《美国研究》2009年第2期
美国就业和培训政策研究述评
高嵩
20世纪30年代大萧条时期，罗斯福政府实施新政，用以工代赈的方式，安置数百万劳动力就业。严格地讲，这种应急性政策并未涉及劳工的技术培训。直到1946年《就业法》规定“促进最大限度的就业、生产和购买力”之后，【注释】U.S. Department of Labor, Manpower Report of the President 1963 (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1963), p.xii.【注尾】 就业培训才开始被纳入美国政策体系，因而该法标志着美国联邦就业与培训政策体系的确立。此后至1960年代末，以1962年《人力开发与培训法》和1964年《经济机会法》为核心，美国政府构建了比较完整的直接面向就业市场的就业与培训政策体系，并在维持就业市场供求关系的平衡、减少失业人口、推动社会经济发展等方面起到积极作用。美国学界以上述法律产生的时代背景与理论依据、联邦决策和政策内容、特征以及实施效果等问题为立足点，对1950~1960年代美国联邦政府就业与培训形成时期进行了系统研究，推出了丰硕成果。本文拟对这些研究成果进行梳理，以期从更深层次上把握美国就业与培训政策的共性特征与本质。
一
在美国联邦就业与培训政策体系确立过程中，几乎在各项立法出台之前和实施之后，就有相关的政策性和学术性研究成果面世。有政府委员会的调查、学术机构的研究和美国学者的自发性研究。这些成果的共性特征是关注政府政策走向、实际效用及存在的问题。从研究的内容和特点看，这些成果可分为三类。第一类是针对就业和培训的理论基础及政策的总体性研究。由于政府政策处于逐渐完善的过程中，初期的宏观性研究屈指可数，而且，所有成果都折射出一种强烈的现实主义关怀，研究时下政策的成果多于对过往政策的研究。第二类是针对不同时期具体立法的个案研究，着墨的重点是每届政府立法的内容和实施效果分析。第三类是政府专门委员会的调查研究。自1946年就业法开始，美国政府在每次颁布重大法律时，都在其中设立对国会负责的专门机构，其职能是对每个时期的政策实施效果进行评价，针对存在的问题提出应对性措施和建议，以利政府政策的修订和完善。这类调查中既有肯定性评价，也有对负面的分析。
在美国联邦就业与培训政策形成时期，理论界就人力资源和人力资本理论进行了研究，其成果不仅为美国就业与培训政策体系的确立奠定了理论基础，而且为学界研究政府政策提供了可资借鉴的理论依据。
由于战后科技革命的兴起对美国的产业结构和就业市场供求关系产生了重大影响，结构性失业骤然凸显，劳动力资源的浪费现象倍受关注。一些“制度学派劳工经济学家”（institutional labor economists）和劳资关系专家遂将研究的注意力从工资确定、收入保障和集体谈判等问题转向对劳动力资源的开发与利用方面，提出了人力政策的思想，其代表人物是哥伦比亚大学制度学派经济学家伊莱·金兹伯格（Eli Ginzberg）。1958年，他出版的《人力资源：国家财富》一书，强调英国古典经济学家亚当·斯密的两个信条：其一，每个人都应该获得“开发自己的潜力和自由就业”的权利；其二，一个国家财富来源的关键在于“为劳动力提供技术、智慧和正义”。金兹伯格认为，在美国，除两次世界大战期间外，无论是政府还是非政府机构从未实施过任何旨在开发和利用人力资源的政策，【注释】Eli Ginzberg, Human Resources: The Wealth of a Nation (Westport, Connecticut: Greenwood Press, Publishers, 1958), pp.24~25.【注尾】 人力资源的浪费现象十分严重。这一点主要表现在四个方面：一是经济萧条时期的工作岗位短缺；二是劳动力因找不到满意的、有价值的工作，就业不足的问题一直存在；三是各级政府对教育和培训的投入不足以充分开发人的潜能；四是就业市场运行机制无法通过自我调节保证所有劳动力的充分就业。【注释】Ibid., pp.41~42.【注尾】 他认为，美国正处于“人力革命”( manpower revolution)之中，政府必须利用各类学校、企业和其他公共机构推进人力资源的开发和利用。为说明政府干预的必要性和合理性，他从冷战思维出发，把人力资源的开发和利用与维护美国的国家安全结合起来。