济 贸易政策 党派政治 多边贸易体制
党派政治在美国贸易政策的变迁过程中一直发挥着显著的影响。在贸易政策上，民主党和共和党往往分别代表不同的利益集团，因而政府或国会的党派属性在很大程度上决定着美国贸易政策的性质。不过，对于党派政治在贸易政策决策中到底发挥了怎样的作用，研究者们有着不同的观点和看法。如格罗斯曼和赫尔普曼在研究中，把政府视为一个单一的整体，并未考虑政府中可能存在贸易政策立场对立的不同党派。【注释】G.M.格罗斯曼和E.赫尔普曼：《利益集团与贸易政策》（李增刚译），北京·中国人民大学出版社，2005年版，第129~159页。【注尾】 谢茨施耐德（Schattschneider）对1930年斯穆特－霍利(SmootHawley)法案的开创性研究也将美国国会看作一个被支持高关税利益集团所主宰的机构，忽略了国会内部共和党和民主党在当时及历史上的贸易政策立场差异。【注释】E.E. Schattschneider, Politics, Pressures and the Tariff: A Study of Free Private Enterprise in Pressure Politics, as Shown in the 1929~1930 Revision of the Tariff (New York: PrenticeHall, 1935).【注尾】 也有不少学者关注到党派政治在美国贸易政策变迁中的影响。如戈德斯坦的研究观察到了不同政党在贸易政策上的不同主张及其对美国贸易政策制定的影响，但她将之归结为政党所持有的“理念”（idea），尤其是把美国第二次世界大战后的贸易自由化归因于自由贸易理念的深入人心。【注释】Judith Goldstein, Ideas, Interests, and American Trade Policy (Ithaca,NY: Cornell University Press, 1993).【注尾】 这一结论忽视了战后特定的政党结构以及共和党贸易政策立场转变更深刻的原因。马吉、布罗克和杨建立了一个基于政党竞争的贸易政治经济学模型，认为不同利益集团对持有不同贸易政策的政党的竞选捐献决定选举结果，并进而决定政府的贸易政策。这种简化的分析高估了利益集团对选举结果的影响，忽视了竞选结果往往取决于诸多因素，以及竞选结果对贸易政策的制定产生的决定性影响。【注释】Stephen P. Magee, William A. Brock, and Leslie Yound, Black Hole Tariffs and Endogenous Theory: Political Economy in General Equilibrium (Cambridge: Cambridge University Press, 1989).【注尾】
上述这些研究有的割裂了党派政治与美国贸易政策的密切关系，有的则未能充分认识到党派政治与美国贸易政策决策过程的双向互动。本文试图通过对美国贸易政策历史变迁的概括和梳理，分析不同党派采取不同贸易政策立场的原因，以及党派政治对贸易政策结果的影响。
一、1816~1934年：党派政治与关税政策的钟摆式运动
美国在建国后100年左右的时间里发展成为世界头号经济强国，其成功被很多人归结为其保护性贸易政策，而常被引以为证的就是美国第一任财政部长汉密尔顿(Hamilton)于1791年提交的《关于制造业的报告》。的确，作为北方新兴工业利益的代表，汉密尔顿在该报告中明确提出了通过关税保护的观点。但当时享有征收关税的法定权力的美国国会并没有采取任何行动来响应或执行他的建议。【注释】布鲁斯·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》（蒋兆康等译），北京·法律出版社，1999年版，第13页。【注尾】 尽管国会在1789年通过的第二部法律就是关税法，但当时征收关税的主要目的是增加财政收入，以偿还战争期间的大量债务，而不是以关税壁垒限制外国产品的进口。关税保护设想之所以未能付诸实践，原因在于当时的美国制造业实在还是微不足道，没有形成足够的政治影响力。19世纪初，只有不到5％的出口是制成品，【注释】Robert Lipsey, “U.S. Foreign Trade and the Balance of Payments: 1800~1913,” NBER Working Paper 4710, 1994.【注尾】 当时的美国仍然满足于出口自己的农产品和原材料，以换取欧洲的工业品。尽管18世纪的美国政府控制在汉密尔顿建立的联邦党手中，当时的美国政府的工作重心在于维护联邦的生存和稳定，并没有把贸易政策放在重要位置上。但19世纪初拿破仑使欧洲陷入战乱，间接帮助了美国制造业的建立和发展。为了保护在拿破仑战争期间发展起来的美国制造业，遏制经济衰退，美国国会于1816年通过了第一部明确提出以关税手段保护国内工业的关税法；1824和1828年又通过了相同性质的关税法。由于在整个19世纪的前半期，代表南方种植园利益、倾向（特别是与英国的）自由贸易的民主党（及其前身民主－共和党）基本控制了国会，它理应反对高关税，但1816~1833年的高关税似乎体现了一种非党派性。这主要是由于当时美国的宏观经济稳定和政府预算收入对高关税的高度依赖，并不意味着民主党偏离了它的基本立场。事实上，保护性关税的实施损害了南方种植园主的利益，他们担心这种保护北方制造商的关税不仅会使得进口工业品更加昂贵，而且会使其出口产品的国外市场受到限制而被迫将其产品转向仍然狭小的国内市场进行销售。为平息南方的不满，1833年关税法就此做出妥协，使平均税率到1842年削减至20％——这被南方认为是适当的财政性关税税率，【注释】布鲁斯·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，第20页。【注尾】 显示出民主党仍然更倾向于维护其选区利益对低关税的偏好。
