《美国研究》 2008 年第 1 期
美国对亚洲不结盟国家态度与政策的变化， 1953 ～ 1963
刘青
〔内容提要〕本文考察了艾森豪威尔和肯尼迪两任三届政府时期（ 1953 ～ 1963 ）美国对亚洲“不结盟”国家的政策的变化。文章认为，第一届艾森豪威尔政府对不结盟运动尚缺乏足够的认识。随着 1955 年亚非会议的召开，以及国际形势的变化，美国政府内部开始对不结盟运动做出新的评估和认识，对不结盟国家的政策也随之有所调整。肯尼迪上台以后，美国政府从第三世界发展的角度对待不结盟国家，肯尼迪政府向亚洲不结盟国家提供了大量的经济援助。
关键词：美国外交 冷战 艾森豪威尔 肯尼迪 亚洲不结盟国家
随着冷战的兴起，以美苏为首的东西方两大阵营的对峙局面日益形成。在这样一种国际格局之下，印度、印尼、缅甸、埃及等新兴的亚非国家却相继宣布不愿卷入大国冲突，在国际事务中奉行一套追求独立自主，不与别国，尤其是东西方两大阵营结成政治、军事同盟的不结盟的外交政策理念。这些国家通常被称为不结盟国家。【注释】 1950 年代中期，针对美国对中立主义的批评，印度等不结盟国家的领导人曾多次发表声明，指出他们所奉行的外交政策并不是在东西方之间走中间道路，也不是对国际事务不关心；而是一种“不卷入”大国冲突，在国际事务中保持行动独立和自由的政策。他们使用“ non alignment ”（不结盟）、“ positive neutralism ”（积极中立）等词语来形容本国奉行的外交政策。此外，在英文的语境中，经常用到的词还有“ non involved ”“ uncommitted ”和“ neutralism ”。鉴于国内学术界通行的用语，这里统一译为“不结盟”和“不结盟国家”。【注尾】 在冷战的格局中，这些国家的出现和日渐增多，引起了美苏两国的注意。就美国而言，对不结盟国家的态度和政策在艾森豪威尔和肯尼迪两任三届政府时期发生了很大的变化。从最初的不承认，到渐渐接受不结盟国家的存在，再到肯尼迪政府开始向其提供大量的经济援助。那么，这种变化的原因何在？本文通过梳理 1953 ～ 1963 年美国对“不结盟”国家的态度和政策，试图解释美国政策发生变化的原因，从而揭示第三世界国家在美苏冷战中地位的变化，以及美国对第三世界民族主义认识的不断加深的过程。
本文主要论述美国对亚洲【注释】这里对“亚洲”的界定不同于地理学中的一般界定。根据美国国家安全委员会第 48/2 号文件《美国在亚洲的立场》，“亚洲”被界定为“苏联以南、伊朗以东的亚洲大陆国家和主要的岛屿国家”。【注尾】 的不结盟国家的政策。由于不结盟运动最早出现于亚洲，并且在亚洲形成了一股不可忽视的力量，亚洲的印度、印尼、缅甸等国都对不结盟运动的形成起到了重要的作用，所以，与非洲和阿拉伯世界的不结盟运动相较而言，美国更关注亚洲的不结盟国家及其政策。一定程度上讲，美国对亚洲“不结盟”国家的看法和政策的变化，也反映了美国对整个第三世界“不结盟运动”的态度和政策的变化。
一、不结盟只是“幌子”
随着朝鲜战争的爆发，亚洲在美国战略地图中的地位日益重要。然而，对印度、印尼等这些亚洲不结盟国家提出的“独立”和“不卷入”的外交政策，直至 1955 年的亚非会议之前，艾森豪威尔政府都与其前任一样，并没有给予足够的承认和重视。对大部分美国的政策制定者来说，这一时期的不结盟政策只是一个表面的幌子，用以掩盖这些亚洲国家亲西方或者亲共的事实；或者即使存在“不结盟”，那至多不过是一个短暂的“权宜之计”，说明这些国家正处在选择倒向苏联还是倒向西方的过渡阶段。在国务院的政策报告中，通常这些国家被称为“所谓的不结盟”或者“亲共的不结盟”等。【注释】 Cecil V. Crabb, The Elephants and the Grass: A Study of Nonalignment (New York: Praeger, 1965), pp.172 ～ 173. 【注尾】
具体来说，一方面，美国的政策制定者们往往根据不结盟国家在国际事务中的立场对其加以判断。如果不结盟国家与美国的立场不一致，就被认为是反西方和亲共的。典型的例子就是朝鲜战争时期。由于印度在战争中不愿意跟随西方大国指责中国为侵略国，美国的政策制定者们便认为印度政府是受到了共产主义影响从而对其加以严厉的谴责。【注释】 Kurt Maurice Stiegler, John Foster Dulles and the 1954 United States Pakistan Mutual Defense Assistance Agreement (Ph. D. dissertation, Texas A&M University, 1989), p.20. 【注尾】 而在日内瓦会议期间，当缅甸等不结盟国家表示支持中苏的提案时，美国也认为他们“受到了共产主义的控制”。【注释】 Kurt Maurice Stiegler, John Foster Dulles and the 1954 United States Pakistan Mutual Defense Assistance Agreement, p.78. 【注尾】
