《美国研究》2007年第3期
美国与上海合作组织：认知、关系和未来
邵育群
〔内容提要〕本文在阅读美国智库研究报告、学者论著及美国政府官方文件的基础上，考察了美国政府对上海合作组织的认知、政策及前景。文章认为，美国对上合组织的认知经历了一个从漠视到怀疑、重视的过程，其转折点是2005年上合组织阿斯塔纳峰会。美国对上合组织的政策也随之进行了一定的调整。美国国内主流观点认为，美国必须与上合组织积极接触、对话，防止它成为俄罗斯和中国主导中亚的工具。本文认为，客观上讲，由于美国与上合组织的关系直接影响双方在中亚的利益，因此双方有进行良性互动的必要；而双方在中亚的利益交汇也为良性互动提供了可能性。
关键词：美国外交 中美关系 上海合作组织 中亚
上海合作组织（下文简称“上合组织”）从“上海五国”机制发展为一个新型的地区合作组织，在中亚地区事务中发挥着重要的影响力，只经历了短短的六年时间。由于上合组织的迅速发展，美国对它的认知也发生了急速的变化，这种变化直接影响了美国对其政策乃至美国中亚政策的调整，而处理与美国的关系是上合组织面临的一个重大挑战。
本文依据美国智库的研究报告、学者的论著和美国政府的官方文件，对美国对上合组织的认知及其在过去六年中的发展变化、美国与上合组织的关系进行探讨。
一、美国对上合组织的认知
美国对上合组织的认知经历了一个从漠视到怀疑、重视的过程，其转折点是2005年上合组织阿斯塔纳峰会。峰会前，美国认为，上合组织是俄罗斯和中国在中亚建立新地区安全框架的尝试，也是它们向世界阐述各自政治观点的平台。1996年建立的“上海五国”机制能够在2001年6月发展为上合组织，主要原因在于：一方面，俄、中两国在中亚拥有共同的战略目标，即巩固两国在中亚的战略主导，同时发展与中亚各国的友好关系。【注释】Sean L. Yom, “Power Politics in Central Asia: The Future of the Shanghai Cooperation Organization,” Harvard Asia Quarterly (Volume VI, No. 4, Autumn 2002). available at http://www.asiaquarterly.com/content/view/129/40/【注尾】中亚是俄罗斯传统势力范围，上合组织将有利于维护其在中亚的传统影响，确保边境安全和能源需求。在美国看来，中国想借助上合组织创造有利于其周边环境的总体外交政策，获得被更多国家接受的地区领导权，【注释】Bates Gill, Matthew Oresman, “Chinas New Journey to the West: Chinas Emergence in Central Asia and Implications for U.S. Interests,” A Report of the CSIS Freeman Chair in China Studies (August 2003).【注尾】同时确保能源和西部安全。【注释】Sean L. Yom, “Power Politics in Central Asia: The Future of the Shanghai Cooperation Organization,” Harvard Asia Quarterly (Volume VI, No. 4, Autumn 2002), available at http://www.asiaquarterly.com/content/view/129/40/【注尾】中俄两国都想通过上合组织强化领土完整，抵制西方，特别是九一一事件后美国的影响，同时加强打击中亚地区三股势力的能力，强化两国与中亚各国的经济关系。【注释】Sean L. Yom, “Power Politics in Central Asia: The Future of the Shanghai Cooperation Organization,”Harvard Asia Quarterly,Volume VI, No. 4, Autumn 2002, available at http://www.asiaquarterly.com/content/view/129/40/【注尾】 另一方面，对于组织内的中亚成员国来说，它们能够和地区两个最大的国家一起，并利用其资源确保中亚安全，排除该地区三股势力的影响，同时促使俄、中两国承认目前它们各自的疆界。【注释】Eugene B. Rumer, “Flashmans Revenge: Central Asia after September 11,”an article from Strategic Forum, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, No. 195, December 2002.【注尾】
