《美国研究》2007年第3期
美国监狱私有化的实践分析
【注释】本文系2006年度国家法治与法学理论研究项目中青年课题（6SFB3009）“美国监狱私有化研究——私人部门参与提供公共服务分析”的阶段成果。【注尾】
王廷惠
〔内容提要〕传统意义上，管教罪犯被认为是只有政府才能承担的责任。美国1980年代以来出现了监狱私有化趋势。通过对美国监狱私有化原因、问题及发展前景的分析，对于全面理解私人部门参与提供公共服务，形成竞争性和公私合作制度，具有重要的现实意义。私人监狱能够大幅度节约成本和提高效率的主张并未得到证实，但监狱私有化的主要意义在于引入更多的竞争主体参与提供公共服务，提高公共服务供给的动态效率。最为重要的是应该认识到私有化所导致的节约成本和提高效率，本身是竞争的结果。
关键词：美国法律 监狱私有化 私人部门 公共服务
1980年代全球私有化浪潮中，监狱私有化的实践和理论引起了广泛争论。作为政府典型公共服务的监狱私有化，是否意味着私有化边界的无限扩展？私人部门参与提供公共服务的现实意义何在？类似监狱公共服务领域的改革思路和趋势如何？相应的公共政策将循何种方向调整？本文拟对美国监狱私有化原因、问题及前景进行梳理。
一、美国监狱私有化的原因
美国私人企业参与罪犯管教服务有着悠久的历史。马尔科姆·M. 菲利(Malcolm M. Feeley)将私人部门参与监狱相关公共服务活动的历史，追溯至第一批英国殖民者于1607年抵达弗吉尼亚后不久。【注释】Malcolm M. Feeley, “The Privatization of Prisons in Historical Perspective,” Criminal Justice Research Bulletin, Vol.6, No.2,1991, pp.1~10.【注尾】18世纪，美国出现了替代服役或判处死刑的现代监狱，私人经营监狱普遍出现。早期美国监狱拥挤不堪，极其肮脏。【注释】Clair A. Cripe, Legal Aspects of Correctional Management (Gaithersburg, MD: Aspen Publishers, 1997), p.378.【注尾】1885年，美国13个州开始将监狱劳动力出租给私人公司。【注释】Robert D. McCrie, “Private Correction: The Delicate Balance,” in Gary Bowman, Simon Hakim and Paul Sedenstat eds., Privatizing Correctional Institutions ( New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1993), p.24.【注尾】1905年罗斯福总统签署禁止使用监狱犯人劳动力的法律。1929年，国会通过《哈斯一库珀法》（Hawes-Cooper Act），允许各州禁止外州犯人生产产品进入本州。【注释】David Ammon, Richard Campbell and Sandra Somoza, The Option of Prison Privatization: A Guide for Community Deliberations (Athens, GA: University of Georgia, 1992), pp.4~5.【注尾】大萧条期间，国会和州立法机构通过了进一步减少使用监狱劳动力的法律。罪犯劳动力出租制度最终让位于州政府经营的监狱。【注释】Clair A. Cripe, Legal Aspects of Correctional Management (Gaithersburg, MD: Aspen Publishers, 1997), p.380.【注尾】从20世纪初直到现在的美国管教体制中，政府一直被看作是承担罪犯改造任务的机构。
到1970年代中期，联邦、州和市政府又开始与私人部门合作，合作方式远远超越20世纪初，私人企业在参与提供监狱服务中开始发挥日益扩大的作用。始于青少年管教所的私人经营，1970年代进入新的发展时期。1982年，佛罗里达州将奥基乔比男校 (Okeechobee School for Boys)转交埃克德基金会（Eckerd Foundation）经营，是私人经营监狱的第二例。【注释】Charles Logan and Sharla Rausch, “Punishment for Profit: The Emergence of Private Enterprise Prisons,” Justice Quarterly, Vol.2, No.3 (1985), p.307.【注尾】美国监狱私有化始于1980年代中期的田纳西州，查塔努加地区首先与私人公司签订了私人管理合同。为了省钱，汉密尔顿县委员会（Hamilton County Commission）与美国最大私人监狱系统——美国矫正公司（Correction Corporation of America，CCA）签订了合同，由该公司管理汉密尔顿县监禁农场。1984年，美国移民归化局（INS）与两家私人公司签署了管理外籍非法滞留人士的合同。
