《美国研究》2007年第3期
美国印第安人保留地制度现状研究
【注释】本文系国家社科基金重点项目资助成果，项目批准号为06AZZ003。【注尾】
杨恕、曾向红
【注释】本文得到了原南开大学（现北京大学）李剑鸣教授的指正，在此谨致谢忱；另外，作者在对本文进行修改的过程中得到了兰州大学出版社编辑刘暄女士的帮助，作者一并致谢。文中存在的错误之处，由作者承担。【注尾】
〔内容提要〕作为一种制度安排，美国印第安人保留地制度主要不是通过政策宣示的形式建立起来的，而是通过美国国会的立法、美国各级法院对国会有关法律法令的解释和诉讼裁决形成的。因此，考察美国印第安人法就构成了研究印第安人保留地制度的主要途径。本文对美国印第安人法中关于美国联邦政府与印第安人部落之间的权力划分，印第安人保留地所拥有的刑事及民事司法权、印第安事务署在印第安人保留地制度中的独特地位等问题进行了考察，得出结论认为，美国赋予印第安人的有限自决在本质上与联邦政府对印第安人的所谓“托管权”存有内在矛盾，这一矛盾决定了美国印第安人保留地制度不足以解决困扰美国政府长达200多年的“印第安人问题”，也决定了印第安人时至今日仍然无法有效地行使自己的自决权。如果美国政府无法在印第安人的自决权与联邦政府的“托管权”之间寻得一个恰当的平衡，这一问题仍有可能继续困扰美国政府。
关键词：美国社会 种族 印第安人 保留地制度
一、导言
截至2005年，美国共有联邦承认的印第安人部落（Federally recognized Indian tribes）561个，保留地（reservations）275个,这些保留地分布在美国的26个州。【注释】数据来自于2005年美国内务部印第安事务署所公布的文件：Performance and Accountability Report Fiscal Year 2005，pp.3, 10.见http://ww.doi.gov/bia/BIA_PAR_2005_FINAL_02242006_web.pdf。【注尾】根据美国2000年的人口统计数字，自称为印第安人的美国人超过247万，占美国总人口的0.9％，【注释】Stephen L. Pevar, The Rights of Indians and Tribes 3rd (New York & London: New York University Press, 2004), p.2.【注尾】而这一数字在1996年为230万。【注释】1970年、1980年、1990年代的美国印第安人的人口统计数据是建立在印第安人自我认同的基础之上的。这就是说，人口统计对象在要求回答自身的族群属性的时候，是以他的个人选择为基准的，而不用提供任何证明其身份的证据或文件，也无须联邦政府承认的“被承认部落”对其印第安人身份进行确认，同样不以印第安血统的多寡来界定。【注尾】在印第安人中，有500多个部落的人口不足1万人，只有四个部落的人口超过这一数字。其中，人数最多的两个部落是切诺基部（Cherokee）与纳瓦霍部（Navajo），这两个部落的印第安人数占1990年全美印第安人口的约28%。【注释】U.S. Bureau of the Census 1990, 1990 Census of Population，Washington, 1993, p.105.【注尾】就印第安人在全美的分布状况来看，他们主要集中在密西西比河以西的地区，25%的印第安人集中在西北部，其中加利福尼亚州是美国印第安人口最多的州，紧随其后的是俄克拉何马州、亚利桑那州、新墨西哥州。
印第安人保留地的面积总共为5570万英亩，约占美国总国土面积的2.4%。“在这275个印度安人保留地中，既有联邦保留地，也有州保留地，其中州保留地主要集中在东部，以纽约州最多；而联邦政府保留地主要分布在西部。印第安人保留地在面积上相差甚远，其中面积最大的保留地为俄克拉何马州的纳瓦霍部落领地，面积为15.4万英亩，最小的保留地面积仅为100英亩。而且其中相当一部分土地是由非印第安人所有，甚至许多保留地上印第安人完全被非印第安人所“包围”，这就是“印第安人保留地的幻象”。【注释】Fred L. Ragsale, Jr., “ The Deception of Geography,” in Vine Deloria, Jr. American Indian Policy in the Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press, 1985), pp.63~82.【注尾】
长期以来，保留地上印第安人的生活水平和生活质量远落后于进入城市的印第安人。尽管进入20世纪以后，印第安人的平均寿命有了明显的提高，然而由于缺乏医疗设施、生活水准低下及酗酒、吸毒等现象泛滥，保留地上的印第安人人均寿命只有美国白人平均寿命的2/3。【注释】Stephen L. Pevar, The Rights of Indians and Tribes 3rd, p.3. 【注尾】在印第安人保留地，失业率极高。2003年，印第安人合格劳动力中的失业率达到了49%，约为美国全国平均水平的10倍；在多山地区的印第安人保留地上，这一数字甚至高到70%；即使拥有工作却仍然生活在美国卫生贫困线以下的印第安人有32.5%。【注释】以上数据均来自于美国内务部印第安事务署文件：2003 Indian Population and Labor Force Report, 见http://www.doi.gov/bia/laborforce/2003LaborForceReportFinalAll.pdf。【注尾】因此，有美国学者感慨：“红种人（对印第安人约定俗成的称谓）仍然是我们国家中最为贫困、经济条件最为凄惨的一群人，他们的生存处境不仅与其他美国人相去甚远，而且与城市贫民窟中生活的人比起来也相形见绌。”【注释】R. Strickland, “GenocideatLaw: An Historic and Contemporary View of the Native American Experience,” University Kansas Law Review, Vol.34, No.713, 1986, p.716.【注尾】
事实上，印第安人在当前美国社会中的经济与社会处境，所反映的不过是美国为印第安人事务所设置的制度框架——印第安人保留地制度所存在的内在矛盾。作为一种制度安排，美国印第安人保留地制度已经存在了一百多年。截至目前，国内关于美国印第安人问题的研究或者从政策和文化角度出发、或者从历史与社会角度着眼对美国印第安人问题做了宝贵的探索，这些研究成果为我们了解美国印第安政策的发展轨迹以及印度安人在美国社会中的命运提供了难得可贵的借鉴。【注释】吴洪英：《试论美国政府对印第安人政策的演变轨迹》，《世界历史》1995年第6期；胡锦山：《二十世纪美国印第安人政策之演变与印第安人事务的发展》，《世界民族》2004年第2期等；高小刚：《图腾柱下：北美印第安文化漫记》，三联书店，1997年版； 李剑鸣：《美国印第安人保留地制度的形成与作用》，《历史研究》1993年第2期；《美国土著部落地位的演变和印第安人的公民权问题》，《美国研究》1994年第2期；《文化接触与美国：印第安人的社会与文化变迁》，《中国社会科学》1994年第3期；《文化的边疆》，天津人民出版社，1994年版等。【注尾】本文试图从法律角度，对印第安人与美国联邦政府之间的权力划分、印第安人保留地上的司法权以及印第安事务署在该制度中的特殊地位等问题进行考察，以勾勒出当前美国印第安人保留地制度的基本框架。