另一方面，美国政策制定者还抓住一切机会，极力拉拢这些中立国家倒向西方阵营。早在 1952 年的一份国家安全委员会报告中，美国政府就制定了“鼓励缅甸政府彻底与反共国家合作，准备向缅甸提供合适的军事设备”的政策指导方针。【注释】 Foreign Relations of the United States ( 以下简称 FRUS), 1952 ～ 1954, Vol. XII, Part 1 (Washington: United States G.P.O), p.568. 【注尾】 1953 年，当在印尼的荷兰军事使团即将撤出印尼，而印尼从加强国防力量、保证国家安全的角度，第一次非正式地向美国提出派遣军事使团赴印尼的要求后，美国国务院官员认为，这是印尼要求与美国结盟的征兆，所以提议给予积极地回应，“一个友善而同情的回应可以使得印尼不倒向共产主义，并向自由世界迈进一步。”【注释】 FRUS, 1952 ～ 1954, Vol. XII, Part 2, pp.364 ～ 365. 【注尾】 1954 年，美国政府正式提出了拟在亚洲建立一个地区军事集团，即“东南亚条约组织”的计划，认为这是遏制共产主义“侵略”的重要一步。虽然印度等不结盟国家此前曾一再申述自己奉行的外交政策是不与任何国家结成军事联盟，美国还是无视它们的政策，向其兜售其集体防务的计划。在一份美英联合研究小组的工作文件中，印度、锡兰、印尼和缅甸等不结盟国家赫然出现在了适宜的成员国名单中。【注释】 FRUS, 1952 ～ 1954, Vol. XII, Part 1, p.607. 【注尾】 国务院要求美国驻各不结盟国家的大使向各国发出加入东南亚条约组织的邀请。在一次与印度驻美大使的会谈中，杜勒斯还明确表示，“如果印度能够在东南亚条约组织中扮演重要角色，美国将会非常高兴。”【注释】 FRUS, 1952 ～ 1954, Vol. XII, Part 1, pp.566 ～ 567. 【注尾】 甚至在印度、缅甸、印尼相继表示拒绝参加集体防务组织后，美国一方面向各国施压，指出东南亚条约组织的建立就是要向不结盟国家展示与美国结盟的好处，【注释】时任副总统的尼克松在东南亚条约组织成立后的一个记者会上，曾就记者对东南亚条约组织的作用的提问回答说，东南亚条约组织是“作为对贾瓦哈拉尔·尼赫鲁的印度所确认的不结盟政策的一个反击力量。”笔者认为，与其说这一说法是美国建立东南亚条约组织的初衷，不如说是在其拉拢不结盟国家失败之后，对各不结盟国家施加压力的一个表现。引用参见塞利格·哈里逊：《扩大中的鸿沟：亚洲民族主义和美国政策》（徐孝骞译），北京·中国社会科学出版社， 1984 年版，第 41 页。【注尾】 另一方面在其政策文件中指示继续拉拢这些国家。【注释】比如在对印尼的政策文件中，就明确指出，虽然印尼现在没有加入东南亚条约组织，但印尼人民和领导人对美国大多存有好意，美国应该继续帮助印尼加强对美国的了解，使印尼认识到与美国合作是有意义的。具体讨论参见 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. XXII, p.156. 【注尾】
不难看出，这一时期美国政府并不愿意接受不结盟的真正存在。原因之一是与美国对这个世界的黑白二分的看法有关。正如杜鲁门总统在其著名的国情咨文中说冷战是“两种生活方式”之间的斗争，艾森豪威尔政府也认为这场斗争是自由世界和极权世界之间的斗争，并且这场斗争是“零和”的，两个世界之间不存在灰色地带，不结盟是不道德的，自由世界的所失自然就是极权世界的所得。所以当这些国家不愿与美国站在一起时，美国的政策制定者就想当然地从这种意识形态的角度看待不结盟，认为它们站在了自由的对立面，即站在了共产主义一边。 1954 年在一个公开场合，艾森豪威尔总统对“在自由和压迫两种世界体系的斗争中保持中立立场”的合法性提出了质疑。而国会共和党领袖威廉·诺兰（ William F. Knowland ）在 1953 年 9 月访问亚洲归来后则直接说，印度、印尼和缅甸“实际上就是共产主义”国家。【注释】 Matthew Jones, “ A ‘ Segregated ' Asia: Race, the Bandung Conference, and Pan Asianist Fears in American Thought and Policy, 1954 ～ 1955, ” Diplomatic History, Vol. 29, No. 5 (November, 2005), pp.841 ～ 868. 【注尾】
与此相关，另一个原因在于艾森豪威尔和杜勒斯对军事结盟的重视。朝鲜战争的爆发一方面使得美国的政策制定者们认定苏联和中国具有军事侵略的野心，另一方面也让艾森豪威尔等人感到不能让美国军队再次陷入这样一场地面冲突中。于是集体防务成为美国政府遏制战略中的重要一环。 1954 年 9 月，东南亚条约组织成立。 1955 年，巴格达条约签订。在双边关系方面， 1954 年美日共同安全条约、 1955 年美台共同防御条约等相继签订。而印度等国所奉行的不结盟政策正是对美国这一集体防务原则的背离，因而也是美国不愿接受的。