美国80年代中期的监狱私有化实践，主要由州和地方政府推动。科罗拉多州、佛罗里达州、缅因州、麻萨诸塞州、蒙大拿州、新墨西哥州、田纳西州、德克萨斯州和犹他州都通过了监狱私有化法律。到1988年末，联邦、州和县总共有20家私人经营的犯罪管教机构。市政府也扩大了外包签约服务的数量和类型，包括儿童福利计划、健康服务、街道维护和数据处理等领域。【注释】GAO, “Privatization : Lessons Learned by State and Local Governments,” 1997, available at http://www.gao.gov/archive/1997/gg97048.pdf.【注尾】1989年，里根执政出现财政赤字，更是推动了联邦监狱产业发展计划和私人经营联邦低等防卫程度监狱计划的实施。到1997年底，25个州和联邦政府、哥伦比亚特区和波多黎各【注释】波多黎各虽是自治共和国，但拥有美国自由联邦的地位，其政治、经济、法律、外交、国防、关税等由美国控制。【注尾】都使用了私人经营的监狱。【注释】一些州已经将相当部分的囚犯关押在私人监狱中。例如，德克萨斯州1997年底14个有效合同中，关押在私人经营监狱中的囚犯达7223人，相当于总囚禁人口数的5%。俄克拉何马州有23%的州级囚犯关押在私人经营监狱中，受到9个合同的约束。私人经营的监狱也关押了新墨西哥州23%的囚犯，哥伦比亚特区22%的囚犯，科罗拉多州21%的囚犯，田纳西州20%囚犯，路易斯安那州19%囚犯，波多黎各17%的罪犯，密西西比州16%的囚犯。See Douglas McDonald and Carl Patten, “Governments’ Management of Private Prisons,” available at http://www.ncjrs.org/pdffiles1/nij/grants/203968.pdf.【注尾】2002年，近94000名囚犯被监禁在私人监狱中。【注释】Available at http://stateaction.org/issues/privateprisons/indexx.cfm. 【注尾】目前，美国3/5的州都有私人监狱，大多数州都与私人监狱公司签订了关押囚犯的合同。
1987年，全世界私人监狱中的囚犯数量约为3100个。到1998年底，这一数字增加到132346， 【注释】James Austin and Garry Coventry, “Emerging Issues on Privatized Prisons,” a document prepared by the National Council on Crime and Delinquency, 2001, available at http://www.ncjrs.org/pdffiles1/bja/181249.pdf.【注尾】美国矫正公司和瓦肯禾矫正公司（Wackenhut Corrections Corp，WCC）占据了世界市场份额的3/4。据估计，截止1997年，全世界拥有184家私人监狱，其中美国占158家，大多数集中在美国南部和西南部。另外26家私人监狱主要集中在澳大利亚、英国和南非。私人广泛参与提供监狱服务成为不可阻挡的趋势。
美国监狱私有化的原因主要在于如下几方面：
第一，囚犯增加和开支紧张。
1980年代监狱私有化获得新发展的主要原因在于公共监狱体系陷于危机状态。打击毒品战争和严厉打击犯罪引起囚禁人口急剧增加，监狱过度拥挤。同时，监狱开支日益攀升、监狱建筑严重老化、设备陈旧、管理不善等体系内存在的矛盾和问题，也使各州财政包袱沉重。
从1970年代中期开始，由于美国联邦和各州立法机构开始加强犯罪惩罚力度和禁毒行动，大批罪犯、吸毒人员和毒品走私分子被送往监狱服刑和矫正。政府虽然建造了大量监狱以满足需求，但是监狱接纳能力的增长速度仍然赶不上罪犯增加速度。到1995年，政府仍然无法满足狱房床位需求。拥挤导致对囚犯管理的困难，联邦法院认为，许多监狱拥挤和缺乏监禁条件的情况违反了有关法律规定，要求政府采取措施加以弥补。1978年加州发生的纳税人抗税事件，使得许多州政府建造监狱的能力受到各种支出控制和限制的约束。面临囚犯日益增加的问题，来自违反法律的法律指控以及快速建造监狱的能力受到约束等等因素叠加在一起，使得州长、立法机构和管教机构的管理人员开始求助私人部门提供监狱床位。
1980年代到1990年代期间罪犯数量急剧上升，美国出现了监狱过度拥挤、营运开支剧增、纳税人拒绝为建立新监狱买单等问题。拥有全国最大监狱系统的加州，1980年代末管教犯人支出的年度预算比1980年代初（21亿美元）增长了7倍。过度依赖囚禁方式解决社会问题产生的巨额成本，是导致监狱私有化的基本原因。【注释】根据美国审计署（GAO）发表的报告，1980年到1994年间，由于在押囚犯数量增加，监狱开支稳步增加，1980年联邦和州政府所有监狱开支为31亿美元，1994年为170亿美元。监狱开支成为州政府的第三大开支项目。GAO, “Private and Public Prisons: Studies Comparing Operational Costs and/or Quality of Service,” 1996, Washington, D.C., available at www.gao.gov/AindexFY96/abstracts/gg96158.htm.【注尾】2/3的州都遭遇监狱拥挤不堪问题，几乎所有监狱都处于超负荷状态。联邦法院命令加州、康涅狄格州、麻萨诸塞州和德克萨斯州等41个州采取措施减轻监狱过度拥挤问题。
在此背景下，1980年代中期，美国监狱私有化出现加速发展态势。一些企业家、政府官员和大学老师开始致力于设计和创新监狱管理方法。许多州已经利用私人承包者帮助降低成本、改善绩效和提高灵活性。到1998年，监禁在私人监狱中的囚犯达85000人。【注释】Judith Greene, “Prison Privatization: Recent Developments in the United States,” Presented at the International Conference on Penal Abolition, May 12, 2000, available at http://archive.epinet.org/real_media/010111/materials/greene2.pdf.【注尾】到2000年，34个州已将囚犯的卫生保健交由私人公司提供，24个州的囚犯卫生保健全部交由私人经营。
第二，实现降低成本、提高效率的目标。