二、美国印第安人保留地制度的制度框架
印第安人保留地制度的形成是美国政府印第安人政策不断变化的产物。事实上，美国印第安保留地制度（American Indian Reservation System）的建立并非出于美国政府明确的政策设计，它是19世纪30年代美国政府为了将东部印第安人迁至西部，并将白人社会与印第安人这两个文化类型截然不同的群体隔离开来所采取的措施而形成的【注释】邓蜀生：《美国历史与美国人》，人民出版社, 1993年版，第302页。【注尾】，这一制度在19世纪50~80年代得到了迅速的推广。
（一）印第安人的“自决权”与联邦政府的“托管权”
自美国宪法产生时赋予联邦政府处理印第安事务的全权以来，美国的印第安人政策几经变迁，州政府也逐渐地介入到一些印第安事务的处理中，但美国国会与联邦政府仍是决定印第安人政策和保留地制度发展方向的决定性力量。相对于联邦行政机构来说，国会拥有处理印第安事务的绝对主导权。保留地制度是通过国会的立法及美国各级法院裁决建构起来的。因此，要研究印第安人保留地制度的现状，首先必须探究美国印第安人法。
“美国印第安人法”（American Indian Laws）是一个未明确界定的术语。印第安人法既包括美国联邦政府与印第安人在1871年前所签订的上百个条约，也包括国会在1871年后所颁布的有关印第安人事务的大量法令和美国各级法院在1871年前后所作出的各项裁决。按照广义的理解，所有这些均属于印第安人法的范畴。有学者认为，“美国印第安人法的正式领域与其说是比较法中的一个分支，还不如说是一种极为特殊、相当复杂甚至经常自相矛盾和令人困惑的盎格鲁—美利坚法律思想。”【注释】Joyotpaul Chaudhuri, “American Indian Policy: An Overview,” in Deloria, Jr., American Indian Policy in the Twentieth Century, p.15.【注尾】虽然美国法学界对“印第安人法”的确切含义没有形成共识，但由于它已被广泛使用，所以本文也采用这一术语。
尽管美国印第安人保留地制度一直在发展变化，但这一制度仍具有四个较为稳定的根本特征：第一，在与联邦政府的关系中，部落被视为拥有固有自治权的独立实体；第二，部落的独立地位不是绝对的，国会拥有管理和调整部落地位的权力；第三，处理与管制部落的权力专属联邦政府，除非得到国会的授权，州政府不得介入印第安事务；第四，联邦政府负有防止印第安人的部落和财产权利遭到各州政府及其公民侵犯的责任。【注释】Canby, American Indians Law, pp.1~2.【注尾】
美国印第安人法是一个极为庞杂的法律体系，其中许多法律条文模糊不清，有时甚至自相矛盾。因此，在法律的解释、执行与判决过程中出现诸多问题，而建立在这一基础之上的美国印第安人保留地制度也缺乏清晰、明朗的特征。本文将从印第安人与联邦政府的权力划分、印第安人所拥有的司法权、美国印第安事务署在管理印第安人事务上的特殊地位三个方面来简略勾勒出美国印第安人保留地制度的制度框架。
在美国印第安人政策史上，美国政府处理印第安事务的模式可概括为“父权主义”（paternalism）、监护人—被监护人（wardguardian）和托管者—受惠人（trusteebeneficial）。这三种不同态度在美国—印第安人关系史上的不同时期产生不同影响，其中“父权主义”曾经最为流行也最具影响力。这种态度的内涵在于，在对待印第安人的问题上，美国政府应该像父亲一样手把手地教给印第安人文明的生活方式，引导他们信仰基督教从而进入“文明”社会。这一论调几乎在整个19世纪的美国—印第安人关系中居于主导地位，直到19世纪80年代美国政府推行以《道威斯法》（Daws Act）为标志的“份地”（allotments）分配政策，“父权主义”才渐渐地为“监护人—被监护人”和“托管者—受惠人”的关系模式所取代。【注释】Francis Paul Prucha(ed.), Documents of the United States Indian Policy (Lincon & London: University of Nebraska Press, 2000), 3rd ，p.xxviii.【注尾】20世纪60~70年代，受印第安人争取“红色权利（Red Power）”运动的推动，美国的印第安政策逐渐走向允许印第安人自决和自治，“托管者—受惠人”的关系模式也因此逐渐成为美国处理印第安事务的主要导向。不论是“父权主义”，还是“监护人—被监护者”和“托管者—受惠人”的关系模式，其背后的逻辑都意味着印第安人是没有能力享受完全主权的人群，他们的生存与发展必须依赖联邦政府的帮助和指导。这就是当前印第安人的自决权（selfdetermination）与联邦政府的“托管权”（trust responsibility）之间的内在矛盾。
根据美国印第安人法，由于美国政府曾在历史上拿走了印第安人的大量土地，因此从道德和法律意义上来说，联邦政府有义务履行“尊重印第安部落的主权、保护各个部落及向部落提供食物、衣物和其他服务”的承诺。【注释】M. C. Woods， “Indian Land and the Promise of Native Sovereignty: the Trust Doctrine Revisited,” Utah Law Review, No.1471, 1994, p.1497.【注尾】 这就是著名的“托管权”原则（the doctrine of trust responsibility）。联邦政府行使托管权的主要目的在于确保印第安部落和印第安人的生存和福利，包括使其能够保护印第安人的土地和资源、提高其自治能力，还包括实施能使印第安人的生活质量和社会福利水平达到与其他非印第安人社会相当所必需的经济和社会发展项目。”【注释】American Indian Policy Review Commission, Final Report (Washington, D.C.: Government Printing Press, 1977), p.130.【注尾】广义上说，联邦政府对印第安人的托管关系涵盖所有的印第安人部落，不管这个部落是否得到了联邦政府的承认，托管原则“超越了某些具体的条约承诺，体现了一种保护土著人土地及部落、改善他们的生活的明确责任”。【注释】Woods, “Indian Land and the Promise of Native Sovereignty: The Trust Doctrine Revisited,” p.1506.【注尾】
然而，在实践中，真正履行托管权的印第安事务署往往只对被承认的部落行使这一职责。所谓托管，就是在联邦政府认为印第安人或部落尚不具备管理自己财产的情况下，由联邦政府提供监管。根据这一理念，所有的印第安财产都处于联邦政府的托管范围，其中既包括印第安人的部落和私人土地，也包括印第安人领地的所有自然资源。
