《美国研究》2009年第2期
从边缘到中心：美国气候变化政策的演变
李海东
〔内容提要〕本文简要地论述了气候变化在美国从环境问题上升为安全问题的历程，并分析了自1989年以来美国政府气候变化政策的演变。本文认为，气候变化问题在美国政策议程中经历了从边缘向中心移动的过程，现已被美国当作21世纪国际安全中具有战略意义的核心安全议题之一。
关键词：美国外交 气候变化 国家安全
如果说安全的含义在冷战时期主要指军事因素、在后冷战时期主要指经济因素的话，那么如今它的含义已扩展到气候变化领域。“气候变化不仅威胁经济发展，而且将严重影响国家安全。”【注释】胡鞍钢、管清友：《应对全球气候变化：中国的贡献——兼评托尼·布莱尔“打破气候变化僵局：低碳经济未来的全球协议”报告》，载《当代亚太》，2008年第4期，第16页。【注尾】 气候变化直接影响着空气质量、淡水资源的分布、海平面的上升、农业产量、生物多样性、能源使用、飓风台风等恶劣天气的多寡等，对人自身生活环境及国际关系带来显而易见的冲击。“气候变化是影响人类福祉的深刻而迫切的威胁。”【注释】Kurt M. Campbell and Christine Parthemore, “National Security and Climate Change in Perspective,” in Kurt M. Campbell ed., Climatic Cataclysm: The Foreign Policy and National Security Implications of Climate Change (Washing D.C.: Brookings Institute Press, 2008), p.1.【注尾】 本文拟从气候变化在美国作为安全问题受到关注、进行深入探讨，以及气候政策演变这三个进程分析气候变化在过去20年的美国安全与外交领域中从边缘到核心的演进过程，展现气候变化将成为国际安全研究及实践中的核心要素的总体趋势。
一、“气候变化”引起“安全”关注
气候变化问题【注释】不同文献或使用“气候变化”（Climate Change），或使用“全球变暖”（Global Warming），在本文中，两者的含义等同。【注尾】 最初是作为环境问题而由科学家讨论的，与气候变化相关的文章较早也大多出现在科学类杂志上。1970年代有人开始将环境、气候变化、外交和安全等问题联系起来，直到1988年，“气候变化”问题才逐渐引起了大众关注，有了上升为国家安全和外交“政策”的可能。从1970到1988年堪称是“气候变化”问题进入安全领域的“引起关注”阶段。
作为“遏制思想之父”的乔治·凯南较早观察到环境问题与安全问题的关联性。在1970年发表在《外交》的文章中，他呼吁国际共同体关注地球生态问题，【注释】George F. Kennan, “To Prevent a World Wasteland: A Proposal,” Foreign Affairs, Vol.48, No.3, April 1970, p.402.【注尾】 应当设立一个国际组织来应对环境问题，【注释】Ibid., pp.403, 409.【注尾】 其职能包括提供足够设备收集、储存、检索、传播涉及环境问题的信息，协调促进国际层面的研究与实践行动，建立涉及环境问题的国际标准，并为达到此标准而向单国政府或地区性国际组织提供建议与帮助。【注释】Ibid., pp.404~405.【注尾】 由于环境问题主要是由发达国家导致的，所以它们应在解决此问题上承担主要责任。【注释】Ibid., p.410.【注尾】 而国家利益的妥协过程也将会在国际层面反对环境恶化的斗争中发生。【注释】Ibid., p.408.【注尾】 凯南在近40年前极富远见地看出了国际关系中环境问题的重要性及国际合作的必要性。
随后, 更多学者开始把环境问题与“安全”、“政治”议题联系起来，比如1971年福尔克（R. Falk）在其专著《这个遭受威胁的地球》中把处理气候变化问题称为“生态政治”，强调其迫切性和危机性，因为“生态政治的第一规律”是 “尚存的适应气候变化的时间、适应的可能性，与适应进程相伴随的暴力性冲突的程度、创伤的程度、强制性的程度之间呈现的是反向关系。”【注释】R. Falk, This Endangered Planet: Prospects and Proposals for Human Survival (Random House, New York, 1971), p.353. See Jon Barnett, “Security and Climate Change,” Global Environmental Change, Vol.13, Issue 1, April 2003, p.8.【注尾】 也就是说，“变化速度越快，进行适应的时间就越短，气候变化的影响就越是危险。”【注释】Jon Barnett, “Security and Climate Change,” Global Environmental Change, Vol.13, Issue 1, April 2003, p.8.【注尾】
直接把气候变化和国家安全相联系的重要文章发表在1977年。【注释】1970年代末，关注能源政策的学者还没有开始考虑气候变暖问题，在大气化学、物理学、气象学、海洋学、农艺学、海洋生物学、冰河学、生态学和古气候学等领域的科学家也没有对其进行一致性的关注。Thomas C.Schelling, “What Makes Greenhouse Sense?” Indiana Law Review, Vol.38, No.3, 2005, p.583.【注尾】 美国环境政策研究中心世界观察研究所的分析家莱斯特·布朗（Lester Brown）在其《重塑国家安全》的研究报告中强调，“现在对安全的威胁或许更少地来自于国家与国家间的关系，而更多地来自于人与自然之间的关系”。日益减少的石油储备以及日益恶化的地球生物体系威胁到世界各地的安全，而人类对环境的过分索取威胁到人类生活的几乎各个方面，从渔业到农作物生产、从森林再生到经济稳定、从能源生产到能源使用等等。【注释】Lester Brown, Worldwatch paper 14: Redefining National Security (Washington: Worldwatch Institute, October 1977), pp.6~7.【注尾】 面对气候变化等相关“威胁”，布朗提出，裁军与进行预算再分配是重要的对策。【注释】Ibid., pp.36~40.【注尾】
