《美国研究》 2008 年第 2 期
冷战后美国出口管制政策的改革和调整
刘子奎
〔内容提要〕冷战后，美国的出口管制制度进行了一系列改革和调整：一方面加强国内制度建设，另一方面加强国际合作。这既是适应新的国际安全环境变化及维持美国军事技术优势的需要，也是适应美国国内各种利益集团要求的需要。上述改革和调整有利于维持美国军事技术优势，进一步增强以美国为首的西方政治军事联盟在世界事务中的影响力，使美国更好地应对恐怖主义威胁，但客观上也会加剧武器和技术扩散，造成美国安全困境，并可能进一步扩大美国贸易逆差，加剧其与有关国家的贸易争端。
关键词：美国外交 冷战后 出口管制 改革与调整
作为美国对外政策的重要工具，出口管制常通过说服、奖励或惩罚以影响国际政治和其他国家的外交行动来达到目的。实现其目的的手段一般是阻止其“真正的或潜在的敌人”得到稀缺资源，不让它（它们）获得能够极大提高其军事潜力的美国和西方的物资和技术。【注释】 Senator John Heinz, U.S .Strategic Trade: An Export Control System for the 1990s (West Press), p.3. 【注尾】冷战结束以来，为适应新形势，使出口管制政策更好地服务于美国国家安全和对外政策目标，维持美国军事和技术优势，美国政府对出口管制政策进行了一系列改革和调整。
一、调整和改革
冷战结束后，建立在冷战基础上、服务于美国冷战战略的出口管制制度已不能适应世界新的经济与技术挑战，以及国际安全环境的变化。为使出口管制在新的形势下仍然发挥有效的政策工具作用，美国政府对出口管制政策进行了调整。
（一）改革许可证政策，提高办理许可证的效率。
首先，建立争端解决机制，简化出口许可证申请程序。根据美国有关法律规定，国务院、商务部、国防部、能源部和司法部等部门都在出口管制中承担职责，各个部门之间出现争论是不可避免的。为解决争论，加快处理许可证申请， 1995 年 12 月，克林顿总统发布第 12981 号行政命令，建立跨部门的由国务院、国防部和商务部组成的行动委员会（ OC ），主席由商务部出口管理局（ BXA ）官员担任，负责审查各部门不能达成一致的许可证的申请，主席在收到各部门建议后应在 14 天内告知其决定。任何机构对行动委员会的决定不满都可以上诉到由国务院负责出口管制事务的助理国务卿任主席的出口政策咨询委员会（ ACEP ），在没有及时上诉的情况下，行动委员会主席的决定是最终决定。如对出口政策咨询委员会的决定不满意，则可以上诉到由商务部长、国务卿、国防部长、能源部长组成、商务部长任主席的内阁级的出口管理审查委员会（ EARB ）。在没有及时上诉的情况下，出口政策咨询委员会的决定是最终决定。如对出口管理审查委员会的决定不满，可以上诉至总统，没有及时上诉的，出口管理审查委员会的决定是最终决定。这就比较好地解决了因各部门间的争端造成的拖延。
第二，大力推行电子许可证系统，简化许可证的审批程序，加强商务部、国防部和国务院等负责出口管制的主要部门在处理许可证申请上的协作。在这方面，克林顿政府时期就缩减了特别许可证的控制项目，扩大一般许可证的适用范围，规定一般许可证不需要得到政府批准就可以向前巴黎统筹委员会（ CoCom ）以外的国家出口除加密产品和某些通讯技术以外的所有产品。布什上台后，简化许可证审批程序的步伐更大了，最主要的是建立并推行电子许可证系统。如布什政府把建立电子政府作为最优先目标， 2003 年的对外关系授权法也要求国务院建立审批出口许可证申请的电子许可证系统，并保证该系统能与商务部、国防部、能源部和中央情报局等其他出口管制有关部门实现信息交换。 2004 年 2 月，电子许可证系统，即 D- 贸易（ D Trade ）正式启用。通过这个系统，许可证官员在其办公桌上就能看到申请案件中的物资背景、注册信息、监督清单信息和该物资是否属于国家详细目录上的控制物资等。 2005 年， D －贸易系统实现了与国防部交换数据，目前正准备与商务部、能源部和中央情报局实现数据交换。【注释】 GAO~05~234, Defense Trade Arms Export Control System in the Post 9/11 Environment, p.38. 【注尾】
上述措施使处理出口许可证申请的速度更快、更简单、也更有效了。根据防务贸易控制理事会（ Directorate of Defense Trade Controls ）报告， 2004 年 11 月，通过 D －贸易提交的非人工许可证申请的处理时间为 9 天、人工提交的处理时间为 18 天。防务贸易控制理事会的官员认为，当许可证官员和出口商熟悉了 D －贸易系统后，处理时间将进一步缩短。据负责政治和军事事务的助理国务卿布卢姆菲尔德（ Lincoln P.Bloomfield,Jr . ）所言， 2005 年，大约有 15 ％的许可证申请都是由该系统处理的，其中处理防务贸易许可证申请的时间只有以前纸质许可证时间的一半。【注释】 GAO~05~234, Defense Trade Arms Export Control System in the Post 9/11 Environment, p.37. 【注尾】同样，商务部处理许可证申请的时间也明显缩短了（见表 1 ）。
表 1 商务部 2000 到 2006 年审批许可证的数量和处理时间
财政年度 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
受理数目 |
10701 |
10884 |
10767 |
12443 |
15334 |
16719 |
18941 |
平均处理时间 |
|
40 天 |
39 天 |
44 天 |
36 天 |
31 天 |
33 天 |
资料来源： Bureau of Industry and Security Annual Report （ 2000~2006 ）。说明： 2003 年的平均处理时间长，因为提交其他机构审查的申请大大增加，同时申请向某些国家出口的敏感物资明显增加，如热成像仪和轻型强化照相机，占申请总数的 22 ％，其平均处理时间为 52 天。
第三，加强领导和对办理许可证官员的培训，增加处理许可证事务的工作人员。为加快许可证申请的处理，国务院调整了许可证办公室，于 2003 年 7 月决定由助理国务卿帮办负责整个防务贸易控制理事会事务，使其与国防部、国家安全委员会和商务部的同事处于平等地位。【注释】 Colin Clark, “ New State Department Position Would Oversee Arms Export, ” available at:
www.DefenseNews.com, Oct. 17, 2002. 【注尾】同时，国务院不断增加处理出口许可证的工作人员。到 2002 年 10 月，仅防务贸易控制理事会就有超过 100 个熟练工作人员，甚至比国务院一些助理国务卿领导的部门还庞大。从 2000~2005 年，防务贸易控制理事会专门办理许可证的工作人员人数增加 60 ％以上。国会也为防务贸易控制理事会的工作提供了充足的法律支持， 2003 年的对外关系授权法就要求国务院配备充足的人员审查许可证申请。【注释】 2000 年到 2005 年，依次为 40 人、 47 人、 59 人、 65 人、 65 人、 66 人。但据负责政治 - 军事事务的助理国务卿林肯· P. 布卢姆菲尔德说，到 2004 年 6 月，国务院处理许可证的工作人员是 5 年前的两倍。 available at: http://fas.org/asmp/campaigns/control/Bloomfield_SIA.htm. 【注尾】国务院还加强了对办理许可证官员的培训，其基本内容为：如何裁定商品管辖权限；如何保证非敏感物资的出口申请尽量不要从防务贸易控制理事会提交到其他部门；如何与国会有效合作以确保行政－立法部门的审批不会伤害美国公司在海外的合法竞争；如何维持过程管理，使工作人员能集中注意力于敏感物资的出口申请等。