随着1854年共和党的成立，美国的两党政治稳定下来。和过去以对联邦政府地位的不同态度而划分的联邦党人和民主－共和党人的架构不同，新形成的共和党－民主党两党结构分别代表北方工业利益和南方种植园经济，而对立的焦点则在于奴隶制的存废之争。内战后的20年间，共和党人控制了白宫和大部分时间的国会。在这一时期，美国的重点放在重建和西进上，在贸易政策上并没有做太大调整。1882年关税委员会成立，其初衷是提出削减关税的建议，以平衡过度的财政盈余，但其提出的削减关税的报告被共和党所控制的国会否决。1897年《丁利关税法》(Dingley)在前两部关税法的小幅调整后再次大幅度提高关税，共和党人为支持工业品的出口，倾向于使用互惠方式来打开其他国家的市场，提高关税被他们认为是谈判的一个筹码。1909年关税法的最高－最低税率同样是为达到这一目的。由于该法案的最高税率具有相当的威慑性，德国、法国等许多国家给予美国互惠的最惠国待遇，以赢得美国给予的最低关税，从而使美国的实际税率有所下降。1913年民主党上台后更积极地推动互惠的关税减让，并在1913年关税法中授权总统与外国谈判互惠协定，这也是后来《1934年互惠关税协定法》思想的来源。在该法实施和威尔逊总统执政期间，美国的平均实际关税从1914年的14.9％降至1921年的6.4％。但1919年控制了国会的共和党人很快通过了保护其西部农业利益的《紧急关税法》，1922年又以德国的货币贬值危害美国工业为由，通过了《福特尼－麦康伯关税法》(FordneyMcCumber)，使1923年的税率即调高至15.4％，其实施期间的平均税率也达到了14％。同时，共和党人在1921年再次提出了在1916年遭到失败的反倾销立法，并获得其控制的国会的通过，为保护美国工业增加了一种新的工具。实际上，在20世纪20年代，美国制造业已经位居世界第一，在1926~1929年间已经占世界制造业生产总值的42.2％。【注释】肯伍德和洛赫德：《国际经济的成长：1820~1990》（王春法译），北京·经济科学出版社，1996年版，第167页。【注尾】 但长期形成的一种政策惯性使美国的制造商倾向于寻求政府的保护，以维持更高的市场垄断，为其代言的共和党控制的美国政府自然也无法抵挡他们的这种需求。同时，欧洲各国在第一次世界大战后的贸易保护也削弱了促进互惠贸易自由化的动力。1929年1月，共和党控制的国会再次讨论修改关税法，而10月股票市场的崩溃，以及随之而来的全面性的经济萧条使美国的保护主义势力控制了整个政策讨论的舞台。结果，1930年《斯穆特－霍利关税法》成为美国历史上最限制性的关税法，该法提高了几乎20000余种税号的税率，使平均税率超过了50％。
1930年《斯穆特－霍利关税法》获得通过的原因有众多解释。谢茨施耐德将这一高度保护性关税法的通过归因于受益于贸易保护的人和为之付出代价的人之间存在的政治失衡。尽管他是一位政治学家，他的结论却与多数经济学家的观点一致，即贸易保护的利益集中于少数利益集团，而其损失则由多数人承担，政治上的集中性使贸易保护主义者容易克服搭便车的问题，而获得其所希望的贸易保护。他甚至悲观地认为贸易保护在政治上是不可战胜的：“由于支持关税立法的压力如此之大，事实上反对派的压力可以忽略不计。”【注释】转引自 I.M. 戴斯勒：《美国贸易政治》（王恩冕译），北京·中国市场出版社，2006年版，第5页。【注尾】 但显然，他的结论过于悲观了，在他的著作正式出版前，《1934年互惠贸易协定法》就获得了通过，并彻底扭转了美国关税税率的不断升高趋势。他关于贸易保护的政治经济分析无疑是有一定道理的，但他的错误在于逻辑的非历史化，没有考虑到贸易保护的政治经济学同样有其适用的历史条件。1930年《斯穆特－霍利关税法》的通过并不意味着贸易保护永远都是在政治上不可战胜的，之前的历史已经证明和之后的“未来”即将证明，贸易保护并不是美国的必然选择。关键因素在于代表北部工业利益的共和党在1930年压倒性地控制了国会（在众议院是267对167席，在参议院是56对39席）和白宫，他们支持贸易保护是其一贯的政策立场，而面对突如其来的大萧条，美国政府包括学术界也都不知所措。尽管有1028位经济学家联名反对《斯穆特－霍利法》，但以欧文·费雪(Irving Fisher)为代表的经济学家对大萧条前经济形势的盲目乐观，也使他们的可信度大打折扣。因此，1930年关税法的通过是在一种特定历史条件下产生的，只是自1816年以来美国贸易政策在两党之间摇摆的重演，但在表现形式上较为极端而已。从图1中可以看出，民主党与共和党的政权更替与美国关税税率的起伏基本吻合。当然，民主党和共和党的关税政策偏好并不是出于意识形态偏好，而是代表特定的经济利益的结果，民主党代表的南方农业利益希望通过降低工业品关税以换取其他国家扩大对其农产品的出口，而共和党所代表的北方工业利益则希望以保护性关税抵挡外国工业品的进入，为美国制造业发展提供更有利的环境。
资料来源：USITC，Value of U.S .Imports for Consumption, Duties Collected, and Ratio of Duties to Values 1891~2003，2004.