监狱囚禁人口急剧增加及对快速廉价建造监狱与监禁设施的要求，通常被认为是监狱私有化主要动因和直接原因。根据经验，政府建造一座监狱通常需要5~6年，而私人公司只需2~3年。例如，美国矫正公司用5个半月的时间，以每个床位4000美元的造价，为移民归化局在得克萨斯州休斯顿的感化中心建造了350个床位，而移民归化局原定计划时间是2年半，每个床位的建造成本为26000美元。【注释】David Yarden, “Prisons, Profits, and the Private Sector Solution,” American Journal of Criminal Law, Vol.21, No.1, 1994, p.328.【注尾】因为不受制于僵硬的政府规则和政治压力，所以私人部门比大多数公共机构以建造监狱更加快捷节约。
许多州实施私有化的主要动因，在于快速需要监狱床位并降低监狱运行成本。求助私人部门能够快速获取所需资源，短期内就能缓解监狱床位不足问题。
私人监狱降低成本的具体途径，可能是通过降低与经营成本有关的劳动力成本，包括减少工作人员、工资或福利等方式。私人企业认为能够节约监狱经营费用的10~20%，主要是降低劳动力成本所致。【注释】这一问题是私有化运动的关键，因为监狱是需要劳动力较多的地方。经营一座监狱的成本中，大约有65-70%部分用于人员工资、额外福利和加班工资开支。See James Austin and Garry Coventry，“Emerging Issues on Privatized Prisons.”【注尾】另外，私人部门采购程序更灵活，不受政府严格采购制度的制约，能够更快地采购商品和服务，维持较低的食品、物料和设备存货。【注释】David Ammon, Richard Campbell and Sandra Somoza, p.10.【注尾】因为承担更大的财务风险，所以私人部门更加关注成本控制和服务质量。相对公共垄断而言，供给者之间的竞争能够创造节约成本的激励。一般认为，私人经营监狱能够比政府监狱节约10~15%的成本。美国矫正公司下属的马利恩适应中心（Marion Adjustment Center）1986年为肯塔基州节省了40万美元。【注释】Dana D. Joel, “A Guide to Prison Privatization,” 1988, available at http://www.heritage.org/Research/Crime/BG650.cfm.【注尾】
除节约成本和有效提供服务之外，监狱私有化的支持者还希望借助私人监狱解决政府监狱普遍存在的质量问题。自1980年代以来，美国大多数州、市级监狱在囚犯医疗、心理健康、过度拥挤和免受伤害等方面都存在质量问题。康涅狄格州大学的查尔斯·劳干（Charles H. Logan）比较了1988年州政府经营监狱和1989年私人监狱中女囚犯的监禁条件以及新墨西哥州联邦女子监狱的情况。借助监狱质量指数，劳干运用定量和定性信息进行了综合比较，得出的结论是，私人监狱在几乎所有方面都比州和联邦政府监狱绩效更好。【注释】Logan运用8类333个指标进行了比较分析，调查了州政府监狱的132个囚犯和112名工作人员，私人机构中的134个囚犯和76名工作人员以及联邦政府监狱机构中的78名工作人员。Logan发现，如果以联邦政府监狱为质量上乘的标准，州和私人监狱都是质量较高的机构。Charles H. Logan, “Well Kept: Comparing the Quality of Confinement in Private and Public Prisons,” The Journal of Criminal Law and Criminology, Vol.83, No.3 ,1991, pp.577~613.【注尾】
佛罗里达州是美国最早开始管教服务私有化的发源地，州政府实施监狱私有化的主要目标是追求更节约成本的绩效。1985年，州立法机构通过了第944.105章，授权佛罗里达州管教局与私人企业签订经营和维护管教机构并监管囚犯的合同。1993年，由于州管教局不愿意让私人监狱企业参与，州立法机构通过了第957章，即监狱私有化法案（the Correctional Privatization Act），成立了佛罗里达矫正民营委员会（The Florida Correctional Privatization Commission，CPC），加速私有化。该法律授权CPC与私人管教机构签订设计、融资、出租、建造和经营监狱的合同。根据第957章的规定，州立法机构创设私有化委员会最主要目标就是节约成本，私人监禁企业必须比公共部门提供类似服务节约资金至少在7%以上。另外一个目标就是强调减少重新犯罪的比例，要求设计的工作和教育计划应该减少重新犯罪率。这是全美唯一宣布将提高管教质量作为私有化任务的州立法机构。第三个目标就是创新，根据第957章的规定，佛罗里达矫正民营委员会在招标书中，应该注意创新，而不是州管教局所要求的陈规。
第三，特殊利益集团推波助澜使监狱私有化步伐加快。
监狱产业是具备成长潜能的产业，市场空间很大。【注释】私人监狱是个利润丰厚的成长产业。See Sala W. J. Nolan，“Privatizing Prisons: Exploitation or Rehabilitation”? available at http://www.ucc.org/justice/private.pdf.【注尾】从建筑公司到戒毒服务和食品服务供给商，从铁门、交通到制服，监狱产业带动了许多行业的发展，组织良好的利益集团从中广泛受益。监狱产业的存在和发展已经广泛影响到政府机构官员和私人企业的切身利益，通过复杂的产业链条和利益共生网络关系影响其他领域的经济发展及整体利益均衡。随着私人部门参与提供监狱公共服务角色的日益深入，围绕私人监狱的特殊利益集团得到了快速发展，在一定程度上左右着政府的监狱政策并从中受益，对监狱私有化进程起了推波助澜的作用。
