《美国研究》2009年第4期

 

军事存在与无核化:美国朝核政策浅析

【注释】本文在写作过程中,中国社会科学院世界经济与政治研究所薛力博士、国防大学战略教研部赵景芳博士、湖南科技大学沈文辉博士及我的研究生胡贵生、叶泽俊等人提出了评论与意见,在此谨致谢忱,但文责当由本人自负。【注尾】

 

李开盛

 

〔内容提要〕朝核问题的走向影响到美国的两项重大利益:一是防止核扩散,特别是制止核技术与核材料流入恐怖主义分子手中;二是维持其驻韩美军,避免对其在东亚的军事存在和东亚战略构成冲击。在朝核问题上,这两项利益之间存在着较大的张力,如果坚决追求无核化最终很可能需要做到结束半岛战争状态、实现美朝关系正常化,而这将给驻韩美军地位问题带来重大的挑战。鉴于这两项利益均十分重要,美国在尽量把朝核问题与朝鲜问题脱钩的同时,不得不在朝核政策目标上保持着一种微妙且脆弱的平衡。当朝核问题恶化时,无核化目标便占据首位。当局势有所缓和时,美国便延缓步伐,避免问题的彻底解决从而危及驻韩美军的地位。自第一次朝核危机爆发至今,对这两大利益的平衡考虑一直是美国政府制定朝核政策的出发点,可以预计,这一出发点仍将继续体现在今后美国的对朝政策之中。

关键词:美国外交与军事   朝核问题   无核化   军事存在

 

  朝鲜和美国是朝核问题最主要的当事国,两国的政策目标及其互动在很大程度上决定了朝核问题的走向。在国内外的文献中,有一个因素很少被提及,那就是美国对维持其在东亚特别是韩国军事存在的考虑对朝核问题决策的影响。笔者认为,美国在东亚的军事存在与半岛无核化看似没有直接联系,实则有着重大关联,是美国在其朝核政策中虽未言明但必须考虑的因素。这是因为,美国在东亚的军事存在是其东亚战略的基石,其对朝政策必然要顾及这一战略考虑。而且,朝核问题源于半岛上长期存在的冷战结构,作为这种结构重要组成部分的驻韩美军自然很难与朝核问题的走向脱离开来。这种复杂的现实决定了美国的朝核政策必须考虑到两个方面:一是制止朝鲜拥有核武器、对外扩散核技术、核材料和核武器(可以笼统称之为“无核化”),二是维持美国在东亚特别是朝鲜半岛的军事存在。与其他利益相比,这两种目标对美国的朝核政策至关重要,但彼此之间存在着内在的紧张关系。如何保持两种目标之间的平衡、尽可能地实现利益最大化,是理解美国朝核政策的关键所在。

 

一、美国在朝核问题上的两大利益

 

  无核化是美国朝核政策的公开目标,而维持并巩固其在东亚特别是朝鲜半岛的军事存在则是其决策时的潜在考虑,两者共同影响了美国的朝核政策。

   (一)无核化

  美国把朝鲜归入绝不能拥有核武器的“无赖国家”之列,对其研发核武器问题保持了高度的警惕,【注释】满海峰:《解读与展望:美国应对朝核问题的政策选择》,《当代韩国》2007年冬季号,第9页。【注尾】 之所以如此,主要有三个原因:一是朝鲜与其他所谓“无赖国家”不同,它是一个与美国在法律上处于战争状态、在事实上处于严重军事对峙的国家。如果朝鲜拥有核武器并且与美韩爆发冲突的话,驻韩美军就得面临事实上的核武器威胁,这将极大地改变美朝在半岛上的军事平衡。用美国前国防部长佩里的话说就是:“朝鲜获得核武器及继续发展、测试、部署和出口远程导弹将削弱朝鲜半岛上遏制的相对稳定性。”【注释】William J. Perry, Review of United States Policy Toward North Korea: Findings and Recommendations, October 12, 1999, p.6.【注尾】 二是担心朝鲜拥有核武器会助长其他国家的拥有核武器的动机,【注释】William J. Perry, “In Search of a North Korea Policy,” The Washington Post, October 11, 2006.【注尾】刺激东北亚地区的核军备竞赛。如果朝鲜最终拥有核武器,美国就很难长久地说服日韩不发展核武器。这两个国家都有先进的核能工业与技术,承认一个有核的朝鲜几乎肯定会刺激两国公众要拥有核武器的呼声。【注释】Crisis Group Asia Report, North Koreas Nuclear and Missile Program, No.168, June 18, 2009, p.4.【注尾】 事实上,“当前在日本国内,已有民间人士及政治家提出下列观点,即如果美国对朝鲜过度纵容,那么日本便应该拥有核武器,也应该抑制来自朝鲜的导弹攻击。”【注释】〔日〕秋山昌广:《日美中安全对话的可能性》,载王缉思主编:《中国国际战略评论2009》,北京·世界知识出版社,2009年版,第263页。【注尾】 一个充满核武器的东亚将使整个东亚安全形势陷入十分脆弱的状态,这对美国的东亚战略是不利的。最后其实也是美国最担心的,那就是朝鲜可能向恐怖团体和其他国家,特别是美国所不喜欢的国家扩散核技术。恐怖主义被美国认为是当前最现实的威胁,如果核武器被恐怖组织所掌握,对美国的打击将是灾难性的。美国中央情报局曾在阿富汗发现“基地”组织试图获取包括核武器在内的大规模杀伤性武器的证据,而朝鲜被认为是可能向“基地”组织供应这一武器的国家。【注释】Larry A. Niksch, North Koreas Nuclear Weapons Program, CRS Issue Brief IB91141, Updated March 17, 2003, pp.4~5.【注尾】 另外,朝鲜与伊朗、缅甸、叙利亚等一贯与美国不睦的国家都有军事合作关系。据西方媒体的报道,朝鲜与缅甸的核合作正在进行之中,一个秘密的核反应堆可能在2014年就能投入运作。【注释】Mordchal Shualy, “The Future Nuclear Powers You Should Be Worried About,” Foreign Policy, October 20, 2009, http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/10/20/the_future_nuclear_powers_you_should_be_worried_about【注尾】