商务部也加强了对相关人员的业务培训。 1998 年 9 月，商务部工业和安全局（ BIS ）为负责处理许可证的高级管理人员举办了一个技术培训班，详细介绍跨部门审查过程、争端解决、出口批准、许可证系统面临的问题、出口管制许可证和执行之间的联系等。【注释】 BXA Annual Report for FY 1998, p.31. 【注尾】此后，商务部加强了对中下级官员的培训。 2003 年，商务部为他们举办了三场内部培训，让他们清楚如何处理有争论的申请、如何准备将提交上级审查的案件，以及如何与政府其他部门就共同立场进行磋商。【注释】 Bureau of Industry and Security Annual Report for Fiscal Year 2003, pp.5~10. 【注尾】
第四，审查出口管制清单，放松技术含量低和军事意义不大的产品的出口管制，加强技术含量高和军事意义大的产品的出口管制。美国控制清单分由国务院管理的军火清单（ USML ）和由商务部管理的商品控制清单（ CCL ）。一般而言，军火清单上物资的出口审批较商品控制清单要严格得多，审批所花时间也要长。为使军火清单与技术发展和变化的市场相适应，做到既能控制先进的技术和物资的出口，又能促进美国经济发展和繁荣，从 20 世纪 90 年代中期起，国家安全委员会领导的一个由商务部和国务院官员组成的跨部门小组就开始审查军火清单和商品控制清单，委员会认为属于军火清单上的物资应主要是军事性质的，对于那些主要属于民用性质的则调整到商品控制清单中。到 2001 年，跨部门小组完成了商品控制清单中 16 类物资的审查，决定把 5 类物资从商品控制清单转移到军火清单中，其中 6 类物资仍保留在商品控制清单中，另外在军火清单和商品控制清单之间又分出 5 类物资。美国还建议瓦斯那协议清单作相似的修改。【注释】 Bureau of Industry and Security Annual Report for Fiscal Year 2001. 【注尾】此后，该委员会每年都对清单上的物资进行分析、审查和更新，以便及时把主要用于商业的物资从军火清单中转移到商品控制清单中。【注释】例如， 2002 年把包括推进器、爆炸物、与核和化学有关的商品和技术从国务院管理的军火清单转移到商务部管理的商品控制清单中。 Bureau of Industry and Security Annual Report for Fiscal Year 2002, pp.3~4. 【注尾】这有助于判断物资是属于清单上要求控制的或者属于不需要严厉控制的，从而使各机构工作人员能把更多的时间和精力放在更敏感的物资和技术出口上。
（二）加强与盟国和友好国家的协调与合作，简化对它们的出口管制，强化对其敌人和潜在敌国的出口管制。在一个传统跨国威胁继续存在和新的威胁不断出现的时代，单凭自己的力量对付对本国安全构成了严重威胁的恐怖主义、无赖国家和潜在敌国，美国有些力不从心，因此强烈需要加强与盟国和友好国家的合作。
首先，加强与欧洲、日本、澳大利亚等传统盟国和东欧等新盟国的合作。
冷战后，美国政府一直在考虑采取不同的方法，通过精减许可证处理程序或通过对某些物资实施例外条款或让接收国完全参加整个过程以简化向盟国转移受控物资的程序。 2000 年 5 月，克林顿的国务卿奥尔布赖特宣布国防贸易安全倡议（ DTSI ），准备把长期以来美国对加拿大实行的国际武器交易条例（ ITAR ）许可证豁免制度扩大到其他盟国，允许合作伙伴在重大防务合作计划中只使用一个许可证完成从美国进口所需要的所有防务物资，允许美国军火公司在英国和澳大利亚没有获得出口许可证的情况下向它们出口防务物资，而且，这些国家在预先没有得到防务贸易控制理事会书面许可的情况下，可以进行再出口和再转移。【注释】 Defense Trade Security Initiative, available at: http://fas.org/asmp/campaigns/control/ps000524d.html. 【注尾】为实施这一倡议，美国同时提出了 17 条建议，制定了重大计划授权、重大方案授权、全球方案授权等三个方案，以在防务合作中促进对北约国家、日本、澳大利亚、瑞典的物资和技术转移。这是冷战后美国出口管制政策的第一次重大调整，为布什政府在出口管制问题上加强与盟国合作指出了方向。根据该倡议，美国计划首先与英国和澳大利亚进行谈判，然后准备把豁免条款扩大到那些符合条件的欧盟和北约国家。
布什上台后，加大了实施国防贸易安全倡议的力度。 2002 年 10 月，代理国务卿阿米蒂奇宣布要全面审查美国武器贸易政策，其目标是确保防务贸易、防务贸易技术安全和有关政策，目的在于保持美国对其潜在敌人的技术和战争优势，特别是有利于盟友和盟国努力增加他们的力量和彼此协同工作的能力；增加盟国产业界的参与或更大可能地接近美国技术的能力，提高盟国的军事效力；与站在美国一边进行有效战斗的盟国和盟友一起，采取更多的能增加双方利益的政策和措施；增加防务合作的范围。【注释】 Fact Sheet: Bush Administration Review of Defense Trade Export Policy and National Security, available at: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/11/20021121-5.html. 【注尾】 2002 年 11 月，美国发布第 19 号国家安全总统指令，批准了上述政策。 2003 年，美国完成了与英国和澳大利亚的谈判。由于国会的反对，该谈判结果没有生效，但国会并不反对与盟国的合作和放松对盟国的武器出口，政府也继续坚持扩大豁免条款的适用范围。 2005 年 7 月，国务院修改了国际武器交易条例，要求加强与英国和澳大利亚在防务物资和防务服务贸易上的双边交流与合作，加快向英国或澳大利亚出口与美国国家安全和武器出口管制法的要求相一致的防务物资和服务的许可证的审批。【注释】 Federal Register, Vol.70, No.132, July 12, 2005, p.39919. 【注尾】这实际上是豁免条款的变通。由于欧盟是美国与英国谈判时“房间里的一个静悄悄的伙伴”，与英国达成协议意味着在某种程度上是与整个欧盟达成协议。【注释】“ EU and Cooperation on Arms Export Controls in A Post 9/11World, ” Report of A Roundtable Hosted by BASIC and Saferworld , Washington DC, January 23rd, 2003. 【注尾】
简化向盟国的出口管制并不意味着降低标准。为防止降低标准，美国坚持任何简化控制的措施都要求有关国家的出口管制与美国的出口管制相一致。这一标准成为美国施行许可证豁免的最重要的条件。它意味着在实践中，所有国家的任何使协议合理化的建议都应得到一致同意，不论在什么地方出现各国关心的问题，优先协议就应终止。
其次，放松对友好的非盟国的出口管制，加强对反恐联盟前线国家的支持。
冷战后，特别是九一一事件后国际安全形势的变化为美国加强与友好的非盟国之间的合作提供了条件。九一一事件后不久，国防安全合作署就成立了“战争室”以迅速处理来自与全球恐怖主义进行战争的盟国提出的请求。首先，美国重新审查了不能接受美国武器的国家的清单。布什政府规定，在未来 5 年里解除对军事援助和武器转移的所有限制，决定向巴基斯坦提供援助。其 2002 和 2003 年的对外拨款法案则放弃了不向发生军事政变的国家提供武器和军事援助的条款，允许在对违反导弹技术及其控制机制和出口管理法进行制裁方面有更大的灵活性。这样，亚美尼亚、阿塞拜疆、印度、巴基斯坦和中亚等国被从国际武器交易条例清单上删除，取消了对它们出口武器的限制或军事援助的限制。【注释】“ DSCA Forms ‘ War Room ' To Speed Allied Arms Requests, ” Defense Daily International, September 28, 2001. Tamar Gabelnick , “ Security Assistance After September 11, ” Foreign Policy in Focus, Vol.7, No.4, May 2002. 【注尾】