私人监狱利用研究资源宣传私人部门成本节约优势，已经成为公开的秘密。许多研究者都得到私人监狱的资金资助。例如，佛罗里达州立大学声称中立的私人监狱项目主任、被认为是1990年代监狱私有化专家的查尔斯·托马斯（Charles Thomas）就在美国矫正公司董事会任职，并从中收取数百万美元的咨询费。【注释】Charles Weissinger是律师、说客和前州立法成员，推动了1990年代两家地方监狱建立的计划。他与6家地方监狱签订了提供法律和其他咨询建议服务的合同。州立法机构进行的一项调查显示，这些客户2001年给了他33万美元。Bryan Gruley, “USA: Prison Building Spree Creates Glut of Lockups,” Wall Street Journal, September 6, 2001, available at http://www.corpwatch.org/news/PND.jsp?articleid=22.【注尾】
弗吉尼亚州的监狱私有化动议源于几家私人公司的说客。美国矫正公司和瓦肯禾矫正公司都是美国立法交流委员会（the American Legislative Exchange Council, ALEC）的主要捐助者。美国立法交流委员会是一家公共政策组织，代表州政治的一股力量，其成员包括了40%的各州立法者，主要功能之一推动诸如私有化有关立法工作，在属下犯罪司法特别小组领导下，这一组织已经成功地在许多州实现了严厉打击犯罪的计划。私人公司直接影响了立法机构的判决政策，导致越来越多的人被送往监狱并且囚禁更长时间。
许多州私人监狱的扩展和壮大，进一步培育了既得利益集团。例如，在密西西比州，这些利益集团包括私人监狱公司及其说客、各地区监狱立法者、经营自己拥有监狱的县和渴望将罪犯囚禁在地方监狱的治安官。这样，似乎形成了一个资金和政治集市，目标都是争夺罪犯。【注释】Bryan Gruley, “USA: Prison Building Spree Creates Glut of Lockups.”【注尾】
二、美国监狱私有化实践的主要问题
美国监狱私有化在实践中，存在一些问题。
首先，私人监狱利润动机与政府公共目标之间的冲突。
一般认为，对特定犯罪行为的处罚，剥夺身体自由甚至生命，不应由私人部门实施。利润动机支配下的私人企业承担管教犯人的责任，必然存在矛盾，【注释】Donald B. Walker, “Privatization in Corrections,” in Peter C. Kratcoski ed., Correctional Counseling and Treatment ( Prospect Heights, IL: Waveland Press, 1994). p.582.【注尾】必然会产生私人追求利润和公共政策之间的利益冲突。监狱私有化具有极为复杂的人权含义和人权效应，追求利润的企业也许会牺牲囚犯权利和福利以增加利润，恶化监狱服务质量。例如，监狱私有化导致对犯人身体和性虐待，缺乏康复服务和糟糕的医疗保健，降低囚犯福利水平。
有学者认为，基于利润动机经营监狱是不合适的，因为私人监狱经营者收入取决于关押囚犯的数量和关押时间的长短。为了增加判刑的时间，避免监狱床位闲置，私人企业往往通过展开游说活动，试图增加服刑时间，实施更为严厉的判刑标准以增加囚禁人数。私人监狱往往能够在建筑材料、雇佣缺乏经验的人员、舍弃安全和质量标准等方面精打细算，获取利润，损及公共安全，违反公共目标。监狱私有化专家斯科维尼克·内森(Scovronick Nolan )认为监狱私有化倾向于忽略公共利益，喂肥私人公司。【注释】Scovronick Nolan, “Privatizing Prisons: Exploitation or Rehabilitation?” available at http://www.ucc.org/justice/private.pdf. See “International Private Prisons Expert Criticizes Government Bill ,” available at http://www.globes.co.il/DocsEn/did=762978.htm.【注尾】
也有学者认为，政府通过与私人企业签约方式提供监狱服务，倾向于减轻责任意识，忽略或逃避对监狱的最终责任，监管可能陷于瘫痪。签约方式还混淆了责任，政府和私人部门可能会相互指责。由私人公司提供管教服务，一定程度上削弱了政府提供服务的能力，过度依赖私人部门提供有关公共服务。通过排他性特许权的方式，签约可能以私人垄断替代公共垄断。私人监狱发生的事件表明，私人经营监狱无法像公共部门经营的监狱那么好，尤其不适合收押较为危险的囚犯。当政府依赖私人部门关押囚犯时，公共安全可能会受到威胁。
其次，私人监狱节约成本和提高效率的优势并不显著。
从美国监狱私有化的实践来看，相对公共监狱而言，美国私人监狱既没有节约大量成本，也没有明显的效率优势。与私人部门签约方式提供管教服务的成本往往更高，因为签约还会产生特别的契约成本，包括启动成本、谈判成本、管理合同的成本、监督签约者绩效的成本等。【注释】押送犯人，对犯人进行分类和大多数监督活动的费用，通常由政府承担。“Sate Action: Issues: Privatizing Prisons Overview,” available at http://www.stateaction.org/issues/privateprisons/index.cfm. 【注尾】签约外包通常导致州和地方政府成本更高，特别是签约隐性成本。签约通常会产生回扣、贿赂和欺诈性投标等腐败形式。另外就是增加了侵犯囚犯权利的风险，继而可能导致诉讼、抗议、监狱叛乱，威胁生命和财产安全。日益增加的监狱诉讼之潜在成本，也往往被忽略。另外，私人公司也可能通过撇奶油方式夺走好管的囚犯，将最糟糕的囚犯交由政府管理。同时，由于存在虚报低价现象，最初低价中标的私人企业，签订后续合同时价格往往涨高。长期而言，签约方式会产生更高成本。续签合同时，签约方式往往缺乏有效竞争。【注释】理论上，与私人拥有并经营的企业签约也许会产生承包者垄断市场，使后续竞争最小化甚至消失的问题。Douglas C. McDonald, “When Government Fails: Going Private as a Last Resort,” In Douglas C. McDonald ed., Private Prisons and the Public Interest (New Brunswick, NJ, 1990), pp.194~196.【注尾】