在比较美苏两国对人力资源的开发和利用之后，他呼吁，联邦政府制定“更有目的性、更加开明地在美国人民身上投资”的就业培训政策已刻不容缓。政府关注“国民健康、教育和培训、能力和技术”既是“一个民主国家应该承担和履行的核心责任”，也是美国在冷战中取得胜利并保持其经济和军事领先地位的需要。【注释】Eli Ginzberg, Human Resources: The Wealth of a Nation, pp.23, 134.【注尾】 在他看来，政府政策既要为失业劳工提供技术培训，还应着力进行机构改革、劳动力市场规划和大规模投资。这不仅有助于缓解社会失业问题，而且有利于生产力水平的提高和社会经济的发展。金兹伯格对美国人力资源开发的高度关注和对政府制定政策的合理性和必要性的论述，顺应了战后美国产业结构和经济结构转型的客观要求，因而在理论上和实践上具有划时代意义。在他的影响下，普林斯顿大学、霍普金斯大学、哈佛大学和耶鲁大学等十多所高校和其他研究机构的学者开始对人力资源的开发与利用进行研究。【注释】Industrial College of the Armed Forces, Publication No.L54~50, Research and Redevelopment of Human Resources （Industrial College of the Armed Force, October 28, 1953), p.8, available at: http: //www.ndu.edu/library/ic2/L54-050.pdf.【注尾】
到1960年代上半期，人力资本理论的成果与日俱增并渐居主导性地位，其代表人物是西奥多·舒尔茨（Theodore W. Schultz）、雅各布·明瑟（Jacob Mincer）、加里·贝克尔（Gary S. Becker）三位著名经济学家。其中，最为突出的是西奥多·舒尔茨。他通过对美国农业的研究发现，从20世纪初到1950年代，促使美国农业产值迅速增加的重要原因不是土地、劳动力数量或资本存量的增加，而是人的知识、能力和技术水平的提高。【注释】西奥多·舒尔茨：《论人力资本投资》，北京经济学院出版社，1990年版，第1~16页。【注尾】 他由此提出了人力资本理论，认为人力资本不仅和物质资本一样，是经济增长的动力，而且，通过就业和培训计划对人力开发所投入的费用，具有比物质资本投资更高的收益率。第二次世界大战后联邦德国和日本的经济之所以迅速恢复，基本原因是它们所拥有的人力资本没有在炮火中遭到物质资本那样严重的破坏。贫困国家的经济之所以发展缓慢则是因为金融资本被用于基础设施建设及购置存货，而人力因未得到投资而滞后于物质资本的增长，因而成为经济发展的掣肘。【注释】同上，第7~8页。【注尾】 他指出，当劳动力因失业或就业不足而处于闲置状态时，人力资本便会退化。因此，面对美国经济对劳工知识和技术日益增长的客观现实，他建议，政府应该通过增加对人力资本特别是公共教育的投资达到“极大地促进经济的繁荣并增加穷人的福利”的目的。【注释】西奥多·舒尔茨：《 对人进行投资：人口质量经济学》，首都经济贸易大学出版，2002年版，第8页。【注尾】
人力资本理论与人力资源理论的主要差异在于：前者强调，通过学校和政府的培训计划对人力资本的投资，在推动经济繁荣的同时，削减贫困人口数量。只要贫困人口拥有市场需要的技能，他们就可以在私有企业就业，并得到可以摆脱贫困的可观收入。而后者强调，人力作为一种资源对国家长远发展具有重要意义，倾向于从制度上考虑如何开发和利用人力资源，主张制定广泛、全面的人力政策。这两种理论的内在逻辑和共性是：它们把人在生产中的“劳动力”（labor）角色视为“人力”（manpower）和“人力资源”（human resources），最后上升到与物质资本同等重要的位置。因此，人力作为一种与大多数自然资源不同的丰富资源，其特殊性不仅仅在于人力资源未被利用是一种浪费，更重要的是，不管工人是否被雇佣，劳动力的存在实质上是政府和社会的一项经常性开支。因为工人及其亲属在教育、医疗、公共基础设施和日常社会救济等方面都需要公民家庭和政府与社会的共同投资，否则就无法维持生存。1930年代以来美国政府的失业保险、社会保障和公共福利等政策就是最好的证明。这种革命性的认识准确地抓住了战后经济增长中的瓶颈问题。正因为如此，上述两种理论成为1960年代美国政府制定政策的理论依据。【注释】U.S. Department of Labor, Manpower Report of the President 1963, pp.xii~xiii.【注尾】