  正因如此,在朝核问题上美国一直宣称要求朝鲜实现“全面、可验证的无核化”。另一方面,考虑到朝鲜事实上的核技术进展及朝核问题的长期性,美国也把相当一部分的政策重点放在如何防止朝鲜对外进行核扩散上面。2003年5月,美国总统布什在访问波兰时发起了旨在“在世界范围内阻止运输大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料”的“防扩散安全倡议”。2003年7月,防扩散安全倡议参加国在澳大利亚布里斯班举行会议,朝鲜是被公开点名为“受到关切”的扩散国之一。另外,美国还一直在考虑如何应对万一朝鲜崩溃后的核失控的问题。据韩国联合通讯社报道,美国和韩国最近草拟了一份朝鲜紧急事故应对计划,包括如何应付现政府倒台。根据该计划,美国将负责摧毁朝鲜的杀伤力武器,包括核武器;韩国则将在其他方面扮演主要的角色。【注释】《美韩制订计划,应对朝鲜变故》,《联合早报》2009年11月2日,http://www.zaobao.com/special/korea/pages3/korea091102.shtml【注尾】

    (二)在东亚的军事存在

  海外军事存在是美国实施其全球战略的重要工具,用美国自己的话说就是:“维持相当规模的海外存在使得我们的双边和多边安全承诺既有形式,也有内容,从而促进地区安全,预防权力真空与不稳定的出现。”【注释】The White House, A National Security Strategy for a New Century, October 1998, p.26.【注尾】 根据美国国防部公布的数字,大约有45%的美国军队被派驻在美国本土以外的地方,成为维护美国霸权的重要力量。【注释】截止2008年3月31日,美国在全球至少39个国家建有超过820个军事基地(设施),驻军总数达到29万178人。如果再把美国在伊拉克和阿富汗的部队算上,则其海外驻军总数达到51万6278人。与之相比,在美国自己领土上的军队人数为108万3027人,其中美国本土为88万3430人,其余的驻扎于夏威夷、阿拉斯加、关岛和波多黎各。See U.S. Department of Defense, Active Duty Military Personnel Strengths by Regional Area and by Country, September 19, 2008.【注尾】 冷战结束以后,美国的战略重心渐从欧洲向东亚转移,在欧亚的驻军数量也开始接近相等。【注释】David S. Yost, “The Future of U.S. Overseas Presence,” JFQ, Summer 1995, p.73.【注尾】 当前,美国在欧洲与亚太(美国军事概念中的亚太一般指的是东亚与澳洲)各保持约10万的驻军规模,在亚太的“积极军事存在和与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾的条约同盟关系”被美国视为“扮演持续安全角色的基石”【注释】The White House, A National Security Strategy for a New Century, October 1998, p.41.【注尾】。美国在东北亚(日、韩)的驻军是其在亚太军事存在的关键,其驻军数量远远超过其他国家。在日本驻军最多,达到3.3122万人,韩国则达到2.6339万人。【注释】U.S. Department of Defense, Active Duty Military Personnel Strengths by Regional Area and by Country,  September 19, 2008. http://siadapp.dmdc.osd.mil/personnel/MILITARY/history/hst0803.pdf 此数字未包括海上驻军和未分区驻军,如把这些部队算进来,一般认为美国驻日、韩部队常年保持在4.7万和3.7万左右。【注尾】 另需指出的是,美国在东亚的军事存在还包括战区导弹防御系统(TMD)。战区导弹防御系统是一个复杂的网络,由设在各国(地区)的预警、探测、发射、储运等子系统组成,成员国之间由此构成你中有我、我中有你,相互依赖、互相制约的军事体系,实际上是个军事同盟。【注释】张晓平:《美国东亚“战区导弹防御系统”计划评析》,《解放军外国语学院学报》1999年7月,第115页。【注尾】 在东亚,美国的战区导弹防御系统设想主要是拉拢日本、韩国和中国台湾等建立一个多边防御网络。【注释】The U. S. Department of Defense, Report to Congress on Theater Missile Defense Architecture Options for the AsiaPacific Region, May, 1999.【注尾】 如果视美国的海外驻军为“矛”的话,那么战区导弹防御系统则是“盾”,它们的共同作用有利于美国更好地维护其绝对军事优势与全球霸权。

  
二、半岛无核化与美国的东北亚军事存在之间的关系

  
对美国来说,朝核问题的麻烦之处在于,无核化与军事存在这两大利益常常呈负相关关系,常有鱼和熊掌不能兼得之虞。下面从两个方面进行分析:

