《美国研究》2009年第3期
联邦政府与美国志愿服务的兴盛
徐彤武
〔内容提要〕美国志愿服务事业的发达与联邦政府所起的关键作用密不可分。联邦政府以“出资人”和“主办者”的身份介入本属于民间范畴的志愿服务始于20世纪60年代。经历了几十年的发展和改革之后，在一系列相关法律基础上形成了包括两大类全国性志愿服务计划的联邦志愿服务体系。联邦志愿服务计划的灵魂是为国家服务的理念，它得到了历任美国总统的着力宣扬和强化。精神激励与利益机制的结合、纪念性和荣誉性制度的设立、不同机构间的协调配合、民间组织的巨大贡献、网络信息技术的广泛应用等因素都推动了志愿服务事业的持续发展。奥巴马政府促成的《爱德华·肯尼迪服务美国法》揭开了联邦志愿服务体系的新篇章，它将动员和吸引更多美国人民投身志愿服务，从而增强美国应对各种危机的能力。
关键词：美国社会 志愿者 联邦政府 《爱德华·肯尼迪服务美国法》 社区
美国是一个志愿服务事业普及和兴盛的国家，志愿者是一个受尊敬的包括不同年龄段人口的庞大群体。他们的背景不同，知识和专业技能各异，所提供的服务各式各样，其影响不仅遍及全美各州和所有海外领地，而且深入到了广大的发展中国家。根据新近发布的官方统计数据，2008年美国人中共有6180万人，即16岁以上人口的26.4%参与了志愿服务。他们贡献了80亿小时的劳动，价值1620亿美元。同时，78.2%的志愿者为社会慈善事业捐献了25美元或者更多的善款；相比之下，不参加志愿服务的人中做出同样捐献的比例仅为38.5%。【注释】The Corporation for National and Community Service, Volunteering in America Research Highlights, July 2009.【注尾】 2007年秋季以来，金融海啸引发的全球经济危机使美国民众遭受了第二次世界大战结束以来最沉重的打击，至少有650多万人遭到解雇，数百万家庭因无力还贷而失去住房。【注释】Dan Levy, “Foreclosure Fillings in U.S. Reach Record 1.5 Million ,” July 16, 2009, from http://www. boomberg.com/apps/news, 2009年8月18日。【注尾】 在这样严峻的形势下，美国的志愿者总数、志愿服务参与率及志愿人员的慈善捐赠却都保持了高度稳定，应该说这是一项非常了不起的国家成就。【注释】2002年至2007年间，历年美国志愿服务人数和总人口志愿服务参与率（Volunteer Rate）的官方统计数据如下：2002年：5980万人/27.4%；2003年：6380万人/28.8%；2004年：6450万人/28.8%；2005年：6540万人/28.8%；2006年：6120万人/26.7%；2007年：6080万人/26.2%。参见U.S. Profile:Volunteering in America, http://www.volunteeringinamerica.gov/, 2009年8月13日。【注尾】
人们不禁要问：为什么今日美国的志愿服务事业会如此兴盛并且能够保持可持续发展的势头？若全面考察各种相关因素，不难发现联邦政府对促进全国志愿服务事业的发展起到了极其关键的作用。近20年来，这种作用日趋强化，社会效益显著。
本文旨在论述联邦政府主办的志愿服务计划的缘起、发展和成就，分析联邦志愿服务体系的演变、机制和特点，解读问世不久的《爱德华·肯尼迪服务美国法》（The Edward M. Kennedy Serve America Act）【注释】此法于2009年4月21日经美国总统奥巴马签署后成为联邦法律。资深参议员爱德华·肯尼迪是此法的主要倡导者之一，参议院进行相关辩论时决定以他的名字命名此法以示敬意。爱德华·肯尼迪应邀出席了总统签字仪式。2009年8月25日，一贯全力推动联邦志愿服务计划的爱德华·肯尼迪因罹患脑癌去世，奥巴马总统下令联邦政府机构降半旗致哀，并和其他在世的美国前总统（老布什除外）一起出席了隆重的追悼仪式。【注尾】 的主要内容及其对美国志愿服务事业的重要意义。
一、联邦志愿服务体系的建立与演变
公众对社会事业的主动参与和志愿者精神向来是美国历史和文化传统的重要组成部分。尼克松总统曾发表过一个著名论断：“志愿服务是美国生活方式的标志之一。”【注释】Richard Nixon: Proclamation 4288: National Volunteer Week, 1974, April 20, 1974, John T. Woolley and Gerhard Peters, The American Presidency Project 〔online〕, Santa Barbara, CA: University of California (hosted). Gerhard Peters database. From http://www.presidency.ucsb.edu/, 2009年8 月13日。
＊本文所引用的美国总统文献，除另有说明的以外，均引自：The American Presidency Project 〔online〕, Santa Barbara, CA: University of California (hosted) Gerhard Peters database. http://www.presidency.ucsb.edu/。为节省篇幅，以下相同来源的引用不再详注，只列明资料来源为The American Presidency Project 〔online〕，并注明查询日期。【注尾】 奥巴马总统也说：“我国的历史始于对志愿者的召唤。”【注释】Barack Obama, “Proclamation: National Volunteer Week, 2009, ”April 21, 2009, Office of the Press Secretary, The White House, from http://www.whitehouse.gov/the_press_office/, 2009年8月13日。