1980年代末期越来越多的证据显示，全球变暖现象日益明显。【注释】Bill McKibben, The End of Nature (New York: Random House, 1989), p.27.【注尾】 环境保护署、世界气象组织、联合国环境规划署和其他许多科学团体发布了大量的报告，勾勒出可预测的温度的增长；【注释】Ibid., p.26.【注尾】 大气中二氧化碳的浓度处在上升之中。【注释】Ibid., p.29.【注尾】 面对1980年代科学界逐渐形成的关于全球变暖趋势不可避免的共识，1987年由联合国世界环境与发展委员会发布的题为《我们的共同未来》的报告，首次在官方意义上使用了“环境安全”一词。【注释】Jon Barnett, “Security and Climate Change,” Global Environmental Change, Vol.13, Issue 1, April. 2003, p.8.《我们的共同未来》（Our Common Future）又称作《布伦特兰报告》（Brundtland Report），以表达对曾担任世界环境与发展委员会主席的挪威首相葛洛·哈莱姆·布伦特兰（Gro Harlem Brundtland）对推动相关议题努力的尊敬。World Commission on Environment and Development, Our Common Future (Oxford: Oxford University Press, 1987）.【注尾】
1988年是“气候变化”等问题作为安全、外交问题引起公众关注极其重要的一年，美国国内和世界都发生了针对气候变化问题的重大事件。
1988年是美国极为严重的干旱年，提供全美粮食的核心生产地带受到沉重打击，密西西比河下降到1872年有记载以来的最低水位，而城市区域则出现酷热现象。美国国会对气候变暖的后果感到震惊，并就此举行了听证会。科学家詹姆斯·汉森（James Hansen）应邀到参议院陈辞。汉森从1981年至今一直担任美国国家航空航天局（NASA）戈达德空间研究所（Goddard Institute of Space Studies）主任。他从1970年代初就和同事用计算机编程方式研究卫星预测天气的准确性，尝试建立预测气候（而不仅仅是天气）的模式。经过数年研究，他与同事不断完善程序，最后不仅能预测出二氧化碳增加两倍后气候的变化，而且能预测二氧化碳缓慢增加过程中的气候变迁，由此他们预测出2050年的气候前景，也预言了到2000年天气变化的状态。【注释】Bill McKibben, The End of Nature (New York: Random House, 1989), p.20.【注尾】 1988年6月23日，汉森在美国参议院能源与自然资源委员会的听证会上说， 有99%的把握可以确信，由于人类推动了温室气体向大气中的排放，气候确实在变化，温室效应已经发生；应该停止高谈阔论，采取具体措施的时候到了，比如在2030年以前停止燃烧煤炭等。【注释】Philop Shabecoff, “Global Warming Has Begun, Expert Tells Senate,” New York Times, June 24, 1988, p.1; Bill McKibben, “Climate Change,” Foreign Policy, Jan./Feb. 2009, p.33.【注尾】 他坚信，理论与预测如今都已经变为了现实，“我们现在生活在一个温室的世界之中。”【注释】Bill McKibben, The End of Nature, p.24.【注尾】 这种说法震惊了美国，次日《纽约时报》头版就出现了《专家告知参议院：全球变暖已经开始》。【注释】Philip Shabecoff, “Global Warming Has Begun Experts Tells Senate,” p.1.【注尾】 科学家詹姆斯·汉森被认为是第一个引起普遍关注的、发出关于气候变化的警告者。【注释】Bill McKibben, “Climate Change,” p.33.【注尾】 汉森在参议院的作证，推动了全球变暖问题从科学研究领域走入公众视野及国际政治的前沿，被普遍认为是美国认真考虑气候变化问题的主要推动力。【注释】See Kurt M. Campbell and Christine Parthemore, “National Security and Climate Change in Perspective,” In Kurt M. Campbell ed., Climatic Cataclysm: The Foreign Policy and National Security Implications of Climate Change (Washing D.C.: Brookings Institute Press, 2008), p.4.【注尾】
国际上，1988年6月27日至30日，加拿大政府在多伦多主持召开了堪称为第一次由各国决策者及科学家共同参加的具有里程碑意义的会议，会议主题是“变化中的大气：全球安全的含义”（The Changing Atmosphere: Implications for Global Security）。在这次会议上，挪威首相葛洛·哈莱姆·布伦特兰（Gro Harlem Brundtland）宣布，“我们或许处在气候变化的门槛上，这种变化涉及的范围如此广大，如此紧迫，以至于它们将会深刻地影响到人类的生活。”科学家提供了关于气候与海平面的可能上升值的预测，来自于40多个国家的政治家则讨论了此变化就其本质而言所带来的安全、经济与政治后果。主办国加拿大政府代表甚至超前提出关于研究北约及其他经济或者军事组织作为国际合作机构应对气候变化的模式。【注释】Kurt M. Campbell and Christine Parthemore, “National Security and Climate Change in Perspective,” p.4.【注尾】 会议达成如下共识，即“人类正在进行一场自身未曾意识到的、难以控制的而又遍及全球的实验，其最终后果或许仅次于一场全球核战争。”【注释】Joe Barnett, “Security and Climate Change,” Global Environmental Change, Vol.13, Issue1, April 2003, p.9.【注尾】
将气候变化纳入各国决策者视野的努力通过1988年8月联合国环境规划署（UNEP）与世界气象组织（WMO）建立的“政府间气候变化专门委员会”（IPCC）这一机构而得到进一步发展。该组织旨在作为一个独立的实体以搜集、分析全世界的气候信息，界定气候与环境知识中的缺陷及差距，以便于明确政府领导人需要何种科学证据来制定出合适的政策，从而为决策者应对全球变暖威胁而采取适当行动提供尽可能科学的依据。【注释】Mathew Paterson, Global Warming and Global Politics (New York : Routledge, 1996), pp.40, 43.【注尾】
二、气候变化作为安全问题而被深入探讨