  (一) 半岛无核化对美国军事存在的影响

  按照朝鲜长久以来的要求,只有它与美国签署和平协议、实现关系正常化,才有可能彻底解决朝核问题。西方一直将此视为烟幕弹,是朝鲜回避当前弃核义务耍的花招。但不能不承认的是,朝鲜的要求也有其合理性。朝鲜战争结束至今,各方仅仅签署停战协定,一直没有实现法律上的和平,半岛也仍然处于分裂状态,这就是所谓的朝鲜问题。现在冷战结束已近20年,有关签署和平协议、正式结束半岛战争状态的要求有其正当性。事实上,尽管朝鲜不负责任的核计划是一个重要的负面因素,但朝鲜问题的悬而未决才是导致朝核问题产生并僵持的真正根源。六方会谈主要局限于朝核问题而试图不触及整个朝鲜问题,这只能是“头痛医头、脚痛医脚”,因此无法有效解决问题。在这种情况下,只有通过终结半岛战争状态来实现半岛无核化,才能最终实现朝核问题的彻底解决。

  但对美国来说,终结战争状态和朝美关系正常化很可能导致一个对它很不利的后果,那就是迫使其撤出驻韩美军。根据《朝鲜停战协定》规定,拟议中的政治会议应该“协商从朝鲜撤退一切外国军队及和平解决朝鲜问题等问题。”朝鲜方面也一直视美国驻军为半岛和平的“严重的障碍”,声称双边条约应该包括美军撤出韩国的条款。【注释】〔朝〕安铁刚编:《朝鲜问题与驻南朝鲜美军》(蔡根洙、金吉寿译),平壤·朝鲜外文出版社,主体92年(2003年),第104页;Larry A. Niksch, North Koreas Nuclear Weapons Program, Issue Brief for Congress, Order Code IB9114, Updated March 17, 2003, pp.1~2.【注尾】 另外,结束朝鲜半岛战争状态还可能为南北和解铺平道路,届时朝鲜半岛增强的民族主义浪潮也可能对美国驻军形成强大压力。而从美国国内政治的角度看,“一旦(来自朝鲜)军事入侵的威胁消失,许多党派便会对美国在统一或和解后的朝鲜半岛继续驻军提出质疑。”【注释】〔美〕扎勒米·哈利勒扎德等:《美国与亚洲:美国新战略和兵力态势》(滕建群、林治远等译),北京·新华出版社,2001年版,第7页。【注尾】 一些美国学者还担心,如果美军撤出朝鲜半岛,将对驻日美军形成压力。【注释】〔美〕詹姆斯·普尔兹斯塔普:《中国、日本和美国》,参见〔美〕迈克尔·格林、帕特里克·克罗宁主编:《美日联盟:过去、现在与将来》(华宏勋、孙苗伊、丁胜幸等译),北京·新华出版社,2000年版,第37页;〔美〕卡尔·哈塞尔登:《朝鲜统一对美国东北亚军事存在的影响》,载《国际展望》2003年7月第70页。【注尾】 这一切都指向一个美国不愿看到的结局:撤退其驻韩美军。当然,美国也有可能通过其他手段继续驻军韩国,如与朝鲜达成重大交易,甚至是在韩国同意的情况下单方面地继续留驻。但这种可能性相对较小,也容易导致东北亚局势出现更多的不确定因素,这是目前仍深陷反恐与阿富汗战争的美国所不愿面对的。

    (二) 朝鲜不弃核对美国军事存在的影响

  如果朝鲜坚持不弃核,确实对美国的安全战略与不扩散政策提出了挑战。但是,朝鲜半岛的紧张形势对美国并非全无好处,好处就是不但有利于减轻驻韩美军面临的压力,而且为美韩同盟、日美同盟提供了继续存在的正当性,有利于强化美国在东北亚的军事存在。冷战后的半岛局势有一个特征:当局势缓和时,韩国国内反对美国继续驻军的民族主义声音就大,而局势一旦紧张,相关声音就小。例如,上个世纪末,韩国国内要求美国撤出驻军的声音一度越来越大,一部分原因与美国驻韩军队不够规矩,违背当地法律但却不受约束有关,但另一部分原因则是韩国民众受到了朝鲜半岛南北双方关系改善的鼓舞,认为美国在韩国的驻军成了影响南北双边关系改善的障碍。【注释】樊吉社:《美国在亚太地区军事部署的调整》,王缉思、倪峰、余万里主编:《美国在东亚的作用:观点、政策及影响》,北京·时事出版社,2008年版,第184~185页。【注尾】 所以,朝核问题对美国也是有积极作用的,有了它,美军就能“名正言顺”地继续驻扎在东北亚,并使得韩国同意推迟关于驻韩美军减少与重新部署的讨论。【注释】Lee Sanghyun, “Past, Present, and Future of the KoreaU.S. Alliance,” East Asian Review, Vol.15, No.2, Summer 2003, p.84.【注尾】