私人监狱节约成本效率主要是削减成本，包括控制日常开支，比如从分配毯子、卫生纸到低劣饭食。更为重要的是，由于监狱是劳动力密集性组织，大约有70%监狱开支用于支付工作人员工资。美国矫正公司节约成本主要方式就是雇佣更少的工作人员，支付更低工资和尽量减少培训，私人管教机构的巨额利润主要源于雇佣非工会劳动力。【注释】Angela Davis, “Masked racism: Reflection on the Prison Industrial Complex,” 1998, available at http://www.corpwatch.org/issues;另外一个因素就是私人监狱通常不接受身患重病和慢性疾病的囚犯，德州的私人监狱就存在这样的现象。available at http://www.stateaction.org/issues/privateprisons/index.cfm. 【注尾】这些政策导致监狱工作人员严重不足，工作人员流动比例高，节约了工资和福利支出。但是，由于未将雇员流动频率高所导致的日益增加的培训成本和低劳动生产率考虑在内，私有化节约成本的判断实际上被夸大了。迄今为止的研究仍然缺乏足够证据表明私人经营监狱节约成本的结论具有令人信服的说服力。整体而言，私人监狱也没有表现出明显的成本节约优势。美国审计署1996年对私人监狱和公共监狱进行的比较研究发现，私人监狱和公共监狱的成本相差无几。【注释】GAO, 1996.【注尾】摩尔（Adrian T. Moore）进行的14项有关私人经营效率研究中，有12项研究表明私人公司运作成本确实下降了5~28%，2项研究并不支持私人节约成本的结论。【注释】Adrian T. Moore, “Private Prisons: Quality Corrections at a Lower Cost,” Policy Study, No. 240,1998， pp.10~12, available at: http://www.reason.org/ps240.pdf.【注尾】私有化所鼓吹的效率提高效应实际上模糊不清，私人监狱顶多与公共监狱具有同样的绩效。美国一家咨询公司（Abt Associates）1998年得出结论认为，在100多家私人经营监狱的研究对象中，缺乏私人监狱在经营效率和质量上处于绝对优势的证据。尽管大多数比较研究涉及服务成本问题，其他因素也许对私有化成功与否具有更为重要的意义。【注释】劳干对监狱服务的重要方面和监禁质量进行了分类，包括囚犯、工作人员和社区的安全；活动（确保囚犯不是整天闲着，推动改造）；环境危害、卫生安全以及免受疾病的安全保障；正义（狱内法治和公平）；秩序（囚犯遵守纪律的情况，确保监狱有序运行的保障）、照顾（医疗、牙科、心理）、条件（拥挤、健康风险）、管理（人员能力、效率等）。这些因素都应该纳入对监狱私有化进行综合评价的体系中去。Charles H. Logan, “Well Kept: Comparing the Quality of Confinement in Private and Public Prisons,” pp.577~613.【注尾】
第三，监狱劳动力出租与囚犯私有化。
除了削减管理人员工资和福利，减少管理人员之外，私人监狱赚钱的另外一个重要秘诀就是销售犯人劳动成果。随着联邦和州政府限制私人部门使用监狱劳动力措施的取消，私人公司对监狱劳动力的兴趣与日俱增。许多企业从私人监狱、监狱劳动力和卫生保健与囚犯运送中受益。接受补贴的企业提供食品、制服、安全设施和建材，大多数公司利用监狱囚犯提供电话销售服务。越来越多的人注意到，包括微软、星巴克、环球航空公司等大公司都利用便宜和守纪律的监狱劳动力。联邦政府监狱(又叫联邦监狱产业，Federal Prison Industries)就雇佣了2万名监狱工人生产从电线到办公家具等几乎所有的东西。佛罗里达州于1981年将整个州的监狱产业交给私人管理。
1994年，当美国贸易谈判代表威胁对中国使用监狱劳动力实施制裁时，弗吉尼亚州时任州长乔治·艾伦（George Allen）正在四处做广告，宣扬监狱劳动力有利于私人公司。【注释】艾伦在1994年7月24日政府改革的一次座谈会结束后提到，我们抱怨中国使用监狱劳动力问题，现在我们自己应该让囚犯做点事情。为了促进Allen的目标，弗吉尼亚州立法机构修改了州有关法律，允许州改造企业（Virginia Correctional Enterprises, VCE）与私人企业进行合作。在推进这一工作的宣传手册和贸易杂志上，甚至出现了“弗吉尼亚监狱，对企业广开门户”的广告。广告吹嘘监狱工人自愿工作而且富有经验，无须筹集雇员福利资金，无须支付年金、医疗保险，没有假期和病假。1996年，VCE得到了联邦教育产业促进计划（the Federal Prison Industry Enhancement Program）的鉴定，这一计划规定，只要符合特定条件，监狱产品可以免除了州际贸易限制，包括囚犯工资可以低于最低工资要求。比如要求商品只能在国外销售，并且必须从弗吉尼亚港口装船出口。See Dan Pens, “Virginia Prisons Open for Business,” Prison Legal News, No. 1,1998, available at http://www.corpwatch.org/issues/PID.jsp?articleid=860.【注尾】苹果公司通过雇佣囚犯降低了成本，提高了竞争力，戴尔公司虽然没有直接雇佣监狱囚犯，但是通过美国政府机构Unicor提供一些服务，同样比其竞争者获取了成本优势。【注释】Drew Cullen, “USA: Prisoners Go to Work for Dell,” The Register(UK), 2002. available at http://www.corpwatch.org/news/PND.jsp?articleid=2628,and http://www.theregister.co.uk/2002/05/19/prisoners_go_to_work/.