【注尾】 北美殖民地早期的社区服务主要是通过居民的志愿性互助方式实现的。从某种意义上讲，美国独立战争的胜利是靠志愿民兵队伍打出来的。不过，在很长一段历史时期中，美国人所实践、所称道的志愿服务及与此密切相关的公益事业纯粹是民间性质的，几乎与联邦政府没有什么关系。1789年美利坚合众国政府正式成立后，【注释】1789年3月1日第一届联邦国会正式召开，同年4月30日华盛顿在纽约宣誓就任美国总统，9月24日国会通过《联邦司法条例》，决定设立包括最高法院在内的法院体系。见刘绪贻、杨生茂总主编，张友伦主编：《美国通史：美国的独立和初步繁荣（1775～1860）》（第2卷），人民出版社，2008年版，第64页。【注尾】 在大约170年的时间里，联邦政府并不主办任何志愿服务计划，而仅仅是在特殊情况下大规模征召和组织公民参与带有一定志愿性质的工作，以服务国家和满足社会的需要。例如，南北战争期间，林肯总统数次发令征召志愿人员补充联邦军队，其中最多的一次征召人数高达50万人。【注释】Abraham Lincoln, “Proclamation: Calling for 500,000 Volunteers, ” July 18, 1864, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月13日。【注尾】 20世纪30年代经济大萧条时期，罗斯福总统组织了“民间资源保护队”（ Civilian Conservation Corps, 简称为CCC）。参与民间资源保护队的300万名无业青年虽然不是志愿者，但这项广受欢迎的新政彰显了公民要为国家和社会服务的理念，所以一直被尊为联邦志愿服务计划的源头。【注释】这里仅以近期的白宫出版物为例，可见USA Freedom Corps, “Introduction to Answering the Call to Service, ” September 2008, The White House, p.6.【注尾】
20世纪60年代，联邦政府开始以“出资人”和“主办者”身份介入真正意义上的志愿服务，特别是为满足美国社会中出现的各种新需求的志愿服务。在从那时起到2008年的将近半个世纪中，联邦政府为建立联邦志愿服务体系、全面推进志愿服务而做出的各种努力大体上经历了三个阶段的演变：
第一个阶段是1961～1971年，这是初创与扩张阶段。在这个时期，联邦政府首次以 “出资人”和“主办者”的身份登上志愿服务的舞台，发起了一连串联邦志愿服务计划。总体来说，这些计划的设计思路是遵循总统施政议程的安排，针对当时美国社会中涌现出来的新情况、新变化和新的服务需求，引导和促进特定人群参与有明确目的的志愿服务计划。联邦政府力求使这些项目具有示范性意义，进而带动类似的服务计划在全国推广，并使志愿服务精神升华到为国家服务（National Service）的层面。
本阶段出现的典型计划是“和平队”（Peace Corps）“服务美国志愿队”（Volunteers in Service to America, 一般缩写为VISTA）和三个老年志愿者计划。和平队是联邦政府主办的第一个海外志愿服务计划，1961年3月1日由肯尼迪总统创建。【注释】1961年3月1日肯尼迪总统签署总统令，下令在美国国务院成立主管和平队计划的联邦机构，这一天被公认为是和平队的“生日”。1961年9月美国国会正式通过《和平队法》(Peace Corps Act of 1961, P.L. 87～293），批准了对和平队计划的管理授权及相关拨款。此后该法曾多次修订。关于总统令的内容，可详见John F. Kennedy: Executive Order 10924: Establishment and Administration of the Peace Corps in the Department of State, March 1, 1961, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。 【注尾】 它吸引了一批对外部世界怀有强烈好奇心、身负美国式理想主义治理方案的青年男女到发展中国家从事教育、卫生和发展援助工作。1964年诞生的“服务美国志愿队”是约翰逊政府“向贫困宣战”一揽子措施的组成部分，可以说是和平队的“国内版”。参与这个计划的志愿者绝大多数是年轻人，他们在为贫困地区的居民提供帮助的同时，自己也获得了教育和接受培训的机会。三个老年志愿者计划分别是：1965年8月28日启动的“养祖父母计划”（Foster Grandparent Program，简称为FGP），它由60岁以上的低收入老年人唱主角。他们与社会上一些有特殊需要的孩子（如病残儿童）结对，像亲生祖父母那样关爱和照料这些孩子；1969年正式创立的“退休老年人志愿者计划”（ Retired Senior Volunteer Program, 简称为RSVP），其主要目的是让退休人员发挥潜力投身社区服务事业；1968～1971年间由当时的联邦卫生、教育和社会福利部与联邦老龄事务局（Administration on Aging）合作试点的“老年伴侣计划”（Senior Companion Program, 简称为SCP），它旨在吸收志愿者陪伴鳏寡孤独和病残老人，为他们提供心理慰籍和生活服务。【注释】老年伴侣计划后来在福特政府时期得以正式创立。Corporation for National and Community Service, Strategic Plan 2006～2010, February 2006, p.5. 【注尾】