总的来说，一方面，在处理印第安事务的时候，国会几乎拥有全权。在历史上，国会也曾授予总统与印第安人签署条约。在《道威斯法》实施期间管理印第安人保留地份地分配，通过发布行政命令创建保留地等权力，然而这些权力在国会随后的立法中都被取消。现在，国会并没有授予总统处理印第安事务的任何明确职权，而且历任美国总统对印第安事务也并不怎么热心，所以在行政机构中，主要是内务部得到了国会的许多授权。而司法机构也并不参与联邦政府印第安政策的拟定和规划，由此出现了在印第安事务中国会几乎拥有全权的局面，即国会的任意权力（plenary powers）。这是一种全面而又完整的权力，它覆盖所有的印第安部落、部落政府、部落成员及其财产，如《道威斯法案》和“终止”政策（termination）【注释】“终止政策”：1953年8月1日，美国第83届国会通过了《108号两院共同决议》，要求联邦政府“尽快”停止向印第安人提供联邦资金与社会服务项目，其宗旨在于“要尽可能快地使美国土地上的印第安人服从与其他美国人一样的法律，给予他们与其他美国人一致的权利与义务，结束他们作为合众国被监护者的特殊地位，授予他们作为美国公民所拥有的一切权利和特权。”转引自Francis Paul Prucha, The Great Father: The United States Government and the American Indians, Lincoln and London: University of Nebraska Press, 1984, p.1044.【注尾】的实施所证明的，如果认为必要，国会甚至可以撤销整个印第安部落。
另一方面，美国的印第安人保留地制度允许和鼓励印第安人进行自决与自治（selfgovernance）。根据美国的印第安人法，印第安人在美国的政治生活中是享有自决地位的特殊群体。在2002年联邦上诉法庭的一次裁决中，对印第安人在美国社会中的地位做出了如下说明：“印第安部落既不是美国的州，也不是联邦政府的一部分，更不是上述两者的分支机构。相反，各印第安部落都是拥有主权的政治实体，这种主权权威并非来自于美利坚合众国的授予，而是古已有之。鉴于它们源远流长的部落主权，印第安部落有行使自决的权力。”【注释】Stephen L. Pevar, The Rights of Indians and Tribes, 3rd ，p.87.【注尾】根据美国最高法院对“美国政府诉马祖尼”（United Stated v. Mazurie）部落一案的司法判决中，印第安人被描述为“半主权”和“半独立的”、对其部落成员及领地行使主权的实体。【注释】David H. Getches, Charles F. Wilkinson, Robert A. Williams, Federal Indian Law （St. Paul: West Publishing CO., 1995,）， 3rd , pp.401~404.【注尾】此外，联邦法院在对印第安人条约进行司法解释时所遵循的“条约解释三准则”（canons of treaty construction），客观上有利于维护印第安人的合理权利。这三个原则是：由条约含混引起的争议必须按照有利于印第安人的方式加以解决；对这些条约的解释必须使印第安人能够很好地理解之；在对条约进行解释时必须使其字面意义有利于印第安人。【注释】Pevar，The Rights of Indians and Tribes, 3rd, p.50.【注尾】最后，尽管国会的任意权力对印第安人的自决地位构成了严重的威胁，但这种任意也不是绝对的，美国印第安人法对国会的这种权力有两种限制。这也就是美国宪法第五修正案中的“正当法律程序条款”（Due Process Clause）和“公正补偿条款”（Just Compensation Clauses）。美国宪法第五修正案规定：“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。”【注释】李道揆：《美国政府与美国政治》，商务印书馆，1999年版，第788页。 【注尾】根据“正当法律程序条款”，许多印第安人对联邦政府的侵权行为提出了控告，然而这些案件很少得到令印第安人感到满意的解决。因为，即使有这两个条款对国会权力的制约，它仅仅也是对印第安人权利被侵犯的一种事后补偿，它们并没有从根本上削弱国会对印第安事务的全面控制。
表1 国会的“任意权力”与部落政府的自决权
国会的权力（任意权） |
印第安部落的权力（自决权） |
1.全面负责美国的印第安事务：建构美国的印第安政策框架，并规定立法、司法、行政各个政府机构和联邦、州、部落各级政府具体的管理职责等。 |
1.组建部落政府：各部落可以根据自身的具体情况选择部落的政府组织形式，制定属于本部落的宪法，行使与其他地方政府相似的政府职能（但处于国会的任意权力制约之下，许多具体活动必须征得内务部的同意）。 |
2.规范部落政府的活动：包括对部落行使刑事司法权、部落政府的组建和选举、保留地上非印第安人的管理等部落政府进行的活动进行监督。 |
2.制定部落的入籍标准：依此来厘定不合格成员、接纳新成员、确定部落成员所能享受到的待遇等，在国会不予干涉的情况下这种权力才是“固有的”。 |
3.终止印第安人的部落地位：国会可以依据自己的意图终止印第安人的部落地位，而无任何因素能对这一权力构成实质性的制约。 |
3.管理部落土地：印第安人领地上的土地有三种类型，一为联邦政府托管地，一为部落或部落成员所有地，一为非部落成员所有地。部落政府行使与其他政府在其领土上进行管理的相似权力，其独特之处在于部落政府拥有两种其他人所没有的土地：即托管地与印第安人所有地，并能够管理这些土地上的资源。 |
4.管理印第安人部落的成员及其土地：国会保留政府入籍标准的否决权，尽管它很少行使这一权力。 |
4.管理印第安人私人土地：在国会未对这一权力加以限制或在法律中暗示将其终止的情况下，这一权力属于部落政府的固有权。具体的管理活动包括：根据部落的整体利用调整非印第安人个人对其在印第安人保留地内土地的使用方式、确定私人土地的继承人、征用私人土地、对保留地上包括保留地上非印第安人的商业活动征税和制定一定的卫生、安全和就业标准等。 |
5.管理印第安人领地上的土地：包括部落的托管地和部落成员个人所有的托管地，主要通过内务部来进行，管理活动涵盖土地的出售、租赁、继承、线路通行等。 |
5.司法权：部落政府可以拥有自己的法律体系，既可以是传统形式的也可以是现代形式的，后一种形式主要是在1934年《印第安人重组法》颁布后建立起来的；而且各个部落的法律制度在健全程度上也不一致；并非每一印第安部落都有上诉法庭；部落法庭对保留地上的印第安人拥有排他的民事司法权和一部分刑事司法权；对保留地上非印第安人一般没有刑事司法权。 |
6.对部落财产的管理：这种权力是“任意的”，管理活动涉及到部落土地、财物、资源及其他财产，还包括联邦政府向部落提供的各种服务和资助。 |
6.征税权：对保留地上的印第安人，部落政府具有对其征税的专有权力，而对非印第安人的征税近年来受到了越来越多的制约。 |