二
在1960年代，由于很多就业与培训计划尚在执行中，学界和政府所属研究机构的专项研究成果并不多见，且多数是在1968~1970年前后面世。这些成果对于政策机制和实践效果方面的评价不一。由国会的一些相关委员会推出的成果，如参议院劳工和公共福利委员会就业与人力分委员会于1965年出版的《人力革命及其政策后果》【注释】U.S. Congress, Senate Committee on Labor and Public Welfare, Subcommittee on Employment and Manpower，The Manpower Revolution: Its Policy Consequences (Garden City, New York: Doubleday & Company, Inc., 1965).【注尾】 和国会全国市民动乱咨询委员会于1968年出版的《克纳报告》。【注释】U.S. Congress, National Advisory Commission on Civil Disorders, The Kerner Report: Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders 1968 (New York: Pantheon Books, 1968).【注尾】这些研究具有政府支持的背景，主要目的是为政府政策做出颂歌性的诠释，其结论肯定大于否定，并附有政策性建议。例如，《人力革命及其政策后果》认为，由于美国“正在经历一场人力革命”，国民经济产值、劳动力人均产出、就业市场供求关系中的技术结构、消费市场、生产方式和工业区位等方面的变化都达到前所未有的程度。【注释】U.S. Congress, The Manpower Revolution: Its Policy Consequences, p.xv.【注尾】 在这些变化中，对就业市场影响最为深远的是，生产技术自动化所引起的产业和就业市场技术需求的结构性变革，导致技术性劳工日益短缺和体力劳工与非熟练工人过剩并存的矛盾性现象，其结果就是结构性失业率不断上升。【注释】Ibid., pp.235~236.【注尾】 这表明，在就业市场上，纯粹依靠企业对劳工进行技术培训已远远不能满足国家经济发展需要，政府仅仅依靠削减税收和扩大消费需求也无法解决劳工技术的转换与升级问题，因而也不能从根本上有效削减社会失业率。在此前提下，联邦政府制定人力培训与就业政策体系是必然。但实践表明，技术培训只能有效地提升劳工的就业技能，不能解决部分劳工的就业岗位，因此，削减失业的有力工具是联邦政府通过在公共机构和部门实施公共工程，创造公共就业机会。【注释】U.S. Congress, The Manpower Revolution: Its Policy Consequences, pp.108~111, 550~551.【注尾】 这种呼吁联邦政府创造公共就业机会的主张引起政府其他机构的共鸣。而《克纳报告》的建议是实施一项新增100万个工作岗位的三年计划，认为“公共部门尤其是地方政府的教育、保健、娱乐、公共安全、环境卫生以及其他市政服务部门都能迅速提供大量的就业岗位。”【注释】U.S. Congress, National Advisory Commission on Civil Disorders, The Kerner Report: Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders 1968, p.421.【注尾】 上述观点在未来十年成为美国政府内外支持政府公共就业计划的有力声音。