第二个阶段是1971～1993年的调整与巩固阶段。这个时期的最大特点是联邦政府通过一系列行政和立法措施，从根本上改善了对联邦志愿服务计划的领导，确立了比较完善的联邦志愿服务体系的法律基础和专门机构。当今美国联邦志愿服务体系的基本框架就是在这个阶段构建的。
1971年7月1日，尼克松政府在国会支持下成立了统一管理所有联邦志愿服务计划的机构——“行动”（ACTION）。【注释】这个机构的创建依据是尼克松总统提出的《联邦政府第一号重组计划》（Reorganization Plan No. 1，1971年7月1日生效）和他1971年6月30日签发的第11603号总统令。详细情况可见Richard Nixon, “Message to the Congress Transmitting Reorganization Plan 1 of 1971, ”March 24, 1971,The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月22日；The U.S. National Archives & Records Administration, Record Group 490: Records of the Peace Corps, 1961～1991, from http://www.archives.gov/, 2009年8月22日。【注尾】 这是一次大胆的制度创新，“行动”的职能甚至一度包括负责和平队计划。【注释】1982年和平队计划重新从“行动”机构（ACTION）分离出来划归同名的独立联邦机构管理。详情见The U.S. National Archives & Records Administration, Record Group 490: Records of the Peace Corps, 1961～1991, from http://www.archives.gov/, 2009年8月22日。【注尾】 1973年国会通过了《国内志愿服务法》（Domestic Volunteer Service Act of 1973）。该法规定了对“行动”的授权，建立了由总统任命的国家志愿服务顾问委员会（National Voluntary Service Advisory Council），为当时已有的联邦志愿服务计划确定了涉及定义、目标、管理、执行、拨款、志愿者权利等诸方面事宜的法律依据。这些联邦志愿服务计划不仅有已经发起的“服务美国志愿队”和老年志愿者计划，还包括专门服务小企业的新计划“在职经理服务队”（Active Corps of Executives, 简称为ACE）和“退休经理服务队”（Service Corps of Retired Executives, 简称为SCORE）。【注释】The Library of Congress, Domestic Volunteer Service Act of 1973(Public Law 93～113),from http://thomas.loc.gov/, 2009年8月21日。【注尾】
1990年11月16日，老布什总统签署了《国家与社区服务法》（National and Community Service Act of 1990），联邦独立机构“国家与社区服务委员会”（Commission on National and Community Service）随即成立。《国家与社区服务法》对于在全体人民中弘扬志愿者精神，发动青少年积极参加志愿服务计划，引导志愿服务深入基层社区解决实际问题起到了积极作用。除了新发起若干青少年志愿服务计划外，这部法律的亮点是详细规定了专职和兼职志愿者的工作时间、年龄、报酬和培训要求；首次授权联邦政府选定并资助一家民办非营利基金会，以便执行服务志愿者、传播志愿精神的“光点计划”（Points of Light Initiative）。【注释】关于《国家与社区服务法》的内容见The Library of Congress, National and Community Service Act of 1990 (Public Law 101～610), from http://thomas.loc.gov/, 2009年8月21日。“光点计划”的名称来源于老布什总统在1989年1月20日发表的就职演说。在这篇演说中老布什用“thousand point of light”来形容像闪烁的繁星遍布全国的所有社区服务组织。演说全文见George Bush, “Inaugural Address,”January 20, 1989. The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。涉及“光点计划”的民间非营利组织“光点基金会”（the Point of Light Foundation）成立于1990年，1991年与全国志愿服务网络组织合并，2007年与志愿服务组织“帮手”网络（Hands On Network）合并，更名为“光点机构”（Points of Light Institute）。老布什曾经担任过该机构的名誉理事长。更详细的情况可见http://www.pointsoflight.org【注尾】