7.对印第安人个人财产的管理：印第安人的个人私有财产不容剥夺，唯一的例外是其份地，国会有权在给予其适当补偿的情况下任意处置份地。 |
7.管理保留地上经济和贸易活动的权力：部落政府有组建部落公司的权利，并可以在内务部的监管下开发本部落土地上的资源；与印第事务署签署贷款、出售产品的协议；采取优惠措施吸引外资进入保留地；对保留地上的印第安人的经济活动拥有广泛的管理职权，甚至可以管理某些非印第安人的活动；部落政府可以在国会的明确授权下管理酒精饮料在保留地的销售和使用等等。一般来说，保留地制定的经济法规不能与联邦政府的相关法律相抵触。 |
8.对印第安人领地上贸易和酒类制品的管理：根据《印第安人贸易与交流法》（Indian Trade and Intercourse Act）中的有效规定，国会授权印第安人权力助理部长管理印第安人领地上的贸易，包括发放许可证、规定销售商品和服务的种类、销售模式等；授权印第安部落管理酒类制品的销售。 |
8.对非部落成员活动的管理：对进出保留地的人员有管理权，可由于印第安人的“国内依附族群”地位这一权力的行使受到限制，尤其是对保留地上非印第安人的管理面临挑战。根据“蒙大拿例外”（Montana exceptions）原则，除非能满足其中的一个条件，否则部落政府不能管理保留地上非印第安人土地上非印第安人的活动：（1）非印第安人与部落或其成员形成了一种共识关系，如开办合资企业；（2）非印第安人从事的活动对部落的政治统一，经济安全或社会卫生与福利带来了危害。 |
9.行使刑事司法权：主要依据1832年《印第安人领地犯罪法》（Indian Country Crime Act）、1953年《第280号公共法》（Public Act 280）、1885年《重罪法》（Major Crime Act）的规定行使对印第安人的刑事司法权。 |
9.管理部落内部事务：联邦法院在此问题上确立了一个基本原则，即除非国会明确限制部落政府的这一权力，否则部落政府拥有对保留地上印第安人内部事务进行处理的固有和排他权。这些活动几乎涵盖所有的民事司法事件。 |
总之，20世纪70年代以后，印第安部落开始逐渐行使着原本就属于他们的自决与自治（selfdetermination and selfgovernance）权，但是这种自决与自治仍是不充分、不完备的，尤其会受到国会任意权力的限制和威胁。尽管有法学家指出：“鉴于给各印第安部落政府所带来的内部影响和给各州以及处于印第安人领地中的非印第安人个人及其企业所带来的外部影响，印第安人的部落主权仍不失为具有很大生命力的重要原则。” 但他们也指出，“联邦政府在削减印第安人土地和部落主权上所拥有的广泛权利，使印第安人部落很难避免依附于联邦政府提供的指导和馈赠。”【注释】Getches, Wilkinson, Williams, Federal Indian Law, p.169.【注尾】
（二）印第安人保留地的司法权
对于印第安人部落政府来说，作为美国社会中一种独特的政府组织形式，它同样行使着属于自己的民事司法权和一部分刑事司法权，虽然这种司法权受到了美国联邦政府和各州政府不同程度的侵蚀，但在保留地上行使这种受到限制的司法权仍构成了印第安人保留地制度的重要内容。
印第安人保留地上的司法权是美国联邦政府、州政府及其部落政府共同行使的，任何一个政府都不拥有在保留地行使司法权的专有或排他的权力，而是由一系列联邦法、州法、部落法律规定及各级美国法院所做出的司法判决共同决定。这就决定了印第安人的司法权是一个极为复杂的问题，由此也引发了无数的法律争议。这种状况既耗费了美国各级政府大量的人力物力财力来处理由于美国印第安人法中关于对印第安人保留地上司法权问题界定模糊不清所带来的问题，又导致印第安人由于对其享有的司法权利不甚清楚而严重影响各部落和印第安人权益的维护。总之，印第安人在保留地上所享有的司法权仍是比较脆弱和有限的。
1．印第安部落政府的“主权豁免权”（Tribal Sovereignty Immunity）
作为一种拥有固有主权的政府形式，美国印第安部落政府与联邦政府和各州政府一样享有“主权豁免权”，即除国会通过立法明确宣布废除印第安部落政府的“主权豁免权”和部落主动放弃这一权力外，它享有免被其他政府、部落、州政府或个人起诉的权力。美国印第安人法禁止针对印第安部落发起诉讼活动的规定，是印第安人享有主权和自决权的逻辑延伸，这是防止印第安部落政府因其雇员的工作失误被起诉，可能遭致财政破产或其主权和政治统一受到其他原因的威胁而采取的保护措施。“主权豁免权”的存在，在一定程度上有利于印第安人主权的维护。
在美国印第安人法的规定中，享有“主权豁免权”的并不仅限于被联邦政府承认的部落，未被承认的部落如果能够证明其符合持续存在的某些基本法律要求，一般也享有这一权力。根据“主权豁免权”原则印第安部落政府能够在一系列活动中免于被起诉，这些活动不仅包括由于部落的行为给受害者造成的损失，还涵盖法规说明（declaratory）或禁令解除（injunctive relief）等行为，这一权力甚至还延伸到部落政府的所辖各个机构及部落政府所开办的企业等实体。总之，根据“主权豁免权”，印第安部落在针对它的一般司法活动中享有豁免权，不经部落的同意，它可以免于被起诉。部落的这一权力无论是在保留地内还是在保留地外、也不管对其提出指控的是个人或机构、也不论争议是出现在管理活动中还是在商业活动中均有效。
值得注意的是，部落拥有的“主权豁免权”并不是绝对的，在下列情况中，部落的这一权力可能受到挑战。第一种情况就是部落主动放弃（waiver）权。当部落放弃了这一权力时，它就只能作为一般的法律当事方出现在法律诉讼活动中，不再能享受不被起诉的权力。但这种情况的前提是部落对“主权豁免权”的放弃是自愿的。第二种情况就是国会可以通过其在印第安事务上的“任意权力”立法明确废除部落的这一权力。尽管国会对联邦政府与州政府的“主权豁免权”做了许多的限制，但目前还没有把这些限制运用到部落的这一权力上。部落的“主权豁免权”遭遇挑战的第三种可能就是联邦政府发起对部落的起诉。当联邦政府起诉部落的诉讼活动中，作为当事方部落的部落则必须出庭。在这种情况下，不管部落是否同意放弃此原则，它都应该接受法院的裁决。
2．印第安人保留地的刑事司法权（Criminal Jurisdiction）
在印第安人保留地上，行使刑事司法权的既有联邦政府，也有州政府，还有部落政府，但它们都不具有对保留地上刑事案件排他和绝对的司法管辖权，而是在这三者之间进行一定的划分。美国法学家经过对印第安人法及其实践的总结，归纳出印第安人保留地有关刑事司法权的五个主要原则，它们是：（1）国会有决定哪个政府有权在印第安人保留地上行使刑事司法权的最终权力，国会还拥有扩大或限制联邦政府、州政府或部落政府刑事司法权大小的权力；（2）印第安部落有对其部落成员行使司法权的固有权力；（3）除非得到国会授权，否则印第安部落无权对非印第安人行使刑事司法权；（4）除非得到国会的明确授权，无论联邦政府还是各州均无权对在保留地上犯罪的部落成员行使司法权；（5）对在保留地上发生的、由非印第安人针对非印第安人的犯罪，各州有权行使司法权。【注释】Getches, Wilkinson, Williams, Federal Indian Law, pp.142~143.【注尾】根据以上五个原则，可以发现印第安部落在行使刑事司法权时既面临着来自联邦政府的制约，也有来自各州政府的干预，这就使得印第安部落不能拥有完整的刑事司法权，这也是在保留地上犯罪率居高不下的一个重要原因。