最后还有一个重要的原因是美国领导人对这些国家的民族主义基础没有一个清楚的认识。美国政府没能认识到这些国家奉行不结盟政策是为了维护自身主权和领土完整，摆脱大国影响，“独立自主”地行使外交权力。在美国政策制定者们看来，就像艾森豪威尔后来提出的“权力真空”的概念那样，第三世界不过是美苏争夺的“竞技场”，当地要求独立自主的力量被严重地低估或者被错误地判断。其结果就是美国单纯地从冷战的地缘政治争夺和意识形态斗争的角度来看待这些国家，错误地认为美国所遇到的最大威胁就应该也是这些国家所面临的威胁。所以国务院官员们不断地指出，“那些在亚洲支持不结盟运动的国家没有认识到共产主义的威胁。”【注释】 Crabb, p.175. 【注尾】 杜勒斯也一直宣称，第二次世界大战后新国家的独立是西方传播普世的人类自由所取得的结果，当面对苏联对自由的挑战时，这些国家应该分享一种“共同的命运”。【注释】 Stiegler, p.64. 【注尾】 因此，美国不是过高地估计了自己影响这些国家政策的能力，不断地通过施压或援助的手段来试图拉拢不结盟国家，就是将不结盟混同于共产主义，或者总是担心不结盟国家很容易受到共产主义的影响。 1955 年万隆会议召开之前美国政府的反应就很好地体现了这一点。
在万隆会议召开之前，美国政府特别是国务卿杜勒斯非常紧张。他担心中国可能会“利用”这次会议，“在反对殖民主义的掩护下，向一些幼稚的听众传播共产主义意识形态。”【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. XXI, pp.1 ～ 5. 【注尾】 显然，美国不相信这些亚非国家能坚定地保持中立，担心他们很容易就会受到共产主义的“蛊惑”，甚至倒向共产主义。
二、“道德”与“政治”上的中立
虽然在万隆会议召开之前，美国政府设计了很多方案试图阻挠会议的召开，但会议的结果对美国的政策制定者来说，却多少有些“喜出望外”。杜勒斯声称“会议是由一群愿意与西方结盟的亚洲友好国家主导的”， “会议最后发布的联合公报符合美国利益。”【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. XXI, pp.91 ～ 92. 【注尾】 尽管如此， 29 个亚非国家在没有西方大国出席的情况下召开的这次会议，仍然引起了美国政策制定者的警觉。杜勒斯担心，在亚洲地区存在着一些因素，这些因素正在助长某种形式的“泛亚运动”。【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. XXI, p.81. 【注尾】 美国国务院在万隆会议结束后决定成立一个研究小组，对不结盟运动进行全面的评估。
小组的报告主要集中在以下几个方面：第一，不结盟兴起的根源。报告明确地指出，不结盟与民族主义和反殖主义密切相关。过往的殖民地经历使得这些国家对国外的军队和在本国领土上建立军事基地十分敏感，所以它们对与大国建立军事联盟表示怀疑。而民族主义对维护主权完整和关注国内发展的要求又使得这些国家不愿意卷入大国冲突，希望在国际事务中维持自身的“独立自主”。第二，不结盟与共产主义的关系。报告提到，就像亲西方并不一定就意味着民主一样，不结盟也并不意味着无视共产主义的威胁。比如，信奉不结盟的印度已经有效地控制住了共产主义的内部颠覆活动，并时常对共产主义加以谴责。所以印度的“不结盟”就不能被看作是在民主和共产主义之争中保持中立。第三，关于中国共产党对亚洲“不结盟”国家的态度和政策。报告分析到，中国共产党目前正在大力支持亚洲“不结盟”的发展，并试图让这些国家相信，中国与这些国家及亚洲非共产党国家的“和平共处”不仅是可行的，而且是可取的。而这造成的后果可能会破坏美国的反共集体防务安排。最后，报告对美国可以采取的政策提出建议。报告认为美国应该（ 1 ）尊重这些国家的“不结盟”政策，对这些国家抱更大的耐心和理解；（ 2 ）帮助不结盟国家实现其政治和经济稳定，从而防止其出现亲共倾向，并帮助其抵御共产主义从内部颠覆；（ 3 ）避免在殖民主义问题上触怒不结盟国家；（ 4 ）在某些情况下，要善于利用这些国家的不结盟政策为美国利益服务。【注释】 Department of State “ Neutralism in Europe and Asia Discussed by Robert Murphy and Nelson Rockefeller, ” Aug. 19, 1955. Declassified Documents Reference System (DDRS), Declassified: Jul. 05, 1991, Document Number: CK3100323959. 【注尾】