美国认为，上合组织存在与生俱来的缺陷，并难以克服，导致它行动能力差，效率低下。
首先，两个核心成员国——俄罗斯和中国之间互信脆弱，它们的合作因此受到影响。俄罗斯在上合组织中的利益首先是战略性的，主要是推动俄在中亚地区的利益。【注释】Chinas Perspective on Northeast Asian Security, Feb. 12, 2003. Summary prepared by Faith Hillis, Junior Fellow with the Russian and Eurasian Program at the Carnegie Endownment.【注尾】因此，俄罗斯担心中国在中亚的影响逐渐扩大，担心北京利用上合组织推行其中亚政策。【注释】Randa M. Slim, “Central Asia: The Ferghana Valley in the Midst of a Host of Crises,” Surveys, European Center for Conflict and Prevention, 2002. available at http://www.conflict-prevention.net/page.php?id=40&formid=73&action=show&surveyid=30【注尾】因此，与其说俄罗斯是利用上合组织平衡美国的力量，不如说是平衡中国的力量。俄罗斯更愿将独联体条约组织（CSTO），而非上合组织，视为平衡美国战略存在的工具。中国则担心俄罗斯被纳入西方的圈子，中国被边缘化并因此独自推动上合发展，解决地区主要问题。俄、中两国缺乏互信影响上合组织发展的事例之一是，它们不愿意在反恐问题上交换情报信息，导致上合组织反恐中心作用有限。
其次，上合组织核心成员国和其他成员国之间关系不顺。例如乌兹别克卡里莫夫总统就曾表示，上合组织不能成为俄罗斯在中亚反美的工具，直到2003年仍对上合组织能够提供的安全保证表示怀疑。另外，俄、中两国试图将上合组织转化为反对华盛顿的地区平衡结构，而其他成员国都试图发展与美国的双边安全关系，不能接受两国的做法。例如，九一一事件后，上合组织出现边缘化情况，其中亚成员国都倾向于和美国建立双边协定，加入美国领导的反恐行动。它们在美国提出要求后，迅速表示欢迎美国在其领土上驻军。【注释】Svante E. Cornell, “The United States and Central Asia: In the Steppe to Stay?” Cambridge Review of International Affairs, Volume 17, Number 2, July 2004, p.245. , available at http://www.silkroadstudies.org/docs/publications/2004/CRIA.pdf【注尾】
第三，由于中国对其他上合组织成员国在新疆的安全问题上所扮演的角色有所限制，它在中亚通过多边形式迎接安全挑战的能力将被削弱。这对中国在上合组织中发挥核心作用也产生了负面影响。
基于以上认知，美国认为，如果上合组织像它宣称的那样，仅仅为了解决领土划界问题，那并不值得重视。美国并未考虑过它会发展为一个更具实质性的多边机制，因为大多数人认为俄罗斯和中国之间潜在的权力-政治利益竞争，将使它们在上合组织发展问题上的努力受到很大局限。【注释】S. Neil MacFarlane, “The United States and Regionalism in Central Asia,” International Affairs 80, 3 (2004), p.454.【注尾】
2005年2月上合成员国吉尔吉斯爆发了所谓的“郁金香革命”，5月乌兹别克又发生了安集延事件，为了应对一系列地区安全形势变化，上合组织出台了相应的新政策，包括吸收印度、巴基斯坦和伊朗成为该组织的观察员国；在阿斯塔纳峰会上发表《元首宣言》要求美国撤军等。对于后者，美国官方和媒体做出了非常强烈的反应。2005年7月6日美国国务院发言人对上合组织撤出美国在中亚的军事力量的要求表示拒绝。7月14日美国参谋长联席会议主席迈尔斯称，这是俄、中两个大国胁迫中亚小国做出的决定。