在美国历史上，作为一个基本原则，只有联邦政府拥有处理印第安事务的全权。但是，经过不断的努力和争取，各州对印第安事务包括在保留地刑事司法权的介入越来越多，越来越深，而作为印第安人保留地上的自治主体——印第安部落政府的刑事司法权则日益弱化。
在管理印第安人保留地中的刑事犯罪问题上，联邦政府的主要法律依据有三：即1834年的《印第安人领地犯罪法》（ICCA） 【注释】这一法律又被称为《总刑法》（General Crimes Act）和《联邦飞地刑法》（the Federal Enclaves Crimes Act）。【注尾】、1885年通过的《重罪法》（MCA）和1953年的《第280号公共法》（P.L.280）。在《印第安人领地犯罪法》中，除了以下三种情况，国会授权联邦政府将联邦刑法适用于印第安人保留地的所有犯罪行为。这三种情况分别为：（1）由一名印第安人针对另一名印第安人的身体或其财产的犯罪；（2）根据条约规定，那些属于部落司法管辖权限内的犯罪；（3）印第安人被告已得到部落法庭惩罚的犯罪。【注释】Getches, Wilkinson, Williams, Federal Indian Law, pp.411~415; Canby, JR., American Indians Law, 4th, p.160.【注尾】尽管《印第安人领地犯罪法》的通过标志着美国政府开始侵蚀部落的司法主权，但毕竟它还考虑到了联邦政府与印第安人所签订的条约对前者所构成的制约，所以这三种例外情况的保留对于印第安部落的司法权仍有重大的意义。
1885年《重罪法》的通过，意味着联邦政府已经开始全面介入部落的刑事司法权，而部落政府的司法权被削弱。我国学者李剑鸣认为，这“实际等于斩断了部落政府的另一条臂膀”。【注释】李剑鸣：《美国土著部落地位的演变和印第安人的公民权问题》，《美国研究》1994年第2期。【注尾】《重罪法》规定，在印第安人保留地上所发生的谋杀、人身伤害、绑架、强奸均须移交联邦法院进行审理，不管所犯这些罪行的人是不是印第安人。几经修订以后，今天的《重罪法》所规定的、必须交由联邦法庭审理的刑事案件已经远远超过了原来所规定的几项罪行，如新增了抢劫、乱伦、对未成年人的性侵犯以及用危险武器对他人和物体进行攻击等罪行。
1898年美国国会《同化犯罪法》（Assimilative Crimes Act）的通过，意味印第安人保留地上的所有刑事案件均可以纳入联邦法律的司法管辖范围。因为此法规定，所有那些不属于各州刑事司法管辖权范围内的刑事犯罪均归联邦政府管辖，这样一来，原本处于各州司法管辖权外的保留地刑事案件自然就由联邦法院审理。
《第280号公共法》于1953年通过，它是联邦政府对印第安人采取“终止”政策的产物，这一法律的通过为某些州政府在保留地全面贯彻本州的刑事司法权开辟了道路。而对印第安人来说，这些州在保留地全面行使刑事司法权给部落司法权方面带来的损失是无可挽回的。根据P.L.280的授权，有六个“命令州”（Mandatory states），即加利福尼亚州、明尼苏达州（除了红湖保留地，Red Lake reservation）、内布拉斯加州、俄勒冈州（除了暖春保留地，Warm Springs reservation），威斯康星州（除了梅诺米尼保留地，Menominees Reservation）、阿拉斯加州（1958年）有权在本州的所有印第安人保留地土地上全面行使刑事司法权。除了这六个“命令州”（Mandatory states），其余44个州为“自选州”（Option states）。“自选州”可以根据本州的实际情况和意愿选择在保留地上行使部分乃至全面的刑事司法权。在这些州中，对保留地全面行使刑事司法权的只有佛罗里达州，其他各州只是在本州特定地域特定保留地的某些特定刑事案件上行使司法权。在P.L.280中，也有对印第安人的刑事司法权的“保护”条款，这就是各州在保留地上行使刑事司法权时必须遵循以下三个要求：（1）各州不得向印第安人的托管财产课税、抵押或转让；（2）不得以任何与联邦政府的法律相抵触的方式管理印第安人的托管财产；（3）各州不得剥夺一个印第安人或部落由联邦政府向其提供保证的狩猎、捕鱼或围猎权，同时也不得剥夺印第安人批准、控制或管理这些活动的权利。【注释】Pevar, The Rights of Indians and Tribes, 3rd, p.156.【注尾】
就部落政府而言，其维护自身刑事司法权的屏障再也不是1832年联邦最高法院在“沃塞斯特印第安部落诉佐治亚州”案（Worcester v. Georgia 1832）中所作的各州法律在印第安保留地上“不具效力”的原则，而是在联邦法院裁决中所确立的“联邦法律优先”（Federal Preemption）和“侵犯部落主权”（Infringement）两个标准。【注释】Ibid., pp.129~135.【注尾】根据前一个标准，鉴于联邦政府负有维护印第安人自决及实现经济发展的“托管权”，因此在涉及到这些问题的司法争议问题上，联邦法较州法能够优先适用；而根据后一原则，各州在保留地上行使其司法权时不能侵犯部落固有的自决权，必须确保保留地上印第安人能够实施他们自己的法律和进行自我管理。尽管这两个标准在近年联邦法院的司法裁决中受到了越来越多的挑战，但它们的存在仍是印第安部落保证能够自身刑事司法权的重要基础。
表2印第安人保留地刑事司法权的划分
【注释】据William C. Canby, JR., American Indians Law (St. Paul: West Publishing CO., 2004), 4th, p.181和Stephen L. Pevar，The Rights of Indians and Tribes, pp.361~362的资料整理。【注尾】
刑事案件性质 |
重罪 |
刑事司法权归属 |
法律依据 |
印第安人犯罪，印第安人受害 |
是 |
联邦政府或部落政府 |
分别为《重罪法》和部落固有主权 |
否 |
部落专有 |
部落固有主权 |
|
印第安人犯罪，非印第安人受害 |
是 |
联邦政府或部落政府 |
分别为《重罪法》和部落固有主权 |
否 |
联邦政府或部落政府 |
分别为《印第安人领地犯罪法》和部落固有主权 |
|
非印第安人犯罪，印第安人受害 |
是/否 |
联邦政府专有 |
《印第安人领地犯罪法》 |
非印第安人犯罪，非印第安人受害 |
是/否 |
州政府专有 |
—— |
印第安人所犯的无受害人刑事犯罪 |
—— |
部落政府专有 |
—— |
非印第安人所犯的无受害人刑事犯罪 |
—— |
州政府专有 |
—— |
说明：此表排除了印第安人保留地上的另外两种犯罪情况：（1）无论涉案人是否是印第安人，所有应该由联邦政府审理的刑事案件，诸如盗窃邮件、叛乱等罪行；（2）此表不适用于六个对印第安人保留地行使全面司法权的“命令州”和其他一些有选择性地行使这一权力的“自选州”。
3．印第安人保留地上的民事司法权(Civil Jurisdiction)