注释：以上平均关税是指该法案实施期内的平均实际税率（即征收的关税与进口额之差），但1930年法的税率是1933年度的平均实际税率，也是该法实施后的峰值税率。
需要指出的是，贸易政策并不是美国选举中的一个决定性因素，因此，哪个政党上台并不取决于其贸易政策主张，而是其他的政策主张或意识形态立场。因此，这两个政党并不十分顾及其贸易政策可能带来的全国性的后果，而是依据其支持者的利益来贯彻其固有的贸易政策立场。从整体上来看，随着美国制造业竞争力的加强，美国的关税税率还是呈现出下降的趋势。实际上，进入20世纪后，美国一直处于贸易顺差的地位。但由于在当时的关税政策制定过程中，制造业中的出口利益并没有被充分地动员起来，而贸易保护的受益者则更为积极，使得共和党内部的力量平衡完全倾向于贸易保护。而《1934年互惠关税协定法》的通过改变了这一博弈过程，从而增强了支持贸易自由化的力量。
二、1934~1974年：民主党主导的贸易自由化
1933年，面对大萧条束手无策的共和党被美国选民抛弃，民主党以压倒性多数控制了国会（众议院310对117，参议院60对35），这一优势几乎使民主党可以通过任何其希望通过的法案。1934年，美国国会通过了《1934年互惠贸易协定法》（RTAA1934），该法最大的特点在于没有直接制定关税，而是将国会的关税制定权让渡给总统，授权给总统与其他国家签订旨在降低双方关税的贸易协定，削减幅度可以达到1934年水平的50％，在协定达成后也无须国会批准。到1945年美国与27个国家共达成了32个双边互惠贸易协定，对64％的应税进口商品做了关税减让，使税率平均降低了44％。【注释】I.M. 戴斯勒：《美国贸易政治》，第12页。【注尾】
对于美国贸易政策的这一转变有许多不同的解释，戴斯勒（I.M. Destler ）认为这是出于保护国会免受贸易压力的考虑，国会授权总统进行贸易谈判，从而把贸易保护主义者的压力转嫁给总统，由于总统与特殊利益集团之间关系较远，能够抵挡贸易保护的压力而采取更明智的政策。戈德斯坦则将此归结为美国精英阶层在大萧条之后意识形态的转变，自由经济和自由贸易的思想成为主流，从而导致了美国贸易政策的自由化。【注释】Judith Goldstein, Ideas, Interests, and American Trade Policy. pp.45~51.【注尾】 鲍德温（Baldwin）将此解释为《1934年互惠贸易协定法》的制度变化，即国会将贸易谈判权授予总统，而总统有一个全国性的选区，会更看重国民福利而不是特殊利益集团的利益，因而倾向于自由贸易。【注释】Robert E. Baldwin, “U.S. Trade Policies: the Role of the Executive Branch,” in Alan V. Deardorff and Robert M. Stern eds., Constituent Interests and U.S Trade Policies. (Ann Arbor: The University of Michigan Press,1993),pp.65~88.【注尾】 这些解释都部分说明了《1934年互惠贸易协定法》通过前后美国贸易政策的变化，但更根本的原因却并不在此。事实上，《1934年互惠贸易协定法》的通过仍然不过是过去数十年来民主党与共和党在贸易政策上钟摆式运动的延续。希斯考克斯（Hiscox）的研究表明，共和党在1934年前后在意识形态上并没有发生变化，尽管有了1930年法带来的惨痛后果，此时的共和党仍然没有放弃保护主义的立场，并迫使民主党同意该法案有效期仅为3年，之后需要国会的重新审议和批准。在1934年的投票中，101位共和党参议员中只有2位投了赞成票，在1937年和1940年的延长投票中，没有一位共和党参议员投票支持。【注释】Michael J.Hiscox, “The Magic Bullet? The RTAA, Institutional Reform, and Trade Liberalization,”International Organization, Vol. 53, No. 4. (Autumn, 1999), pp.669~698.【注尾】 费雪也认为，并没有证据表明共和党人在此前后发生了意识形态的转变。