第三，在阿富汗第一个回合的反恐战斗后，美国继续扩大对恐怖主义战争的定义以证明其军事援助的合理性。这样，不仅源源不断的美国人被派往那些被认为存在恐怖主义组织的国家，而且向外国提供的购买美国军事装备和服务的资金也不断增加，从 2001 年的 35.7 亿美元上升到 2003 年的 41.2 亿美元。政府 2002 财年的追加拨款请求包括另外 3.725 亿美元，用于援助包括尼泊尔、埃塞俄比亚等与反恐怖主义有关的国家。国会还给中亚反恐盟国提供了 4 亿多美元的军事援助，尽管这些国家政权并没有实现美国认为的民主化或尊重人权。【注释】“ EU and Cooperation on Arms Export Controls in A Post 9/11World, ” p.42. 【注尾】
美国特别重视与印度的合作。美国认为，印度是一个拥有 10 亿人口的民主国家，不仅有能力生产大规模杀伤性武器，且地缘战略位置重要，是美国地缘政治事务中的伙伴。印度也是一个国防贸易出口市场，美国希望能在印度的军火市场上获得大订单。因此，冷战后，美国逐步加强了与印度在出口管制上的合作。 2000 年，美国就把印度从禁止向其出口的“实体清单”（ Entity List ）中删除，解除了自印度核试验以来就对印度实施的制裁。九一一后，美国放松对印度出口管制的力度更大。 2001 年 11 月，印度总理瓦杰帕伊与美国总统布什决定把加强双边高技术贸易作为加强印美关系的主要措施； 2002 年 11 月双方共同制定了在高技术贸易方面进行合作的原则； 2003 年 5 月，双方就印美高技术贸易达成 16 点协议。不仅如此，美国还非常重视放松对印度出口管制的机制建设，双方定期举行有关部门参加的会议，到 2007 年 2 月，印美已经举行了 5 次副部长级的高技术合作会议，美印双边合作达到一个新高度。
与友好非盟国合作的另一个重要方面是向其派驻执法检查人员。 2002 年，工业和安全局的出口执行办公室向美国驻外使馆派驻特工，负责进行检查，协助所在国政府建立有效的执行系统，并向当地商业界介绍美国出口管制法律、法规。 2002 年，工业和安全局在北京、莫斯科、迪拜和开罗派驻检查执行官员。由于该计划效果良好，美国计划向新加坡、新德里和上海派驻出口管制检查执行人员。【注释】 Bureau of Industry and Security Annual Report for Fiscal Year 2002, pp.10~11. 【注尾】这有助于美国把自己的出口管制标准扩大到美国以外的国家或地区。
第四，加强与有关国际组织的合作。防止大规模杀伤性武器的扩散是美国国家安全战略的重要内容之一，美国力图通过加强与有关国际多边出口管制组织的合作来实现这一目标。美国现在是核供应国集团（ NSG ）、澳大利亚集团（ AG ）、导弹技术及其控制机制（ MCTR ）和瓦斯那协议（ WA ）的成员国。美国经常就加强出口管制机制的有效性向上述四个多边机构提出建议。在 1998 年的导弹技术及其控制机制技术专家会议上，美国说服成员国“原则上”就导弹技术及其控制机制装备和技术附件达成协议并尽可能快地实施的决定，这使导弹技术控制更透明和确保所有成员国公正执行多边协议。【注释】 U.S. Department of Commerce, Export Administration Annual Report Fiscal Year 1998, p.35. 【注尾】同时，美国积极参加核供应国集团、导弹技术及其控制机制、澳大利亚集团和瓦斯那协议的会议，在多边和双边基础上就两用物资的出口管制方针和信息交换与有关国家磋商，努力促使上述各集团成员国配合美国。这不仅使核供应国集团的控制焦点集中于真正敏感的核技术，而且提供了应对不断升级的核扩散挑战的方式。
美国还一直致力于协调多边控制清单和对清单的解释。 2000 年 9 月，审查瓦斯那协议的专家小组会议批准了由美国提出的对导弹进行严格多边控制的建议，这是对导弹进行多边控制的第一次努力。美国多次参加许可证和执行官员年度会议，就各国许可证政策和执行程序交换意见，建议加强各国处理许可证申请和执行程序，以及扩大透明性。美国还重新制定并更新了核供应国集团和导弹技术及其控制机制附件中两用物资出口管制所使用的语言，使它们与美国商品控制清单中产品种类相一致。到 2005 年，美国已把众多化学武器、生物武器和小型武器列入多边控制清单，并已获得澳大利亚集团的支持。同时美国也使导弹技术及其控制机制同意对能够播撒生物武器和化学武器的无人驾驶飞行器进行控制，而在此前，导弹技术及其控制机制只是集中关注有效载荷超过 500 公里 的远程系统。【注释】 Speech by Acting Under Secretary Peter Lichtenbaum at the 8th National Forum on Export Controls, April 28, 2005, available at: http://www.bis.doc.gov/news/2005/USNationalForum.htm. 【注尾】
第五，加强对敌国和潜在对手的出口管制。冷战结束后，伊朗、利比亚、朝鲜等被美国定义为邪恶轴心国家，中国被看作潜在的战略对手。从美国对外政策目标和国家安全战略出发，美国加强了对这些国家的出口管制。
1993 年，美国通过国防拨款法，该法严格限制对伊朗出口的许可证发放。据商务部统计， 1991~1993 年，美国年均对伊朗出口为 6.26 亿美元，但该法通过之后的 1994 年，美国对伊朗的出口下降到 3.02 亿美元。根据该法，商务部在 1995~1996 年，没有发放一个向伊朗出口的许可证。【注释】 U.S. Department of Commerce, Export Administration Annual Report Fiscal Year 1997, p.4. 【注尾】美国对朝鲜实行贸易禁运已将近半个世纪。 1994 年 10 月，朝－美框架协议签订后，美国对朝鲜的出口逐步增加。但在 2001 年前，除个别年份外，美国对朝鲜出口均未超过 400 万美元，其中 2001 年为 70 万美元，且大部分是食品； 2002 年美国对朝鲜出口为 2500 万美元，但谷物占了 60 ％，动物 / 蔬菜占 20 ％； 2003 年对朝鲜的出口下降到 800 万美元，主要是日用品、谷物和捐赠品； 2004 年上升到 2380 万美元，但出口产品种类也都类似。【注释】 2006 Report on Foreign Policy Based Export Controls, p.35. 【注尾】
由于美国把中国看作是其潜在敌人，目前中国已成为美国出口管制关注的焦点，不但严格控制向中国出口高新技术产品，而且规定向中国的出口不得被用于发展军事力量。首先，行政部门严格限制向中国的出口。美国国务院负责不扩散控制事务的代理副助理国务卿范恩·范·迪彭 2002 年 1 月在美中委员会上说“中国是我国出口管制政策的重点，因为中国是一个日益强大的地区性军事强国……，本届政府对两用品和军品实行严格的出口管制，目的是不使中国或其他国家的核武器、导弹、化学和生物武器，以及其他值得关注的军事项目从中获益”。他透露， 1989 年以来向中国出口的军用物资极少。在政策方面，美国于 2000 年 2 月否决对中国的卫星许可证给予豁免； 2001 年 9 月，又禁止在两年内向中国出口任何列入《导弹技术控制制度附件》中的任何物资。【注释】“ China the Focus of U.S. Export Control Policy, Official Says, ” available at: http://www.usconsulate.org.hk/uscn/2002.htm#export17 January 2002. 【注尾】同时，立法部门也采取措施，严厉限制向中国出口。 1999 年财年的《国防授权法》规定，任何对中国出口的受导弹技术控制制度管制的项目必须首先获得总统的认可，确定出口不会对美国的空间发射工业造成危害，而且不会使中国的导弹或空间发射能力取得“重大改善”。涉及化学和生物武器的管制包括有关拒绝出口被认为对化学和生物武器项目有实质性帮助的政策。布什上台后，继续执行上述规定。 2005 财年的国防拨款授权法案再次要求关键军事技术清单中的所有物资的出口都需要申请出口许可证，限制对中国的出口。不仅如此，美国还迫使其他国家不得放松对中国的出口管制。当欧盟决定废除对中国武器禁运的时候，布什政府和一些议员威胁说，欧盟的行为将危害美欧之间的技术分享计划，例如联合打击战斗机。【注释】 Sharon Weinberger, “ Industry, Government Make Renewed Push To Change U.S. Export Control Regime, ” Aviation Week & Space Technology, July 16, 2006. 【注尾】美国商务部代理副部长彼得·利希腾伯（ Peter Lichtenbaum ）在第八次国家出口管制论坛上明确表示“我们将不会批准任何有助于促进中国军事现代化的出口。我们将继续支持对中国实行的武器禁运并敦促欧洲盟国也这样做。”也正是在美国的压力下，以色列取消了中以军事技术合作。