在为数不多的学术研究中，对政府政策持肯定评价的代表性人物是经济学家加思·曼格姆（Garth L. Mangum）。他曾任参议院就业与人力分委员会主任和肯尼迪-约翰逊政府就业政策总统委员会执行主任，参与反贫困计划和人力培训法的制定与初期管理。在1968年出版的《人力开发与培训法：联邦人力政策的基础》一书中，他指出，1962年法案在理论上和实践上都为1960年代至1980年代的联邦政策起到一种奠基性作用。尽管有些计划的效果难如人意，但绝大多数计划是成功的。数百万人在接受培训后增加了就业稳定性和收入；依据该法建立的年度总统人力报告把人力政策抬高到仅次于财政货币政策的地位；实验性项目及示范项目具有开创性价值和普及性意义；“项目规划预算系统”的创建有助于加强政策在实践上的计划性、准确性和有效性。【注释】Garth L. Mangum, MDTA：Foundation of Federal Manpower Policy (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1968), pp.1~4. 这个时期，曼格姆的相关研究还有：Garth L. Mangum and Sar A. Levitan, Making Sense of Federal Manpower Policy (Washington D.C.: National Manpower Policy Task Force, March 1967); Garth L. Mangum, Contributions and Costs of Manpower Development and Training (Washington D.C.: National Manpower Policy Task Force, 1967).【注尾】 他认为，由于美国仍处于人力政策的“实验性阶段”，对1962年法案不应给予批判。
尽管曼格姆为联邦就业与培训政策的辩护证据确凿，但他的声音被无情地淹没在1964年以来美国各地暴风骤雨般的种族骚乱之中。各地骚乱后的惨象与向贫困开战之初的宏伟目标相去甚远。社会各界特别是共和党人一波接一波地猛烈抨击约翰逊政府的政策。面对这种动荡的形势，学术界开始以冷静的心态全面审视向贫困开战时期的联邦政策。其中值得关注的是约瑟夫·克肖（Joseph A. Kershaw）对1964年经济机会法及其修正案的实践效用的研究。他认为，劳工失业、就业不足和退出就业市场是导致贫困的核心原因。尽管肯尼迪和约翰逊政府雄心勃勃地宣布向贫困开战，但是，这种努力不仅要依赖于经济机会法和经济机会局，还要通过重要的社会保障、教育援助、公共住房援助等其他方式去实现。【注释】Joseph A. Kershaw, Government Against Poverty (Washington D.C.: The Brookings Institution, 1970), p.vii.【注尾】 因此，就业与培训计划遗留了很多值得深思的问题。首先，创造就业和提供培训应该是向贫困开战的核心，但实际支出远远不及政府实施的救济性福利支出，因而对消除贫困的贡献甚微；其次，失业和就业不足仍是多数贫民窟面临的最严重问题，而政府在贫民窟创造就业的努力却事倍功半；第三，贫民窟的居民、外来移民、领取福利救济者和失学青年对就业的需求远远超过联邦政府所提供的资源；第四，国会在不同法律中将管理权分别授予联邦部门中的不同机构，因而削弱了人力培训计划的有效性和流畅性，【注释】Joseph A. Kershaw, Government Against Poverty, pp.95~97.【注尾】 因此，政府政策以失败告终。与克肖的观点比较接近的是华盛顿大学经济学家萨尔·莱维坦（Sar A. Levitan）。在1969年出版的扛鼎之作《伟大社会的贫困法：贫困问题新探》中，他从管理学的角度对1964年法的立法过程、执法机构的管理方式及所有计划的具体实施逐一进行剖析。他认为，尽管经济机会法的实施是向贫困开战中最引人瞩目的一环，但实际上它只占联邦反贫困措施的1/10（后增至1/5）；【注释】Sar A. Levitan, The Great Society’s Poor Law: A New Approach to Poverty (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1969), p.7.【注尾】 由于联邦拨款比较有限，管理中疏漏繁多，受益劳工寥寥可数，加上各类培训营地中的学员纷纷辍学，因而联邦计划的覆盖面较小，无法有效地削减贫困人口的数量。在他看来，消除社会贫困需要在教育、就业、住房和救济等方面制定完善的配套措施，在政策机制上应形成长效机制，因为“贫困永远不会从陆地上消失”。【注释】Sar A. Levitan, The Great Society’s Poor Law: A New Approach to Poverty, pp.307, 309, 318.【注尾】 莱维坦研究的不足在于，没有将联邦反贫困措施及其成效置于战后美国政治、经济和社会结构的大背景中加以考察，因而其近乎全盘否定的观点无法解释1960年代美国经济繁荣发展、社会失业率和贫困率都是战后最低的事实。