【注释】General Richard B. Myers, Chairman of the Joint Chiefs of Staff, Foreign Press Center Briefing, Washington DC, July 14, 2005. available at http://fpc.state.gov/49524.htm【注尾】7月23日国防部长拉姆斯菲尔德对塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦进行了为期三天的访问，美国在中亚的军事部署是其访问中的重要话题。10月6日美国负责欧洲和欧亚事务的助理国务卿丹尼尔·弗莱德在访问中亚后，明确对媒体表示，上合组织关于阿富汗情况好转的说法是“奇怪的”，“让人不能支持的”，因此要求美军撤离也是错误的。【注释】 Robert McMahon, “Central Asia: Q & A with U.S. Assistant Secretary of State Daniel Fried,” Oct. 6, 2005, RadioFreeEurope. available at http://www.rferl.org/featuresarticle/2005/10/64ef41ae-494d-4a61-97e8-388f72970818.html【注尾】而媒体的反应则是“4年前，当上合组织成立时，华盛顿的官员说它并不值得重视，现在证明他们错了。”【注释】Fred Weir, “Russia, China Looking to Form ‘NATO of the East’?” The Christian Science Monitor, Oct. 26, 2005.【注尾】
美国认为，阿斯塔纳峰会后上合组织的发展值得美国担心。首先，上合组织要求美国撤出在中亚的军事基地，这将直接影响美国在阿富汗的反恐行动乃至其在中亚、中东和南亚的战略利益。九一一事件后，美国迅速在乌兹别克和吉尔吉斯设立军事基地，为其在阿富汗的军事行动服务。其中乌兹别克的甘西—哈纳巴德（K2）空军基地对美国尤其重要，美国撤出前每月已有几十架飞机在这里起降；人道救援物资经此地通过公路运送到阿富汗北部，特别是马札里沙里夫，在冬天这是通往马札里沙里夫的唯一道路；大型军用飞机在此加油，以替代价格昂贵的空中加油。【注释】Robin Wright and Ann Scott Tyson, “US Evicted from Air Base in Uzbekistan,” Washington Post, July 30, 2005.【注尾】 虽然美国前防长拉姆斯菲尔德表示美国总是预先做好准备，不会被难倒，但事实上吉尔吉斯不与阿富汗接壤，塔吉克斯坦与阿富汗的道路情况较差，其军事基地较K2而言优劣自明。更为重要的是，中亚的军事基地和阿富汗的军事基地一起为美国长期在中亚、中东和南亚地区保持军事力量提供了便利，是美国实现其欧亚战略的重要部分。美国的目标是要将这些军事基地长期保留，因此上合组织的要求令美国十分恼火。
其次，上合组织迅速扩员并吸收伊朗为观察员国，美国认为上合组织的发展方向值得怀疑。阿斯塔纳峰会上，上合组织吸收印度、巴基斯坦和伊朗为观察员国，连同之前已成为观察员国的蒙古在内，上合组织覆盖的地理范围迅速扩大。美国认为，吸收伊朗成为观察员国，说明上合组织的发展方向值得怀疑。一些美国学者私下表示，美国关注2006年上合组织上海峰会，原因之一就是伊朗总统内贾德受邀参加。【注释】作者和美国布鲁金斯学会、传统基金会的研究人员就此问题进行过交流。【注尾】在2006年6月3日的亚洲安全会议上，拉姆斯菲尔德公开表示，上合组织吸纳伊朗是非常“奇怪”的，因为这个组织早先宣称自己是反对恐怖组织的。美国认为，在其主张对伊朗进行制裁，迫其放弃秘密进行的核武器发展时，上合组织为伊朗提供了支援，影响了美国在中东的战略利益。同时，伊朗加入上合组织，为在组织内部进行能源合作提供了可能。俄总统普京在上海峰会期间提出可以建立上合组织能源俱乐部。俄罗斯和乌克兰的天然气争端使美国和欧洲国家认为俄罗斯不是可以依靠的能源供应国，由它主导提出的俄罗斯、中亚国家和伊朗的能源联合体将给美国和欧洲带来更大的不确定性。如果这种能源联合体在上合组织内部成形，将对美国掌控中东能源和里海能源构成威胁。