（三）健全体制，加强检查、监督，加大处罚力度。
第一，改组有关机构，设立新机构。长期以来，美国的出口管制由国务院、商务部、国防部、能源部和司法部等部门共同负责，其中国务院国防贸易控制办公室和商务部出口管理局担任最重要的角色，但面对九一一后的新的环境，这些机构并不能很好地服务于美国国家安全战略目标和对外政策目标，于是，出口管制机构及其职能改革被纳入日程。 2002 年 4 月，商务部宣布出口管理局更名为工业和安全局，其核心任务是管理和实施两用物资的出口管制，同时肩负起保护工业和安全的责任。毫无疑问，商务部有关出口管制的责任更大了，范围也更广了。 2003 年 1 月，国务院负责军事物资的国防贸易控制办公室被改组为防务贸易控制理事会，助理国务卿帮办担任防务贸易控制理事会领导人。防务贸易控制理事会内设国防贸易控制许可证办公室、国防贸易控制管理办公室、国防贸易控制政策办公室和国防贸易控制执行办公室等四个办公室。这是 1992 年以来国防贸易控制管理部门的第一次重组。在改组旧机构的同时，美国还成立新的出口管制机构。 2003 年 3 月，国土安全部设立移民和海关执行局（ ICE ），任务是保护美国和公共安全，保护美国经济、运输和基本设施的安全，消除恐怖主义对美国的潜在威胁。移民和海关执行局设有专门的调查办公室 (OI) 及武器和战略技术调查部门，负责调查违反有关规定的出口，防止对恐怖主义组织的非法出口和阻止它们掌握大规模毁灭性武器及其零部件。【注释】 Peter A. Quinter, “ Post 9/11 Increased Export Controls by U.S. Government, ” International Law Quarterly, Volume XXII, No.1, Summer 2006. 【注尾】移民和海关执行局有权发出海关出口执法传票，并要求接受者接受询问和 / 或提供有关记录。如果不按照传票的要求采取行动，移民和海关执行局的特工机构将与附近的美国司法办公室联系，获得授权并要求被调查单位或个人前来接受询问。它们与原来的有关机构共同工作，有效地阻止了不符合美国对外政策和国家安全利益的出口。
第二，加强对最终用途和最终使用者的检查、监督，加大处罚力度。最终使用监督（ EUM ）是“指查证外国政府按照美国的标准和转移条件使用和控制美国防务物资和服务的程序”。【注释】 EU and Cooperation on Arms Export Controls in A Post 9/11World, p.46. 【注尾】监督、检查是在严格审批许可证之外的最重要的加强出口管制的措施。为加强监督和检查，商务部、国务院和国防部都采取了一系列措施。
1. 商务部工业和安全局加强了在国内的检查监督力度，在全国设立了 8 个地区办公室，他们有权逮捕和制裁违法单位或个人，可以发出传票和拘留当事人，并有权扣留即将非法出口的物资。同时，工业和安全局也加强了在国外最终用途的检查。 2004 年在国外检查 647 次， 2006 年在 72 个国家进行 942 次检查，增加了 45 ％。
2. 为加强在发许可证前进行检查和运输后确认检查以及防务出口最终使用检查，国务院制定并实施了蓝灯计划（ Blue Lantern Program ），目的是加强执行武器出口管制法和国际武器交易条例，以及管理绝大多数事前和事后的运送检查工作，具体由防务贸易控制理事会实施。【注释】 DDTC 采取事前许可证发放和事后许可证核查进行检查，发放许可证之前的检查是核查外国公司在接受美国军事物资上的可信性或核查出口其他方面的问题；发放许可证之后的检查是核实接受者的运输和最终使用者的最终使用情况。蓝灯计划由 20 个关键的警告信号（ warning flags ）组成，它是出口商在弄清最终使用、最终使用者的信息和确定潜在的高风险出口的标准。参阅 EU and Cooperation on Arms Export Controls in A Post 9/11World, p.44. 【注尾】从 1999 至 2004 年，根据该计划进行最终使用和最终使用者的检查平均每年为 450 次，并呈逐年增加的趋势（见表 2 ）。
表 2 最终使用和最终使用者检查情况
财年 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
检查数目 |
360 |
218 |
410 |
428 |
413 |
530 |
562 |
613 |
资料来源： DDTC, End Use Monitoring of Defense Articles and Defense Services Commercial Exports 。
3 为加强最终使用监督，国防部根据武器 1996 年出口管制法修正案的要求，制订并于 2001 年实施了政府对政府的金哨兵计划（ Golden Sentry ），该计划有日常例行检查和强化检查两种类型，其首要目的是“把美国政府、我们的朋友和盟国所承担的安全风险降到最低”，确保源自美国的武器、防务服务和技术的使用和转移符合美国的要求。为此，国防部成立了所谓的虎队（ Tiger Teams ）在国内外实施检查。在过去几年里，金哨兵监督稳步扩大， 2004 年，在国外建立了 8 个现场检查点，比 2003 年增加 4 倍。【注释】 Matt Schroeder, “ Transparency and Accountability in Arms Export Systems: the United States as A Case Study, ” Disarmament Forum, three 2005. 【注尾】由于效果明显，美国增加了该计划的雇员。
4. 各执法机关加大了对违反出口管制法律、法规行为的惩罚力度，增加罚款数额，提高刑事处罚。防务贸易控制理事会在 2003 年开出的罚款为 7500 万美元。 2006 年 4 月，防务贸易控制理事会以波音公司在未经美国政府许可向海外出口的民用飞机上带有可能被用作军事用途的电脑芯片为由起诉波音公司，波音公司除不得不接受一名独立的外部官员在两年内监督公司的整个飞机出口业务外，还被罚 1500 万美元。工业和安全局开出的罚单也直线上升。【注释】 2001 年为 350 万美元， 2003 年为 750 万美元， 2004 年为 910 万美元， 2005 年为 1450 万美元， 2006 年为 1600 万美元。（参见各年的 BIS 年度报告）【注尾】作为新的执法部门，移民和海关执行局行动的规模最大，仅 2005 年就进行了了超过 5600 次调查，结果逮捕了 400 多人，其中 300 人被控告， 280 人被宣告有罪。【注释】 Peter A. Quinter, “ Post 9/11 Increased Export Controls by U.S. Government, ” p.33. 【注尾】（见表 3 ）
表 32000 年以来美国防务贸易控制理事会进行的出口调查、逮捕、控告和判刑情况
年度 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