  另外,朝核问题的持续存在还为美国在东北亚部署战区导弹防御系统提供了最好的借口。【注释】Glyn Ford, North Korea on the Brink: Struggle for Survival (London and Ann Arbor: Pluto Press, 2008), p.161.【注尾】 美国前国防部长佩里承认,核扩散“将是加速我们国家导弹防御计划的动力”。【注释】William J. Perry, “In Search of a North Korea Policy,” The Washington Post, October 11, 2006.【注尾】在东亚,美国战区导弹防御系统的防御对象主要是两个:中国与朝鲜。考虑到两者之间技术与能力上的差距,中国实际上是美国的主要防范对象。但是,鉴于中国的大国地位,直接以中国威胁为借口有破坏中美关系的风险,而“朝鲜仍然存在威胁”就成为美国可以用来加速发展导弹防御系统、推进其全球战略的借口。【注释】陈峰君、王传剑:《亚太大国与朝鲜半岛》,北京·北京大学出版社,2002年版,第6页。【注尾】另外,朝核问题也是美国说服其东亚盟友参加战区导弹防御系统的最好理由。日本对参与战区导弹防御系统持积极态度,首先是为此提供经费,后来于1998年8月决定正式全面加入战区导弹防御系统。与之相比,韩国的态度相对谨慎。特别是在金大中政府时期,由于推行阳光政策,韩国曾明确表示将不参加美、日拟部署的战区导弹防御系统。【注释】张晓平:《美国东亚“战区导弹防御系统”计划评析》,《解放军外国语学院学报》1999年7月,第114页。【注尾】李明博上台后,韩国对朝政策转向强硬,明确表示要强化韩美同盟。美国驻韩美军司令伯韦尔·贝尔则趁热打铁,劝“韩国应该在不久的将来具备可以完全和美国的战区导弹防御系统相融合的自己的战区导弹防御系统。”【注释】网易网站:《驻韩美军司令称希望在韩国部署反导系统》,http://news.163.com/08/0314/03/46VD121J0001121M.html【注尾】 目前,韩国军方计划在2012年前建立独立的、负责探测和拦截朝鲜导弹的作战指挥所。【注释】搜狐网:《韩国构建立体反导体系,主要针对朝鲜导弹威胁》,http://mil.news.sohu.com/20090304/n262593424.shtml【注尾】 虽然该计划不在美国战区导弹防御系统范围之内,但它是否以及如何“完全和美国的战区导弹防御系统相融合”,尤其值得关注。

  由于以上因素,朝核问题的持续存在对美国来说实际上是好坏参半。如果仅就其军事存在与东北亚战略来说,甚至还有积极意义。正如有学者所指出的,“朝鲜与美国的敌对关系和朝鲜与韩国的对峙状态初看起来对美国是个不利因素,但实质上这种对立关系恰好是美国所希望得到的东北亚区域控制战略的一个必不可少的前提。”【注释】金强一:《中美日东北亚战略框架之中的朝鲜半岛问题:朝鲜半岛问题与东北亚大国战略指向关联的研究》,《东疆学刊》第25卷第3期,2008年7月,第35页。【注尾】 或如一位外国学者所言,在后冷战时代,朝鲜是一个“有用的恶魔”。【注释】John Feffer, “U.S.North Korea Relations,” Foreign Policy in Focus, Vol.4, No.15, May 1999, p.1.【注尾】

 

三、危险的平衡游戏:美国朝核政策的几个原则

 

  鉴于半岛无核化与美国在东北亚的军事存在这两种利益之间的复杂关系,美国在朝核问题上的决策常常陷于两难,因为它无法轻易对两大利益目标做出取舍。无核化涉及美国的安全,特别是自九一一事件后,核技术与所谓“危险政权”和恐怖主义的结合一直被美国政府视为最主要的威胁。【注释】The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002; “ObamaBiden Foreign Policy Agenda,” January 21, 2009, http://www.cfr.org/publication/18307/obamabiden_foreign_policy_agenda_january_2009.html【注尾】后者涉及美国的权力,在东北亚的军事存在是平衡中国崛起、通过保持东北亚地区均势进而维持其全球霸权的重要工具,也是其东北亚战略的核心内容。

  在这种情况下,对美国最有利的就是使朝核问题与朝鲜问题脱钩,即不以美朝关系正常化和终结战争状态为朝核问题的谈判条件,以避免触及可能的撤军问题,这也正是美国应对六方会谈的基本方针。针对朝鲜要求通过终结战争状态和朝美两国关系正常化来解决朝核问题的主张,美国的思路是以“安全加援助”换“弃核”,而这种安全是不触及终结战争状态问题的安全,是美国单方面的安全保障承诺,就像《9·19共同声明》中第1条规定的那样:“美方确认,美国在朝鲜半岛没有核武器,无意以核武器或常规武器攻击或入侵朝鲜。”对于朝美关系正常化,美国则极力淡化,而且实际上以朝鲜完全弃核为先决条件。应该说,美国这一策略取得了较大的成功,在六方会谈文件中,核心内容都是以安全换弃核。至于朝美关系正常化,《9·19共同声明》中的表述是:“朝方和美方承诺,相互尊重主权,和平共存,根据各自双边政策,采取步骤实现关系正常化。”《2·13共同文件》的表述则是:“朝方与美方将开始双边谈判,旨在解决悬而未决的双边问题并向全面外交关系迈进。”实际上,这是将两国关系正常化目标置于遥远的将来,并且使之仍然受制于“各自双边政策”。至于终结半岛战争状态问题,相关文件根本未置一词,仅仅提及“直接有关方将另行谈判建立朝鲜半岛永久和平机制”。如果从六方会谈文件来看,美国的策略是成功的,因为这些成果基本上反映了美国的意愿。但如果从朝核问题现状来看,美国的策略是失败的,因为这些成果未能有效解决朝核问题,反而使朝鲜在拥有核武器的道路上越走越远。

  事实上,美国自己也意识到,要把两个问题完全脱钩是不可能的。在两大利益目标不可避免地纠缠在一起的时候,美国所能够做的就是尽力维持两者之间的脆弱平衡,避免让一个利益目标对对方造成重大损害。根据朝核危机爆发以来的情况,可将美国这种平衡政策的特征归结如下:

    (一)努力防止朝鲜突破核门槛

  如果把美国朝核政策选择比作一个光谱的话,制止朝鲜拥有核武器就是这个光谱的一个极限端。因此,每次朝鲜核计划有重大进展的时候,也是美国最紧张的时候,为了避免朝鲜走向最终拥有核武器,美国总是软硬兼施,千方百计把朝鲜从拥有核武器的道路拉回来。如上个世纪90年代初第一次朝核危机爆发后,美国一方面推动联合国安理会对朝鲜进行制裁,另一方面派出美国前总统卡特作为特使前往平壤斡旋,最终与朝鲜签署了《朝美核框架协议》。在第二次核危机中,一度表示要先发制人、甚至把朝鲜列为核打击目标的美国也不得不最终放弃对朝鲜的强硬态度,最终达成了2005年《9·19共同声明》,表示无意以核武器或常规武器攻击或入侵朝鲜。为了促使朝鲜放弃或中止核计划,美国还多次从不与朝鲜进行双边谈判的立场上后退。如在1998年导弹危机后,美朝代表于1999年9月7日在柏林举行会谈并达成协议;朝鲜第一次核试验后,美朝代表于2007年1月16至18日再次在柏林会晤。当前,为了应对朝鲜第二次核试验引发的危机,美国不得不再次同意与朝鲜进行双边会谈。

    (二)拖延执行相关决议,避免朝核问题的彻底解决

  与危机升级时美国的积极态度相反,一旦问题降温,美国的态度也随之冷淡。例如,美国对执行1994年《框架协议》就采取了“半心半意”的敷衍态度,在实施协议时节外生枝,并自1997年起就推迟供应重油。【注释】John Feffer, “U.S.North Korea Relations,” Foreign Policy in Focus, Vol.4, No.15, May 1999, p.2; Glyn Ford, North Korea on the Brink: Struggle for Survival, London and Ann Arbor: Pluto Press, 2008, Chapter 6, 7;李楠:《美国与朝核危机》,王缉思、倪峰、余万里主编:《美国在东亚的作用:观点、政策及影响》,北京·时事出版社,2008年版,第211页;高连福:《美国对朝鲜半岛的政策》,《当代亚太》2000年第3期,第21页。【注尾】 第二次朝核危机中美国的表现亦如此。首先,小布什的对朝敌视行为对危机的再次爆发负有重要责任,因为他不但中断与朝鲜的对话与接触,还将朝鲜与伊朗、伊拉克一起列入美国可以先发制人进行打击的“邪恶轴心”,从而迫使朝鲜主动提出核问题。另外,在2005年达成关键的《9·19共同声明》后,美国也没有真心履行这一被它自己承认是“双赢”的协议。在同年底举行的第五轮六方会谈第一阶段会议中,美国要求朝鲜先弃核,然后再讨论提供轻水反应堆问题。同时,美国指控朝鲜印制美元伪钞及从事其他非法金融活动,再次对朝鲜实施经济制裁。这在很大程度上直接促使朝鲜于2006年10月9日贸然实施核实验,原有成果因此化为乌有。一个值得注意的情况是,从克林顿、小布什两届政府的情况来看,在任期前期,美国总统一般对履行协议施加严格条件,不愿意采取主动。到了任期届满时,态度又有所调整,对朝鲜履行协议采取较宽容态度。这主要是因为美国总统想留下外交业绩,至少是不愿给后人留下一个制造危机的总统形象。但是,这种宽容并不会导致美国采取根本性的政策改变。等到下届政府上台,美国的对朝政策又一如过去了。

    (三)利用各种机会强化美国的军事存在

  在美国朝核政策中,维持其驻韩美军的既有地位是另一个不容突破的极限端。1995年2月《美国东亚与太平洋地区安全战略》报告中强调:“即使在朝鲜的威胁解除以后,美国也打算为地区安全起见,同韩国保持强有力的防务联盟。”【注释】The U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for the East AsiaPacific Region, February 1995; 转引自王传剑:《从“双重遏制”到“双重规制”:战后美韩军事同盟的历史考察》,《美国研究》2002年第2期,第40页。【注尾】 因此,即使是朝核问题有所缓和时,美国也是加强而非削弱其军事存在。例如,1994年《框架协议》签订以后,“美国一直在强化它(在该地区)自身的军力及与盟国联合作战的计划和程序。”【注释】William J. Perry, Review of United States Policy Toward North Korea: Findings and Recommendations, October 12, 1999, p.3.【注尾】 2000年朝韩首脑峰会后,半岛上要求美国撤军的呼声进一步高涨。【注释】Larry M. Wortzel, “Planning for the Future: The Role of U.S. Forces in Northeast Asian Security,” The Heritage Foundation Backgrounder, No.1388, July 26, 2000, p.1.【注尾】 时任美国国务卿的奥尔布赖特急忙赶到汉城协调对策,并放话说美国军队仍将无限期地驻守在韩国。国防部长威廉·科恩在接受电视记者采访时说得更具体:“我们不应该考虑在可预见的未来从韩国撤军。我们的部队应该留在那里,即使朝韩统一或者建立某种联邦、联盟或其他什么可能的政治安排。”【注释】高连福:《美国改变了对朝鲜半岛的政策吗?》,《当代亚太》2000年第10期,第15页。【注尾】 可见,美国的政策均以不危及其军事存在为底线。美国这种强化军事存在的行为无助于朝核问题的解决,在许多时候反而进一步强化了朝鲜的疑虑,部分促成了危机的升级。而一旦危机升级,美国又往往利用危机反过来作为进一步强化其军事存在的理由。例如,1998年8月31日,朝鲜发射了越过日本上空的“大埔洞-1”导弹(朝鲜宣称它发射的是“光明星-1”人造卫星),半岛局势再度紧张。美国利用紧张局势大做文章。1999年1月,美国国会通过《国家导弹防御法案》,把“只要在技术上有可能”就部署国家导弹防御系统确认为国家政策。【注释】R. Jeffrey Smith,“Missile Defenses Shelving Reflected Militarys Concerns,” The Washington Post, September 21, 2009.【注尾】 同月20日,美国国防部长科恩宣布,美国将加速发展国家导弹防御系统和战区导弹防御系统,以有效防止“无赖国家”或“胡作非为国家”对美国的“非对称攻击”。