但是，在第二次世界大战期间，欧洲工业基础被完全摧毁，美国则成为真正的世界工厂，美国产品被出口到世界各个角落，美国制造业界从出口增长中获得了巨大利益，1945~1947年间，美国出口占GNP的比重达5.4％，而进口只占2.2％。与此相应的是共和党人对贸易政策的态度确实发生了微妙的转变。1945年的互惠谈判授权延期投票中，36位共和党参议员中的15位投了赞成票。1946年共和党控制了国会，但他们却没有兑现他们过去一直声称的要终结RTAA的诺言，而是支持了它的延长，尤其是这一请求是由一位民主党总统杜鲁门所提出的。【注释】Douglas A. Irwin and Randall S. Kroszner, “Interests, Institutions, and Ideology in Securing Policy Change: the Republican Conversion to Trade Liberalization after SmootHawley,” Journal of Law and Economics, vol.42, No.2. (Oct. 1999), pp.643~673.【注尾】 正是美国工业品出口商大大受惠于互惠贸易协定，从而使出口利益背后的共和党人相应调整了他们的贸易政策主张。
不过共和党在贸易政策上的这一转变并不彻底，基于长期的政策惯性和共和党的孤立主义思想，共和党的多数仍然没有转向自由贸易。这是国际贸易组织（ITO）夭折的主要原因之一。从1943年开始，坚定的自由贸易者、来自南部田纳西州的国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）就领导美国国务院就战后世界经济体系的框架开展工作。在贸易领域，赫尔的首要目标是促使英国取消帝国特惠制，从而为美国产品打开广大的英属殖民地市场。然而，在国际贸易组织谈判取得进展的同时，美国的共和党在1946年选举中控制了议会，尽管民主党仍然掌握白宫，但美国是否会继续坚持其贸易自由化的政策引起很大的疑虑。最终结果是，尽管国际贸易组织宪章草案得以达成，但杜鲁门政府无法获得英国足够的让步，特别是取消帝国特惠制，这不仅使共和党控制的国会更加有理由反对国际贸易组织宪章，而且也使原本支持国际贸易组织的美国出口利益也对国际贸易组织感到不满。另一个不利的因素是民主党内原来一直支持自由贸易的农业利益由于不愿意放弃在罗斯福新政期间享受到的优惠待遇，对国际贸易组织也不支持。由于国际贸易组织宪章作为国际条约必须获得参议院2/3多数通过，两面不讨好的杜鲁门政府感到希望渺茫，遂于1950年宣布放弃将其提交参议院。幸运的是，1947年已经签署的《关税与贸易总协定》是《1934年互惠贸易协定法》所管辖的互惠贸易协定，只需要总统的签署而不需要国会的批准，才使得多边贸易体制得以产生、生存并不断发展壮大。
经常有人把美国建立多边贸易体制（GATT或ITO）视为美国控制战后世界、建立霸权的重要战略措施之一，是“深谋远虑”、“处心积虑”的。但事实上，尽管确实有罗斯福和赫尔这样坚持威尔逊国际主义传统的领导人在主动筹划，但多边贸易体制本身却是美国国内和国际各种政治经济力量平衡的结果，并不完全是美国的主观愿望。1934年后的贸易自由化和多边贸易体制的产生更多的是美国国内政治经济发展的自然结果，共和党所代表的美国工业利益迅速成长并日益重视出口贸易的利益，是这一贸易自由化政策得以延续并发展的重要原因。