第三，美国认为俄罗斯和中国利用上合组织挑战美国在中亚的利益。阿斯塔纳峰会前，美国主流认为俄罗斯和中国的分歧将导致上合组织行动迟缓，效率低下。但峰会后，美国认为上合组织中亚成员国是在俄、中两国的支持下才敢于向美国提出挑战，上合组织成了两国的工具，美国在中亚的利益受到了挑战。首先，俄罗斯对上合组织的态度有所转变。2006年来，美俄关系不断恶化，双方在伊朗核问题、北约东扩、俄乌天然气争端等问题上观点分歧严重，互相批评之声不绝于耳。俄罗斯在与美关系恶化，其传统势力范围内“颜色革命”接连爆发的情况下，加大了对上合组织的投入和依靠，希望借该地区组织的整体力量，巩固其在中亚和独联体国家的主导地位，在战略上对美国形成牵制。其次，中国对上合组织发展充满信心。虽然中国在传统和历史上对中亚的影响不如俄罗斯，在现实主导权上不如美国，但上合组织成立和发展的过程表明，俄罗斯已经承认它没有能力独自决定中亚的发展。中国的影响增加了一个很重要的、新出现的地缘战略维度。中国把多边机制作为在全球政治中推行多极化的工具，通过利用地区集团对抗华盛顿，中国不仅要巩固其在中亚的影响，而且要迫使华盛顿在地区和全球层面上与其达成妥协。【注释】Stephen Blank, “The Central Asian Dimension of RussoChinese Exercises,” Central AsiaCaucasus Analyst, Sept. 21, 2005. available at http://www.cacianalyst.org/view_article.php?articleid=3662【注尾】此外，美国对在上合组织内部可能形成的俄罗斯、中国、印度的地缘伙伴关系也存在着一定程度的担心。
二、美国与上合组织的关系
(一)官方政策
上合组织成立之初，美国虽对其并不重视，但也曾试图与其建立关系，谋求成为其观察员国。美国助理国务卿帮办林恩·帕斯科曾表示，“我们认为不需要在中亚建立排他的组织。事实上，我们从开始就提出在某个时间可以成为这个组织（笔者注：即指上合组织）的观察员以同它进行合作。”【注释】“Uzbekistan: The Key To Success In Central Asia?” Hearing before the Subcommittee on the Middle East and Central Asia of the Committee on International Relations, House of Representatives, 108th Congress, June 14, 2004. available at http://www.house.gov/international_relations.【注尾】上合组织阿斯塔纳峰会后，美国政府对上合组织的发展高度警惕，认为它在中亚地区合作中的政策目标和手段不够明确，令人担心。美国分管中亚、南亚事务的助理国务卿鲍彻在美国赫尔辛基委员会作证时，详细阐述了阿斯塔纳峰会后美国政府对上合组织的态度。首先，上合组织不应成为俄罗斯和中国主导中亚的工具；其次，上合组织应与美国的地区计划互补；第三，上合组织应更注重经济发展，而非地缘政治，美国对上合组织开始关注经济合作表示欢迎；第四，美国欢迎印度、巴基斯坦、蒙古成为上合组织观察员国，阿富汗与上合组织建立联络关系，但认为伊朗成为观察员国会带来很多问题。【注释】Richard Boucher, “U.S. Policy on Multilateral Organizations in Central Asia,” Statement before the U.S. Helsinki Commission, Sept. 26, 2006. available at http://www.usembassy.kz/documents/boucher-statement-2006.html【注尾】
美国政府对上合组织认知的变化非常快，在一定程度上可以说是深受阿斯塔纳峰会《元首宣言》的刺激后做出的反应。这种反应显示美国政府在反恐战略指导下推动“颜色革命”，忽视地区国家的切实利益，其政策难免受到地区国家的反对和相关地区组织的挑战；当遭到反对时，美国政府对上合组织形成负面认知，认为其妨碍了美国在中亚的行动，对美国在中亚的利益构成了威胁。
当美国政府认为上合组织不只是“清谈铺”时，其相关政策进行了一定调整，以应对上合组织发展对其中亚战略形成的挑战。首先，美国政府启动“中亚南亚经济一体化计划”（Central & South Asia Economic Integration），试图通过加强电力、能源等基础设施建设，推动中亚与南亚的经贸关系，与上合组织争夺中亚区域经济合作主导权。美国认为，中亚地区发展的关键是贸易，而贸易发展则是以一系列基础设施和制度改善为基础的。而只有加强中亚和南亚的联系，中亚国家才能打破俄罗斯对其碳氢化合物、电力和棉花出口的垄断。因此，该计划包括了中亚基础设施融合计划、关税改革计划、地区电力市场计划和道路建设计划等；【注释】Central & South Asia Economic Integration: Trade & Transport Facilitation Infrastructure Integration, Jan. 24, 2006, 14th OSCE Economic Forum, Vienna, Austria.【注尾】此外，美国政府还大力支持中亚的能源经阿富汗到达巴基斯坦和印度，这既能满足南亚次大陆，特别是印度急剧增长的能源需求，又能实现中亚能源出口多元化。