本阶段具有里程碑意义的事件是1993年克林顿政府对联邦志愿服务体系的总体改革。依据国会通过的《国家与社区服务机构法》（National and Community Service Trust Act of 1993），新的联邦机构“国家与社区服务机构”（Corporation for National and Community Service, 简称为CNCS）诞生。“国家与社区服务机构”由一个高级别理事会领导，理事和首席执行官均需由总统任命，经参议院批准。这个独立机构合并了“行动”（ACTION）和“国家与社区服务委员会”的全部职能，统管了所有国内的联邦志愿服务计划，包括当年新创建的“美国志愿队”（AmeriCorps）计划。《国家与社区服务机构法》调整了有关志愿者年龄、服务时限、奖励机制等规定的细节，提出了在各州组建志愿服务委员会（Commission on National Service，亦称为State Service Commission）的要求。它还将“退休老年人志愿者计划”重新命名为“退休人员和老年人志愿者计划”（Retired and Senior Volunteer Program, 缩写仍为RSVP），从而把大批没有退休的老年人纳入该计划的适宜人群范围。【注释】关于《国家与社区服务机构法》的内容可详见The Library of Congress, National and Community Service Trust Act of 1993 (Public Law 103～182), from http://thomas.loc.gov/, 2009年8月21日。【注尾】
第三个阶段是1994～2008年的提高与发展阶段。1994年“国家与社区服务机构”正式投入运转，各种联邦志愿服务计划开始按部就班地实施。进入21世纪后，一系列大规模的突发事件——包括九一一恐怖袭击、卡特里娜飓风、金融海啸接踵而至，这从客观上对联邦志愿服务体系提出了许多新要求，也为联邦政府在短期内迅猛扩张志愿服务计划、强化应急志愿服务能力提供了契机。因此， 2001～2008年间联邦志愿服务计划得以加速发展，联邦志愿服务体系的防灾防疫、紧急救援和维护国土安全的功能得到全面提升。
2001年1月20日小布什在总统就职演说中强调，美国人应该做“有责任心的公民”而非这个国家的“旁观者”。【注释】George W. Bush, “Inaugural Address,” January 20, 2001, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。【注尾】 九一一恐怖袭击事件发生后，布什政府因势利导，迅速果断地采取了一系列措施，力求把民众空前高涨的爱国热情转化为更多公民参与志愿服务的实际行动。这些措施中最为重要的当属以下两个方面：
第一，强化联邦政府最高层对志愿服务工作的协调。2002年1月29日，布什总统下令在白宫设立志愿服务协调机构——“美利坚自由服务团”（USA Freedom Corps）。【注释】George W. Bush, “Address before a Joint Session of the Congress on the State of the Union,” January 29, 2002,The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日；George W. Bush, Executive Order 13254: Establishing the USA Freedom Corps, January 19, 2002, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。2009年1月奥巴马政府上台后，“美利坚自由服务团”不复存在，其职能由相关联邦机构，特别是“国家与社区服务机构”承担。关于“美利坚自由服务团”2001～2008年期间的工作详情，可见USA Freedom Corps, “Answering the Call to Service, ”September 2008, The White House.【注尾】 该机构由总统主持的专门委员会领导，日常运转由总统任命的白宫官员负责。这个超级协调机构把美国公民捍卫国土安全的义务融入联邦志愿服务计划，加强了各级政府对现有志愿项目的支持，展开了权威性的全国志愿服务年度普查，完善了各类民间组织与政府协作应对突发灾害性公共事件的机制，为在基层社区和青少年中开展志愿服务创造了更有利的条件，使全社会进一步形成尊重和支持志愿者的氛围。
第二，配合美国在九一一事件以后确定的国家安全战略，扩展联邦志愿服务计划。除了大幅度增加原有计划的规模，还创建了两个新的国内和国际志愿服务计划。【注释】小布什总统在2002年1月29日对国会发表的国情咨文里宣布，联邦政府将多吸收20万名志愿人员参加美国志愿队计划和老年志愿服务计划，在5年内把和平队计划的名额增加一倍。见George W. Bush, “Address before a Joint Session of the Congress on the State of the Union, ”January 29, 2002, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。【注尾】 国内计划是2002年1月29日发起的“公民服务队”计划（Citizen Corps）。这个计划是联邦政府执行第13234号总统令的直接结果，它的根本目的是在进行反恐战争的同时，利用联邦政府的资源，支持并促进美国各界公众参加相关的志愿服务，以提高整个社会应对恐怖袭击、自然灾害和其他突发公共事件的准备程度和紧急救助能力。【注释】关于第13234号总统令的内容，见George W. Bush: Executive Order 13234: Presidential Task Force on Citizen Preparedness in the War on Terrorism, November 9, 2001,The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。【注尾】 国际计划是2003年5月21日宣布成立的“缔造繁荣志愿者”计划（Volunteers for Prosperity，简称为VFP）。【注释】George W. Bush: Executive Order 13317: Volunteers for Prosperity, September 25, 2003, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。【注尾】 这个由美国国际开发署（United States Agency for International Development，简称为USAID）担任跨部门协调机构的计划，使命是鼓励和吸收专业人员参与国际开发援助服务。它涉及许多当代发展的新问题，志愿者的海外服务期限灵活，所以堪称“和平队”计划的姐妹篇。