如果仅从这份研究报告上看，美国政府这时似乎已经对不结盟有了一个比较清楚的认识，而且报告也似乎预示着美国对不结盟国家的政策可能会出现一些变化。但是次年夏秋之交，美国几位领导人对不结盟运动表达的不同看法，却扰乱了人们对美国政府态度的研判。
1956 年 6 月 6 日 ，艾森豪威尔在一个记者招待会上表示，不结盟并不一定意味着在“正确与错误，正派与下流之间保持中立。”有些国家只是在参与军事同盟方面使用这个词，这未必总是对美国不利。【注释】“ Eisenhower Sees Merit in Attitude of Neutrals, ” New York Times, June 7, 1956. 【注尾】 总统的这一看法立刻引起了舆论的震动。考虑到可能会引起盟国的不满，白宫不得不在次日发表声明对此做出解释，称总统的讲话并非是在暗示与美国结成联盟会增加盟国的危险，相反，与美国结盟可以使其得到安全保障。在强调了集体防务的重要性之后，白宫进一步表示，“虽然在一些特殊情况下，政治中立可以存在，但没有国家可以无视别国的命运。”【注释】 American Foreign Policy, Current Documents (Washington, D.C.: Dept. of State, 1956), pp.32 ～ 34. 【注尾】 7 日晚上，副总统尼克松在讲话中指出，不结盟国家需要时间发展经济，所以不愿意与西方结成军事同盟。【注释】“ Nixon Talk Warning Nations of Peril of Neutralism, ” New York Times, July 4, 1956. 【注尾】
两天以后，在衣阿华州立大学的演讲中，杜勒斯却抨击“不结盟”政策。在谈到美国与很多国家缔结了双边条约时，他指责，“这些条约在缔约国之间废除了中立的原则，中立实际上是妄称一个国家获得自身安全的最好办法是不去关心其他国家的命运。除非在非常特别的情况下，这种看法已经日益成为一个陈旧的概念，它是一种不道德的和近视的概念。”【注释】《杜勒斯言论选辑》，北京·世界知识出版社， 1959 年版，第 232 页。【注尾】
一个月后，在菲律宾独立日的讲话中，副总统尼克松针对不结盟又谈道，如果是因为专注于国内政治经济的发展，或者是因为处在比较特殊的地缘位置上，担心与美国结盟会招致共产主义的入侵，而采取不结盟政策，则美国可以予以理解。但紧接着，尼克松又说，对于那些在道义上没有分清共产主义世界和自由世界的中立主义者，美国不会抱以任何同情。【注释】“ Nixon Talk Warning Nations of Peril of Neutralism, ” New York Times, July 4, 1956. 【注尾】
美国领导人这些看似相互矛盾的态度实际上反映出，这一时期美国政策制定者中对不结盟的看法出现了不同的声音，或者说早期对不结盟的简单认识现在变得复杂起来。确切地说，美国的政策制定者开始若隐若现地从道德层面和政治军事层面看待不结盟运动及不结盟国家。【注释】 Brands 在《中立主义的幽灵》（ The Specter of Neutralism ）一书中也持这样的观点，认为艾森豪威尔和杜勒斯不同的说法并不矛盾，两人只是在不同的方向上谈不结盟。参见 Brands, pp.307 ～ 308. 【注尾】 杜勒斯说，中立是“不道德的，”尼克松说“道义上”不存在中立，这些都是从道德层面上理解的不结盟。如前所述，美国人善恶两元的世界观使他们始终认为在民主和独裁之间不存在道德的“中间地带”。但值得注意的是，在现实政治世界中，美国的政策制定者已经认识到，道德不是唯一的准绳，或者说，道德层面与政治军事层面往往并不能完全重合。艾森豪威尔曾表示，不结盟国家只是在军事结盟的意义上使用这个词，并不是在正确与错误之间保持中立。这说明他已经将道德中立与政治中立区分开了。
为什么政治军事层面的不结盟被接受和理解了呢？前面提到的国务院研究小组的报告说明，这一时期美国政府已经对“不结盟”政策的民族主义根源有了进一步的认识。尼克松的讲话表明，出于维护独立和发展经济考虑而不愿意与美国结盟已经不再被美国认为是亲共的了。而另一方面，对不结盟的接受，一定程度上也与美国对威胁的感知发生变化有关。 1955 年底的一份情报分析认为，莫斯科和北京已经发起了“新的冷战攻势，”其中包括“向非共产主义世界提供军事和经济援助”。【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. XIX, pp.131 ～ 145. 【注尾】 1956 年 3 月，提交给国会关于共同安全法的报告更是明确地提到，“ 1955 年的最后 6 个月里，苏联的策略逐渐发生了变化，从军事威胁和暴力转为以更加微妙的方式在新的边界上扩张共产主义的影响。”【注释】 W. W. Rostow, Eisenhower, Kennedy, and Foreign Aid (Austin: University of Texas Press, 1985), p.112. 【注尾】 国际形势的变化使得美国决策者意识到，不结盟国家的态度在冷战竞争中日益重要，而苏联集团正在对他们进行拉拢，如果美国继续对之加以排斥的话，就很有可能将这些国家真正推到共产主义一边。