在1947年建立关贸总协定的第一轮多边贸易谈判中，民主党政府充分利用了获得的谈判授权，大幅度削减了关税，削减幅度达到了35％。而关贸总协定的23个缔约方共签订了123个双边协议，削减了45000个税号的关税。【注释】Douglas Irwin, “The GATT’s Contribution to Economic Recovery in Postwar Western Europe,” NBER Working Paper No.4944, 1991.【注尾】 1949年的第二轮安纳西回合谈判吸收了11个新的缔约方。但此后关贸总协定就陷入了停顿，这与美国经济在战争结束后出现了一定程度的萎缩有密切关系，由于英国特惠制并未取消，而美国的纺织服装等行业已经开始面临日本、欧洲等国家的竞争，使得美国国内对关贸总协定的支持削弱。另一方面，1953年共和党人艾森豪维尔当选美国总统，尽管此后两党对《1934年互惠贸易协定法》的多次延长都给予了支持，但民主党议员不愿意过分支持一个共和党的总统，而共和党议员还不是完全地支持关贸总协定，使得1953~1955年的延期均仅为一年，不足以开展大规模的贸易谈判。1958年艾森豪维尔终于获得了三年的谈判期限，但忙于冷战事务的他在国际贸易自由化上并没有投入太大的精力。结果关贸总协定被彻底冷落了，从1952年到1957年，关贸总协定缔约方数量仅增加了1个。不过，这并不意味着美国出现了贸易保护的倾向，因为总体上看，当时对外贸易对美国经济的总体影响有限，美国仍然有大量的贸易顺差，两党都未将贸易问题作为一个重要的政治议题。因此，美国当时并不十分重视关贸总协定，并未将其作为美国国际战略的重要手段。但是1961年肯尼迪总统上台后，美国经济界对欧洲经济共同体对美国的不利影响开始日益担忧，欧洲关税同盟的贸易转移效应开始显现出来。此时，美国的工业界除了纺织服装业之外，仍然享受着无与伦比的竞争优势，而传统上持自由贸易立场的民主党同时控制国会和白宫，为进一步推动多边贸易自由化创造了最佳的政治环境。1962年借着艾森豪维尔总统获得的谈判授权，肯尼迪总统结束了狄龙回合谈判，其中谈判的核心是与欧洲经济共同体的双边关税减让谈判，对约20％的应税商品削减了20％左右的关税，涉及44000个税号49亿美元左右的贸易。【注释】WTO, WTO Focus, No.42 (Sep.~Oct., 1999).【注尾】 同年，肯尼迪总统又从国会通过的《1962年贸易扩大法》中获得了长达5年的贸易谈判授权，而且允许就所有商品削减最高达50％的关税。在这一法案的投票中，不仅民主党参议员以罕见的65：0的全票支持，共和党参议员也第一次以23：14的多数支持一位民主党总统提出的贸易法案，尽管共和党的众议员仍然没有完全扭转他们的立场。凭借空前一致的国内支持，美国政府在肯尼迪回合（1963~1967年）中再一次大幅度削减了关税，该回合谈判覆盖价值400亿美元的贸易，占全部应税商品的55％，平均税率削减35％，最高则达到50％。【注释】Ibid.【注尾】 肯尼迪回合所取得的关税削减成果使得关税减让谈判不再具有重要的经济意义，1968年，美国的实际税率已经降到7.1%，1974年则进一步降至3.8％。
三、1974至今：两党在贸易政策立场上的逆转与重叠
如果说贸易自由化是美国在第二次世界大战后一种主动的战略性选择的话，那么这一战略的结果并不十分理想。一直主导推进贸易自由化的美国，到20世纪70年代的时候，却越来越感受到日本和欧洲的追赶压力。就在肯尼迪回合刚刚结束之后，1968年美国的贸易顺差从前一年的38亿美元锐减至6.35亿美元，到1971年更是出现22亿美元的战后首次贸易逆差。正如戴斯勒所指出的：“美国的衰落主要发生在20世纪50和60年代……但真正感觉到其影响则是在20世纪70和80年代。”【注释】I.M.戴斯勒：《美国贸易政治》，第48页。【注尾】 毫无疑问，美国的这种衰落是相对的，既是对其战后超常优势的一种纠偏，也并未对美国的综合竞争力产生太大的影响，而且美国在70年代初所遭遇的困难是多种因素综合作用的结果，如布雷顿森林体系的固定汇率制度、石油危机等。但贸易赤字的政治冲击却是巨大的，它被看作是美国在世界市场上节节败退的标志。此外，推动多边贸易自由化本身是符合美国的经济利益的，同时它也是美国战后外交政策的一个组成部分。为构建对抗苏联的西方阵营，美国通过各种方式帮助日本和西欧盟国恢复经济，而开放美国市场无疑是其中一个重要内容。虽然关贸总协定框架下的贸易自由化是以互惠为基础的，但由于美国相对于日本和西欧明显强大得多的购买力，这种互惠仍然更有利于后者充分利用美国的市场，以复兴其被战争摧毁的工业基础。然而，美国贸易赤字的出现以及日本和西欧在贸易和经济上的迅速追赶，使得开放市场是为国家安全目的的主张不再那么有说服力。受到竞争压力的行业从最初的纺织服装业，蔓延到钢铁、汽车、电子等原来美国拥有很强优势的工业。这些行业的资本和劳工集团也随之转变了他们以往对贸易自由化的支持态度，开始大力渲染美国面临的竞争危机，从而使得美国贸易政策在进入20世纪70年代之后失去了之前30年稳步自由化的趋势，转而出现了一定程度的贸易保护回潮。