其次，美国继续强化其与上合组织中亚成员国的双边关系，特别是哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦，增加这些国家对上合组织的离心力。哈萨克斯坦近年来经济发展迅速，拥有丰富的能源储量，成为中亚地区名副其实的领导国家。因此不论是在能源问题上，还是在地区事务上，美国都离不开哈萨克斯坦的支持。美哈关系是美国中亚政策非常重要的一部分。吉尔吉斯发生了“郁金香革命”，虽然吉尔吉斯新政府未像美国想象的那样完全倒向西方，但美国不愿轻易放弃其“推进民主”的成果，更何况美国仍欲保留其在吉的军事基地。
第三，美国政府开始重视与上合组织就地区问题进行沟通。2006年8月，美国助理国务卿鲍彻在访华时专门到上合组织秘书处“交换看法”，反映出美国对这个组织的重视以及希望与其进行沟通对话的想法。
第四，美国继续推动北约、欧洲安全与合作组织与中亚国家传统关系的发展。美国政府认为，通过北约加强与中亚国家的安全和军事交流，通过欧安组织向中亚输入民主、人权，是其中亚政策的重要组成部分，也是美国主导中亚事务的重要手段。通过北约和欧安组织介入中亚事务是美国与上合组织进行竞争的重要途径。
（二）学界观点
美国学者的主流观点认为，首先，如果美国仍要在中亚存在，那就不能简单地忽视上合组织，因为这个组织也许是惟一能够有效促进俄、中与其他中亚国家进行合作的地区机制。美国与俄、中和中亚国家在反恐与维持地区稳定上拥有共同利益，美国应该尊重俄罗斯和中国在寻求地区稳定与打击伊斯兰极端主义上的利益。美国不能使自己重新陷入冷战范式或者“大博弈”的思路，这只会对地缘政治发展做出零和解释。上合组织框架内的军事演习并不必然影响美国的利益，美国也不能这样看。【注释】Jacquelyn K. Davis, Michael J. Sweeney, “Central Asia in U.S. Strategy and Operational Planning: Where Do We Go from Here?” The Institute for Foreign Policy Analysis, Feb. 2004, p.83. available at http://www.ifpa.org/pdf/S-R-Central-Asia-72dpi.pdf【注尾】美国如与上合组织积极互动，可能在中亚地区事务及全球事务中获得中国和俄罗斯的外交支持，并防止上合组织成为一个反美集团，而美国在中亚多边机制的参与对其在东南亚、南亚和东北亚的政策也有借鉴作用。【注释】Stephen Blank, “The Central Asian Dimension of RussoChinese Exercises, Central AsiaCaucasus Analyst, Sept. 21, 2005. available at http://www.cacianalyst.org/view_article.php?articleid=3662【注尾】
其次，美国应该成为上合组织观察员国。这基本与美国官方立场一致。有学者提出上合组织应该邀请美国成为该组织观察员，而不是采取敌视态度导致地区紧张局势加剧。【注释】Ariel Cohen, “Competition over Eurasia: Are the U.S. and Russia on a Collision Course?” Heritage Lecture #901, Oct. 24, 2005.【注尾】为了防止俄罗斯或中国投否决票，可以由中亚亲美国家，如吉尔吉斯斯坦或哈萨克斯坦，在成为峰会东道国时提出邀请美国成为观察员国的提议。并尽量说服俄、中两国同意。【注释】Ariel Cohen, John J. Tkacik, “SinoRussian Military Maneuvers: A Threat to U.S. Interests in Eurasia,” Sept. 30, 2005. available at http://www.heritage.org/Research/RussiaandEurasia/bg1883.cfm【注尾】美国应该与上合组织在某些特定领域，如边界安全和反毒品上的合作，消除中国对美国中亚政策的焦虑感。【注释】Jacquelyn K. Davis, Michael J. Sweeney, “Central Asia in U.S. Strategy and Operational Planning: Where Do We Go from Here? ”The Institute for Foreign Policy Analysis, Feb. 2004, p.70.