与上述观点相似但视角不同的是耶鲁大学著名经济学家、社会学家怀特·巴克（E. Wight Bakke）。他认为，集中关注弱势群体（disadvantaged）是人力政策的本质，但是，行之有效的整体性政策应该把实现全国经济的增长和改善处境不利者的社会经济状况有效结合起来。【注释】E. Wight Bakke, The Mission of Manpower Policy (Kalamazoo, Mich.: W. E. Upjohn Institute for Employment Research, 1969), p.125.【注尾】 在将1960年代美国人力政策与英国、荷兰和瑞典的政策进行比较研究的基础上，他指出：第一，美国实施的不是真正的人力政策，而是处理一个又一个具体问题的各种人力计划的拼凑与组合。政府因过度关注贫困人口而忽视了其他劳工的要求和全国经济长期繁荣发展的需要。第二，人力政策不应局限于考虑劳动力的供给，不应满足于为那些经常处于就业市场边缘和构成失业者主体的劳工提供补偿性救济，而应该根据就业市场的客观需求制定相应的培训计划。第三，在政策机制与管理上，美国是由联邦各行政部门分散管理计划，各类计划缺乏内在的逻辑性；而欧洲国家则是实行全国性的经济计划，以集中管理为主，因此，其政策体系性优于美国。第四，为创造繁荣、富裕的社会，美国政府应建立一项广泛而积极的人力政策，使其与国家的经济政策协调一致，进而促进经济增长，创造更多的就业机会，提高国民的生活标准。【注释】E. Wight Bakke, The Mission of Manpower Policy, pp.85, 24~37,125~126.【注尾】
三
1970年代，在经济危机与通货膨胀相互交织的严峻形势下，社会失业率一直居高不下。联邦就业与培训政策的重点也由向贫困开战转为向失业开战。这种特殊的经济环境使学者们更加关注政府政策的有效性研究，出现研究1960年代政府政策的学术热潮。萨尔·莱维坦和罗伯特·塔格特三世（Robert Taggart III）在对1960年代各项就业与培训计划的检测、方法和评价标准等指标进行细致分析的基础上，得出了比较中肯的评价。他们认为，政府在制定每项法案前都采取相应的先期试验并择其有效者在全国推广，这种程序和运行方式是合理的。但是，在实施中，管理上出现了很多亟待解决的问题，较为突出的是各地在提供财政支出与收益之比的数据中的弄虚作假和夸大业绩对政府制定后续政策产生误导作用。此外，政府的豪言壮语与政策实践相比雷声大雨点小，决策中的政治性考虑特别是两党意识形态的影响非常突出。【注释】Sar A. Levitan and Robert Taggart III, Social Experimentation and Manpower Policy: The Rhetoric and Reality (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1971), p.32.【注尾】 查尔斯·佩里（Charles R. Perry）等人以社会调查和大量政府统计数据为基础，从历史学、社会学和统计学角度对1962~1972间美国就业与培训计划实施的全部过程进行了考察。其结论是，不同群体从政府计划中受益的程度不同，妇女受益最大；在不同计划中，黑人受益率明显高于黑人在全国劳动力中的比例；整体上，接受培训者再就业后的收入明显增长，高于未参加培训的劳工。【注释】Charles R. Perry, The Impact of Government Manpower Programs in General and on Minorities and Women (Philadelphia: University of Pennsylvania Press,1975), pp.76~79.【注尾】 加思·曼格姆和约翰·沃尔什（John Walsh）认为，1962年法在十年间得到两党的一致支持，其后的就业与培训计划在某种程度上是其衍生物。