与此同时，美国的国内政治格局发生了深刻的变化。民主党和共和党的政治基础随着美国产业结构和地区经济结构的变化，也出现了重大的转变。在20世纪前半叶，共和党的根据地在工业化的东北和中东部地区，那里有当时美国最强大的钢铁、汽车、造船等重工业部门，而民主党的选票主要来自南方的农业地区。但到了20世纪60年代之后，美国的资本和竞争力开始大规模向西部阳光地带转移，而共和党的支持者也随之转移到这些州，而民主党在种植园经济份额不断萎缩的情况下，利用其民粹主义的意识形态，争取到劳工组织势力最强大、工会化程度最高的东北部地区大批产业工人。
对于贸易政策来说，更重要的变化在于，随着政治基础的变化，两党对贸易政策的态度也发生了逆转。由于民主党的主要选民基础——劳工组织对贸易自由化持越来越强烈的抵制态度，民主党也逐渐由当初坚定的自由贸易支持者转变为贸易保护的代名词。而共和党的主要选民基础——资本利益则由于其更强的流动性，可以较容易地转移到美国有比较优势的产业或转移到国外，对经济全球化和自由贸易持坚定的支持态度，尤其渴望尽快打开其他国家的市场和消除外资限制，因此他们希望美国做出更大程度的开放，以换取其他国家的对等开放。但是，共和党对自由贸易的支持并不全心全意，因为仍有相当一部分资本停留在钢铁、汽车等相对衰落的产业，这些产业的资本家仍是共和党传统的支持者，而且他们常常以国家安全等非经济理由来为贸易保护辩护。民主党也同样没有成为完全的贸易保护主义者，这一方面是由于美国的总体竞争力仍然很强，大多数产业仍然支持贸易自由化，另一方面民主党同样需要大财团、大资本的政治和资金支持，【注释】在2004年大选中，民主党的竞选资金中有6.72亿美元来自商界的政治行动委员会，而从工会只得到5400万美元，尽管工会已经将87％的资金都给了民主党。Available at http://www.opensecrets.org/bigpicture/blio.asp.【注尾】 否则在选举成本日益攀升的情况下，完全依靠劳工组织的捐款是很难赢得选举胜利，特别是对民主党的总统候选人来说。而且，随着美国产业结构不断向服务业倾斜，传统制造业的工会组织规模和政治影响力也日益萎缩。这种党派内部，尤其是民主党内部，在贸易政策上的分化大大增加了美国政府和国会在制定贸易政策上的不确定性，这一点充分体现在对乌拉圭回合协议和北美自由贸易协定的国会投票（参见下表）以及克林顿总统与民主党议员之间的不一致上。因此，这种政治和经济结构的调整也使得美国在70和80年代的贸易政策呈现出一种左右摇摆、混合交织的复杂情形，既不是一种坚定前进的贸易自由化，又不是完全倒退的贸易保护。
美国国会对执行北美自由贸易协定和关贸总协定
乌拉圭回合谈判的投票结果
众议院 |
北美自由贸易协定 |
关贸总协定 |
|
共和党 |
民主党 |
总计 |
共和党 |
民主党 |
总计 |
赞成 |
132 |
102 |
234 |
121 |
167 |
288 |
反对 |
43 |
157 |
200 |
56 |
90 |
146 |
参议院 |
北美自由贸易协定 |
关贸总协定 |
|
共和党 |
民主党 |
总计 |
共和党 |
民主党 |
总计 |
赞成 |
34 |
27 |
61 |
35 |
41 |
76 |
反对 |
10 |
28 |
38 |
11 |
13 |
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资料来源：Robert Baldwin, NAFTA,GATT Uruguay Round, and Fast Track 1998: A Brief Legislative History. Washington: IIE, 2000.