至于杜勒斯和尼克松在这一时期为什么还要如此强烈地强调美国对道德中立的拒斥，需要将其放在当时具体的历史情境中加以理解。从白宫对总统讲话的解释中可以看出，白宫担心的是对不结盟国家的承认会引起巴基斯坦等盟国的不满。更为严重的是，这一讲话还可能会导致北约内部已经出现的中立情绪的高涨。【注释】“ Dulles Talk Aims to Assure Allies, ” New York Times, July 16, 1956. 【注尾】 所以在很大程度上，杜勒斯和尼克松的演说是在继续白宫的解释，旨在安抚美国的盟国。再结合杜勒斯那篇演讲的背景，可以看出，他的全篇演讲其实是在为即将在国会中表决的共同安全法做游说工作。针对国会一向对美国海外援助的不满，杜勒斯在演讲中着重强调了集体防务的重要性，对不结盟的抨击就是为了证明集体防务的合法性，从而争取获得国会对共同安全法的支持。但是不可否认的是，这番讲话也表明了美国对不结盟国家的接受是有保留的，不结盟国家可以不与美国结成政治军事同盟，但在共产主义和民主之间则必须有个决然的选择。同时，从另一侧面也可以看到，美国行政当局这一时期在考虑对不结盟国家的态度时，又不得不顾虑到盟国和国会保守势力的反应。
艾森豪威尔政府对不结盟国家态度的微妙变化，特别是对政治上不结盟的承认和接受，明显地反应在后来的具体政策中。维持不结盟国家的独立开始被认为是符合美国利益的。
三、美国确立对不结盟国家的底线
1956 年 3 月，美国政府通过了“国家基本安全政策” NSC5602 号文件，其中提到，“尽管不结盟国家没有与美国结盟，但它们不受共产主义控制就是符合美国利益的。”【注释】 Soo Chun Lu, U. S. Relations with Indonesia , 1953 ～ 1961 (Ph. D. dissertation, Ohio University, 1997), p.112. 【注尾】 在此后美国政府通过的各项政策文件中，这句话多次出现。
1956 年 9 月，关于美国对大陆东南亚国家政策的 NSC5612/1 文件坦承，不论是否与别国结盟，东南亚国家的独立和强大对于美国来说都是重要的。文件虽然指出美国将继续表明自己致力于集体防务原则的决心，但“承认每个国家都有权选择自己未来的道路，并不以施加压力的方式强迫那些不愿意的国家成为盟国。……只要这些（不结盟）国家决心维护自己的独立，并为达到这一目标而采取积极的政策，美国就应支持和援助他们。”【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. XXI, pp.256 ～ 257. 【注尾】
1957 年 1 月， NSC5701 号文件《美国在南亚的政策》提到，南亚五国中有四个国家信奉不结盟的外交政策，而“美国影响这些国家的能力有限，在可见的将来不能够将他们拉入美国的地区防御安排中，……但是美国必须努力防止这些国家走向亲共。”文件还进一步认为加强印度的独立符合美国的利益。【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. VIII, pp.34 ～ 36. 【注尾】
很明显，这一时期美国政府改变了前一时期的不承认政策，也不再轻易将不结盟国家斥为共产主义了。维持这些国家的独立，成为美国政府最基本的政策目标。但是如何去判定一个国家是维持了“独立”？在美国政策制定者看来，“独立”是指不受共产主义的控制。简言之，这一时期美国政府对不结盟国家的政策是，“如果不与西方结盟，那至少也应该是非共产主义的”。
所谓不受共产主义控制，维持非共产主义的独立，主要包括两个方面的含义。一是对外关系上，不能与中苏两国走得太近，尤其不能出现对中苏两国的依附。另一方面是在内部政治发展上，不能出现“左”的倾向，特别不能让国内共产党势力坐大，以致出现共产党颠覆现政权。印度共产党在地方选举中的获胜和印尼共产党进入内阁，都曾引起美国极大的不安。
为了保证不结盟国家的非共产主义化，美国利用自身优势，向这些国家提供经济援助，以期抵消共产党对他们的影响。根据一项统计，从 1955 年 7 月到 1958 年 2 月，美国政府给予亚洲主要 不结盟国家的经济援助是：缅甸 43 （百万），柬埔寨 96 （百万），锡兰 11 （百万），印度 419 （百万），印尼 124 （百万）。除锡兰外，美国的援助都超过了同期中苏两国给予这些国家的援助。【注释】 Rostow, p.18. 【注尾】 经济援助之外，美国还向不结盟国家提供了军援。 NSC5518 号文件提出，“当印尼出于维护内部安全的需要向美国提出要求，而美国觉得符合自身利益时，可以向其提供军警培训和设备，以增进印尼的军事和警察能力。”【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. XXII, p.220. 【注尾】 当缅甸向美国提出购买军事设备的要求时，美国也做出了积极的回应。