1980年代后期美苏关系缓和，1989年11月柏林墙倒塌，1991年12月苏联瓦解。传统意义上的安全观念与现实之间关系日益脱节，国家安全范式亟待重新定义。此时气候变化对国家安全带来威胁的科学证据不断出现，“气候变化”是否应进入美国国家安全和外交“政策”层面，成为公众关注的重要议题。从1989年起，“气候变化”作为安全和外交议题进入到“争议和深入探讨”阶段。
反对把“气候变化”置于安全“政策”研究之内或决策者的视野之中的人有两种观点。其一，有人觉得把“气候变化”与安全等问题相联系属于“文不对题”，比如，1991年普林斯顿大学的丹尼尔·杜德尼（Daniel Deudney）强调，“环境与安全威胁在性质上是根本不同的，它们不应该联系在一起。如果各种类型的威胁被比作会引发战争的威胁的话，将引起情绪化的反应，并导致产生不合时宜的紧迫性。”【注释】Daniel Deudney, “Environment and Security: Muddled Thinking,” Bulletin of Atomic Scientists, April 1991, pp.22～28.【注尾】 其二，有人觉得把“气候变化”和国家安全、外交联系起来是“夸大其辞”，这只会“使人们远离对最紧迫的安全问题的关注，气候变化应当是环境机构处理的问题。”【注释】“U.N. Council Hits Impasse over Debate on Warming,” New York Times, April 18, 2007, abailable at: Http://www.nytimes.com/2007.04/18/world/18nations.html.【注尾】
然而，国际形势变化了，“气候变化”被提上了安全和外交的议程。1989年7国集团峰会集中讨论了包括气候变化在内的环境问题，从而开启了世界上一个集团的各国首脑首次将环境问题作为核心议题加以讨论的局面。尽管因该集团成员国领导并没有承诺采取更为迅速有利的措施而受到普遍批评，但对环境问题的聚焦本身揭示出各国开始认识到环境，尤其是气候变化问题的重要性。
在此背景下，美国国内推动将气候变化与国家安全相联系的力量逐渐增强，将环境，尤其是气候变化问题上升到国家安全层面的观点在外交与防务政策圈中得到热烈讨论。 自1989年到1990年代中期，较为系统地分析环境，尤其是气候变化问题与国家安全存在紧密联系的有份量的专论性文章纷纷涌现。【注释】Neville Brown, “Climate, Ecology and International Security,” Survival, 1989, Vol.31, No.6. pp.519～532; Bill McKibben, The End of Nature (NewYork: Random House, 1989); Lester R. Brown and Hal Kane, Full House: Reassessing the Earths Population Carrying Capacity (W.W. Norton: New York, 1994); Michael J. Edwards, “Climate Change, WorstCase Analysis and Ecocolonialism in the Southwest Pacific,” Pacifica Review 1996, Vol.8, No.1, pp.63～80; Irving M. Mintzer ed., Confronting Climate Change (Cambridge: Cambridge University Press, 1992); Thomas F. HomerDixon, “On the Threshold: Environmental Changes as Causes of Acute Conflict,” International Security,Vol. 16, No. 2 (Fall 1991) pp.76～116; Jessica Mathews, “Redefining Security,” Foreign Affairs, Vol.68, No.2, (Spring 1989), pp.162~177; Ian Rowlands, “The Security Challenges of Global Environmental Change,” Washington Quarterly, Vol.14, (Winter 1991); Norman Myers, “Environment and Security,” Foreign Policy, No.74, (Spring 1989), pp.23～41; Norman Myers, Ultimate Security: The Environmental Basis of Political Stability (Washington: Island Press, 1994).【注尾】 其中具有代表性的文章是杰西卡·图其曼·马修斯（Jessica Tuchman Mathews）在1989年春季的《外交》上发表的《重新界定安全》一文。【注释】Jessica Tuchman Mathews, “Redefining Security,” Foreign Affairs, Vol.68, No.2, (Spring 1989), pp.162～177.【注尾】
马修斯曾于1977至1979年担任国家安全委员会全球议题办公室主任（Office of Global Issues, National Security Council），1982至1993年在世界资源研究所（World Resources Institute）从事研究工作。她认为，第二次世界大战后主导国际关系的设想与制度不适应新的现实，主张1990年代需要对国家安全构成要素进行重新界定。“1970年代关于安全的思想扩大到了国际经济领域，现在全球的发展揭示出需要拓展国家安全的定义，使之包括资源、环境与人口因素。”【注释】Ibid., p.162.【注尾】