这种矛盾和摇摆充分体现在美国对多边贸易体制的态度上。在20世纪80年初期，单边主义主导了美国贸易政策，深信日本和欧洲搭了自己所设计的多边贸易体制的便车的美国，抛开关贸总协定，期望通过双边途径来解决自己的贸易政策问题。但是，20世纪80年代后世界经济发生的另一个重要变化也影响了美国的贸易政策抉择。在经过20世纪70年代进口替代政策的失败之后，大批发展中国家开始调整其贸易发展战略，希望模仿韩国等亚洲四小龙的成功经验，通过扩大出口、发挥比较优势来实现自己的工业化。这使得他们对参与关贸总协定的积极性大大提高，而美国却又苦于无法打开日本和欧洲的市场。尽管美国认为关贸总协定对解决与日本的贸易问题并没有太大助益，但为进入广大发展中国家的市场，关贸总协定仍然是一个可以利用的最佳平台。于是在1986年，一个被认为有严重单边主义倾向的里根政府却发起了多边贸易体制上最雄心勃勃的乌拉圭回合谈判。随后的《1988年综合贸易与竞争法》被认为是战后通过的最具保护性的贸易法案，然而侵略性单边主义的实质是出口政治，是要通过贸易保护的威胁来迫使其他国家向美国开放市场，因此《1988年综合贸易与竞争法》中得到强化的301条款，以及特殊301条款和超级301条款，与乌拉圭回合谈判是相辅相成的。美国并没有回到真正的贸易保护，而且国会在1988年法中也延长了快车道授权，以便进行乌拉圭回合谈判及与加拿大的双边自由贸易协定谈判。因此，在总体上看，美国在贸易政策上仍然相信自己的竞争力，相信自己在所谓“平等的竞技场”（leveling playing field）上能够获得应有的出口利益以及发挥自身的比较优势。美国在乌拉圭回合中引入知识产权和服务贸易问题，正是美国对自己比较优势向知识密集型产业以及服务业转移的一种认识。特别是美国的企业界以及代表商业利益的共和党，仍然倾向于打开对方的市场而不是关闭自己的市场。1994年美国国会对执行乌拉圭回合谈判结果的投票充分说明，美国共和、民主两党及国内的各种利益在多边贸易自由化上的态度是相当一致的。
但是，1993年美国国内围绕北美自由贸易协定（NAFTA）的通过却展开了一次激烈的辩论。作为与发展中国家签署的第一个自由贸易协定，北美自由贸易协定引起了美国劳工组织的极大忧虑和反对，以劳联－产联为首的美国劳工组织进行了全面动员，并要求其在国会中的民主党代表反对该协议的实施。他们担心墨西哥的廉价劳动力会吸引更多的美国资本外流，进而带来更多的进口，在两个方面对美国的蓝领工人构成竞争压力。但美国的商业界则全力支持这一协定，他们将此看作利用墨西哥廉价劳动力，寻求更高资本回报的良机。甚至连长期反对贸易自由化的美国纺织服装业界也出现了分裂，纺织业由于得到了原产地规则的保护，转而支持北美自由贸易协定，而服装业则仍然坚决反对。使北美自由贸易协定之争白热化的另一个重要原因是，非贸易关注如环保、劳工标准等问题首次成为贸易政策辩论的焦点话题，对国会中意图支持北美自由贸易协定的民主党人形成巨大压力，也使得民主党的大多数反对由一位民主党总统提出的贸易法案。
1993年和1994年，克林顿政府在贸易政策领域取得了重大胜利，北美自由贸易协定和乌拉圭回合谈判结果在国会的顺利通过，为20世纪90年代全面复兴的美国经济创造了一个良好的国际贸易政策环境。然而两次大获全胜也多少透支了美国国内对自由贸易的支持，特别是民主党在支持北美自由贸易协定时付出了相当大的政治代价，其最主要的选民基础——工会对这一结果相当不满，进而对国会内的民主党议员构成了压力。他们希望在贸易政策领域做出一定的后退，以满足其选区的利益要求。当1997年9月，克林顿政府提出新的快车道授权提案时，为满足民主党支持者的要求而加入了劳工标准和环保标准的条款。但这又遭到美国商业界及当时控制国会的共和党的强烈不满，尽管他们支持快车道授权以及贸易自由化本身。结果1998年9月该提案在众议院表决时遭到惨败，支持与反对的比例是180对243票，其中克林顿自己所属的民主党200位众议员中只有29人投票支持。1998年快车道授权立法的失败，反映出美国在面临经济全球化时内部不同利益之间的矛盾。其中一个突出的现象是劳工标准和环保标准等非贸易关注成为反对贸易自由化的重要论据，贸易政策的范围被扩展到许多“与贸易有关”的非贸易议题。这增加了贸易政策制定的复杂性，使更多具有不同利益诉求的集团有了参与讨论的机会，贸易政策不再完全取决于过去的因经济利益而支持与反对贸易自由化的势力之间的均衡。这对于一贯以代表基层民众和自由派意识形态自居的民主党来说，影响更大。