调查 |
570 |
395 |
1145 |
824 |
633 |
逮捕 |
48 |
62 |
40 |
98 |
92 |
控告 |
47 |
53 |
29 |
65 |
61 |
判刑 |
56 |
39 |
38 |
46 |
45 |
资料来源： GAO~05~234, Arms Export Control System in the Post 9/11 Environment, p.56 。
通过上述一系列措施，美国最大限度的确保了运输时不被转运到第三方、确保接受者是合法的最终使用者、确保最终使用者遵守美国最终使用的限制。
二、政策调整的主要原因
自确立出口管制制度以来，美国政府总是根据国际国内形势的变化对其出口管制制度进行改革与调整。冷战时期，为平衡国家安全与经济发展，美国的出口管制制度或是放松，或是进一步加强。冷战后美国出口管制政策的改革和调整则主要是基于多重因素的共同作用。
（一）适应全球化时代战略安全环境的变化和国家安全战略转变的需要。
冷战时期，苏联是美国唯一的威胁来源，这种威胁具有单一性、可预测性和危机的可控性等特点，表现为美苏之间持久的军事对抗和明确的意识形态对立，但双方谁都不会孤注一掷地冒险侵害对方的核心或关键国家利益，在关键时刻双方都会留下缓冲的余地。冷战后，国际安全威胁已经从装备有最先进武器和技术的两大集团之间的全球冲突转变为一系列地区问题。九一一事件以后，安全环境变得更加复杂，也更少可预测性和可控制性：美国面临的主要威胁是所谓的流氓政权、恐怖分子及其他试图获得大规模杀伤性武器及其运载工具的敌对国家或非国家行为体。与苏联领导人相比，他们的领导人更倾向于冒险，而且他们并不把大规模杀伤性武器当作最后的选择。布什政府在许多场合都表示，美国最重要的任务保卫本土安全，防止大规模杀伤性武器扩散和防止潜在敌国的挑战是美国国家安全战略最重要内容。 2001 年 5 月，布什在国防大学发表演讲说：“今天的世界仍然是一个危险的世界，一个更不确定、更难预测的世界。拥有核武器的国家增加了，有更多的国家希望发展核武器。……最令人担忧的是，这类国家中包含世界上一些最不负责任的国家。……我们必须谋求把安全建立在更充分的基础上”。【注释】 Remarks by the President to Student and Faculty at National Defense University, Fort Lesley J. Mcnair , Washington , D.C., May 1, 2001, available at: http://www.whitehouse.gov/news/release/2001/05/20010501-10.html. 【注尾】 2002 年 9 月颁布的新的《美国国家安全战略》报告明确指出，美国“面临的最严重威胁在于极端主义与技术的结合。我们的敌人已经公开声明他们正在努力寻求大规模杀伤性武器……美国决不容许这种企图得逞。”在美国看来， 九一一事件之后，保持美国的武器和敏感技术不为恐怖主义分子和流氓政权所掌握是最大的挑战。正如负责政治军事事务的助理国务卿林肯· P. 布卢姆菲尔德 2004 年 6 月在国际事务理事会上所言，“在我们国家的历史上，从来没有面临过今天的挑战。几十年来使我们保持自由与和平的政策和安全结构在我们面临灾难性的恐怖袭击之后已经变得不足、甚至是过时了。”【注释】 Remarks to the Society for International Affairs, available at: http://fas.org/asmp/campaigns/control/Bloomfield_SIA.htm. 【注尾】显然，出口管制要适应新的安全环境，以便继续服务于美国安全和对外政策目标，必须对它进行改革和调整。
（二）维持美国对其敌国或潜在敌人的技术和战争优势。
美国出口管制制度的重要意图之一就是阻止其敌人和潜在的对手获得先进技术和军事装备，以维持美国对潜在敌人的技术和战争优势。冷战时期，美国凭借先进的技术和军事装备以及强大的经济后盾，要求并组织盟国对以苏联为首的社会主义国家进行了长期的经济战，严格控制先进技术和有关物资流入社会主义国家。在美国看来，这是西方获得冷战胜利的重要因素。冷战后，美国一直努力维持其一超独霸地位。 1992 年，老布什曾明确指出，“我们的首要目标，就是防止一个新的竞争者重新出现在前苏联的领土上或者其他地方，不能让这个新竞争者给（世界）秩序带来如同苏联所带来的那样的威胁。”【注释】 Michael Klare , “ Endless Military Superiority, ” The Nation, July 15, 2002, p.12. 【注尾】保持军事和技术优势是实现这一目标的必然要求。美国商务部负责出口管制的前副部长威廉· A. 赖尼希（ William A. Reinsch ）说，尽管冷战结束了，尽管形势和敌人已经变化了，但美国维持其军事优势的目标根本没有任何变化。【注释】 Speech at BXA s Annual Update West 2000 Conference La Jolla , California, February 2, 2000, available at: http://www.bis.doc.gov/News/archive2000/Offset2000.htm. 【注尾】克林顿政府非常重视维持军事技术优势，为此，专门成立了国家科学技术委员会。小布什政府也强调美国必须有强大的力量和技术优势以阻止其潜在的敌人挑战美国。 2005 年 11 月，助理国务卿约翰·希勒 (John Hillen ) 在第 18 届全球贸易控制会议上说 , “绝对必要的是不使我们分享的技术落入那些将用这些技术对付我们或我们的盟国或朋友的人的手里。”【注释】 Address to the 18th Annual Global Trade Controls Conference, available at: http://www.fas.org/asmp/campaigns/control/Hillen09nov05.htm 【注尾】这样，作为维持军事、技术优势工具的出口管制必须适应新形势的需要，进行改革。
另一方面，冷战后，美国凭借先进的军事技术和装备在几次高科技战争中轻易打败了敌人，这使美国更加清楚地认识到保持对敌人或潜在对手的军事和技术优势的好处。同时，美国政府认为，全球化正以不可抗拒的趋势侵蚀美国长久以来通过技术控制而保持的军事优势，美国对通过技术控制维持它与竞争者之间的能力差距的依赖性越大，美国与竞争者之间能力差距缩小的可能性就越大。虽然技术控制并不能最终阻止竞争者掌握先进的军事技术，但它确实延缓了竞争者掌握先进技术的时间。而竞争者掌握先进技术所花的时间越长，越有利于美国在竞争中的地位。为此，美国政府鼓励、支持并推动出口管制改革。
（三） 加强与盟国合作，共同应对各种威胁的需要。
在一个传统跨国威胁继续存在和新的日益增加的来自大规模杀伤性武器扩散，以及恐怖主义的威胁不断出现的时代，要改善美国和盟国有效应对新威胁的能力，美国必须加强与盟友的合作，获得盟国支持，并与他们采取协调一致的行动。 2002 年的国家安全战略明确要求美国和“其他国家合作，制止、遏制和挫败敌人”妄图得到危险技术和寻求大规模杀伤性武器的努力。 2006 年的国家安全战略再次强调要加强与盟国的合作，以击败恐怖主义和阻止他们对美国及其盟国的进攻。【注释】 The National Security Strategy of the United States of America, March 2006, p.8. 【注尾】