    (四)尽可能地依赖六方会谈,回避朝鲜的压力

  为了回避朝鲜以关系正常化为解决朝核问题前提的压力,美国更愿意通过多边会谈而不是双边会谈应对朝核问题,因为朝鲜的核计划与其他各方的利益均背道而驰,多边会谈有利于美国争取多数,对朝鲜施加压力,按美国思路解决问题。因此,除非如上所述已到了非通过双边谈判不能遏制朝鲜拥有核武器的时候,美国总是期待中国发挥更大作用,主张通过六方会谈解决问题。自2003年8月27日开始至今,美、朝、韩、日、俄罗斯和中国共进行了6轮六方会谈,先后达成了《9·19共同声明》和《2·13共同文件》,为朝核问题的解决做出了重要贡献。但随着时间的推移,一个问题越来越明显地暴露出来,即美国对六方会谈的态度主要是利用,但是回避在这个框架中应承担的责任。正如前述,在危机升级时美国极力主张通过包括六方会谈在内的各种形式对朝鲜施加压力、缓解危机。但一旦形势缓和,美国对履行协议规定的相应义务就并不积极了。这种情况与朝鲜的挑衅行为一起,成为阻碍六方会谈发挥有效作用的重要因素。

  总体来看,美国的政策目标摇摆于“无核化”与“军事存在”两个极限端之间,保持一种动态的脆弱平衡。有人批评美国政策缺乏一致性,【注释】Crisis Group Asia Report, North Korea: Getting Back to Talks, No.169, June 18, 2009, pp.7~8.【注尾】其实是未能看到美国对朝目标的矛盾性及其动态变化。事实上,自朝核问题爆发以来,尽管美国政府已换届数次,但其政策基本上保持了一贯性,即寻求半岛无核化与保持其军事存在之间的平衡,尽可能实现美国的利益最大化。但是,由于两大利益目标之间的内在紧张关系,这种平衡是脆弱的,正所谓“按下葫芦浮起瓢”。但应该承认,在朝核问题与朝鲜问题难以分解这一事实面前,迄今为止美国在朝核问题上的平衡政策仍是较为成功的。但是,美国利益与东北亚地区的整体利益并不完全一致。不少学者也意识到,美国的朝核政策目标在于“控制朝鲜半岛的局势,使之保持适度的紧张状态”,“不统、不乱、不和”的现状对美国最为有利。【注释】金强一:《中美日东北亚战略框架之中的朝鲜半岛问题:朝鲜半岛问题与东北亚大国战略指向关联的研究》,《东疆学刊》第25卷第3期,2008年7月,第32页;李成亚:《冷战后美国对朝鲜半岛安全政策》,《世界经济与政治论坛》2003年第5期,第68页。【注尾】 但其结果是使东北亚地区安全形势长期陷于一种脆弱的紧张状态,对东北亚各国的自身发展与地区合作也有长期的不利影响。

  
四、美国未来的朝核政策走向

  
奥巴马上台后,在国内外政策方面都有许多新的提法,但在朝核政策方面与以前历届美国政府并无实质区别。

  如前所述,布什政府后期也像克林顿政府后期一样,为了在外交政策方面留下成就,对朝核问题采取了较积极的态度。在履行六方会谈协议的过程中,他也一改以前对朝鲜的挑剔,表现出某种程度的宽容。因此,总的来看,在奥巴马上台前,朝核问题各方在履行六方会谈相关协议方面是基本顺利的,特别是“朝美在核验证等问题上已经达成妥协,从而标志着以朝鲜弃核为目标的六方会谈已经取得重大进展。”【注释】魏志江、谢洋:《论朝鲜弃核和美国奥巴马政权上台后中国对朝核问题的政策选择》,《当代韩国》2008年冬季号,第18页。【注尾】 实事求是地讲,此时朝鲜对美国新政府也有所期待,准备与其进行合作。2009年1月末,金正日在会见中共中央对外联络部部长王家瑞时表示朝鲜致力于半岛无核化,希望与有关各方和平共处,不断推进六方会谈进程。2009年2月,新任国务卿希拉里·克林顿开始访问东亚,在她行前朝鲜二号人物金永南在一次讲话中释放出善意,表示愿意“和对朝鲜友好的国家发展关系”。但是,尽管有这些信号,奥巴马自己在竞选时也曾表示要与朝鲜直接对话,但他上任后却实际上采取了冷处理态度。这一方面是由于奥巴马政府在国内忙于应付金融危机、在国际上则以阿富汗战争为重点,另一方面也是他沿用以前历届政府的惯用做法,在上任初对升温中的朝美关系踩刹车。