事实上，尽管美国的贸易逆差持续攀升，但传统的贸易保护主义在进入20世纪90年代之后日渐衰微。这不仅体现在美国对传统的贸易保护手段如反倾销、反补贴、保障措施的运用不断减少，也表现在美国对存在贸易逆差的贸易伙伴如日本、欧盟、加拿大、墨西哥等国的宽容上（中国是个显著的例外）。美国之所以不再像20世纪80年代那样把贸易逆差当作一个严重的问题来对待，其主要原因是20世纪90年代的贸易逆差并未对美国的产业造成直接的冲击。首先，美国的大批产业已经随着资本的全球化而转移到其他国家，资本的全球流动性使得它对一国贸易逆差的敏感度大大下降，与其他国家拥有比较优势的资源相结合，从而获得最大的资本回报率，是资本的最终追求。实际上，美国的跨国公司参与国际竞争的方式已经脱离了在美国生产、向全球销售的阶段，2003年美国公司通过其外国关联公司实现的销售额达到25 000亿美元，远高于10 000亿美元的跨境货物和服务出口。【注释】USITC, Trends in U.S. Inbound and Outbound Direct Investment 2006. Publication 3870. pp.1~4.【注尾】 其次，美国的比较优势已经更大程度地向服务业转移，相应的资本和劳动力等生产要素也在向服务业转移。在服务业领域，美国不仅拥有更强的竞争力，而且由于服务业的特性，外国的竞争通常必须以在美国投资的方式进行。而这种竞争对美国就业市场的冲击较小，从而也不会产生政治上的太大影响。近年来，服务业外包特别是印度的竞争给美国白领阶层造成新的恐慌，但是总体上看，服务业外包的规模仍然有限，美国服务业仍然享有贸易顺差。NBER的一项研究也表明，服务业外包并未对美国的就业造成显著的负面影响。【注释】Mary Amiti and Shangjin Wei, “Does Service Offshoring Lead to Job Losses? Evidence from the United States,” Dec. 3, 2006. Available at: http://www.nber.org/books_in_progress/criws06/amiti-wei3-29-07.pdf.【注尾】 第三，美国整体经济形势仍然很好，经济增长率、就业率和通货膨胀率等指标都在相当好的范围内。由于贸易政策缺乏政治敏感性，使得共和党和民主党都没有把贸易政策当作一个十分重要的议题来辩论，从而在宏观上为美国采取更自由的贸易政策创造了良好的氛围。
不过，进入21世纪之后，美国国内的政治氛围又发生了新的变化。20世纪90年代以来长期的经济增长，并未给所有人带来实惠，公司利润在国民收入中的比重不断提高，而雇员所得的比重却在萎缩，收入差距扩大和社会不平等现象日益显著。【注释】Stephen S. Roach,“The Politicization of the USChina Trade Relationship,” Morgan Stanley Research Global Special Economic Study, February 13, 2007.【注尾】 这使得对贸易自由化政策的支持基础有所削弱，特别是许多民主党人为响应这种民粹主义情绪，更加质疑贸易自由化的有利性和正当性。而共和党则坚持其支持贸易自由化和经济全球化的立场，尽管也有代表传统制造业的小部分议员倾向贸易保护，如提出人民币汇率法案的、来自纺织工业中心南卡罗来纳州的舒默参议员。布什总统获得2001年的贸易促进授权完全是依靠共和党的党内支持。众议院只是以215对214票通过了该授权法案，投票结果几乎完全按政党划界，210名民主党议员中只有21位投赞成票，217名共和党议员中只有23投反对票。但民主党在2007年再度控制了国会，布什政府已经不可能在2007年获得贸易促进权的延期，这些都意味着近期美国贸易政策难以取得更大的突破，而如何协调国内利益冲突将是决定美国未来贸易政策走向的根本性因素。
四、结语
美国贸易政策的历史变迁表明，党派政治在其中发挥着极其重要的作用。贸易政策取向始终具有鲜明的党派性，不同政党对政府或国会的控制权直接影响到美国贸易政策的性质和具体措施。但两党对不同贸易政策的选择并不是出于纯粹的意识形态偏好，而是与其政治基础密切相关。共和党从倾向贸易保护到支持自由贸易的变化、民主党从支持自由贸易到倾向贸易保护的逆转，显示出美国政治和经济结构的深刻变化以及两党主要的选民基础在经济结构中所处地位的变迁。而且，由于政党竞争的复杂性，贸易政策的最终结果并不简单取决于持不同立场的利益集团经济和政治力量的对比，而要看特定的历史条件和环境。20世纪中期，民主党可以忽视美国工业利益对贸易保护的偏好，但到了21世纪初期，民主党不得不在资本利益和劳工利益之间、自由贸易和保护贸易之间寻找微妙的平衡。而且，其他许多非贸易因素深刻影响美国贸易政策的结果，如美国公众对于伊拉克战争的厌倦而不是对布什政府经济和贸易政策的反对使民主党重掌国会，但这一政治结果却可能扭转当前美国总体上的贸易自由化政策。因此，对美国贸易政策的分析和判断必须通过全面的、历史的政治经济分析，紧扣党派政治的运作，结合美国所面临的整体政治和经济环境，以及不同社会群体和利益集对贸易政策的立场及其对两党的影响。
屠新泉：对外经济贸易大学中国WTO研究院助理研究员、经济学博士