【注尾】对于私人企业而言，监狱劳动力就像一块金子，不会罢工、没有工会组织、没有健康福利、没有失业保险、没有语言障碍。问题不是监狱私有化，而是将囚犯私有化。关押囚犯，传统上认为是州和联邦政府的职责，现在日益通过合同方式让出价最低的私人公司管理，使犯人变成了商品。【注释】Prison Legal News的副主编阿历克斯·弗里德曼认为，虽然罪犯犯法应该受到处罚，但是私人公司及其股东似乎不应该从处罚中获取利润。私人监狱公司没有激励投资为囚犯提供更多改过自新机会，特别是当私人公司从更多罪犯、更多处罚和更多监狱中得到更多利润时。实际上，便宜和节约成本，对于监狱系统而言并非总是好事。Alex Friedman, “Prison Privatization: The Bottom Line,” Special to CorpWatch, 1999, available at http://www.corpwatch.org/issues/PID.jsp?articleid=851.【注尾】
三、私人部门参与提供公共服务前景
在有关私人监狱和公共监狱成本和效率比较研究的争论中，通常存在着不容忽略的缺陷，这与无法控制与公共和私人管教机构的监禁行为与成本有关。仍然缺乏长期跟踪研究来确定私人经营管教机构是否能够长期保持成本节约优势和监禁质量。私有化的将来也许很有限，因为在引入私人部门提供公共服务的同时，公共部门会模仿私人部门的方法，加快改革步伐。
美国审计署对佐治亚、麻萨诸塞、密歇根、纽约、弗吉尼亚和印第安纳等州的情况进行了研究，在文献回顾的基础上，采访了私有化专家以及具有实际经验的司法机构，得出了一系列结论。首先，私有化需要政治上的拥护者，一旦引入并保持私有化进程，政治和行政领导应该形成和宣传私有化哲学并试图得到外部支持。其次，一旦引入私有化，必须设计包括确定私有化机制和制订私有化政策的正式机构，以确保能够实施有效的政策。第三，政府机构必须鼓励私有化。第四，必须获取政府活动的可靠和完备的成本数据，以确保合理竞争的程序，并使决策易于实施和判断。他们特别强调实施私有化的前提。实际上，私有化的发展前景，与这些前提素来密切相关。当然，与监狱产业有关的各个利益集团的努力，也会通过错综复杂的政治过程折射到私有化过程中。
（一）联邦监狱私有化：私有化进一步发展。
近年来，美国各州监狱私有化进程有所放慢，私人监狱出现萎缩。【注释】路易斯安娜州于2001年推迟了监狱私有化的动议。2000年，伊利诺伊州和纽约州颁布了禁止监狱私有化的法律。2001年，威斯康辛州联合预算委员会建议禁止建造新的投机性监狱。See “State Action: Issues: Privatizing Prisons Overview,” available at http://www.stateaction.org/issues/privateprisons/index.cfm.【注尾】联邦政府却加快了监狱私有化进程。直到1997年，联邦监狱局（FBOP）才与瓦肯禾公司签订第一个经营加州塔夫脱一座监狱的合同。到2001年年中，联邦监狱容纳的囚犯超过了容纳能力的33%。联邦政府依赖私人监狱的另外一个原因在于1996年移民改革法的通过，增加了驱逐出境犯罪的情况，称为加总重罪（aggravated felonies）。到2001年6月，共有35629个非公民在联邦监狱服刑，比1994年增加了1倍。从1995年到1999年，联邦监狱囚禁人数增长了31%，超过了全国囚禁人数16%的增长率。2000年秋，联邦监狱局与美国矫正公司签订了3300个床位为时十年的合同，估计金额为7.6亿美元。2001年5月，美国移民归化局和美国司法部分别与美国矫正公司续签了估计都超过5000万美元的合同。【注释】Greene是司法犯罪分析家，他将寻求与联邦政府签订合同看作是私人监狱在各州发展遭遇困境后捞取的一棵救命稻草。Judith Greene, “Prison Privatization: Recent Developments in the United States,” Presented at the International Conference on Penal Abolition, May 12, 2000, available at http://archive.epinet.org/real_media/010111/materials/greene2.pdf, and http://www.justicestrategies.net/Judy/AmericanProspect.pdf.【注尾】布什政府对非法移民采取了更为严厉的措施，私人监狱公司自然从中受益。【注释】据管理部门估计，到2007年秋季，每晚将拘押2.75万移民，平均每日费用为95美元，估计需要花费约10亿美元。See http://newsinitiative.org/story/2006/07/26/private_prisons_expect_a_boom.【注尾】
（二）合同监督和绩效管理：政府在监狱私有化中的作用日益重要。
私人部门能够承担传统上由政府部门承担的职责吗？政府能否在继续保持权威的前提下将特定领域的责任授权私人部门承担？从美国监狱私有化实践看来，责任问题仍然没有明显阻碍私有化进程。私有化的赞成者和反对者都同意，承包者负责经营和管理监狱，政府仍然保留权威和责任。【注释】实际上，美国的人权法案规定，私人部门可以管理监禁场所，政府对囚犯负有最终监管责任。【注尾】私有化之后并不意味着政府在提供公共服务过程中无须扮演任何角色。监狱私有化并不意味着政府推卸职责，政府仍然要负责选择进入私人监狱的囚犯，选择能够以签约方式外包的服务类型，政府还要监督承包者是否遵守协议，更为重要的是，政府还必须评价承包者的绩效。