二、联邦志愿服务计划的现状与成就
从1961年3月“和平队”创立至今，联邦政府发起、主办、资助和管理了为数众多的志愿服务计划。在近半个世纪的岁月里，随着联邦政府施政重点的变化和联邦志愿服务体系的发展与完善，这些计划也经历了改组、扩充、中止、重启与整合。目前联邦志愿服务计划主要可按责任关系分为两大类：第一类由“国家与社区服务机构”主办和管理，第二类由联邦政府其他部门主办和管理。
作为联邦政府打造的志愿服务的“航空母舰”，“国家与社区服务机构”的全部工作都围绕着相互联系的三大战略目标：即通过志愿服务满足基层社区的关键性需求；加强社区和其他社会组织吸引公民参与志愿活动的能力；大力倡导终生志愿服务的理念和道德，为来自各种背景和年龄段的美国人创造志愿服务机会。【注释】Corporation for National and Community Service, Strategic Plan 2006～2010, February 2006, p.7. 【注尾】 为实现这些战略目标，“国家与社区服务机构”必须与各种民间组织、教育机构和其他公共部门（如州志愿服务委员会）建立密切的合作伙伴关系。【注释】美国目前共有49个州（南达科他州除外）和3个海外领地成立了志愿服务委员会（State Service Commission）。这个机构的首席长官由州长任命，机构职能是领导本州的志愿服务事业，管理在本州实施的“美国志愿队计划”，主办由本州设立的其他志愿服务计划。参见Corporation for National and Community Service: State Service Commission, http://www.nationalservice.gov/；美国州级公民服务委员会协会（The American Association of State Service Commissions）的官方网站http://www.statecommissions.org/，2009年8月17日。【注尾】 除了制定相关政策、规划、管理制度和拨付资助款项外，它还需要通过华盛顿总部和遍布各州的办公室向社会提供专业性的协调指导、信息咨询、技术支持和研究分析服务。
截至2009财政年度，“国家与社区服务机构”旗下的三套全国性志愿服务计划服务情况是：
1.“老年志愿服务计划”（Senior Corps）。这是由“国家与社区服务机构”牵头、上千家公立机构和非营利组织参与的网络型服务计划，包含着1300个具体的志愿服务项目，每年吸收约50万名老年志愿者，他们每个星期的纯服务时间为几个小时到40小时不等。本套计划含三个分项：（1）退休人员和老年志愿者计划。这个计划吸收55岁以上的老年人参加，他们可以根据自身情况选择志愿服务的时间、地点和服务岗位。（2）养祖父母计划。志愿者年龄应在60岁以上，负责联系并照料的对象是在学校、医院、戒毒中心和托儿所里的有特殊需要的孩子。（3）老年伴侣计划。志愿者年龄应在60岁以上，负责陪护和照料的对象是因身体虚弱或有病无法出门的老年人。志愿者必须持续地接受关于老年病（如老年痴呆症）和预防中风知识的培训。
在2008财政年度，参加“退休人员和老年志愿者计划”的志愿者有42万8912人，他们还带动了美国墨西哥湾地区的3万7990名社区志愿人员；14万“老年伴侣计划”志愿者的陪护服务。【注释】Corporation for National and Community Service, FY 2008 Annual Performance Report, Washington, DC, 20525, pp.9, 28～29.【注尾】
2.“美国志愿队计划”（AmeriCorps）。这是一个覆盖全国的大型服务系统，每年招收7.5万名17岁以上的专职或兼职志愿者，他们的工作重点是为社会公共领域（如教育、公共安全、卫生、环境等）提供志愿服务。合作伙伴包括各州公立机构和民间组织。本套计划含三个分项：（1）州和全国计划（AmeriCorps, State & National）。这主要是一个复杂的分层拨款计划，旨在资助各地公共机构、非营利组织、学校和其他组织吸收各种背景的美国人参与志愿服务。（2）“服务美国志愿队”。这个计划以扶贫为主要任务，每年约有7000名专职志愿者驻扎在美国最穷困的乡村和城镇社区，协助当地非营利组织、公民信仰组织（faithbased organizations）、社区组织和公立机构创办各种扶贫自救项目，使困难的个人、家庭或社区最终脱贫。“服务美国志愿队”计划的志愿者需要克服许多常人难以想象的困难，他们的奉献精神备受美国人民称道。（3）“全国公民社区团”（National Civilian Community Corps, 简称为NCCC）。这个全日制计划只招收18～24岁的青年志愿者。他们必须先在“全国公民社区团”的专用营地接受编组和培训，然后以团队为单位被派遣到亟需志愿服务的目的地执行各种任务，如为遭受自然灾害的居民修缮住房等。【注释】目前这种美国志愿队“全国公民社区团”计划的专用培训营地有5个。3个处于运行状态的营地分别位于加利福尼亚州首府圣克拉门托（Sacramento）一个关闭的军事基地、科罗拉多州首府丹佛（Denver）的一所学院和马里兰州佩里角（Perry Point）的一个退伍军人医疗中心。另外还有两个即将投入使用的营地，一个位于依阿华州，另一个位于密西西比州的维克斯堡（Vicksburg）。参见AmeriCorpsWikipedia, http://en.wikipedia.org/, 2009年8月17日；Corporation for National and Community Service, CEO Message on FY 2009 Budget Request, http://www.nationalservice.gov/, 2009年8月17日。【注尾】 该计划的一些做法，特别是营地制度，明显带有大萧条期间“民间资源保护队”的色彩。