马修斯用相当篇幅来说明环境，尤其是气候变化问题的严峻性。人类在历史上首次遭遇到由于自身活动而导致的地球基本生态（basic physiology）出现快速改变的局面。在大气的化学构成、生活在地球上物种原始多样性及通过海洋、大气、生物圈、岩石圈的重要化学成分的循环等方面都在史无前例地发生着全球性变化。如果放任自流，其影响将会非常深刻并难以逆转。【注释】Ibid., p.163.【注尾】 由于过去30年内对化石燃料的使用及对森林的采伐，人类改变了碳与氮的循环，在大气中增加的二氧化碳浓度达25%。碳氟化合物（chlorofluorocarbons）的使用，导致南极上端同温层中臭氧层的巨大黑洞，带来臭氧的不断损耗，从而导致地球上生命演变环境的巨大改变。【注释】Ibid., p.169.【注尾】 温室气体排放与同温层内臭氧损耗紧密相连并相互影响。这使人类自身健康处于危险之中：臭氧层的损害与紫外线辐射的加剧会导致皮肤癌与眼患，对动植物也都有直接影响。【注释】Jessica Tuchman Mathews, “Redefining Security,” Foreign Affairs, Vol.68, No.2, (Spring 1989), p.171.【注尾】 对气候变化问题，科学研究存在一致的共识：如果现有的排放趋势继续下去，除非某种未曾被记录的现象带来发挥抵消性作用的变冷的效果，一般来讲，地球将会因这些气体的累积而更热。变暖的规模怎样、速度如何等情况现在是难以确定的。现有的模式推出的结论是，到2030年代早期，全球比现在将平均变暖1.5到4.5摄氏度。在200万年中，地球从来没有这么热过。【注释】Ibid., p.169.【注尾】 不断上升的气温会导致农业生产、洋流等变化及海平面上升，这会给人类带来巨大灾难。【注释】Ibid., pp.169～171.【注尾】
马修斯认为，环境尤其是气候变化问题主要是人类导致的，所以人类需要调整自身行为以解决自己的问题，但这绝非易事。气候变化对经济领域的各项活动产生了重大影响。人类在致力于控制气候变暖的范围及速度的规划过程中，也需要调整经济活动以适应全球气候变暖的趋势。而如果等到未来再做调整，那将必定意味耗费更大的经济与人力成本和遭受更为巨大的生物损失。【注释】Ibid., pp.170～171.【注尾】 也正因如此，对于环境尤其是气候变化问题，单个国家或者国家团体没有能力加以应对。“超越国界的环境压力正开始打破神圣的国家主权的边界，” 【注释】Ibid., p.162.【注尾】 然而令她感到“悲哀”的是，当时存在的国际制度对处理此问题既缺乏意愿又缺乏相应资源，没有能力应对即将到来的环境与气候问题。【注释】Ibid., p.175.【注尾】 由于未来数十年中国际关系的主要推动力很可能是环境变化，因此她呼吁人类如要继续生存下去就需要充分采纳新的思维方式。【注释】Ibid., p.177.【注尾】 回顾过去20年国际关系的变化，可以看到，该文对美苏对抗行将结束后的美国外交及国际关系核心主题的长远预见性在某种程度上要比1993年亨廷顿的“文明冲突论“【注释】Samuel Huntington, “Clash of Civilizations?” Foreign Affairs, Vol.72, No.3 (Summer 1993), pp.22～49.【注尾】 观点更为准确。
在政治领域推动人们认识气候变化对国家安全的重要影响方面，当时作为美国参议员的艾尔·戈尔的作用突出。戈尔从政治的角度分析环境尤其是气候变化问题，在《华盛顿邮报》中发表的《我们的全球性盲点：地球的命运是第一位的国家安全问题》【注释】Al Gore, “Earths Fate Is the No. 1 National Security Issue,” Washington Post, May 14, 1989, p.C1.【注尾】 一文中，戈尔提出气候变化这一具有全球性影响的问题是未来全球政治实践的出发点，这是极具远见和前瞻性的主张。
与马修斯一样，戈尔也表示，气候变化问题已非常严重，此问题迫在眉睫地威胁着国家的利益和人民的福祉。人类已经突然进入到一个与地球的危险而又崭新的关系之中：森林遭受破坏、臭氧层黑洞在扩大、现有物种以前所未有的速度死亡、化学废料大量倾倒毒化了地下水、大量的二氧化碳、甲烷等气体正在导致大气变热，全球性气温在升高。但是，传统安全模式不能满足现有国家安全需要，而现在政治上对此问题无动于衷的局面依然未变。【注释】Al Gore, “Earths Fate Is the No. 1 National Security Issue.”【注尾】
戈尔直接给美国政府提出政策建议，即美国需要更新观念，接受其未来不可避免地与地球命运相联系的事实，把环境问题当成国家安全的一个议题，采取行动加以应对。【注释】Ibid.【注尾】 由于面对美苏军事对抗时代行将成为历史的局面，美国需要在新的时代将过去用于对抗的资源转投入拯救全球环境的新的议事日程之中，这与阻止核战争一道成为国家治理能力的主要考验。具体来说，戈尔认为，带有全球性与战略含义的环境问题是气候变暖与臭氧层消耗，对此需要以全球性眼光采取根本性的反应。这种全球性的环境问题主要是由二氧化碳的排放带来的。因为能源是经济发展的血液，而现有能源总是带来污染，因此美国需要鼓励发展替代性能源。为解决此问题，就需要在经济发展与环境保护之间实现平衡。经济增长与环境保护之间的紧张也就成为近代工业文明与对技术的极端需求的超级考验。为在保护环境的基础上实现经济增长，美国就需要有一个战略环境动议规划（SEI）。戈尔呼吁美国投入大量资源，综合性地处理全球变暖、同温层臭氧消耗、物种消失、森林破坏、海洋污染、酸雨、空气污染、地表水污染等一系列环境问题。在经济活动的每一个主要领域，战略环境动议规划必须界定并传播更为有效的新技术。【注释】Ibid.【注尾】
戈尔呼吁美国树立长期目标，将环境尤其是气候变化问题当作涉及重要国家安全的议题加以处理，并通过寻求国际合作而革命性地改变全球政治。戈尔展现出其对国际关系问题的远见卓识，他在20年前所提出基本观点现已成为美国外交政策的核心要素之一。戈尔本人也成为20余年来在政界乃至全社会始终如一、不遗余力地呼吁应对气候变化问题的关键倡导者。
马修斯和戈尔是主张把气候变化问题纳入国家外交和安全政策在学界和政界的主要代表。自1980年代末到1990年代初，支持将全球环境保护尤其是气候变化问题纳入国家安全规划之中的人不断增多，此势头一直延续至今。冷战格局的结束及科学家与政治家的积极推动，促使气候变化议题进入政府的决策领域。
三、美国气候变化政策的演变（1989年至今）
“气候变化更像是遏制苏联的问题，在面对一个遥远的、难以确定的威胁面前，它需要一个大战略来指导行动，并且有来自领导层的重大承诺，以在起伏不定的民众情绪中始终把握方向。”【注释】Marc A. Levy, “Is the Environment a National Security Issue?” International Security (Fall 1995), p.54.【注尾】 美国政府经历了将气候变化置于政策领域边缘地位到给予其以战略性关注的过程。
（一）从布什政府到克林顿政府的气候变化政策（1989～2001）