要加强与盟国的合作和获得盟国的支持，美国必须“提高盟国的军事效力”和增加与其共同战斗的盟国和盟友的有效协同能力。但美国目前的出口管制制度不利于加强与盟国的合作。因为出口管制制度并没有把那些没有随意转移美国技术的国家和那些在每一次冲突中都和美国一起战斗的国家（如英国、澳大利亚、荷兰）与那些随意转移美国技术和物资、缺乏有效出口管制体系的国家同样对待。在目前的出口管制体制下，盟国必须与其他国家申请同样的许可证。实际上，国防部每年所收到的许可证申请，英国和澳大利亚的公司要占 30 ％。而多年来，从盟国请求帮助到他们得到不情愿的批准要半年时间，而且常常是在多次政府对政府的越洋电话之后。【注释】 David R. Oliver, Jr., “ Current Export Control Policies: Trick or Treat? ” Defense Horizons, December 2001. 【注尾】目前超过 30 个国家在伊拉克有军队，超过 40 个国家在阿富汗布置了军事力量。北约也正承诺在地区外采取强有力的行动。这些盟国和伙伴都需要美国的军事技术以更好应对共同的威胁。如此客观形势就要求美国改革出口管制政策，加强与盟国的防务合作，迅速向盟国和友好国家出口美国先进的武器、技术、装备和其他物资。而不这样做就会限制盟国参与行动的能力。例如，有人认为，北约盟国之所以在科索沃的行动失败，是因为出口管制限制了美国向盟国出口某些物资，增加了北约盟国武器和后勤系统在相互协调方面的困难所致。【注释】“ Globalization, Technology Trade and American Leadership: A New Strategy for the 21 Century, ” Nunn Forum, The University of Georgia, Athens, GA, March 27, 2000. 【注尾】这种合作不仅将加强美国的技术优势，而且也为美国人提供了更多工作机会，从而维持美国防务工业的基础和促进美国经济健康发展。
（四）适应利益集团压力的需要。
多年来，美国出口管制政策的基础是保护美国国家安全，满足盟国的军事技术不为敌对的东欧集团国家所掌握的需要。随着冷战的结束，出口管制变得日益复杂和困难。
一方面，美国面临越来越大的要求放松出口管制的压力。美国工业界认为政府出口许可证的控制程序没有必要如此复杂，不能与技术进步、工业重组与合并的步伐相适应。【注释】 Final Report, Study Group on Enhancing Multilateral Export Controls for US National Security, The Henry L. Stimson Center, Center for Strategic and International Studies, Washington, DC, April 2001. 【注尾】他们抱怨国际武器交易条例严重阻碍了其在国际市场上的竞争，认为它是“在另一个时代设计并用来对付另一个威胁的”规则，缺乏速度、效率和保持美国公司竞争力所需要的可预测性。【注释】“ Defense Industry Gears Up for ‘ Phase Two ' of Arms Export Control Reform Campaign, ” Available at:
http://www.fas.org/blog/ssp/2006/10/defense_industry_gears_up_for_1.php#more. 【注尾】在防务贸易领域有巨大影响的美国航空工业联合会主席约翰·道格拉斯 (John Douglass) 认为，美国的出口管制没有充分考虑到企业合并和全球化，没有考虑到以前的敌人现在是盟国，没有考虑到因特网使数据的传递在短时间内就可以完成，因此把太多物资纳入控制之中，这使美国生产的物资在全球市场缺乏竞争力。【注释】 William Matthews, “ U.S. Trade Groups Plan Export Reform Lobbying Campaign, ” Defense News, Dec. 6, 2006. “ AIA, EIA,NDIA Call on Bush To More Rapidly Reform Export System, ” Defense Daily International, Feb. 8,2002, Vol. 3, Iss.14. 【注尾】而冷战后全球防务和高技术公司为争夺市场的竞争越来越激烈，出口管制被许多跨国公司看作是对他们创新能力和抢占市场份额的威胁。正是出于对这种竞争的反应，防务工业对美国政府施加了巨大压力，要求美国政府加速发放出口许可证，放松出口管制机制对销售武器的限制，建议修改关键军事技术清单、武器出口管制法和国际武器交易条例，以使他们不需要出口许可证就能出口更多的军事物资和服务。【注释】 Matt Schroede and Rachel Stohl , “ Export Control Murkiness: US Secrecy Spurs Talk of Losser Standard, ” Defense News, January 6, 2003. 【注尾】例如，包括美国航空工业联合会在内的美国最大的三家防务和航空集团 2002 年以来一直努力试图说服国会和布什政府减少对国际贸易的限制。他们希望国会最终能废除冷战时期严格的技术出口规定，国务院和商务部能采取临时的有效措施，减少限制。 2002 年 2 月，美国航空工业联合会、电子工业联合会、防务工业联合会的 39 个公司的总裁共同给布什总统写信，呼吁美国政府“改革浪费美国公司钱财和激怒盟国的出口管制制度”。一些国会议员也要求放松出口管制。众议院武器服务委员会的战略力量小组委员会主席艾伦·陶舍（ Ellen Tauscher ）认为，目前的出口管制制度损害了美国工业界的利益，把全球市场拱手让给了欧洲竞争者，“我们自己的做法使我们不能充分利用最近全球市场的积极趋势，这意味着我们正在危害我们的国家安全”。他还说“丧失机会意味着我们的工业基础将继续缩减，在技术市场日益扩大和工作日益增加的世界上，更多的美国人将失去工作。这是不可接受的。”【注释】 Jeff Foust, “ A New Hope for Export Control Reform? ” The Space Review, Feb. 26, 2007. 【注尾】
一些机构和研究团体也都不断发表研究报告和文章，要求进行出口管制改革。例如，在“更有竞争力的美国的贸易政策”研究报告中，竞争政策理事会认为，出口管制的标准应该根据“国外可得性、可控制性和可替代性”进行评估，它们反应了“技术快速发展的现状”。理事会在该报告中断言，多边框架是美国出口管制的安全基础，应避免单方面控制。同样，国家研究理事会也认为，从长期看，美国应该放松出口管制以获取经济利益。非正式的研究也支持增加出口。例如 J. 戴维·里查逊就把为国家安全而采取的出口管制或防扩散的目标看作是阻碍美国出口的最主要因素。根据这个研究，出口管制的费用每年有 300 多亿美元，这是美国经济的沉重负担。即使在防扩散方面有极大利益的机构，如战略与国际研究中心，也支持增加出口的方案。【注释】 Richard T. Cupit , Reluctant Champions: U.S. Presidential Policy and Strategic Export Controls ( New York , London : Routledge , 2000), p.162. 【注尾】在出口管制领域有很大影响的《今日军控》（ Arms Control Today ）和《防务新闻》（ Defense News ）也发表一系列文章，主张建立新的多边出口管制机制。