在2008财政年度，美国志愿队州和全国计划的成员机构招收了100万名志愿者；“服务美国志愿队”计划的志愿者发动了60多万社区志愿人员协助地方政府和非营利组织参与扶贫工作；“全国公民社区团”计划带动了6万4900名其他志愿者，其中大多数人在墨西哥湾地区从事救灾工作。【注释】Corporation for National and Community Service, FY 2008 Annual Performance Report, Washington, DC, 20525, pp.9, 23～24.【注尾】
3. 学习和服务美国计划（Learn and Serve America）。这是一个建立在择优竞争基础上的辅助性资助计划。它通过各州、印地安部落和海外领地的公立机构（教育管理机构、志愿服务委员会等）和跨州非营利组织的参与，为从幼儿园到大学的各种与志愿服务相结合的学习活动（Servicelearning）提供资助与指导，其根本目的是把有关公民意识和志愿服务精神的教育贯穿于青少年成长的各个阶段，同时力求让他们的志愿服务为所在社区解决一些实际问题（如清理环境、恢复居民区绿地、循环利用废弃物品）。这套计划的各个分项包括：给中小学校和幼儿园有关项目的拨款、资助K-12学校学习与志愿服务项目的拨款、扶持印地安部落和美国海外领地有关项目的拨款、资助基层社区和公民信仰组织相关活动的拨款、支持高等院校有关志愿活动的拨款等等。
在2008财政年度，学习和服务美国计划向全国100多个机构提供了资助，一共带动了120万人参与各种志愿服务。在这些参与者中，约有44万2300名青少年来自各种条件不利的家庭，7万6400人是在校大学生。【注释】Corporation for National and Community Service, FY 2008 Annual Performance Report, Washington, DC, 20525, pp.9, 19～20.【注尾】
由其他联邦政府部门或机构主办和协调的志愿服务计划主要有以下四个：
一是由国土安全部联邦紧急措施署（Federal Emergency Management Agency，简称为FEMA）主管、联邦政府有关部门共同资助的“公民服务队”计划（Citizen Corps Program, 简称为CCP）。这个全国性计划的宗旨是通过教育、培训和志愿服务，使居民社区更加安全，更好地为应对恐怖主义威胁、犯罪、公共卫生事件及各种灾害做好准备。作为该计划的总协调机构，联邦紧急措施署必须与联邦司法部、卫生部和公众服务部、环保署、“国家与社区服务机构”、全国性非营利组织及各个州和地方的政府机关、急救机构、志愿者组织保持密切联系。目前，美国所有的州和海外领地都建立了州级公民服务委员会（Citizen Corps Council），每个州都设有一名经州长任命的公民服务队计划协调员。全国州级以下的地方政府建立了2395个公民服务委员会，一个由公民服务队志愿者和相关组织支撑的全国性应急系统已经基本成型。【注释】有关公民服务委员会的详细情况可见其官方网站http://www.citizencorps.gov/, 2009年8月17日。See FEMA, Citizen Corps: A Guide for Local Officials, April 2002.【注尾】
“公民服务队”计划下共有5个子计划：（1）社区应急服务队（Community Emergency Response Teams, 简称为CERT）。这个计划通过有组织的培训，使受训公民掌握基本的应急、自救和搜索救援的常识与技能。参加服务队的志愿人员负责加强居民社区或工作场所的应急准备状态，并在第一时间对突发事件做出反应。为引导青少年的参与，国土安全部联邦紧急措施署还发起了配套计划“少年社区应急服务队”（TEEN CERT）和“校园社区应急服务队”（Campus CERT）。（2）“消防服务队”（Fire Corps）。该计划鼓励和组织公民参与志愿消防工作，协助专业消防与救援部门在社区和青少年中普及防火和安全常识。（3）“医疗服务预备队”（Medical Reserve Corps, 简称为MRC）。这个计划把居民中具有医疗和公共卫生专业知识的志愿者组织起来，形成团队。这些团队不仅成为本地应急计划的组成部分，而且在平时参与辅助性的社区公共医疗服务，协助卫生部门实施免疫计划和开展献血动员工作。（4）“守望美利坚”计划（USA on Watch）。此计划是美国司法部资助的“邻里守望”计划（Neighborhood Watch）的扩充版，目的是提高居民对可疑的人和情况的警觉性，预防犯罪和恐怖袭击，并随时做好应对紧急事态的准备。（5）警务志愿服务队（Volunteers in Police Service, 简称为VIPS）。这个计划为符合条件的志愿人员提供培训和支持，使他们能够参与地方警察部门中行政、后勤等岗位的辅助性警务工作，以腾出正规警力增援保障社会治安的一线工作。
美国官方统计资料表明，目前在公民服务队计划里已经组建了3325支社区应急服务队，933支消防服务队，825支医疗服务预备队和1928支警务志愿服务队。此外，全国有2万多个社区实施了“守望美利坚”或“邻里守望”项目。所有这些志愿性服务加起来大约覆盖了79%的美国人口（按2000年人口普查数计算）。【注释】本组数据中，“守望美利坚”、“邻里守望”项目的数据截止到2008年7月，见USA Freedom Corps, “Answering the Call to Service ,”September 2008, The White House, p.10；其他数据均来自“公民服务队”计划的官方网站：http://www.citizencorps.gov/, 2009年8月17日。【注尾】