鉴于当时整个社会及大多数政治家对气候变化危害性缺乏思考，而且有科学家认为支撑气候变化的科学是初级的、二氧化碳的排放与全球变暖的关系的证据仍不确定，科学研究结论及相关判断仍然令人怀疑，布什政府认为在全球变暖问题上存在着许多不同观点，【注释】Bill McKibben, The End of Nature, p.29.【注尾】 未对环境问题给予应有的重视，对包括气候变化在内的环保方面的投入不断缩小。【注释】Kurt M. Campbell and Christine Parthemore, “National Security and Climate Change in Perspective,” In Kurt M. Campbell ed., Climatic Cataclysm: The Foreign Policy and National Security Implications of Climate Change, p.6.【注尾】 这导致1989～1992年担任环境保护署（EPA）署长的威廉·瑞利（William Reilly）就美国不采取实际行动的危险性而不断向决策者发出警告，“我们舍得投入巨资来应对来自苏联的可能发生的核攻击，尽管这种危险或许本来就不是那么高。气候变化的危险是如此之高，但是没有与之相应高的思维来保证我们反对它。”【注释】Larry B.Stammer, “Geopolitical Effects of Global Heating Gauged,” Los Angeles Times, February 10, 1992, p.1.【注尾】 由于生态的完整性对任何国家安全定义而言都是处于核心地位的，【注释】Michael Satchell, “The Whole Earth Agenda,” U.S. News & World Report, December 25, 1989, p.50.【注尾】 因此他主张采取一系列措施应对气候变化，包括改进汽车的燃烧效能，增加太阳能动力研究，创设资金来阻止使用煤炭与石油。这些观点当时并未落实为政策。
不过国会与政府内重视气候变化的声音始终存在，并不断加强。继参加1988年听证会后，科学家詹姆斯·汉森在1989年再次到参议院就气候变暖问题召开的听证会上进行作证。时任国会参议院军事委员会主席萨姆·纳恩（Sam Nunn）逐渐认识到，“对我们国家安全的一个新的、不同的威胁正在出现——那就是对环境的破坏。防务机构在反对此日益增长的威胁方面存在明确的利益。我相信，我们关键的国家安全目标之一必须是改变全球日益增加的环境破坏的速度。”【注释】Rudy Abramson, “Nunn Sees Military Role in Aiding Environment,” Los Angeles Times, June 29, 1990, p.31.【注尾】 国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）在请求国会批准1991年预算的听证中重申了包括环境威胁在内的非传统威胁是国家安全关注点的主张。他认为，今天与未来，美国必须采取集体努力来保证国际共同体的安全。传统的关于什么构成国家与全球安全的思想需要被更新并延伸到诸如环境恶化、毒品走私、恐怖主义等的不同关注之中。我们的不可再生资源、人类生命、文明社会的价值观都是我们必须保护的不可替代的资源。【注释】US Department of State, “Secretary Baker: Prepared Statement before the Senate Foreign Relations Committee,” Dispatch, February 1, 1990.【注尾】
在对外关系上，布什政府展示出积极合作的姿态。1992年，包括117个国家首脑参加、被称作“地球峰会”的联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开。会议接受了联合国气候变化框架公约（UNFCCC），【注释】该公约1994年3月21日生效，世界绝大多数国家予以批准。【注尾】 其目的在于阻止对气候体系的破坏，并为工业国家确定了一个不受强制的目标，即到2000年，将二氧化碳排放量退回到1990年的水平。布什政府迅速地批准了此公约。【注释】Thomas C. Schelling, “What Makes Greenhouse Sense?” Indiana Law Review, Vol.38, No.3, 2005, p.583.【注尾】 在国际格局处于剧烈动荡背景下，布什政府认识到气候变化问题亟待关注，但并未将其置于战略高度加以对待。
克林顿政府改变了布什政府对气候变化议题相对被动的政策。上台伊始的克林顿政府明确了气候变化与国家安全存在直接联系的观点，并于1993年10月公布了《气候变化行动方案》。这一方案明确美国将迎接来自全球变暖及加强美国经济的双重挑战，并确定了2000年把美国温室气体排放量减少到1990年水准的目标，而实现该目标可以在推进经济增长的同时创造更多的工作机会。克林顿政府承认，人类活动导致了大气中温室气体浓度的增加，而这又会导致海平面上升、沿海区域被淹没、生态体系遭受不可避免的损害，以及农业生产不稳定等严重后果，因此它希望美国在促成国际上对气候变化威胁做出共同反应的努力中发挥领导作用。【注释】President William J. Clinton, Vice President Al Gore, Jr., “The Climate Change Action Plan,” October 1993, available at: http://www.gcrio.org/USCCAP/execsum.html.【注尾】
1997年2月13日公布的《经济学家关于气候变化的声明》进一步鼓励克林顿政府在气候变化方面有所作为。在由哈佛大学达勒·哲根森（Dale W. Jorgenson）、麻省理工学院的保罗·克鲁格曼（Paul R. Krugman）及罗伯特·瑟罗（Robert M. Solow）、斯坦福大学肯尼斯·埃罗（Kenneth J. Arrow）、耶鲁大学威廉·诺德豪斯（William D. Nordhaus）五位经济学家组织发起、由包括六位诺贝尔经济学奖得主在内的2000位美国经济学家签署发表的这份声明中，经济学家们一致认为，全球气候变化有重要的环境、经济、社会、地缘政治等方面的危险，需要采取预防性措施加以应对。经济学研究已经发现总收益大于总花费的减少温室气体排放的许多潜在政策。就美国而言，完整的经济学分析显示，存在着不损害美国生活水准而又能减慢气候变化的多个政策选项，这些措施长远看能够改进美国的生产力。美国与其他国家可以通过市场机制来最为有效地落实其气候政策。【注释】“Economists Statement on Climate Change,” Feb.13, 1997, available at: http://dieoff.org/page105.htm.【注尾】 声明直接批驳了关于降低温室气体排放会导致美国经济严重受挫、美国生活水准降低、大量人群失业的观点，从而对克林顿政府积极参与国际合作应对气候变化的挑战起到了积极推动作用。