相对于刑事司法权而言，印第安人保留地上的民事司法权较为简单。它遵循的基本原则是，部落对于保留地上的印第安人（包括非部落成员印第安人）拥有广泛的民事司法权，州政府对保留地上非印第安人的活动一般拥有民事司法权，而联邦政府未经国会的同意不得在保留地上行使民事司法权。但这些基本原则不是绝对的，它也存在许多例外，其中既有印第安人对保留地上非印第安人行使民事司法权的情况，更有州政府介入某些特定保留地上印第安人民事诉讼活动的情况，甚至还有印第安部落主动向联邦政府移交民事司法权的案例。近年来，部落政府对保留地上非印第安人行使民事司法权受到了越来越多的限制成为日益明显的趋势。
印第安部落对保留地上印第安人行使民事司法权不存在太大的疑义，这些民事司法活动涉及印第安人的婚姻、儿童监护与收养，以及许多涉及到部落或个人财产的管理活动，如捕鱼和狩猎、征税、土地使用、财产继承、商品和服务的销售，保留地赌场的营运和管理等等。这些活动对于维护印第安人的文化与认同具有毋庸置疑的重要性，也是部落政府极力维护的权利。如表一所示，联邦政府对印第安人保留地民事活动的管理仅限于印第安人的贸易，印第安人托管地的使用、租赁或继承，监管印第安人保留地上资源如石油、天然气、原木、矿产资源的开发和使用，以及防止保留地的空气和饮用水遭受严重污染的威胁等等。根据国会的授权，部落政府可以制定相关法律进行管理，前提就是这些法律不能与联邦法相抵触。因此，印第安人民事司法权存在的主要争议就是对保留地上非印第安人的管理。
州政府对印第安人保留地民事司法权的介入主要有三个法律依据及一系列的司法判决，这三个法律依据就是1887年的《道威斯法》、1953年的《第280号公共法》（P.L.280）以及联邦政府在1953年开始实施的“终止”政策。《道威斯法》并未授权州政府对保留地上的印第安人行使民事司法权，但由于此法案的实施导致有约90000万英亩原属于印第安人的土地被非印第安人占据，而这些保留地上属于非印第安人土地的民事司法权归属于各州政府，这无疑相应地损害了印第安部落的领土主权和司法主权。
如上所述，1953年的《第280号公共法》赋予六个“命令州”在保留地上行使包括民事司法权在内的全面司法权，这一法律认为州的民事法具有适用到保留地印第安人的广泛权力，与对本州其他市民一样具有同等的法律效力，这种司法权“应该囊括所有的民事活动”。鉴于印第安人对P.L.280将各州民事司法权适用到保留地的强烈反对和普遍担忧，联邦政府在1968年对此法进行了两个方面的重大修正：第一，规定各州在没有征得大多数部落成员同意的情况下不能获得P.L.280规定的将各州民法适用于保留地的授权，印第安人的意见必须通过就此目的举行的特殊投票来表达；第二，国会授权联邦政府通过内务部接受由各州政府根据P.L.280得到的民事司法权并返回给各印第安部落。无论内务部或部落都不能强制要求各州放弃这些权力，而且内务部也可以根据部落的意愿拒绝接受州政府的返权。在修正案通过后，这几种情况都曾发生过。【注释】Pevar，The Rights of Indians and Tribes, 3rd, pp.126~127.【注尾】这对恢复和维护印第安人在保留地上的民事司法权具有重要的意义。
各州能够对印第安人司法权进行介入的另一主要法律依据就是联邦政府在1953年至20世纪60年代实施的“终止”政策。根据“终止”政策，一百多个被终止与联邦政府特殊关系的印第安部落不再拥有属于自己的部落政府、保留地被撤销、保留地所辖的土地被强制分配给部落成员。在这种情况下，被“终止”部落地位的印第安人都必须服从保留地所在州司法权的全面管理。“终止”政策的实施使得被“终止”部落原本拥有的保留地不复存在，也不再拥有属于自己主权范围内包括民事司法权在内的司法权力。
各州政府除了依据以上三部法律所取得的对印第安人保留地上的民事司法权外，另外还可以根据国会的明确授权对保留地上印第安人或其部落的某些活动行使民事司法权。这些授权包括应国会的要求对本州的某些保留地行使全面或部分的司法权，管理保留地上某些致醉酒类的销售或征税、根据内务部的授权调查保留地上的卫生条件、根据实际情况决定是否需要将本州的健康和卫生管理条例适用于保留地上、根据授权征用联邦土地以补偿印第安人、根据授权管理保留地上的公共服务设施等等。总而言之，对于根据以上三部法律的授权，各州可以在保留地上行使相应的民事司法权，这种权力对于保留地上的非印第安人尤其宽泛，但对于那些属于部落内部事务的民事案件，如由部落的入籍标准、组建部落政府的选举程序、选民资格的确定、保留地印第安儿童的监护和抚养等事项引起的纠纷和诉讼活动，各州一般都没有司法权。
表3 印第安人保留地一般民事司法权的划分
【注释】根据Stephen L. Pevar，The Rights of Indians and Tribes, p.225的资料整理。【注尾】
原告 |
被告 |
诉讼地点 |
民事司法权归属 |
印第安人 |
印第安人 |
印第安人保留地 |
部落专有 |
印第安人保留地外 |
部落或州 |
||
非印第安人 |
印第安人 |
印第安人保留地 |
部落专有 |
印第安人保留地外 |
各州；也有可能由部落 |
||
印第安人 |
非印第安人 |
除了非印第地人所有土地外的保留地 |
部落（如果法律许可）；州 |
非印第安人所有土地外的保留地 |
各州；也有可能是部落 |
||
印第安人保留地外 |
州专有 |
||
非印第安人 |
非印第安人 |
印第安人保留地 |
州；也有可能是部落 |
印第安人保留地外和保留地私人所有土地上 |
州专有 |
说明：1.此表所列民事司法权没有包括根据《第280号公共法》全面在印第安人保留上行使司法权的各“命令州”；2. 在所有这些民事案件中，如果满足相应的法律条件，案件当事人可以申请将案件纳入向联邦法院的管辖范围；3.如果州法院的主旨管辖权将严重影响到印第安人的利益，那么各州法院无权审理此类案件。
三、印第安事务署在印第安人保留地制度中的地位
1824年，美国政府设立了一个专司印第安事务的机构——印第安事务办公室（Office of Indian Affairs, 简称OIF），1947年更名为印第安事务署（BIA），其主要职责就是协调美国政府与印第安人之间的关系，具体从事的工作包括对保留地事务、土地的管理及向印第安人提供各种服务。【注释】Francis Paul Prucha, The Great Father: The United States Government and the American Indians (Lincoln and London: University of Nebraska Press, 1984), p.1127.【注尾】
自成立之日始，印第安事务署的地位就比较尴尬。由于美国政府独立后沿袭了英国殖民者与印第安人打交道时的模式，将印第安人视为独立主权的族群。而此时的美国建国不久，百废待兴，首当其冲的任务是巩固新生的联邦政权，因此处理与印第安人相关的事务并不是政府的首要关切；此外，在整个18世纪后期与19世纪初期美国政府与印第安人之间围绕土地占有问题多次发生流血冲突，印第安人不断以武装对抗的方式向侵犯他们土地权利的定居者进行袭扰，这让刚独立不久、仍面临来自英、西、法等传统殖民国家巨大威胁的美国不胜忧虑。随着1812~1814年美英战争的结束，美国的独立地位得到巩固，终于可以腾出手来处理印第安事务。不过，这一阶段的主要任务仍在巩固美国的陆地边疆，并为源源不断涌进美国的欧洲移民提供充足的土地。在此背景下，主管印第安事务的机构也就顺理成章地归属于陆军部。