在与私人部门签署合同之前，州政府通常应该详细分析以确定在什么条件下签约外包监狱管教服务更为可行，包括审查法定机构、近期州监狱成本、拥挤状况、业绩标准、法律问题、投标者情况、承包者不履行职责的后果以及政治上的利益相关者。有关合同期限、申请提供的私人服务类型、业绩标准等关键问题，在有关私有化政策中都应该提供指南。政府应该仔细斟酌合同条款，进行绩效评估，利用私人监狱能够在不削弱政府控制能力的前提下提高政府提供公共服务的能力。政府还应该制订一个长期计划，确定私有化如何实现预期计划，追求何种程度的私有化，比如监狱设施或服务的多大比例将由私人承包者提供。这样，政府在监狱后私有化过程中扮演着更为复杂和重要的角色。
美国监狱私有化实践仍然存在三个重要的法律问题。一是私人企业代替政府职能的适当性问题；二是囚犯权利和适当的程序问题；三是政府行动的责任问题。依据美国联邦法律授权，私人监狱可以拥有一些州和地方政府承担的管理责任，这并不意味着州和地方政府能够授权私人机构全权执行政府职能和义务。在与私人企业签订经营监狱的合同之前，有必要确定能否授权给私人公司防止囚犯逃跑的武力使用权，是否有权对违反规则和制度的人施加处罚，并要求私人监狱提供适当的医疗条件、心理健康、工作、职业和教育等服务。适当的合同和争胜竞争能够避免私人监狱初次投标时低价中标，随后又提高价格的问题。定期重新招标会激励企业不断改进管理质量，降低成本。详细书写和基于绩效的合同要求，能够使私人企业提供政府官员要求的服务类型。可以度量的公共安全效果和囚犯管教结果支付报酬，同样能使私人企业经营服从于公共利益。至于私人监狱利润目标与优质服务绩效之间的冲突和风险，也可通过签订合同的程序大大得以降低。私人监狱出现罢工、破产或没有履行合同规定有关事项时，公共利益的保护仍然取决于合同条款。
政府与私人部门签约后的合同监督也是极其重要的环节，也是私有化是否能够取得成功的关键。【注释】关于签约外包私有化问题，参阅拙文：《美国监狱签约外包简评》，《国家行政学院学报》，2004年第5期，第86~89页。【注尾】美国州和联邦政府监督的主要目标是确保私人监狱遵守合同要求、州法律、法规、政策和程序。除了监督是否符合有关规定之外，还有其他一些目标，比如确保公众、工作人员和囚犯的安全。联邦政府要求合同监督和管理不仅仅停留在评估是否严格遵守有关合同规定方面，还包括确保合同得以有效实施的各个方面，确保政府利益。
绩效合同管理也是政府极其重要的角色。公共管理领域强调绩效标准起源于1970年代后期和1980年代初期。1984年格雷斯委员会发布的私人部门成本控制的总统调查报告中，列举了政府种种浪费行为，认为联邦政府在3年内通过消除浪费，在不影响提供公共服务质量和数量的前提下能够节约4000亿美元资金。这一分析和结论助长了要求像经营企业一样经营政府的需求，推动了使政府更为负责的运动（the making government accountable movement）。【注释】Steven Kelman, “The Grace Commission: How Much Waste in Government?” The Public Interest, No.78,1985,pp.62~82; Steven Kelman, Making Public Policy: A Hopeful View of American Government (New York: Basic Books,1987).【注尾】这正好与通过1978年加州13号提议限制税收机构权力和控制政府支出运动吻合，进一步激发了公共部门官员通过签约外包政府职责和更多采取绩效管理等不同方法提高政府效率、降低成本的热情。1993年通过的政府绩效法（the Government Performance and Results Act of 1993）使绩效导向政府运动达到顶峰状态。
从传统遵循合同条款的过程监督到注重后果的绩效监督，意味着政府能够在更高层面上对签约公司实行监管。绩效管理的引入，为政府通过签约方式实施监狱私有化改革注入了新的力量。绩效监督通过持续不断地进行评估、修改、实施、再评估等过程，监狱也许永远也无法达到目标，但是始终处于不断改进的过程中。换言之，绩效标准创造了动态的变化状态（a state of becoming），而不是静止的状态（a state of being）。【注释】Douglas McDonald and Carl Patten, “Governments’ Management of Private Prisons,” p.28.【注尾】可以预见，如果前面分析的导致监狱私有化选择的因素仍然存在，并且在一定时期继续加重，政府将持续激励推动私人部门参与提供监狱公共服务的进程。在引入绩效管理之后，可以指望政府借助私人部门力量提高管教质量和效率，监狱私有化进程中能够看到一些继续前行的希望。
（三）监狱私有化收益递减。
在相当程度上，私人监狱效率与公共监狱相差无几。私人监狱与公共监狱有着相似的工作人员模式，提供相似的囚犯工作、教育和咨询服务，有着类似的囚犯行为不良情况。两种不同监狱经营模式显示出更多的相似之处而不是差异。【注释】James Austin and Garry Coventry, “Emerging Issues on Privatized Prisons,” p.60.【注尾】哥伦比亚特区矫正办公室的克拉克（Clark）指出了私人监狱中经常出现经过培训人员不足、缺乏必要政策、人员流动频繁、缺乏安全程序及管理不善等等问题。私人监狱业绩糟糕成为普遍现象，一定程度上，监狱私有化已出现收益递减态势。【注释】Ibid.【注尾】美国矫正公司经营俄亥俄东北矫正中心（Northeast Ohio Correction Center）的情况表明，私人监狱经营是何等糟糕透顶。在开业的头15个月中，这家监狱有17人受到伤害，2人被杀，6名囚犯逃跑。【注释】John L. Clark, Report to the Attorney General: Inspection and Review of Northeast Ohio Correctional Center，1998, Washington, DC: Office of the Corrections Trustee for the District of Columbia. available at http://www.usdoj.gov/ag/youngstown/youngstowncover.htm.