克林顿政府于1997年至1998年积极参与谈判并签署了《京都议定书》。该议定书成为世界上第一个旨在遏制全球变暖而要求减少温室气体排放的具有法律约束力的协定。它规定，到2008～2012年，工业国家必须在1990年水准上削减二氧化碳排放6%～8%。但克林顿政府既没有采取行动降低排放，也没有做出努力告知公众与国会关于完成这一承诺的必须条件，【注释】Thomas C. Schelling, “What Makes Greenhouse Sense? Time to Rethink the Kyoto Protocol,” Foreign Affairs, Vol.81, No.3, (May/June 2002), p.3.【注尾】 更没有将签署的《京都议定书》递交参议院讨论表决。因此，克林顿政府重视气候变化问题，并为此采取了一系列措施，但成果十分有限。
此局面的出现与1990年代美国国会的反对及安全议题多样化密切关联。当时国会民主与共和两党对《京都议定书》及气候变化的危害性认识有限。1997年7月共和党参议员查克·海戈尔（Chuck Hagel）与民主党参议员罗伯特·比拉德（Robert Byrd）提出《比拉德—海戈尔决议》，敦促克林顿政府在即将召开的京都会议上拒绝任何将发展中国家排除在外的控制温室气体排放的协议。参议院以95比0的结果一致予以通过。【注释】“ByrdHagel Resolution: Sponsored by Senator Robert Byrd (DWV) and Senator Chuck Hagel (RNE),”available at: http://www.nationalcenter.org/KyotoSenate.html.【注尾】 克林顿政府签署《京都议定书》后，参议院又通过一份决议，重申《京都议定书》没有满足《比拉德—海戈尔决议》的规定，参议院将不会予以批准。【注释】Kathryn Harrison, “The Road Not Taken: Climate Change Policy in Canada and the United States,” Global Environmental Politics, Vol.7, No.4, (November 2007), p.103.【注尾】 国会的坚决反对令克林顿政府在气候变化方面所做的任何国际承诺都难以兑现。同时，克林顿政府并不认为全球变暖是美国所面临的唯一重要的威胁，而认为这个问题是核不扩散、构建民主、可持续发展这三个国家安全议题的附属内容。因此，气候变化尽管成为决策者关注的领域，但并未被置于优先地位加以考虑。正如环境与安全学者杰弗里·德波尔科（Geoffrey D. Dabelko）在1999年所观察到的，1994年后，决策者逐渐关注关于冲突根源的其他理论，种族与文明冲突成为聚焦点。【注释】Geoffrey D. Dabelko, “The Environmental Factor,” Wilson Quarterly, Vol.23, No. 4, (Autumn 1999), p.14.【注尾】 当时的环保主义者们希望政府将气候变化的威胁置于与核威胁等同的地位【注释】Kurt M. Campbell ed., Climatic Cataclysm: The Foreign Policy and National Security Implications of Climate Change, p.7.【注尾】 的目标并没有实现。而1990年代美国所面临的诸如经济全球化、文化多元化、科学技术不断更新等议题，更是使得气候变化议题成为主流媒体的边缘性话题。
（二）从小布什政府到奥巴马政府的气候变化政策（2001年至今）
如果说克林顿政府积极为应对气候变化问题采取了具体行动的话，小布什政府则基本上是漠视气候变化问题，而且基本没有出台具体应对政策。上任初期的2001年3月29日，小布什宣布美国将不批准《京都议定书》。在6月11日的白宫演讲中，小布什认为《京都议定书》存在根本性的致命错误。【注释】“Bush Speech on Global Climate Change”, available at: http://usinfo.org/wf~archive/.【注尾】 小布什的基本理由可概括如下：（1）落实《京都议定书》规定的条款会导致工人失业，物价上涨，对经济带来负面影响；【注释】Ibid.【注尾】（2）关于气候变化多大程度上是由人的活动造成的问题，答案并不明确，而且现在对全球气候变化原因及对其加以解决的科学知识不完整，也缺少消除与储藏二氧化碳在商业上可行的技术；【注释】Ibid.【注尾】（3）处在议定书之外的中、印等温室气体排放大国不受约束对其他国家而言不公平；【注释】Ibid.【注尾】（4）反对对温室气体的排放采取强制性的限排措施，主张采取自愿性的限排措施。【注释】Ibid.; Also See, Thomas C. Shelling, “What Makes Greenhouse Sense? Time to Rethink the Kyoto Protocol,” Foreign Affairs, Vol.81, No.3, May/June 2002, p.3.【注尾】 因此，尽管到2009年2月26日包括绝大多数发达国家在内的183个国家最终签署并批准了《京都议定书》，【注释】《京都议定书》于2005年2月16日正式生效。【注尾】 但美国始终未批准该议定书。而小布什所表达的美国将在联合国框架及其他方面与世界各国一道发展出一个有效的、以科学为基础的应对全球变暖举措【注释】“Bush Speech on Global Climate Change.”【注尾】 的观点，实际上反映出他在气候变化方面消极与无所作为的意愿。
由于主要关注反恐背景下的阿富汗战争与伊拉克战争，小布什在其第一届任期内基本采取了自由放任的气候变化政策。2002年2月27日，小布什宣布反对民主党人提出的关于要求快速改进在美国出售的汽车与卡车的燃料效率的建议。4月，小布什政府提出开采阿拉斯加北极国家野生保护区石油与天然气的计划，后来被参议院否决。6月5日，美国环保署向联合国提交报告，其结论是，人类活动带来的温室气体排放是全球变暖的主要原因。小布什贬斥这个观点是联邦政府官僚主义的产物。6月11日，小布什政府宣布，计算机气候模型并不精确，不足以提供参与国际排放条约的理由，美国需要一个为期十年的研究计划，以更好地增加对气候变化的理解。在2004年10月8日，小布什在总统竞选中再次阐述《京都议定书》损害美国工作机会的主张。【注释】Douglas Long, Global Warming (New York: Facts on File, In., 2004), pp.72～78.【注尾】
尽管如此，此时国际上形成了关注气候变化的浓厚氛围。《联合国气候变化框架公约》机制每年召开年会，讨论气候变化的严重性及各国共同对此加以遏制的具体措施；欧盟与加拿大等国都在积极落实《京都议定书》的规定； 2007年1月世界经济论坛的核心议题也聚焦到应对气候变化展开国际合作；2007年诺贝尔和平奖颁给了致力于推动各国关注气候变化的艾尔·戈尔与政府间气候变化专门委员会。