另一方面，九一一事件后，出口管制被赋予更广泛的意义，它不仅仅是商业利益问题，更重要的是国家和国土安全问题。因此要求采取更严厉出口管制政策的力量也从未像现在这样强大。一些研究机构发挥了非常重要的作用，如在出口管制领域非常有影响的乔治亚大学国际贸易和安全中心（ CITS ）从 2002 年到 2004 年，连续发表了三个报告，要求建立一个新的以美国的标准为标准的、单一严格的国际出口管制机制。【注释】 Strengthening Multilateral Export Controls(Center for International Trade and Security, The University of Georgia, September 2002). 【注尾】这一主张在政府某些部门获得强烈共鸣。国会认为九一一后，武器落入危险分子手中的危险是增加了而不是降低了，放松出口与九一一以来美国的安全和外交政策利益所面临的日益增加的威胁不相适宜，也是最不明智的，这将给反恐战争带来不必要的和额外的危险。因此，他们坚持现在是加强出口管制，而不是放松出口管制的时候。对于国务院十分看重的豁免条款，国会强烈反对。这一计划刚一提出，参议院外委会和众议院国际关系委员会主席就给奥尔布赖特写信，表达国会的反对立场。布什上台后，国会的保守力量得到进一步加强，要求加强出口管制的力量越来越大，虽然国务院一直坚持与国会就豁免条款磋商，但最终国会也没同意。国防部对放松出口管制也持消极立场，在任何严肃的检查和讨论出口管制改革的行动中，其代表都坐在后座，以致一些观察家认为五角大楼与国务院即使共同提出一个简报也是奇迹，更不用说同意改革了。【注释】 Sharon Weinberger, Industry, “ Government Make Renewed Push To Change U.S. Export Control Regime, ” Aviation Week & Space Technology, July 16, 2006. 【注尾】必须指出的是，主张放松出口管制的集团也不反对加强对高技术产品和军事物资等的出口管制，他们并非根本反对进行任何改革。美国政府在出口管制上面临的其实是如何平衡各部门或行业或集团不同的利益要求。
三、政策改革和调整的影响
虽然学者们关于冷战时期出口管制于实现美国战略目标是否有直接的作用和影响存在很多争论，但毫无疑问，冷战后美国出口管制政策的改革与调整不仅对美国而且对整个世界都将产生影响。
（一） 有利于保持美国对其潜在的敌人或对手的科技和军事优势。
出口管制作为美国实现国家安全和对外政策目标的重要工具，一般是阻止其真正的或潜在的敌人得到稀缺资源，不让它（它们）获得能够极大提高其军事潜力的美国和西方的物资及技术，【注释】 Senator John Heinz,U.S ., Strategic Trade: An Export Control System for the 1990s (West Press), p.3. 【注尾】以保持它们与美国在军事和科技上的差距。第二次科技革命以来，尤其是第二次世界大战以来，美国的科技在世界上遥遥领先，这种技术优势是冷战时期美国对苏联集团进行遏制和出口管制的重要物质基础。
冷战后，全球化浪潮以不可阻遏之势迅猛扩展，新发明、新创造呈爆炸式增长，技术升级换代的周期越来越短，技术扩散、尤其是与武器有关的技术扩散日益加剧。美国也不再拥有以前的技术优势地位，在一些关键技术如航空制造业、加密技术软件和高性能计算机方面，美国已经失去或正在失去市场垄断地位。越来越多的公司加入到战略物资的生产和贸易中。在这种情况下，美国对出口管制制度进行的一系列调整和改革最大限度地加强了对高新技术、物资的出口管制，保持美国的军事、科技优势，确保美国冷战后一超独霸的地位；同时也促进了美国一般物资的出口，从而为经济发展增添动力。
出口管制改革有利于维持美国的军事和技术优势是从两个方面实现的。一是通过出口管制使其对手或潜在敌人花更长的时间才获得能与美国军事技术相匹敌的物资或技术。助理国务卿约翰·希勒在 2005 年 11 月举行的第 18 届全球贸易控制会议上宣称，绝对必要的是不使美国及其盟国分享的技术落入那些将用这些技术对付美国及其盟国或朋友的人的手里，出口管制是美国阻止敌人获得用来反对美国的武器的第一条防卫线；【注释】 Available at: http://www.fas.org/asmp/campaigns/control/Hillen09nov05.htm. 【注尾】二是通过调整出口管制政策，允许美国科研机构与世界其他各国合作，促进美国科技的发展，从而继续保持其在基础研究和运用研究中的世界领先地位。如第 19 号国家安全总统指令的重要目标之一就是通过调整技术转移政策以推动美国学术界、美国政府、私人企业和其他有关组织的基础研究的发展。【注释】 U.S. Department of State Defense Trade Avisory Group Minutes of the December 17, 2003, Plenary Session, Harry S. Truman Building , Washington , DC. 【注尾】这也是美国大学联合会不断要求美国政府进行出口管制改革的最重要原因。
（二）进一步强化美国在国际多边出口管制体系中的地位。
美国在国际多边出口管制体制中向来具有举足轻重的地位，改革将进一步加强这种地位。首先，通过放松对盟国的出口管制，促使盟国建立与美国类似的出口管制制度而加强美国对盟国的影响。美国放松对盟国的出口管制不是没有条件的，其条件就是要求并鼓励其他国家在出口管制方面采取美国的标准和实行与美国一样或类似的法律。
美国出口管制比盟国严格，一直希望盟国采取其标准。由于各国具体利益有所不同，盟国采取与美国一样严格的出口管制制度存在相当的困难。从前面美国改革的措施看，美国要求盟国采取与它一样严格的出口管制制度有三种方式：其一是说服。美国一直试图使西方其他国家相信，在加强出口管制、尤其是武器出口管制方面，它们有共同的利益，出口管制将加强共同安全。美国负责政治和军事事务的副国务卿布卢姆菲尔德在 2003 年 12 月的讲话中认为，美国出口管制改革的目的之一是“促进美国和盟国应对对我们共同安全所形成的挑战的能力，尤其是减少那些出现内部冲突或有可能成为失败国家的国家的武器数量，这是恐怖主义、有组织的犯罪和武器扩散的根源。”【注释】 U.S. Department of State Defense Trade Avisory Group Minutes of the December 17, 2003. 【注尾】其二是以向盟国提供先进技术或产品为杠杆，压迫盟国同意美国的出口管制标准。这是由盟国在军事技术和先进武器上对美国存在相当的依赖性决定的。如防务贸易安全倡议规定：其实施对象是与美国签订了双边协议、采取并展示了与美国的出口管制制度相提并论的出口管制体系的盟国。这样，加强出口管制的过程实际上在相当程度上是盟国接受美国要求而采取严格的、与美国类似的出口管制制度的过程。其三是在美国获得世界最大军火利润的情况下，以保证其他西方主要军火大国也获得相应的好处为前提，换取它们同意美国的出口管制标准。美国和其他西方国家实际上一直是世界上最大的武器扩散者。最近几年，西方在全世界的武器销售超过 70 ％的份额，欧盟 1999 年是世界第二大武器出口地区，占整个世界武器出口总额的 23 ％。至于美国，根据美国务院的年度报告，“美国在 1999 年的武器出口为全世界武器出口的 64 ％（ 330 亿美元）。这是一个新记录……比 1989 年增加 52 ％”。 2005 财年，美国防务服务出口为 280 亿美元，全部防务物资出口为 2950 亿美元。【注释】 World Military Expenditures and Arms Transfers 1999~2000, US Department of State. 【注尾】很明显，美国的出口管制政策的改革和调整根本没有涉及美国和西方其他武器出口主要国家如何减少武器出口。这样，瓜分武器市场上的利益，就成为美国成功要求西方其他主要国家支持其出口管制标准的手段之一。
其次，以其他国家接受美国的出口管制条件和不扩散为前提才向其出口，从而加强了美国在出口管制领域对其他国家的影响。如对中国、俄罗斯和印度等国的出口，美国都要求遵守最终使用或最终使用者协议，并要求允许美国派驻有关人员进行现场检查和监督。
显然，美国的出口管制改革和调整实际上是力图实现世界各国出口管制政策的美国化，美国国务院自 2000 年底以来实际上一直在考虑如何建立一个（关于出口管制）的国际行动准则。【注释】 EU and Cooperation on Arms Export Controls in A Post 9/11 World, p.3. 【注尾】因此，出口管制改革后，美国在出口管制领域里的影响大大加强了。正是在这种前提下，美国总是能以维护和平和力量平衡等为理由向任何它选定的国家或地区出口军火。可以说，美国在实现世界各国出口管制政策美国化的过程中不仅收获了战略上的好处，也实实在在地得到了经济上的利益。
（三） 有助于进一步强化以美国为首的西方政治、军事联盟在世界事务中的影响力。