【注尾】而2004年上合组织在塔什干成立的地区反恐中心也许可以成为美国与上合组织进行实际合作的平台。【注释】Ibid., p.83.【注尾】但是，由于中国强调上合组织的任务之一是打击分离主义，对美国在台湾问题上的立场提出了尖锐的问题，使美国与上合组织的合作程度受到了限制。【注释】Jacquelyn K. Davis, Michael J. Sweeney, “Central Asia in U.S. Strategy and Operational Planning: Where Do We Go from Here? ”The Institute for Foreign Policy Analysis, Feb. 2004, p.71.【注尾】
2006年上合组织阿斯塔纳峰会后，美国对上合组织发展方向表示怀疑，学界虽然仍强调应与上合组织进行对话，但却较少涉及美国成为上合组织观察员国的话题。
第三，美国应利用上合组织的内部矛盾，扩大美国在中亚的影响。这主要包括以下三方面：(1) 俄、中两个大国之间的矛盾难以解决，而中亚国家对两个大国的担心也将长期存在。美国应该充分加以利用，防止上合组织内部高度团结，形成反美集团。例如，俄罗斯传统上对中国在远东、西伯利亚地区的影响力心存忧虑，美国应利用这些问题大做文章。【注释】Ariel Cohen, “‘Peacemission’ Against the U.S.?” Aug. 26, 2005. available at http://www.heritage.org/Press/Commentary/ed082505a.cfm?RenderforPrint=1【注尾】 (2) 防止乌兹别克倒向上合组织的其他成员国。2005年5月乌兹别克安集延事件发生后，美国特别注意上合组织与乌兹别克的关系。美国学者认为，乌兹别克政府和上合组织其他大多数成员国一样，认为美国和西方为欧亚大陆发生的“颜色革命”提供了资金支持。俄罗斯和中国不仅没有谴责卡里莫夫政府在安集延事件中的行为，反而暗示乌兹别克政府面临严重的暴动威胁并以恰当的方式处理了问题。虽然乌兹别克国内反政府的民主力量比较弱，还无法像在乌克兰或格鲁吉亚那样发动群众，但是在乌政府内部的确存在一些团体希望看到情况发生改变。美国必须和这些团体进行接触，防止乌兹别克倒向上合组织的其他成员国。【注释】“Uzbekistan and the Bush Doctrine: U.S. Policy after Andijon,” Summary, July 2005. available at http://www.aei.org/events/filter.all,eventID.1102/summary.asp【注尾】 (3) 注重印度和伊朗的作用。随着印度和伊朗的加入，上合组织会逐渐朝南亚和中东发展。这两大力量的参与将有益于华盛顿地区合作的目的。美国应将伊朗看作稳定和发展这一地区的潜在伙伴，而不是实施孤立伊朗的违背自身利益的政策，华盛顿不应徒劳无益地试图限制上海合作组织，而应鼓励印度争取加入这个组织，这样，新德里可以提出改革和稳定的民主要求。【注释】Stanley Weiss, “Dont Play This Great Game,” International Herald Tribune, December 9, 2005, available at http://www.iht.com/articles/2005/12/09/opinion/edweiss.php【注尾】
第四，美国应积极发展与上合组织内部中亚成员国的双边关系，平衡“推广民主”与安全、经济利益的关系，防止伊朗成为正式成员国。有美国学者认为，中亚国家希望美国在中亚平衡俄、中两国的力量，美国应该利用现有的管道和杠杆与中亚友好国家发展关系，手段可包括经济资助、行政和立法改革援助以及发展军事交流关系并与中亚各国政府一起打击基地组织和其他恐怖组织。【注释】Ariel Cohen, “The Dragon Looks West: China and the Shanghai Cooperation Organization,”Testimony before the U.S.China Commission, August 3~4, 2006. available at http://www.uscc.gov/hearings/2006hearings/hr06_08_03_04.php【注尾】在2005年“郁金香革命”和安集延事件发生一年后，美国各界对相关情况进行评估，认为“在当今的中亚，任何将‘颜色革命’的前景浪漫化的做法都是错误的。