  除了冷处理之外,美国对朝政策的实际立场也有所后退。希拉里在访问东亚之前的讲话表示愿意和朝鲜实现双边关系正常化,以和平协议代替停战协定,但前提是朝鲜“完全而且可验证地放弃核武器计划”(这一立场她后来自己多次强调)。但美朝双方经过多年博弈,美国此时特意强调弃核作为前提只会削弱而不会取得朝鲜的信任,特别是希拉里公开把美朝关系与朝韩关系捆绑在一起,而当时韩国李明博政府对朝持强硬态度,从而引起朝鲜对美国意图的疑虑。结果,就在希拉里结束东亚之行的第三天,朝鲜公开宣布了发射科学试验卫星的计划,以进行进一步的试探。而奥巴马政府对此反应强硬,力图进行空中拦截并发出要对朝鲜进行制裁的一系列狠话,最终刺激朝鲜采取“以超强对强硬”的做法。【注释】韦弦:《奥巴马需要认真解读朝鲜》,《联合早报》2009年4月25日,http://www.zaobao.com/special/korea/pages3/korea090425.shtml【注尾】 到2009年5月,朝鲜的国家媒体开始把奥巴马政府描述为“以一种更加狡猾的方式”继续其前任的“敌视政策”。【注释】“U.S. Wrong Policy Toward DPRK Rebutted”, KCNA, May 7, 2009; “Spokesman for DPRK Foreign Ministry Blasts U.S. Invariable Hostile Policy Towards It”, KCNA, May 8, 2009; “U.S. Moves to Work Out New Strategy Towards DPRK Under Fire”, KCNA May 19, 2009. 转引自Crisis Group Asia Report, North Koreas Nuclear and Missile Program, No.168, June 18, 2009, p.5.【注尾】 其后,朝鲜宣布成功实施了第二次核试验,危机因此再次升级。面对朝鲜在拥有核武器的道路上的这一突破,美国不得不调整相关政策,把重心放到通过软硬兼施迫使朝鲜回到无核化的道路上来。一方面,美国表示绝不接受朝鲜成为一个核武器国家,并推动联合国加强对朝鲜的制裁,避免其扩散核技术与导弹技术,以及向日本和韩国提供核保护伞,强化部署在夏威夷的导弹防御系统。另一方面,美国也不得不软化态度,从派出克林顿赴朝接回女记者,到同意进行双边会谈,其目的只有一个,即不让朝鲜丧失对通过会谈解决问题的信心,避免其在拥有核武器的道路上越走越远。

  以上情况表明,美国的朝核政策仍然是一贯的。尽管目前朝鲜在核进程上又进了一步,但美国所面临的基本情势没有发生大的改变,因此其政策虽有调整,但不会大幅度改变美国对朝核问题的基本政策原则。所以,我们可以对奥巴马政府未来一段时间的对朝政策做出如下估计:

    (一)在坚持朝鲜弃核这一目标的同时,把制止朝鲜核扩散问题置于突出位置

  无核化这一目标至关重要,美国不会轻易放弃。2009年11月6日,美国国家安全委员会亚洲事务高级主管杰弗里·巴德在谈及美朝会谈时说,美国希望朝鲜永久停止核项目,而非再次暂时关闭位于宁边的核设施。【注释】新华网:《美为与朝双边会谈“开条件”》,2009年11月8日,http://news.xinhuanet.com/world/200911/08/content_12407917.htm【注尾】 但是,考虑到要实现朝鲜弃核肯定是一个长期过程,以及美国继续深陷阿富汗这一战略重心、无法倾全力达到这一目标,美国目前可能会将制止朝鲜对外扩散核技术作为更为现实的目标。另外,对美国来说,如果朝鲜向缅甸等其他与美国不睦的国家甚至是恐怖团体扩散核技术,将会给美国的安全与外交制造更多的问题,必须尽力加以防止。所以,在朝鲜第二次核试验之后,美国就极力推动联合国安理会通过1718号决议,对朝鲜实施制裁,避免其出口导弹和核技术。除了1718号决议以外,防扩散安全倡议也是美国能够利用的一大工具。目前,韩国政府已经决定全面加入美国发起的“防扩散安全倡议”,将“以更大力度参与防止大规模杀伤性武器扩散”,将在自己的领海和领空对“存在运输大规模杀伤性武器嫌疑的船只和航空器”进行检查。对朝鲜船只与飞机无需经过其领海领空的韩国来说,这一决定的象征意义大于实际意义,但这一做法对美国的防扩散安全倡议是一大支持。