然而，联邦政府这一做法从一开始就受到来自各方的批评。在一些人看来，印第安人并不能视为拥有独立主权的政治实体，他们是处于美国保护下的“国内依附族群”，而作为他们“监护人”的美国联邦政府在处理与印第安人的事务时自然不需要依照国际惯例把他们视为主权实体。由此出发，印第安事务署不应该置于陆军部的管辖之下，而应该归属内务部来领导。后来（1847年），印第安事务署的确由陆军部划归内务部，然而直到19世纪80年代随着印第安人与美国政府之间所发生的大规模流血冲突渐趋消失的时候，主张用武力手段解决与印第安人之间争端的军方与主张用温和手段“美国化”印第安人的人士之间围绕印第安事务署机构定位的争议才渐趋平静下来。
随着印第安事务署的地位得以确立，这一机构随即面临着更大的挑战。批评印第安事务署工作的声音不绝于耳，这些质疑的声音来自于方方面面，人类学家、社会学家、统计学家、政府官员等社会各界人士都对印第安事务署的工作效率、指导方针、政策理念、腐败渎职等问题提出诸多批评。所有这些批评都暴露了印第安事务署在工作上所存在的问题，其中最出人意料的批评来自于该机构内部。在2000年印第安事务署成立175周年的庆典上，前美国内务部主管印第安事务的副部长凯文·高维尔（Kevin Gover）在致词中表示：“事实是，这一机构（IBA）通常处心积虑地伤害它本应为之服务的群体”【注释】Kevin Gover, Remarks at the Ceremony Acknowledging the 175th Anniversary of the Establishment of the Bureau of Indian Affairs (Sept. 8, 2000) reprinted in Indian Law Review AM.25, p.161.【注尾】。
在受到外界强烈质疑和内部自我否定的双重压力下，印第安事务署不得不对这些质疑和批判的声音有所回应。布什于2001年入主白宫后，其任命的内务部部长盖尔·诺顿（Gail Norton）承诺，她将尽最大的努力来履行联邦政府对印第安人的托管权：“我确信，将内务部的托管权带进21世纪、尽到对印第安部落和其他托管受惠人的职责是内务部的首要责任。”【注释】Indian Country Today, July 18.2001, A1.【注尾】 为了履行其提高印第安事务署工作效能的承诺，诺顿建议把联邦政府所有与印第安人托管事项有关的工作移交给一个独立于印第安事务署的新机构——印第安托管资产管理署（Indian Trust Assets Bureau）。诺顿的这一建议遭到印第安人的一片反对，在这些反对声音中，一名印第安部落首领的愤怒值得玩味，他说：“即使印第安事务是我们不争气的孩子（our ugly child），我们也要把它抚养成人。”由于印第安人对印第安事务的“支持”，诺顿的这一建议最终胎死腹中。事后，诺顿向众议院一个委员会表示，“出乎我意料的是，印第安人对这一机构竟是如此的‘眷念’”。【注释】http://www.indianz.com/News/archives/002380.asp.【注尾】
尽管要求对印第安事务署进行改革和重组的呼声不断，相关的建议也屡屡被提出，如根据美国国会研究部的统计，从1824年到1990年的这一百多年里，关于对印第安事务署进行改组的调查、报告、委员会文和相关研究结论超过1050份。【注释】Robert McCarty, The Bureau of Indian Affairs and the Federal Trust Obligation to American Indian, Byu Journal of Public Law, vol.19, 2004. pp.6, 7.【注尾】然而，堪称奇迹的是印第安事务署似乎对所有这些挑战具有特殊的“免疫力”，直至今日联邦政府依然没有对其进行全面改革的迹象，它也依然作为“印第安人的老大”【注释】Bossing Indian Around，其简写为BIA，与印第安事务署（the Bureau of Indian Affairs）的简写相同。【注尾】行使自己在印第安事务上的广泛权力。
在印第安人保留地制度的制度设计中，印第安事务署隶属于内务部，最高行政长官为内务部长，直接负责印第安事务署工作的领导人为主管印第安事务的内务部副部长。内务部长和主管印第安事务的内务部副部长均由总统提名并经参议院同意后任命。内务部长负责联邦政府绝大部分的印第安人项目，其具体执行机构就是印第安事务署。根据《印第安人照顾法》所确立的优先聘用印第安人的原则，在这一机构的雇员中印第安人超过90%。
印第安事务署的大部分职位由印第安人担任，这在某种程度上有助于消除印第安人对联邦政府的怀疑，有利于增进两者之间的相互信任。这一安排也对这一机构更好地了解印第安人的真正需要和文化特征提供了机会，从而有助于其更好地维护印第安人的利益。然而，由于在历史上印第安事务署工作上的失职和渎职严重损坏了印第安人利益的缘故，印第安人对这一机构有着深深的不信任感。再者，美国印第安人保留地制度的制度设计及其运作程序限制了以上这些积极作用的充分发挥，本质上，印第安事务署的工作效率是由整个美国印第安政策和保留地制度框架所决定的，而非印第安雇员的个人能力与职业操守所能左右。
根据国会的授权，印第安事务署全面具体地行使联邦政府对印度安人的托管权。印第安事务署的工作方针为：“印第安事务署的职责在于监督和管理由美利坚合众国托管的5570万英亩美国印第安人、印第安人部落及阿拉斯加土著人土地。在美国，有561个部落被联邦承认。开发土地，租赁这些土地上的财产，给这些土地上农业发展项目提供指导，保护他们的水权与土地权，发展和管理基础设施，促进经济发展，均属于这一机构的职责。此外，印第安事务署还为将近4.8万名印第安学生提供教育服务。”【注释】美国内务部官方网站：http://www.doi.gov/bureau-indian-affairs.html【注尾】在这些宏观的管理活动下，印第安事务署还囊括了印第安包罗万象的日常活动，如规范和管理印第安人土地的出售和转让，在印第安人保留地上开展社会福利项目、控制印第安人灌溉地上水资源的使用、管理和批准印第安人组建企业的工作、运营印第安人学校、为印第安人或其部落购买所需土地、【注释】Pevar，The Rights of Indians and Tribes, p.63.【注尾】监管印第安人的捕鱼和狩猎活动、根据《印第安人博彩管理法》（Indian Gaming Regulatory Act）管理印第安人在保留地开设赌场的活动、管理和向印第安事务发放国会为印第安事务所拨的专款、管理印第安人个人金融账户等等。总之，这一机构几乎对与保留地上印第安人生活所有方面相关的一切事务都有管理权。