这些计划由于集中于较为狭窄的群体而倍受争议。同时，计划的资金一直被用于资助“万能计划”，既要解决劳动力短缺问题又要面对处境不利者的贫困问题。所以，在向贫困开战时期，当政策目标改变后，社会各界对其褒贬不一。两人认为，人力政策的真正目标应该是满足所有人的工作生活需要并有效分配劳工资源。【注释】Garth L. Mangum and John Walsh, A Decade of Manpower Development and Training (Salt Lake City, Utah: Olympus Publishing Company, 1973), p.5.【注尾】 这种结论与曼格姆早年的观点大同小异。此外，查尔斯·布雷彻（Charles Brecher）的《联邦反贫困政策的影响》重点论述了向贫困开战政策产生的过程、管理机制以及其中存在的问题，但观点缺少新意。【注释】Charles Brecher, The Impact of Federal Antipoverty Policies (New York: Praeger, 1973).【注尾】
1960～1970年代是美国大都市区郊区化进入爆炸性发展的时代。一些学者抓住这一时代脉搏，通过审视各项计划在全国各地基层单位的实施过程和效果，对联邦政策进行专项研究。这种从基层观察全国性政策的研究视角弥补了以前成果中“自上而下”重点分析联邦高层而忽视基层政府的缺陷，因而，他们对具体计划的评价和对联邦政策的总体结论更具说服力。例如，加思·曼格姆和赛恩·罗布森（R. Thayne Robson）的研究考察了1960年代就业与培训计划在波士顿、丹佛、洛杉矶至奥克兰海湾三大都市区的实践过程，对人力计划的两个目标——提升就业能力和增加处境不利者的收入——进行评估。他们赞扬工作刺激计划、岗位培训计划、商业领域职业机会计划等项目的管理和服务，肯定其对学员、社区及劳工市场的积极影响，并对1970年代各类项目的设计和管理等方面的改进提出建议。【注释】Garth L. Mangum and R. Thayne Robson, Metropolitan Impact of Manpower Programs: A FourCity Comparison (Salt Lake City, Utah: Olympus Publishing Company, 1973). 这个时期曼格姆对就业与培训研究政策的研究还有Garth L. Mangum, Sar A. Levitan, and Ray Marshall, Human Resources and Labor Markets: Labor and Manpower in the American Economy (New York: Harper & Row, Publishers, 1972).【注尾】 无独有偶，奥林匹斯研究公司（Olympus Research Corporation）对联邦政策在洛杉矶、芝加哥、纽约和费城的实施效果进行评估，认为1960年代就业与培训政策在总体上是喜忧参半。【注释】Olympus Research Corporation, The Total Impact of Manpower of Four Cities Case Study (Salt Lake City, Utah: Olympus Publishing Company,1971).【注尾】 与上述两项研究相比，曾任约翰逊政府总统经济顾问委员会委员的斯坦利·弗里德兰德（Stanley L. Friedlander）的研究更为深刻。站在全国性政策的高度上，他以“空间区位论”为视角，对1960～1970年代初联邦政策在30个城市的实施与效果进行考察。他认为，政策没有改变美国贫困人口的结构和区位分布。在各大都市区，贫困率最高的区位是贫民区，其次是中心城市，最低的是郊区。导致这种局面的主要原因是，那些适合下层劳工的制造业就业机会纷纷流向公共交通无法到达的郊区地带，贫困人口的低技术素质和能够谋求的职业的低薪性质使其无力购买家庭轿车，因而无法解决从中心城市到郊区的就业通勤问题。就业与培训政策只是在一定程度上解决了劳工就业的技术问题，却未能解决其居住地与就业机会相分离的通勤问题。这种逻辑性断层成为制约联邦政策效用的主要因素之一。【注释】Stanley L. Friedlander, Unemployment in the Urban Core: Analysis of Thirty Cities with Policy Recommendations (New York: Praeger,1972), p.18.【注尾】 弗里德兰德的结论可谓一语中地。