美国加强与盟国的合作有两根支柱，一是政治、外交和军事手段；另一个支柱是通过调整、改革出口管制实现防务贸易和技术共享。因此，美国改革出口管制的过程，在一定意义上就是在政治上找到可以接受的方式来鼓励与可信任的盟国进行防务合作的过程，是加强以美国为首的军事、政治联盟的过程。
美国主要是通过把国家战略很好地融入到出口管制改革过程中来实现这一目标的。如布什总统 2003 年 5 月提出的扩散安全倡议是布什政府“在防止大规模杀伤性武器扩散方面最重要的措施”，最初有 11 个国家加入，到 2005 年则超过 70 个国家支持扩散安全倡议。国际社会相信扩散安全倡议是加强具有相似目的的国家对于反扩散承担政治义务一个成功方法。
美国明确表示要通过出口管制改革来加强或重组战略联盟。 2006 年 4 月，国务院负责政治军事事务的助理国务卿希勒宣称政治和军事事务司已经向国务卿提交了包括两个防务贸易出口管制改革和一个加强与美国的盟国在防务上合作在内的 10 个具有战略意义的提议，并将以此为基础加强有 63 个国家参加的“志愿者联盟”（ coalition of the willing ）建设。美国在阻止欧洲和以色列解除对中国的武器禁运上的成功充分表明，通过出口管制改革加强以美国为首的西方联盟和建立新联盟的努力已获得相当程度的效果。
（四）使美国更好应对恐怖主义的威胁和从事反恐战争，同时也会加剧武器和技术扩散，导致某些地区或国家的局势动荡与不稳，造成美国的安全困境。
美国出口进行控制改革和调整加强了美国在国际多边出口管制体系中的地位和西方联盟，这有利于美国应对恐怖主义的威胁和从事反恐战争。据美国国务院统计，仅扩散安全倡议从 2004 到 2005 年就阻止了 11 起与大规模杀伤性武器有关的转移， 2005 至 2006 年则至少阻止了 24 起这样的转移。【注释】“ CRS Report for Congress ： Proliferation Security Initiative (PSI), ” Congressional Research Service,The Library of Congress, Order Code RS21881, Updated September 14, 2006. 【注尾】但这种改革和调整所造成的某些地区或国家的动荡和带给美国的安全困境也不可小视。
尽管美国有世界上最严格的出口管制制度，但冷战后、尤其是九一一后美国的出口管制改革还是不可避免地加剧了武器和技术扩散，从而导致某些地区或国家的局势动荡不稳和美国的安全困境。如前所述，恐怖袭击后不久，美国放松了对印、巴和中亚等国家的出口管制，向他们出口大量军事装备、各种军用物资和军事援助。这些援助对于反恐的作用是不容置疑的，但也使这些地区更加动荡。世界政策研究院的研究报告表明，当今世界 50 多起地区冲突中，其中 40 多起冲突的重要武器供应国是美国。“在墨西哥、哥伦比亚、巴尔干、斯里兰卡、印尼、菲律宾、苏丹和非洲地区的冲突中，美国武器起着支配性作用”。九一一事件后，美国向 18~25 个发生冲突的国家出口武器，如国内存在严重冲突的尼泊尔九一一事件后获得的美国武器是过去的十倍。这类武器销售在增加人权灾难方面远远超过了基地组织所带来的灾难。【注释】 Bradford Plumer , “ Arms Dealers to the World, ” The American Prospect, January 7, 2007. 【注尾】另外，对高加索地区的出口加剧了该地区的混乱，向巴基斯坦、印度出口武器和技术，加剧了南亚的紧张局势和该地区的军备竞赛。
美国的出口管制改革也加剧了美国的安全困境。美国在向盟国或友好国家或反恐前线国家转让武器或技术时，虽然采取了诸多措施保证武器和技术不被再出口或再转移到支持恐怖主义的国家、组织或个人手里，但随着经济全球化的推进、防务工业等跨国公司的重组、合并、一体化的发展，技术、尤其是与武器有关的技术扩散日益加剧，能够生产战略物资和两用物资的国家不再限于少数，尤其是某些所谓的“无赖国家”也掌握了这些技术和能力，可能对美国造成威胁。这与美国的防止武器和技术扩散的目标背道而驰，势必造成美国的安全困境。如 2005 年 12 月 23 日 荷兰人弗兰斯·范·安纳特 ( Frans Van Anraat ) 被逮捕并被判处 15 年监禁。因为他从美国公司弄到了 1000 吨制造芥子气的化学物资出口到萨达姆统治时期的伊拉克。萨达姆后来正是用这些化学物资制造的武器杀死了许多人。【注释】 Peter A. Quinter, “ Post 9/11 Increased Export Controls by U.S. Government. ”【注尾】又如，一家加拿大公司曾在 90 年代末期把美国产先进的武装直升机和装甲车通过欧洲向伊朗出口。【注释】 Tamar Gabelnick and Rachel Stohl eds., Challenging Conventional Wisdom: Debunking the Myths and Exposing Risks of Arms Export Reform, Center for Defense Information, 2003, p.10. 【注尾】这不仅会导致某些地区或国家的局势动荡，而且对美国本身构成很大危害。美国政府意识到了武器出口的飞去来器的作用，因为没有什么比 M-16 在海外射杀了更多的美国人。更重要的是，美国进一步扩大和提高向盟国转移先进武器和技术，如第 19 号国家安全总统指令明确表示要增加盟国产业界的参与或更大可能地接近美国的技术的能力，提高盟国的军事效力。这势必引起有关国家的疑虑，从而引发军备竞赛，加剧美国安全困境。
（五） 可能进一步扩大美国外贸逆差，加剧与有关国家的外贸争端。
出口管制改革的目标就是不让敌人或潜在敌对国家获得高新技术和物资，从而有助于美国国家安全和实现对外政策目标。但这势必减少美国出口，增加美国贸易逆差，加剧与有关贸易伙伴国的贸易争端。
最近几十年来，美国外贸一直是逆差，但美国是世界最大的技术及其相关物资的供应者，因此，美国在高技术产品的生产与出口上向来有很大优势，多年来美国在此类产品的出口上一直拥有较大顺差。根据美国航空航天工业协会的报道， 1998 年美国航空航天产品外贸顺差高达 370 亿美元（当年美国高技术产品顺差为 44 亿美元），居外贸盈余行业之首，对缓解美国贸易赤字起了重要作用。虽然如此，进入 21 世纪后，美国外贸逆差还是越来越大，增长速度惊人，从 2002 年的 4352 亿美元增加到 2006 年的 7636 亿美元（美国商务部统计数据）。这与 2001 年以后美国加强出口管制、尤其是加强对高技术产品的出口管制有直接关系。关于高技术及其相关物资的出口，国务院负责不扩散事务的代理副助理国务卿范恩·范·迪彭在 2002 年 1 月的美中委员会上说，当商业关系涉及受到控制的两用品时，要严格实施出口管制政策和审定每一项许可证的发放，适当地兼顾传统的安全考虑和美国的经济安全。正是出于这种考虑，九一一后，美国加强了高技术产品的出口管制，航空产品成为加强控制的重点对象，使得 2002 年高技术产品出现 166 亿美元的逆差， 2003 年这一数额扩大到 274 亿美元。另一方面，对一般涉及国家安全的物资的控制也加强了。据统计，在 1999~2001 年度，防务贸易控制理事会批准的许可证申请占总数的 56 ％，有条件批准的占 29 ％，退回的占 13 ％，拒绝批准的占 1 ％； 2002~2004 年度（到 2004 年 4 月 30 日 ），批准的占 52 ％，有条件批准的占 34 ％，退回的占 13 ％，拒绝批准的占 1 ％。很明显，九一一后，附件条件才批准的比例增加了。【注释】 GAO~05~234, Defense Trade Arms Export Control System in the Post 9/11 Environment, February 2005, p.18. 【注尾】毫无疑问，这些措施在增强美国安全的同时，也会在相当程度上减少美国出口，增加美国贸易逆差，从而引发并加剧美国与有关国家日益增多的外贸争端。
刘子奎：上海师范大学人文学院副教授、复旦大学国际关系与公共事务学院博士后