    (二)继续依赖六方会谈框架处理朝核问题

  对美国来说,继续依靠六方会谈不但适合它目前分身乏术的战略困境,而且也仍然是最符合其利益的选择。因此,在朝鲜一度宣称六方会谈已死的情况下,美国仍然坚持通过六方会谈解决朝核问题。通过中国的努力,朝鲜领导人已于今年10月向温总理承诺致力于实现半岛无核化目标,愿视朝美会谈情况,进行包括六方会谈在内的多边会谈。以此为基础,美国接受了朝鲜进行双边会谈的要求,但仍然坚持以以前六方会谈达成的协议为基础,强调其目的是使朝鲜弃核和恢复六方会谈。【注释】Susan Shirk and John Delury, “Trading With Kim: The Way to Kim Jong Ils Heart Is Through His Market,” Foreign Policy, October 29, 2009, http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/10/29/the_case_for_economic_engagement_with_north_korea; Scott Wilson, “Obama Will Send Top Diplomat to North Korea for Direct Talks,” The Washington Post, November 10, 2009, http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2009/11/09/AR2009110902989.html?wpisrc=newsletter【注尾】 因此,美国不可能与朝鲜在双边会谈中进行全面而详细的谈判,因为这样不利于它在多数优势下达成有利于己的、有执行力的协议。所以,尽管美国已派出特使博斯沃思访朝,但其代表团人数及日程都非常有限。美国的逻辑是,在双边会谈与朝鲜达成某种原则性的协议,然后转到六方会谈进行更加具体的谈判,双边会谈只是重新启动六方会谈的一个过渡而已。目前,美国特使博斯沃思的朝鲜之行已经结束。博斯沃思在从平壤回到首尔后指出,他与朝鲜官员举行的一系列会谈“非常有益”,双方就重启朝鲜半岛核问题六方会谈和履行《9·19共同声明》达成了共识,但朝鲜将何时、如何重返六方会谈尚不清楚。【注释】新华网:《美国特使结束访朝》,2009年12月11日,http://news.xinhuanet.com/world/200912/11/content_12627586.htm【注尾】 可见,美国特使此次访问的成果有限,但其成功之处在于把谈判议题限定在恢复六方会谈的框架之内。至于朝鲜,它当然更愿意在双边谈判中解决所有问题。但它也意识到,要达到这个目的是不可能的,因为不但美国坚持进行六方会谈,其他各国都希望继续进行六方会谈。朝鲜在找不到更好方式的情况下,又在双边会谈中得到美国的某种承诺,也很有可能借梯下树,通过双边会谈回到六方会谈中来。当然,这需要一个过程,不是一次双边接触就能够解决得了的。

    (三)尽量淡化关系正常化与和平条约问题

  与美国的关切相反,朝鲜更愿意与美国谈判缔结和平条约与关系正常化问题。2009年11月10日,就在美国宣布将派遣代表访朝的同一天及奥巴马即将访问东亚前夕,朝韩在西部海域发生短暂海战。许多观察家认为,这实际上是朝鲜在提醒美国,半岛仍然处于战争状态,美国最好与它签署和平条约。【注释】参见:Lee JongHeon, “Naval Clash Reminds of Perils in Korea,” http://www.upiasia.com/Security/2009/11/10/naval_clash_reminds_of_perils_in_korea/6366/, Choe SangHun, “Korean Navies Trade Fire in First Incident in Seven Years,” The New York Times, November 10, 2009. http://www.nytimes.com/2009/11/11/world/asia/11korea.html?_r=1&hp【注尾】 奥巴马东亚之行结束后,朝鲜机关报《劳动新闻》2009年11月23日又发表评论,直言《朝鲜停战协定》“已经不能防止战争和偶发性的武装冲突再度发生”,敦促美国“尽快作出决断”,与朝鲜建立新的和平保障体制。【注释】新华网:《朝鲜媒体敦促美国与朝鲜建立新的和平保障机制》,2009年11月23日,http://news.xinhuanet.com/world/200911/23/content_12524509.htm【注尾】 在朝鲜在拥有核武器的道路上越走越远的情况下,美国面临的压力增加,无法完全回避朝鲜提出的关系正常化与缔结和平条约要求,但其策略是设置高门槛,即以朝鲜完全弃核为前提,从而将朝鲜置于不利的被动地位。针对朝鲜的呼吁,希拉里就曾多次宣称,“美国永远不会与一个有核武器的朝鲜建立正常、不存在制裁问题的关系。朝鲜领导人不应该对此抱有幻想。”【注释】联合早报网:《希拉莉:美国不会与拥有核武器朝鲜建立正常关系》,2009年10月23日,http://www.zaobao.com/special/korea/pages3/korea091023a.shtml【注尾】 博斯沃思此次访朝也告诉朝方美国依然承诺全面履行《9·19共同声明》中的所有承诺,包括半岛无核化、建立半岛永久和平机制、美朝关系正常化和对朝经济援助,但“途径是六方会谈和实现不可逆转、可验证的无核化”。【注释】新华网:《美国特使结束访朝》,2009年12月11日,http://news.xinhuanet.com/world/200912/11/content_12627586.htm【注尾】 可以认为,无论是在双边会谈,还是在今后的六方会谈中,美国仍然会坚持以“安全加援助”换“弃核”的基本思路。它也会同意在相关协议中笼统地规定美朝关系正常化甚至双方签署和平协议的前景,但能否落实及如何落实则仍是远不确定的事情。

  
结语

 

  朝核问题之所以拖延至今,固然与朝鲜罔顾国际社会的核规范,执意通过发展核武器以实现自身利益有关,但在很大程度上也源于美国复杂的朝核问题政策目标。美国一方面希望朝鲜实现无核化,另一方面又担心朝核问题的彻底解决对它在东北亚的军事存在造成冲击。为了平衡这两大利益,美国的朝核政策一直是在“无核化”与“军事存在”之间采取跷跷板政策,不但对真正解决朝核问题缺乏热情,而且利用一切机会强化其军事存在。这种不乏矛盾的双重动机一直是影响美国政策与行为的重要因素,是理解美国对朝政策趋势的重要线索。在可能重开的六方会谈中,奥巴马政策即使有所调整,也是有限的,不会从根本上改变美国在朝核政策上的基本思路。

  需要指出的是,美国这种朝核政策虽然取得了一定成功,最大限度地符合了它的利益,但是对于地区安全来说则是一项危险的游戏。按照美国的思路,彻底解决朝核问题的前景将是黯淡的,东北亚地区将长期陷于紧张与脆弱的不安全状态之中,这对地区合作与长远发展将造成严重不利影响。

  

  李开盛:湘潭大学哲学与历史文化学院副教授、博士