这个时期，对就业与培训政策体系的形成进行跨时空纵向梳理的学者首推曾任劳工统计局劳工统计委员的尤安·克莱格（Ewan Clague）。在研究中，他将巴克的早期论述置于人力政策发展史中加以考察，追溯从新政至尼克松政府的政策。他认为，由于巴克低估了瑞典与美国劳工运动之间的巨大差异而对美国的人力政策寄予太多期望。瑞典的工会组织具有较强的一致性和协调性，加上代表其利益的工党长期当权，工人和政府在立法与经济行动上才能密切合作。同时，瑞典最优秀的经济学家多数参加了工人运动，工人领袖们乐于听取他们的意见，罢工现象少。对此，他不无感慨地说：“自由世界任何一个国家中，劳工与管理者之间的合作都比不上瑞典。”相比之下，由于民族、宗教、行业和地域等多种因素而利益多元化的美国各工会组织，长期奉行“给你的朋友以回报、给你的敌人以惩罚”的实用主义原则。它们首先考虑的是自己而非全国性组织的利益，因而在政治上从未联合起来支持一个政党。有时工会成员在全国范围内投民主党的票，而在州里投共和党的票。因此，美国工会组织很难像瑞典工会组织那样在政府政策中发挥重要作用。【注释】Ewan Clague, Manpower Policies and Programs: A Review, 1935~75 (Kalamazoo, Michigan: The W.E. Upjohn Institute for Employment Research, 1976), pp.47~48.【注尾】 此外，克莱格认为，从长远看，由于世界经济的发展，未来几年美国经济的衰退会进一步加深，失业问题不容小视，政府应该仔细考虑一种规模大、针对性强、效益高的就业计划。【注释】Ibid., pp.86~87.【注尾】
四
1980年代以后，随着美国培训与就业政策日臻完善，学界的研究成果日益增多，研究层次日趋深入，涉猎范围包括法律的制定与实施、政策有效性、就业市场的种族歧视、弱势群体培训与就业、国际比较、未来政策的可行性等诸多领域。更多的学者从政治学角度参与到研究行列中，把研究对象放在政策发展的长河中加以考察，使研究的理论性、历史感和客观性均跃上一个新台阶。
政治学家加里·穆西罗尼（Gary Mucciaroni）从价值观念、管理机构和利益集团三个层面研究了第二次世界大战后美国就业与培训政策的变化和效用。他认为，尽管就业政策在战后十几年间取得了积极的成效，但是“自由主义改革家们对失业问题的关键性举措在很大程度上因政治失败而结束”。【注释】Gary Mucciaroni, The Political Failure of Employment Policy 1945~1982 (Pittsburgh：University of Pittsburgh Press, 1990), p.5.【注尾】 他将1962年法和1982年《岗位培训伙伴关系法》进行比较，认为它们产生的背景具有相似性，对国际竞争的忧虑、劳动力技术水平适应经济变化的需要、对扩大经济机会的关注以及解决失业问题的努力等等，都是它们的催生剂。不同的是，前者诞生于自由主义信念不断增强的年代，后者产生于自由主义衰落的时期；1960年代民主党和共和党对就业与培训政策持一致的支持态度，但在1980年代，它们在国家对经济特别是劳工培训与就业的干预模式和程度等问题上分道扬镳。仅仅是由于1981年美国经济危机之后日益增长的社会失业率和国会的坚持，才使联邦政府在就业与培训中再度扮演积极角色。比较1964年法和1973年《全面就业与培训法》，他认为它们都保留了战后美国的自由主义理念。然而由于1970年代高失业率及城市财政危机等情况，1973年法的预算和政策目标显著增加，使整个1960年代的人力计划显得微不足道。【注释】Gary Mucciaroni, The Political Failure of Employment Policy 1945~1982, pp.3~5.【注尾】 海伦·金斯伯格（Helen Ginsburg）在对美国和瑞典的政策进行比较后也得出与穆西罗尼一致的结论。