二是由内政部主办的“为美国骄傲”计划（Take Pride in America）。内政部的业务管辖范围涉及到美国国土面积的1/5，其中包括2.56亿英亩国有土地，9620万英亩水面和湿地，8460万英亩国家公园、历史遗址和纪念地等。【注释】美国联邦政府内政部官方网站http://www.doi.gov/，2009年8月26日。【注尾】“为美国骄傲”计划由时任内政部长唐·霍德尔（Don Hodel）于1985年提出。它主要针对各类在校学生，特点是把宣传、教育、培训、服务和对大自然之美的享受融为一体，激发青少年志愿者的工作热情，使他们的爱国主义情结体现在保护美国的文化历史遗产、野生动物栖息地、国有土地、国家公园和其他自然资源的志愿服务中。该计划在克林顿政府时期暂停，2003年由小布什政府重新启动，每年大约吸引40万名志愿者参加。【注释】参见 “为美国骄傲”志愿服务计划官方网站http://takepride.gov/；U.S. Department of Interior: GPRA Strategic Plan Fiscal Year 2007~2012, Department of the Interior, Washington, D.C. 20240; USA Freedom Corps, “Answering the Call to Service,” September 2008, The White House, pp.24～25. 除了“为美国骄傲”志愿服务计划外，内政部每年还接受许多志愿者提供的服务，其中包含一些辅助性的行政工作。一般来说，联邦法律禁止任何联邦机构接受志愿者的无偿服务（Section 1342 of Title 31, United States Code），但也有例外性规定。包括内政部所属的联邦公园管理局在内，有若干机构具备这方面的授权。内政部在使用志愿者时需要对他们提供培训、物资供应（包括有些岗位需要的着装）和管理方面的服务。在2005财政年度中，联邦内政部志愿者贡献了897万小时的服务，价值1.619亿美元。See U.S. Department of Interior: GPRA Strategic Plan Fiscal Year 2007～2012, Department of the Interior, Washington, D.C. 20240, p.35.【注尾】
三是“和平队”计划（Peace Corps）。这是由一个专门设立的同名联邦机构管理的海外志愿服务计划，宗旨是“促进世界和平与友谊”。由于它是联邦志愿服务计划的“开山之作”，且一直被传奇总统肯尼迪的光环笼罩，所以无论是政治待遇还是福利待遇都比较高。【注释】美国现任参议员克里斯托弗·多德（Christopher Dodd）和6名众议员都曾是“和平队”计划的志愿者。【注尾】 “和平队”计划的主任和副主任由总统任命、参议院批准。它的实际运作服从于美国外交战略的需要。在冷战期间，“和平队”计划带有明显的反共产主义意识形态色彩。冷战的结束一度导致该计划的停滞和缩减。九一一事件发生后，美国政府需要调整与外部世界的关系，“和平队”计划得以重振，迎来了自创办以来第二个兴旺时期。【注释】肯尼迪总统在创建“和平队”时，曾踌躇满志地憧憬“和平队”发展成为一支百万大军。1966年在“和平队”计划服务的志愿者人数达到了创纪录的1.5万人，此后就不断下降。2002年以后联邦政府加大了对“和平队”计划的拨款，使该计划的志愿者人数再度攀升，但目前的状况距离其“黄金时代”仍有很大差距。参见Susan Milligan, “The Peace Corps Toughest Job: Keeping Pace with a Changing World,” International Herald Tribune, Wednesday, April 22, 2009, p.4. USA Freedom Corps, “Answering the Call to Service, ” September 2008, The White House, pp.20～21.【注尾】 该计划的志愿者多为年轻人，他们的中位数年龄为25岁，94%的人拥有至少一个本科学位，11%的人是在读或者毕业研究生。经历严格的筛选和培训程序后，合格者将被派遣到某个发展中国家工作两年。“和平队”计划的工作领域主要有教育、健康和防治艾滋病、环境、商业发展、农业及青年发展。目前整个计划有7876名志愿者和受训人员，工作岗位分布在76个国家。自1961年3月创建以来，和平队累计招收志愿者和受训人员19.5万人，在139个国家，包括我国开展过活动。【注释】以上数据均来自“和平队”官方网站http://www.peacecorps.gov/, 2009年8月13日。1988年中美两国政府就美国“和平队”志愿人员在“美中友好志愿者项目”（USChina Friendship Volunteers）的名义下来华任教达成协议。1993年首批和平队员抵达中国，他们在中国西部地区的院校从事英语教学工作。2009财政年度内共有120名和平队员在华工作，项目预算205.7万美元。See Peace Corps, Impacting the World through Service and Friendship: Congressional Budget Justification Fiscal Year 2009, pp.86～87; 参见中华人民共和国教育部网站http://www.moe.edu.cn/, 2009年8月26日。【注尾】