如果说提供援助是为了帮助不结盟国家的政府抵抗外部军事和经济的侵略，维持内部的稳定和统一，那么，当美国政府感到一国政府过于“左倾”时，政策制定者就通过另一种手段，即扶持该国内部的反共势力，必要时颠覆中央政府，来帮助维持这个国家的“独立”。美国政府卷入印尼外岛叛乱就是最好的例子。
亚洲几个重要不结盟国家领导人的政治立场一向是美国政府深为关切的。美国政府对尼赫鲁、苏加诺和吴努等人的政治倾向都有频密的分析。这一时期艾森豪威尔政府已经清楚地认识到，尼赫鲁不是一个亲共分子。在 1956 年的一份国家安全基本政策报告中，尼赫鲁被认为很好地维持了印度的独立和民主，控制住了国内共产党势力的发展。【注释】 Brands, p.106. 【注尾】 同样，一份研究报告认为，缅甸领导人信奉的是马克思主义经济学、西方政治原则和缅甸民族主义三者的结合。【注释】 FRUS, 1958 ～ 1960, Vol. XVII, p.58. 【注尾】 但是对于印尼总统苏加诺，美国政府就没有足够的信心了。共产党的力量在印尼原本就发展得相当快，在 1955 年的大选中，印尼共产党一跃成为第四大党。同年，美国驻印尼大使的报告认为总统苏加诺与印尼共产党、印尼民族主义政党属于同一政治谱系。【注释】 FRUS, 1958 ～ 1960, Vol. XVII, p.115. 【注尾】 1957 年的地方议会选举中，共产党又取得了重大进展，而之后，苏加诺实行“有指导的民主”，坚持将共产党吸纳进政府，更是令美国政府深为不安。
此时，印尼外岛的苏门答腊地区已经出现了反中央政府的叛乱。虽然说这场叛乱的原因复杂，但在美国政策制定者眼里，这场叛乱就是一场反共行动。 1958 年，印尼内战爆发。美国政府迅速做出回应，认为叛军的失败将使印尼进一步走向共产主义，所以决定对叛乱者给予大力支持。当叛乱者在军事上处于劣势时，美国政府不仅继续提供大量军事和物资援助，还考虑将叛乱的苏门答腊从印尼分离出去，以保证以苏门答腊岛为据点继续反共活动。【注释】 FRUS, 1958 ～ 1960, Vol. XVII, pp.109 ～ 110. 【注尾】 但是，叛军的节节溃败打乱了美国政府的计划，美国政府只好进一步调整其政策，放弃对叛乱分子的支持，承认苏加诺为印尼最高领导人及印尼将长期保持中立的既成事实。但同时，美国继续其对印尼陆军的扶持，希望通过陆军来约束和影响苏加诺的亲共政策。【注释】 FRUS, 1958 ～ 1960, Vol. XVII, pp.334 ～ 335. 【注尾】
总的来看，虽然说 1956 年以后，艾森豪威尔政府开始逐渐承认了政治上不结盟的存在，并将维护不结盟国家的“独立”作为美国政府的基本政策目标，但是正如肯尼迪在 1958 年批评艾森豪威尔政府的第三世界政策那样，在 1959 年之前，美国政府对不结盟国家的政策很大程度上也仅仅是对中苏行动的“应激性反应”。受到中苏援助的国家往往成为美国比较关注的国家，而在美国政府的政策讨论中，提供援助的主要理由也是担心这些不结盟国家会转而寻求中苏援助，或者担心他们接受了太多中苏的援助而依附中苏两国。比如，在苏联答应帮助印度建立钢铁厂后，美国立即增加了对印度的援助；在看到缅甸有可能向中国购买军事设备后，美国对缅甸的购买请求做出了积极的回应。
此外，还需要注意的是，艾森豪威尔政府这一时期在对不结盟国家制定政策时，除了主要考虑国际和国内共产主义的因素外，还不时地受到其他因素的制约，特别是盟国和国会中的反对声音的影响。美国国会向来反对政府给第三世界国家提供援助，对不结盟国家的援助就更被认为是“站不住脚的”，对印度的援助曾多次被国会削减。【注释】 Soo Chun Lu, p.115. 【注尾】 另外，美国政府在考虑给不结盟国家援助的时候还要顾虑盟国的感受。 1956 年 3 月，印尼新一届内阁上台后向美国提出经济援助请求，要求美国提供一个 5 年的援助项目来帮助改善国内的生活和教育水平。美国政府原本考虑立即给予回应。但是由于同年早些时候印尼新内阁单方面废除了对荷兰的所有债务，荷兰政府要求美国谴责印尼的这一行为，并向印尼施压。美驻荷兰大使认为，这时任何对印尼援助的增加，都只能会导致荷兰的不满。出于安抚盟国的考虑，美国政府最终迟迟没有对印尼的要求做出回应。【注释】 FRUS, 1958 ～ 1960, Vol. XVII, pp.328 ～ 329. 【注尾】 虽然杜勒斯并不反对给不结盟国家提供经济援助，但 1957 年 11 月在与总统的一次谈话中，他不无担心地指出，给印度提供贷款可能会造成很大的影响，土耳其、伊朗和巴基斯坦可能会很不高兴，而毕竟他们是和我们站在一起的国家。【注释】 FRUS, 1955 ～ 1957, Vol. VIII, p.405. 【注尾】
四、帮助不结盟国家获得发展