【注尾】随着一些州宣布减少囚禁人口数量，私人监狱公司的长期发展前景并不看好。南卡罗莱纳州已经出现了1000多个空置床位，州政府最近甚至关闭了一个监狱以节约成本。密歇根州也将一家新监狱开业日期往后推迟了1年，原因是缺乏足够数量的囚犯。明尼苏达州的一个新监狱有600多个床位闲置，其他监狱也有130多个空置床位。随着犯罪率下降，监狱床位空置情况会更加普遍。2000年，全国囚禁人口仅仅增加了1.3%，创下1972年以来的新低，13个州囚犯人数下降，下半年全国囚犯数量下降了0.5%，是近30年来首次下降。密西西比州在7年时间里修建了15座监狱，出现太多床位，导致监狱经营者之间围绕争夺囚犯展开了激烈竞争。【注释】Bryan Gruley, “USA: Prison Building Spree Creates Glut of Lockups.”【注尾】
目前仍然缺乏明显证据表明，私人监狱对监狱如何经营能产生举足轻重的影响。尽管私人管教机构在数量上得到了快速发展，也只代表了整个改造体系的一小部分。美国约170万囚犯中，私人管教机构提供的11.6626万张床位只占了美国市场的7%不到，不到5%的囚犯关押在私人监狱中。【注释】James Austin and Garry Coventry, “Emerging Issues on Privatized Prisons,”p.60.【注尾】美国还有530家私人经营的设施，包括中转房、戒毒中心及其他青少年管教机构。而且，私有化步伐似乎也在放缓。【注释】佛罗里达大学犯罪学教授Lanza-Kaduce 及其同事认为，自1998年以来，私人监狱机构的床位没有增加，另外，大多数私人企业的股票价格也都急剧下降，私人经营监狱存在的问题着实不少。Lonn Lanza-Kaduce, Karen F. Parker and Charlie T. Thomas, 1999, “A Comparative Recidivism Analysis of Releases from Private and Public Prisons,” Crime and Delinquency, Vol. 45, No.1,1999, pp.28~47. 【注尾】由于私人监狱市场份额不足5%，对监狱预算开支的影响也是极其有限的，节约金额不足以引发监狱变革实践。
（四）监狱私有化：私人部门参与提供公共服务仍有发展的基础和空间。
一般认为，确定监禁是不能通过授权转移到私人部门实施的政府职能。赞成监狱私有化，实际上就是同意将政府最为重要的工作，即限制人身自由的权力从政府手中转移到唯一目标是追逐利润的私人公司手中。权衡私人监狱的道德维度时，真正的问题应该是剥夺公民权利是否应该授权私人和非政府机构的问题。实际上，宣判监禁确实应该是纯粹的政府职能，而将监禁囚犯却不应该是只有政府才能胜任的职责活动。根据美国法律，联邦政府可以与私人公司签约提供有关服务。一般各州是通过授权立法，允许私人公司参与提供有关监狱服务。其实，囚犯一旦失去自由，由私人雇员还是政府雇员对其行为实施监督，没有多大实质差别。通过管教机构，或者借助书写完备与良好监督的合同，政府实现有关目标就具备一定保障。这样，引入私人部门参与提供与监狱有关的公共服务活动，具备一定的理论、现实和法律基础，监狱私有化仍然有发展的基础和空间。
监狱服务私有化会成为日益明显的一个趋势。几个州已经将有关医疗服务实施了私有化改革，并且大幅度降低了成本，提高了质量。食品服务、交通运输和监狱维修保养，都出现了私有化日益增加的趋势。随着预算继续收紧，这些非核心活动成为私有化的首选对象和领域。这些领域的私有化扩展到一定范围，可能会导致所有监狱的私有化，如果公共部门的官员对有关监狱服务合同满意，他们就更愿意将整个监狱进行私有化改革。
四、结论
从美国监狱私有化实践的具体情况看来，私人监狱的出现及监狱产业的发展，一方面改变了政府的行为边界，缩小了政府行为范围。另一方面，监狱私有化并不意味着政府完全从提供管教罪犯的公共服务活动中退出，反而意味着政府必须承担更多的与签约有关的责任，包括如何构建合适的绩效合同并进行相关的绩效监督与考评。利用私人部门力量和竞争机制虽然使政府免除了一部分管教犯人的具体活动，但是在罪犯改造的社会责任方面，政府仍然是最终承担者。
正如美国审计署所意识到的那样，对私人监狱和公共监狱的成本与服务质量比较不能停留在静态层面。随着时间的推移，比较绩效也会发生变化。例如，新监狱建立的第一年，不论是私人监狱还是公共监狱，成本可能都比较高，因为需要培训缺乏经验的员工。而且，在管理监狱的头几年里，一家私人企业也许会出低价以获取合同或续签合同。随着时间的流逝，承包者可能会提高价格。另一方面，公共监狱在私人部门竞争压力促进下，也可能节约成本，提高效率。
私人监狱的出现和发展显然已经威胁到政府的垄断权势，但有助于激励创新。管理竞争和竞争性签约的意义，不仅在于节约成本，而且在于促使政府管教机构通过与私人部门竞争提高效率，【注释】Gary Enos, “Compete or Else,” Governing, November 1996, p.40.【注尾】增加公众度量管教机构效率的标尺。私人监狱的出现所产生的竞争压力和创新动力，具有比降低监狱成本更为重要的现实意义。从竞争开始，通过竞争力量和竞争压力的作用，通过私人监狱与政府监狱相互竞争，促使监狱体系提高效率、降低成本是一条有益思路。【注释】政府能够创造条件，实现私人监狱之间的充分竞争。比如，政府可以通过拥有监狱但是签约外包经营的方式达到目的，这样会减少私人监狱经营者的退出成本，使得政府在合同期满时能够容易地变换私人经营者。【注尾】
私人企业和国家公司通过多种方式共同参与监狱运营，也是监狱私有化的重要发展形式。私有化并非非此即彼的问题，管教机构包括监禁、察看、假释和社区矫正，所有管教项目都包括管理、财务和建造问题等因素。这些因素可能是私人的，也有可能是公共的，存在私人参与管教服务的多种变换和组合。围绕监狱这一公共服务领域，公私部门已经建立良好的利益共生关系。
王廷惠：暨南大学经济学院教授