【注释】Helen Ginsburg, Full Employment and Public Policy: The United States and Sweden (Massachusetts: Lexington Books, 1983).【注尾】 唐纳德·邦伯（Donald C. Baumer）和卡尔·范霍恩（Carl E. Van Horn）运用多元政治学说，对战后40年间国会立法的内容、制定过程做了比较深入的分析，在一定程度上揭示了美国政治体制的种种弊端。他们认为，虽然失业问题已经引起美国政府和社会各界的关注，但是，由于各利益集团及政党对政府作用、政策内容与重点等方面存在诸多分歧，且都力图将自己的主张纳入政府法规，不仅使国会立法步履艰难，而且使多数立法成为无所不包的大杂烩。【注释】Donald C. Baumer and Carl E. Van Horn, The Politics of Unemployment (Washington D.C.: Congressional Quarterly Inc., 1985), pp.1~2.【注尾】 上述学者将美国就业与培训政策困境的根源归于美国政治体制，为认识美国宪政体制的运作机制提供了一个有益视角。
社会学和政治学教授玛格丽特·韦尔（Margaret Weir）考察了从新政到1980年代围绕就业政策展开的政治活动，试图说明“政策是政治家或选民选择的产物”。【注释】Margaret Weir, Politics and Jobs: The Boundaries of Employment Policy in the United States (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1992), p.xiii.【注尾】 她指出，从劳动力供给角度确定政府政策的定位的做法源于1960年代经济繁荣和政治动荡的悖论。民主党政府和国会都在决策中自觉不自觉地将劳工职业培训与具有鲜明福利特征的公共就业计划作为宏观经济政策的组成部分，籍此弥补市场经济依靠其内在运行机制而无法解决的底层劳工就业问题。在黑人民权运动席卷全国各地的形势下，就业与培训政策沦为回应黑人要求经济平等的贫困计划。“到60年代末，劳动力市场政策作为收入维持政策，已经和福利救济没有差别”。【注释】Margaret Weir, Politics and Jobs: the Boundaries of Employment Policy in the United States, pp.62~63.【注尾】 由此产生的负面性影响不仅延迟了定位准确、切实可行的永久性就业与培训体系的确立，政府政策的整体效用只能是事半功倍，而且，在政治上，旨在根除贫困的就业与培训政策日益陷入孤立脆弱的窘境。随着1960年代末美国经济状况的恶化，共和党政府抛弃向贫困开战属于情理之中。【注释】Ibid., p.98.【注尾】 这种分析符合1960年代美国就业与培训政策的历史趋势，其观点极富哲理性和客观性。
综上所述，美国学界关于对政府政策存在的问题所提出的尖锐批评或改进性建议，反映出学者们对政府政策定位和走向的高度关注，以及对美国政府的厚望。
就学者们关注的共性问题而言，有三个问题值得从更深层次进行思考。第一，尽管在广义上就业与培训政策居于社会福利保障的范畴，但在微观上，作为以提高劳动力就业技能为主要目标的手段和载体，其中的救济性福利比重究竟应保持在何种程度上才符合就业与培训政策的主旨与本质，仍莫衷一是。第二，从政策实施和管理看，三权分立的原则使联邦政府各部门之间、国会内部之间、三权之间、联邦与地方之间以及地方与地方之间的协调中总是存在着诸多问题，在解决社会问题时总是难以达成一致，结果体现在法律上就是妥协，因而实践上也根本无法达到预计效用。第三，政府政策的终极目的是降低社会失业率，减少对社会福利的依赖，增强经济发展对人力资源的利用率，但是，这种政策能否充分发挥其预期的效用，不仅仅在于其定位和服务内容结构是否能满足就业市场的客观需要，更重要的还在于其外部因素的制约，包括货币供给总量、税收政策、进出口贸易、生产技术变革、消费市场的消长、区域经济的协调发展和政府财政支出的规模与流向等。因此，政府在制定政策时必须未雨绸缪，统筹兼顾，将就业与培训政策与其他因素有机地结合起来，否则就无法达到事半功倍的效果。
高嵩：东北师范大学历史文化学院美国研究所副教授