相比之下，更值得关注的是不断汇集的美国国内呼吁重视气候变化的力量。首先，国会内主张控制气候变暖的议员不断增多。自2001年以来所发生的印度洋海啸、卡特里娜飓风、北极冰块迅速融化等气候灾难所导致的空前严重损失，促使国会中越来越多的议员在气候变化方面的立场发生转变，限制温室气体排放、以市场为基础的配额交易制度来协调各国共同应对气候变化等法案不断被提出。【注释】关于美国国会在气候变化方面的立场及演变，可参见阎静：《克林顿和小布什时期的美国应对气候变化政策解析》，载《理论导刊》，2008年第9期，第141～144页。【注尾】
第二，军方呼吁将气候变化当作严重威胁加以应对。2007年4月，海军分析中心（Center for Naval Analysis）发表了一份具有开创性意义的报告。【注释】Center for Naval Analysis, National Security and the Threat of Climate Change (Alexandria, VA: CAN Corportation, 2007), available at: http://securityandclimate.cna.org/report/SecurityandClimate_Final.pdf; See also Alan Dupont, “The Strategic Implications of Climate Change,” Survival, Vol.50, No.3, June/July 2008, p.30.【注尾】 报告指出气候变化正在发生的事实，并认为，气候变化带来的混乱可导致国内纷争、大规模屠杀及恐怖主义的蔓延。美国的军事行动与军事设施都会因气候变化而受到影响。美军有必要对气候变化带来的军事危险进行评估，并将气候变化因素包括在调整中的国家安全战略之内，美国需要通过单边与多边的方式限制气候变化，国防部可以通过更为有效的使用能源与采取其他措施做出贡献。该报告得到数十位退役美军高级将领的支持，同时这个观点在2007年5月9日参议院外交关系委员会召集的题为“气候变化：国家安全威胁”的专门听证会上得到包括小约瑟夫·拜登（Joseph R. Biden, Jr.）、理查德·卢格(Richard G. Lugar)、巴拉克·奥巴马（Barack Obama）、查克·海戈尔（Chuck Hagel）在内的参议员们的认同。【注释】See Hearing before the Committee on Foreign Relations United States Senate, One Hundred Tenth Congress, First Session (“S.HRG.110～402 Climate Change: National Security Threats” ) (Washington: U.S. Government Printing Office, 2008), pp.1～45. 【注尾】
第三，学界请求政府正视气候变化的科学结论，接受控制气候变化有利于经济发展的观点。2008年5月28日，科学家学会（Union of Concerned Scientists）公布了首次由全美顶尖的1700余位科学家与经济学家【注释】包括6位科学与经济学方面诺贝尔奖得主、30位国家科学院院士、10位国家工程院院士、获得2007年诺贝尔和平奖的100多位政府间气候变化专门委员会（IPCC）成员。【注尾】 联合签署的《美国科学家与经济学家关于迅速及深入减少温室气体排放的呼吁书》，旨在请求美国领导人立即采取措施大幅度减少导致全球变暖的气体排放。【注释】“Scientists and Economists Call to Action,” available at: http://www.ucsusa.org/global_warming/solutions/big_picture_solutions/scientists~and~economists.html.【注尾】 呼吁书认同政府间气候变化专门委员会关于过去数十年中气候变暖主要由人的行为所导致的结论，并提出以下观点：（1）如果温室气体排放仍然继续下去，美国与世界将面临更严重的海平面上升、热浪、干旱、森林火灾、雪水融化、水灾、公共健康威胁，以及日益加快的动植物种类灭绝等危险；（2）今天许多减少温室气体排放的战略能够在空气质量、能源安全、公众健康、贸易平衡、就业等方面带来收益的同时，节省消费者与工业界的支出；（3）美国关于降低排放的承诺对推动国际气候变化而言是必需的，美国需要立即采取行动。【注释】“U.S. Scientists and Economists Call for Swift and Deep Cuts in Greenhouse Gas Emission,”available at: http://www.ucsusa.org/assets/documents/global_warming/Scientist_Economists_Call_to_Action_fnl.pdf .【注尾】 该呼吁书在当年国会两院议员就国家气候政策投票前被递交给了国会的每一位议员，引起国会的重视。
最后，公众对气候变化的认识也在加深。除学界及政治家在不同媒体的反复呼吁外，社会活动家也推动着整个社会重视气候变化问题。戈尔于2006年主演的关于气候变化的纪实片《令人不舒服的真相》（An Inconvenient Truth）【注释】导演为戴维斯·古根海姆（ Davis Guggenheim），主演为艾尔·戈尔（ Al Gore），发行商是派拉蒙影业（Paramount Pictures）。See http://www.climatecrisis.net/ 【注尾】 赢得了包括奥斯卡奖项在内的欧美国家的多项大奖。影片直观形象地揭示出的气候变化的影响，使广大观众都深刻认识到遏制气候变暖的极端紧迫性。越来越多的美国公众接受了气候变化是客观事实的观点，并形成气候变化是由人类活动导致的、人类面临的严重威胁的观念。【注释】“Engaging Stakeholders on Climate Change,” available at: http://www.yale.edu/climateleaders/stakeholders.html.【注尾】 在向参议院作证首次警告气候变暖的听证会20周年的2008年6月23日，詹姆斯·汉森受到参议院关注能源独立与全球变暖的专门委员会的邀请，到参议院再次做关于应对气候挑战的报告。美国国内外媒体对此事进行了广泛报道，反映出民众对气候变暖问题的普遍关注。【注释】Time Harper, “He Warned Us 20 Years Ago, and Hes Warning Us Now,” Toronto Star, June 24, 2008, p.A01; El Pilkington, “Put Oil Firm Chiefs on Trial, Says Leading Climate Scientist,” The Guardian, June 23, 2008, p.8; “Briefing: Select Committee Welcomes Dr. Hansen on the 20th Anniversary of His Landmark Congressional Testimony,” available at: http://globalwarming.house.gov/.【注尾】 此时的媒体多以“里程碑”或“开创性”来描述汉森1988年证词的重要意义。美国国内已经呈现出政策制定团体与社会各界普遍支持应对气候变化的良好环境。