具有讽刺意味的是，印第安事务署在印第安事务上拥有广泛的管理权力，然而它的工作效率及管理业绩却极其低下，甚至还出现过许多让人觉得不可思议的管理失误事件。其中最为经典的一个案例就是印第安人“个人金融账户”事件。1996年，人们惊讶地发现由印第安事务署管理的印第安人个人金融账户里20亿美元的资金下落不明。美国蒙大拿大学教授罗伯特·麦肯锡（Robert McCarty）认为，印第安事务署在这一事件上的表现可以视为这一机构在一百多年管理失误历史上佐证其无能的黄金案例。【注释】McCarty, “The Bureau of Indian Affairs and the Federal Trust Obligation to American Indian”, pp.5~6, footnotes.【注尾】
除了管理上存在的严重问题外，印第安事务署还或明或暗地牺牲印第安人的利益来满足白人的要求。当面临着来自白人要求开发保留地上的资源，如采伐原木、开辟农田、开采石油等资源的压力的时候，印第安事务署往往照顾的白人的利益与要求。【注释】Alan L. Sorkin, American Indian and Federal Aid (Washington, DC: Brookings Institution, 1971), pp.48~65.【注尾】这些问题的存在，严重地损坏了印第安事务署的声誉，使其成为联邦政府中常常遭受激烈批评的目标。
印第安事务署全面介入到了印第安人保留地制度的运作，然而却又无甚作为，其悖论的根源何在？在美国印第安政策评估委员会1977年《最终报告》中或许能够找到这一悖论的答案。报告认为：“印第安事务署……已经把（美国政府对印第安人和其部落的）托管原则用作发展自身对印第安部落和印第安人进行日复一日‘家长式统治’的一种工具。联邦政府与印第安人之间的托管法，在国会和法院判决中都有所体现，要求的是对印第人的保护，而不是对印第安人进行统治……这种关系不应该仅仅被视为一种道德和法律义务，更应该被当成一种合作关系，以确保印第安部落能够使用其工具和资源来维持自身作为一个独特的政治和文化群体而存续。”【注释】American Indian Policy Review Commission, Final Report (Washington, D.C.: Government Printing Press, 1977), p.106.【注尾】由此似乎可以得出结论，印第安事务署之所以无所作为的根本原因，在于联邦政府对印第安人及其部落的托管权与印第安人的自决这两者之间存在的矛盾，以及美国主流文化与印第安人文化之间的冲突。
在美国的印第安人保留地制度的设计中，联邦政府对印第安人的托管权建立在印第安人还不具备全面管理自己财产和生活能力的基础上。但在实际操作过程中，托管原则经常发展成为极端的“父权主义”：运用美国现代社会的标准来衡量印第安人的文化传统，为了使印第安人走向“文明”，联邦政府运用强制手段同化印第安人，并试图通过解散印第安部落、分配印第安人的共有土地、使印第安儿童走出自己的土地接受美国主流社会的教育等措施，使印第安人接受白人的文化和生活方式，融入让他们消失和淹没在美国主流社会的汪洋大海中。
鼓励印第部落的自决和印第安人的自治则要求联邦政府充分尊重印第安人的文化传统、宗教信仰、生活方式、社会习俗，以及经过几千年的演变过程发展出来的社会结构，并给予他们发展自身文化必要的政治和经济帮助，要求联邦政府将印第安部落的自决和印第安人的自治落到实处，同时给予印第安人切实的帮助和指导，而不是由联邦政府操控一切重大事务。联邦政府在印第安事务上的这些发展方向并不意味着就一定要摧毁印第安人保留地制度，也不会触及美国宪法中的“确立国教条款”（establishment clause），但它无疑要求联邦政府重新设计印第安人保留地制度，以真正适应印第安部落自决和印第安人自治的特殊需要。
四、结语
如上所述，作为一种历史发展过程的产物，无论是对美国联邦政府还是对于印第安人而言，印第安人保留地制度都不是一种用以解决困扰他们长达两百多年的“印第安人问题”（the Indian problem）【注释】Ray A. Brown, “The Indian Problem and the Law,”The Yale Law Journal, Vol. 39, No. 3,1930, pp.307~331; José Antonio Lucero, “Locating the Indian Problem: Community, Nationality, and Contradiction in Ecuadorian Indigenous Politics,” Latin American Perspectives, Vol. 30, No. 1,2003, pp.23~48.【注尾】最为合理的解决办法。对前者来说，将印第安人圈在保留地上意味着联邦政府只能让印第安人自行其事，无助于将印第安人融入到白人社会中去。只要保留地持续存在下去，印第安人作为美国社会中一个拥有独特政治、经济、社会地位群体的现实就不会改变。这对那些希望维持美利坚合众国盎格鲁—撒克逊新教文化传统正统性的人来说无异于如骨鲠在喉。而对印第安人来说，保留地的存在既是他们在历史上遭受美国白人社会伤害的例证，而且联邦政府当今在印第安事务上的巨大权力、尤其是国会所拥有的“任意权力”，对保留地的存在、印第安人文化传统和宗教信仰的延续和发展无疑是一种潜在的威胁。印第安人十分清楚联邦政府的这种权力对他们的自决和自治构成的限制，也毫不怀疑它有可能再度给他们带来灾难性后果。于是，联邦政府对印第安人自决的三心二意与印第安人对联邦政府权力的疑虑重重生动地反映了印第安人保留地制度的内在矛盾。
美国印第安人保留地制度困境的深层根源到底何在呢？笔者认为，其根源在于美国政府在印第安人自决和美国联邦政府“托管权”之间左右摇摆的态度。在美国的印第安人保留地制度的发展演变过程中，尽管政策取向经常变化和转向，但其中仍有某些不变甚至根深蒂固的东西。这些持久存在的东西既有被我国学者李剑鸣探讨的美国白人对印第安人文化的压制和同化，【注释】李剑鸣：《文化接触与美国：印第安人社会文化的变迁》，《中国社会科学》，1994年第3期，第157~174页；《文化的边疆》，天津人民出版社，1994年版。【注尾】也有美国著名印第安问题研究专家普拉查（Francis Paul Prucha）所注意到的隐藏在美国印第安政策背后的“父权主义”理念。【注释】Prucha, The Great Father, p.xxviii.【注尾】这些在美国印第安政策中“历久弥新”的东西具有一些共同点，无论是文化压制的观念还是“父权”主义的理念，均属思想层面的东西，属于理念价值的范畴，它远比器物层面的东西更难改变。由于在美国—印第安人关系的长期演变过程中，联邦政府的政策总在同化印第安人与尊重印第安人的传统这两个极端之间徘徊（美国前总统尼克松语），【注释】Alvin M. Josephy JR., Joane Nagel and Troy Johnson (eds.), Red Power: The American Indians Fight for Freedom (Lincoln and London: University of Nebraska Press, 1999), 2nd , pp.104~106.【注尾】前者持续的时间更长、产生的影响更大。
杨恕：兰州大学副校长、中亚研究所所长、教授、博士生导师
曾向红：兰州大学中亚研究所在读博士研究生