到肯尼迪政府时期，美国对不结盟国家的态度就比较明朗了。早在 1959 年，时任参议院外交关系委员会的肯尼迪在接受《哈泼斯》杂志采访时，就明确表示对冷战中的“道德”问题并不关心。他援引美国自身的历史指出，“如果不结盟是集中注意国内问题的结果，……那么我愿意接受它。”【注释】小阿瑟·施莱辛格：《一千天》（仲宜译），北京·三联出版社， 1981 年版，第 387 页。【注尾】
对印度的政策就充分地体现了肯尼迪的这一态度。肯尼迪认为印度非常重要，因为印度是“从卡萨布兰卡到雅加达的广大中立的‘中间地带'的中心，而这些中间国家现在已经在联合国有效地发出了自己的声音。”在提议增加对印度的援助时，他指出，现在最核心的问题不是印度的不结盟态度，也不是印度和巴基斯坦之间的关系，而是印度的生存，亚洲的生存，乃至整个自由世界的生存。【注释】 Banerjee Paula, Neither Antagonist Nor Ally: Indo American Relations between 1954 and 1966 (Ph. D. dissertation, University of Cincinnati, 1993), pp.172 ～ 173. 【注尾】
随后，肯尼迪进一步解释了他为什么将印度的生存提高到如此地位。他认为，战后亚洲最重要的两件事就是中国的革命和印度的独立。而这两个国家——印度和中国——“在经济和政治上为争取东方的领导权、争取全亚洲的尊敬”而进行的斗争，将决定亚洲的未来。如果印度在战胜贫困和实现经济发展上失败了，那么中国 1957 年“大跃进”所体现出来的经济活力，就会将其他“不结盟”国家或者欠发达国家吸引到中国式的极权主义发展道路上去。而这样，亚洲乃至整个自由世界都将难以生存下去。【注释】 Banerjee Paula, Neither Antagonist Nor Ally: Indo American Relations between 1954 and 1966, p.174. 【注尾】
不难看出，在肯尼迪眼中，印度的重要性已经不仅仅体现在地缘政治意义上，而更多地是体现在与中国竞争发展道路、向欠发达地区提供发展模式的意义上。由此可以看出，冷战的性质从军事政治对峙转变为了对第三世界的发展道路之争。肯尼迪后来的重要幕僚罗斯托对此表达得最为清楚。他认为，共产党人的策略发生了转变，“极权控制下的政治集权手段——连同苏联和中国共产主义的经济进步形象——将说服面临重大转型难题的犹豫不决的人们，使之相信应当采纳共产党的现代化模式，即使以放弃人类自由为代价。”而面对这一对自由世界的新挑战，罗斯托提出美国和其他发达国家就必须显示经济进步可以在民主框架内实现，“必须说服新独立的欠发达国家相信，与置身其外相比，它们的人类理性和民族抱负将在（自由）共同体的范围内得到更好的实现。”【注释】约翰·加迪斯：《遏制战略：战后美国国家安全政策评析》（时殷弘等译），北京·世界知识出版社， 2005 年版，第 221 页。【注尾】
1961 年，肯尼迪成为新一届政府总统，这一对冷战性质的看法进一步转化为对第三世界的政策理念。这一时期，以罗斯托为首的一批学界社会科学家进入到肯尼迪政府内部，将学界中正在兴起的现代化学说的基本理念注入到了政府的政策制定，尤其是对第三世界的政策制定中。【注释】关于社会科学界的现代化研究和肯尼迪政府的第三世界政策之间的关系，美国学者雷迅马的《作为意识形态的现代化》一书给予了精彩的分析。具体参见雷迅马：《作为意识形态的现代化》（牛可译），北京·中央编译出版社， 2003 年版。【注尾】 受这一现代化学说的影响，肯尼迪政府认为，第三世界正在经历着从传统向“现代性”的过渡，而这一过渡不可避免地是一个不稳定的过程。各种力量被激发出来，人们的期望也不断地增长，所以这一时期最容易受到马克思革命学说的影响。“但是如果美国指导着发展中国家穿越这个充满不确定性的危险阶段，那么一个更加自由民主的世界就会出现。”【注释】 Max F. Millikan and W. W. Rostow, A Proposal: Key to an Effective Foreign Policy (New York: Harper &Brother, 1957), p.131. 【注尾】 问题的关键就在于加速现代化的发展，而可资美国采用的政策手段就是提供经济援助，因为第三世界各国普遍面临资金短缺、基础建设不足的问题。通过提供经济发展援助，美国可以帮助这些第三世界国家实现经济自足（ self sustained ），从而走向经济繁荣、政治民主和社会自由的现代性终点。
肯尼迪政府对不结盟国家政策也就是在这样一个关注第三世界发展的政策理念的大背景下展开的。肯尼迪上台伊始，就采取了一系列政策举措。 1961 年 3 月 1 日 ，他向国会提出成立和平队。 3 月 13 日 ，他发起了进步联盟。 3 月 22 日 ，他又提出了“发展十年”的外援计划。不久，国际开发署（ AID ）成立，发展援助有了制度上的保障。