在国际与国内重视气候变化的强烈呼吁下，小布什在其第二届任期内对气候变化问题的政策做出了姿态性的调整。2005年7月6日，小布什在参加苏格兰八国会议途经丹麦访问时首次承认人类带来的温室气体增加正在导致全球变暖问题的出现。小布什于2007年1月23日首次在国情咨文演说中承认全球气候变化构成对国家安全的严重挑战，并认为解决之道是技术进步及使用诸如乙醇之类的可再生燃料。2007年5月31日，小布什提出，希望世界上包括中国、印度在内的15个温室气体排放最多的国家共同努力确立降低温室气体排放的长期目标，并在2008年底以前就此达成共识。2007年6月6日在德国海利根达姆 （Heiligendamm）召开的讨论气候变化的八国峰会上，小布什同意考虑欧洲提出的至2050年前参加国降低温室气体排放至1990年排放量一半，以实现使全球气温升高不超过3.6度的目标。2008年4月16日，小布什举行新闻发布会，总结其执政期间在气候变化方面基本立场，并确定了一个新的目标：到2025年前，美国停止温室气体排放增长的局面。【注释】“Remarks by President Bush on Climate Change,” available at: http://www.america.gov/st/texttrans~english/2008/April/20080416165403eaifas0.1469843.html.【注尾】
小布什政府对气候变化严重性的认识有所提高并赞同各国合作减排的主张，但它并没有采取具体的实质性减排措施。尽管小布什政府的表现不令人满意，但此时期所形成的国内外各界对气候变化的普遍关注，为新总统在气候变化方面采取积极措施创造了有利条件。
在2008年11月4日赢得总统竞选的胜选演讲中，奥巴马就明确“处于危险中的地球”是美国面临的严峻挑战，【注释】“Obama: Victory Speech,” available at: http://elections.nytimes.com/2008/results/president/speeches/.【注尾】 并在就职前的过渡期内清晰表达了美国与世界面临的最为紧迫的挑战是气候变化及将在应对气候变化问题上发挥领导作用的观点。【注释】“Obama Sends a Message to Governors on Climate Change,” available at: http://voices.washingtonpost.com/【注尾】 在当前美国遭遇严重经济危机的背景下，奥巴马认识到，气候变化及美国对石油的依赖将继续削弱美国经济，威胁美国国家安全，因此奥巴马政府树立了振兴经济、保证安全与应对气候变化彼此补充、相互促进而不是彼此排斥、相互削弱的理念，并以此指导具体政策的制定，从而展示出其在气候变化理念与政策方面与小布什政府的深刻不同。由于成功地应对气候变化将要求以高碳能源为基础的全球经济转变为以低碳能源为基础的全球经济，【注释】“Obama Makes Climate Change a National Priority,” Washington File, January 28, 2008, p.6.【注尾】 所以奥巴马主张落实以市场机制为基础的“总量管制与排放交易”方案（Cap and Trade），从而大规模削减温室气体排放。为此，美国确立了构建绿色经济、研发替代石油的新能源的行动方针，并在探索新的经济增长模式过程中，实现创造更多就业岗位，实现经济复兴的目标。【注释】“Remarks of President Barack Obama:Address to Joint Session of Congress ,” Feb.24, 2009, available at: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/.【注尾】
在担任总统的一周内，奥巴马就任命托德·斯特恩（Todd Stern）担任国务院美国气候变化事务特使，从而表明美国将更为积极认真地解决全球气候变化问题。同时，奥巴马签署两份有关限制温室气体排放的备忘录，指示交通部为汽车制造者在2011年所产汽车确定更高的油效标准；指示环保署重新考虑加州关于设定高于联邦政府标准并在汽车排放温室气体方面设定更为严格限制的申请。【注释】“Obama Sets Bold New Principles for U.S. Energy, Climate Policies,” available at: http://www.america.gov/st/econenglish/2009/January/20090126181729cpataruk0.8505976.html&distid=ucs.【注尾】 为绘制完整的大气二氧化碳循环地理分布图，从而为气候变化研究及尽快延缓全球变暖的决策提供更多依据，奥巴马政府于2009年2月24日凌晨实施了首颗“嗅碳”卫星（Orbiting Carbon Observatory Satellite）的发射行动。【注释】该卫星发射不幸以失败告终。See “NASAs Launch of Carbon Seeking Satellite Is Unsuccessful,” available at: http://www.nasa.gov/home/hqnews/2009/feb/HQ_09039_OCO_failure.html.【注尾】 此外，在2月19日奥巴马担任总统首次出访加拿大的行程中、在2月15至22日国务卿希拉里对东亚四国的访问议程中，以及在3月3日奥巴马与他就职以来第一位访问白宫的欧洲领导人英国首相布朗的会谈中，气候变化都作为主要议题被加以讨论。美国目前也在积极筹备，以在2009年12月于哥本哈根召开的世界气候大会上确立世界各国有效应对气候变化的“后京都机制”。
可以看出，气候变化已成为奥巴马政府加以战略性关注的核心议题。尽管未来各国协作应对气候变化将会经历艰难曲折的过程，但鉴于当前美国国会与公众对政府应对气候变化的普遍支持，以及国际社会对减慢气候变暖的极端迫切性氛围已经形成，可以预期奥巴马政府在国际合作应对气候变化方面将展现出更多的主动性、灵活性与合作性，也必定会采取更强有力举措，在缓解全球变暖问题上取得较大进展。
李海东：外交学院国际关系研究所副教授