该地区一次和平的（或非和平的）获得民众支持的政权更迭并不必然产生民主成果。”【注释】Martha Olcott, Testimony prepared for the Committee on International Relations, Hearing on the Middle East and Central Asia, April 26, 2006, p.3. available at http://www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm?fa=view&id=18277&prog=zru【注尾】不仅如此，美国的行动使中亚国家产生反感，上合组织2005年阿斯塔纳峰会要求美军撤出中亚军事基地即是最好的证明。因此，美国新任分管中亚的助理国务卿包润石于2006年4月首次提出，要用“平衡的方式”同时推进“安全（反恐）、经济与能源利益、推进民主理念”这三组利益；而且在具体政策阐述中把“推进民主理念”改成了“推动政治经济改革”。【注释】Richard Boucher, “U.S. Policy in Central Asia: Balancing Priorities (Part II),”April 26, 2006. available at http://www.state.gov/p/sca/rls/rm/2006/65292.htm【注尾】这是美国政府对中亚最新局势进行评估后，对其在中亚“推广民主”政策的现实主义调整。虽然俄、中两国于2006年上海峰会前明确表示上合组织近期将不考虑发展新的正式成员，但美国方面仍对伊朗可能成为正式成员国非常紧张，除目前美国对伊朗在核问题上的态度非常不满外，对俄罗斯、土库曼斯坦和伊朗可能形成的对中亚天然气资源的控制亦十分担心，因此，有学者认为美国应该用一切手段防止伊朗成为上合组织正式成员国。【注释】Ariel Cohen, “The Dragon Looks West: China and the Shanghai Cooperation Organization,”Testimony before the U.S.China Commission, August 3~4, 2006, http://www.uscc.gov/hearings/2006hearings/hr06_08_03_04.php【注尾】
三、美国与上合组织：良性互动？
美国与上合组织关系的未来发展值得认真研究。两者在欧亚大陆的中心地带能否合作，如果不能合作，是否会发生冲突？
在笔者看来，对美国而言，如果要在战略层面上扩大对中亚的影响力，就应更积极地投入到地区一体化进程中，改变现在的“惟双边主义”政策，参加更多的地区多边合作机制。目前美国在中亚除了发展与地区国家的双边关系外，在军事上主要通过北约与中亚国家进行接触；在政治上主要通过欧洲安全与合作组织参与中亚各国事务；在经济上主要通过其主导的“中亚南亚经济一体化计划”推动地区合作。北约和欧洲安全与合作组织都不是中亚区域合作组织，它们在中亚的政策目标不是推动地区一体化发展。美国不可能通过它们进行有效的中亚地区合作。“中亚南亚经济一体化计划”的关注点主要在中亚区域经济发展，但该计划没有纳入中国和俄罗斯，而这两个国家对中亚经济发展具有重要影响，是绝对不能忽视的力量。从现有的中亚区域合作机制来看，除上合组织外，独联体和欧亚经济共同体等也是非常重要的多边机制。但是与它们相比，只有上合组织全面关注地区安全、政治和经济发展，而且只有上合组织同时容纳了中国和俄罗斯。因此，上合组织是目前美国参与中亚一体化进程最佳的多边机制。
对上合组织而言，如果它要成为一个真正具有行动力和影响力的地区合作组织，就必须和各种具有影响力的外部因素保持良性互动。九一一事件后，美国已成为中亚事务的重要外部因素。鉴于阿富汗局势的发展，不论上合组织是否乐见，美国都将在中亚长期存在，其影响也将逐渐扩大。此外，上合组织内的中亚成员国在吸引外资、发展经济、输出能源等方面也对美国有所求，不希望与美国的关系闹僵，而是在美国、俄罗斯和中国之间保持平衡。因此，美国是上合组织应该积极应对的外部力量，保持良性互动就是积极应对的一部分。
美国与上合组织有可能保持良性互动，主要原因如下：
首先，双方拥有共同利益。如果我们对美国与上合组织在中亚的利益进行比较，就会发现双方的利益有不同的地方，也有共同之处（见下图）。共同利益是双方良性互动的基础。
美国与上合组织在中亚的利益比较
|
美国 |
上合组织 |
战略 |
● 美国在中亚长期存在，中亚保持稳定 |
● 中亚地区保持长期的稳定与和平，为成员国发展提供良好的地区环境 |
政治 |