按照现代化学说的历史发展观，各国虽然历史、文化、地缘各不相同，但都要经过一个线性的发展进程，美国现在已经处在了这个进程的终点。肯尼迪常常比附美国的历史来表示对“不结盟”的理解，他相信这些国家在经过发展的一定阶段后，最终也将会达到美国所代表的经济繁荣、政治民主和社会自由的“现代性”的终点。而那个时候，这些国家就必然是美国的朋友了。所以，现阶段这些国家是否与美国结成军事同盟，在肯尼迪和其政府内一些信奉现代化理论学说的自由国际主义分子看来，并不是那么重要。他们认为，这些国家是因为要发展才选择不结盟，所以只有帮助它们顺利地获得发展，才能最终让它们与美国站在一起，也才能最终保证美国和自由世界的安全。
还在任参议院议员时，面对保守派反对向不结盟国家提供援助，肯尼迪曾明确地指出，美国的责任是帮助每一个国家获得最基本的发展，而不是只帮助与美国结盟的国家。那些盟国已经获得了它们能够吸收的足够多的援助，所以现在该是转向印度这样的不结盟国家的时候了。他进一步指出，如果我们只是将与欠发达国家的友谊建立在军事联盟和“投西方一票”上，那么只会是使那些国家更加靠近极权主义，并会增加地区战争的可能性。【注释】 Rostow, p.6. 【注尾】
1961 年 9 月，罗斯托向肯尼迪提交了一份关于向不结盟国家提供外援的备忘录。备忘录指出，欠发达国家长期面临的国内政治和经济问题决定了它们的外交政策，它们对不结盟的追求主要是为了实现其国家利益，所以它们与美国结盟与否更多的只是一个策略问题，而并不关乎友谊和道德。罗斯托进而认为，美国的利益首先在于加强不结盟国家的独立，把他们的精力引向国内的发展，并引导他们建立同西方的长期合作关系。【注释】“ Neutralism and Foreign Aid, ” Draft Memorandum, Sept. 27, 1961. DDRS, Declassified: Feb. 28, 1978. Document Number: CK3100420267. 【注尾】
根据这一备忘录的原则，美国在肯尼迪政府时期向不结盟国家提供了大量的援助，制定了一系列经济援助计划。其中， 1961 年派汉弗莱调查团到印尼制定“经济发展 8 年计划”，以及世界银行代表团到印度制定经济发展长期规划，都是这一时期向亚洲不结盟国家提供援助的典型。【注释】 United States. Economic Survey Team to Indonesia, Indonesia: Perspective and Proposals for United States Economic Aid A Report to the President of the United States (New Haven: Yale University Southeast Asia Studies, 1963). 【注尾】 此外，即使是在面对盟国因美国援助不结盟国家而对其施加压力时，肯尼迪政府也不再像其前任那样一味地受制于盟国的掣肘，而是主动调节盟国和不结盟国家的关系，希望减少地区冲突的发生。美国在印巴克什米尔问题、荷西伊里安的问题上都采取了积极主动的调解态度。
五、结语
通过回顾艾森豪威尔政府和肯尼迪政府对不结盟国家的政策，可以发现，这一时期（ 1953~1963 ），美国对不结盟国家的态度和政策有一个变化的过程：从不承认这些国家真正是不结盟的国家，到接受它们不与美国结盟，但要求它们必须是非共产主义的，再到帮助它们实现经济发展。
美国对不结盟国家态度和政策的变化就像是一个窗口，通过它可以看出第三世界国家在美国的冷战战略地图中地位的变化及冷战性质的变化，因为不结盟国家是第三世界的一部分，并且是极为特殊的一部分。而第三世界地位的变化又与美国政策制定者对第三世界认识的加深及对全球威胁的感知发生变化有关。美国政策制定者这一认知的变化一方面在于国际形势本身的变化。另一方面，也是更主要的，还在于其自身决策理念的改变。因为政策制定者自身所秉承的理念会影响到他对国际形势的判定，以及由此选择的应对之道。艾森豪威尔第一届政府时期，剑拔弩张的军事对峙局面加上政府保守的财政理念，使得广泛建立军事同盟成为最佳的战略手段。 50 年代中期以后，随着苏联军事入侵威胁的下降，军事同盟失去了迫切性和必要性，美国政策制定者慢慢接受了不结盟国家的存在。肯尼迪政府上台后，在其秉承的自由发展理念的影响下，世界所面临的问题被认为不再是军事侵略，而是人心所向，是广大欠发达地区“期望不断增长的革命”。美国领导人认为，能够应对这一“革命”之道的不是军事同盟，而是在美国关照之下的经济发展。由此，冷战不再被视为是两大军事集团的对峙，冷战的性质转变为两条发展道路的竞争。第三世界的重要性也不再体现在军事盟友的意义上，而是体现在发展道路上。正因为如此，对于肯尼迪及其政府来说，政治、军事意义上的不结盟与否，已经不再如先前那般重要。从艾森豪威尔到肯尼迪，美国对第三世界的政策经历了一个大的战略调整，对亚洲不结盟国家的态度和政策因此也发生了相应的变化。
刘青：北京大学历史系在读博士研究生