● 中亚国家实现政治转型，成为“民主国家” |
● 各成员国主权不受干涉 |
安全 |
● 反对宗教极端势力武装 |
● 打击“三股势力” |
经济 |
● 中亚国家经济发展，地区经济一体化程度提高，摆脱落后贫穷 |
● 中亚国家经济发展，地区经济一体化程度提高，摆脱落后贫穷 |
非传统 |
● 打击毒品走私及跨国有组织犯罪 |
● 打击毒品走私及跨国有组织犯罪 |
注：表中用黑体标出的是两者利益相同之处。
其次，美国2005年下半年以来进行了中亚政策调整。2005年上合组织阿斯塔纳峰会后，美国重新评估其中亚政策，认为吉尔吉斯“郁金香革命”和乌兹别克安集延事件后美国在中亚的影响力正在减小，美国不能对“颜色革命”后的政权更迭有任何浪漫化的想法；俄罗斯和中国在中亚的影响力巨大，非美国可比；虽然中亚战略地位重要，但美国却无力投放更多资源，因此不可能主导中亚。鉴于以上评估，美国中亚政策进行了一定的调整，在其根本利益不变的基础上，更加强调以下几点：（1）目前美国没有能力挑战俄罗斯和中国在中亚的根本利益；（2）中亚国家政治、经济和社会发展具有特殊性；（3）可以通过发展中亚和南亚的关系削减俄罗斯和中国对中亚的影响。这些调整反映出美国中亚政策的现实主义和多边主义成分有所上升，为其与上合组织进行良性互动提供了基础。
第三，美国必须考虑与俄罗斯和中国在中亚的关系不能影响其全球外交议程。与俄罗斯和中国的关系是美国最重要的双边关系之一，其发展对美国全球外交议程具有关键性影响。现在看来，美俄、美中双边关系中令布什政府头痛的问题很多，美国希望在伊朗核问题上与俄罗斯合作，在朝核问题上与中国合作；而俄、中两国的政策直接影响到美国防扩散目标的实现。因此，布什政府乃至2008年将产生的新政府在中亚政策上都不会挑战俄罗斯和中国的根本利益，对上合组织的态度也必须是接触和对话。
目前，美国与上合组织尚缺乏战略互信，在互相视对方为潜在敌人的情况下，要开展良性互动，可以从以下两阶段试探进行：
第一阶段，建立“二轨”对话机制，阐明各自利益和政策目标。美国学者在2003年曾建议，美国可以推动上合组织与北约的战略对话，以此减少中、俄两国和西方盟国之间的相互猜疑。这个战略对话能够帮助华盛顿了解上合组织，也能帮助中国了解北约。【注释】Zbigniew Brzezinski, “Foreword;” Bates Gill, Matthew Oresman, “Chinas New Journey to the West: Chinas Emergence in Central Asia and Implications for U.S. Interests,” A Report of the CSIS Freeman Chair in China Studies, August 2003.【注尾】但是，这种合作需要参与各方展现出高度的技巧、灵活性和能力，做出互利的妥协。【注释】Boris Rumer, “Central Asia: 15 Years After,” Central Asias Affairs, Jan. 2005, p.10.【注尾】鉴于2005年上合组织阿斯塔纳峰会后，美国及北约对上合组织的怀疑加重，美国国内（特别是国会）对上合组织指责不断，在上合组织与美国或北约间建立正式的战略对话机制可能性较小，因此建立“二轨”对话机制是比较可行的办法。通过“二轨”对话，双方可以讨论战略对话的议题，合作领域、主要分歧等，为今后可能的战略对话打下基础。
第二阶段，在某些领域进行试点合作。鉴于美国与上合组织在推动地区经济一体化和打击毒品走私及跨国有组织犯罪方面利益较为一致，因此可以从这两方面开始试点合作。其中在推动地区经济一体化方面，可以从交通基础设施建设着手进行合作。上合组织内中亚成员国、俄罗斯、中国和美国比较容易在加大交通基础设施建设力度，提高中亚地区整体交通运输水平上获得共赢。打击毒品走私及跨国有组织犯罪也是可以试点合作的领域。如中亚成员国和阿富汗能在上合组织内有效整合资源和信息，美国和北约能与上合组织共享相关信息情报，那么在这方面进行合作获得共赢还是可能的。如果以上试点合作能够取得一定进展，并产生“扩溢效应”，将会促进双方建立互信，在其他领域进行接触和互动。
上海合作组织从“上海五国”机制发展为一个新型的地区合作组织，在中亚地区事务中发挥着重要的影响力，只经历了短短的六年时间。由于上合组织的迅速发展，美国对它的认知也发生了急速的变化，这种变化直接影响了美国对其政策乃至美国中亚政策的调整。美国国内主流观点认为，美国必须与上合组织积极接触、对话，防止它成为俄罗斯和中国主导中亚的工具。美国与上合组织在中亚的利益有交汇处，也存在巨大的分歧，能否及如何开展良性互动是双方未来面临的挑战。
邵育群：上海国际问题研究所助理研究员