1996年在“和平队”计划下成立了名为“和平队响应”（Peace Corps Response, 简称为PCR）的子计划。它的目的是招收已经完成任期回国的志愿者参与短期（数周到数月）应急救援服务。2005年卡特里娜飓风袭击美国墨西哥湾诸州后，“和平队响应”计划招收了272名前和平队员参与联邦紧急措施署组织的紧急救援，这也是和平队志愿者首次被部署到美国本土的工作岗位上。【注释】USA Freedom Corps, “Answering the Call to Service,” September 2008, The White House, p.21.【注尾】
四是由美国国际开发署主管和协调的“缔造繁荣志愿者”计划。小布什总统于2003年5月31日宣布了成立该计划的决定，同年9月25日签署了有关的第13317号总统令。【注释】George W. Bush, Executive Order 13317: Volunteers for Prosperity, September 25, 2003, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。【注尾】 这个计划的目的是召唤具有高度技能的美国专业人士投身国际志愿服务，以“支持美国为促进全球健康和繁荣而做出的主要努力”。参与计划的除了提供有关项目拨款的美国国务院、商务部、卫生部和美国国际开发署等联邦部门外，还有成为合作伙伴的约300家美国企业和各种民间团体。通过这个工作网络招收的志愿者多为医生、护士、工程师、计算机专家、管理人员等，他们被派往众多发展中国家（特别是中东和非洲国家），服务期限从数周到一年不等，具体任务涉及美国政府“全球健康与繁荣议程”中关注的问题，如防治艾滋病、民主治理、经济增长、贸易与投资、妇女权益、农业发展、防控疟疾、洁净水资源、计算机与通信技术等等。截止到2008年9月，这个计划已累计派遣近12万名志愿者到海外服务，仅在2008财政年度就派遣了4.3万人。【注释】Office of Volunteers for Prosperity, USAID, Volunteers for Prosperity Annual Report 2008, p.4.【注尾】
据笔者计算，2008年上述所有联邦志愿服务计划直接吸纳的志愿者总数超过230万人，主办机构的直接开支约为12.176亿美元。其中，由“国家与社区服务机构”统管的三套计划共有约177.5万志愿者参加，这些计划还带动了另外约226万名志愿者，两项合计共动员志愿者400万，“国家与社区服务机构”2008财政年度核准拨款额为8.563亿美元；【注释】Corporation for National and Community Service, FY 2008 Annual Performance Report, Washington, DC, 20525, pp.2, 9. 财政拨款数据还可见Corporation for National and Community Service, FY 2008 CNCS Annual Financial Report: History, Legislation, and Funding, p.3.【注尾】 由联邦其他部门或机构主管的计划共有约60万名志愿者参加，【注释】全美参加公民服务队计划的志愿者总数按照最保守的15万人估算。估算依据为：具体计划中的服务队人数按每支队伍至少5名志愿者计算；两万多个“守望美利坚”、“邻里守望”计划的社区，按照每个社区至少5名志愿者计算。这个数字不包括参加公民服务队计划的各全国性志愿团体的会员人数。【注尾】 2008财政年度的直接支出总额为3.613亿美元。【注释】这个数额中包括：1、公民服务队计划1500万美元， See FEMA, Community Preparedness News, January 2008,p.1; 2、“为美国骄傲”计划50.5万美元，见Department of Interior, Fiscal Year 2009 Interior Budget in Brief: Cooperative Conservation Programs, Appendix E; 3、和平队计划3.308亿美元（实际支出额），See Peace Corps News Release, The Peace Corps Fiscal Year 2009 Budget Announced, http://www.peacecorps.gov/,2009年8月27日；4、“缔造繁荣志愿者”计划1500万（拨付给计划合作伙伴的资助总额），See Office of Volunteers for Prosperity, USAID, Volunteers for Prosperity Annual Report 2008, p.4.【注尾】 与美国庞大的军备开支相比，联邦政府这点支出所起的作用可谓“四两拨千斤”，“收益率”极高。【注释】2008财政年度联邦政府志愿服务计划的支出总额（12.176亿美元）还不够国防部采购一艘“海岸级”（Littoral）战舰（每艘14.243亿美元）或一艘LPD-17型登陆舰（每艘15.824亿美元）的钱。国防支出的详细数据来自Christopher Hellman, Analysis of the Fiscal Year 2010 Pentagon Spending Request, 见华盛顿“军备控制与不扩散研究中心”官方网站http://www.armscontrolcenter.org/ ，2009年8月26日。【注尾】
三、联邦志愿服务计划及其管理体系的特点
审视和分析美国联邦志愿服务计划及其管理体系的历史和现状，不难发现它们的若干特点。
第一，“服务”（Service）是所有联邦志愿计划的核心与灵魂。这个服务就是为美国服务，为社会服务，为本社区服务，为他人服务。服务理念最重要的传承者和宣讲人是美国联邦行政当局的首脑——总统。1961年1月20日，美国有史以来最年轻的总统约翰·肯尼迪在就职演说中发出的号召感动了成千上万的美国人：“同胞们，不要问你们的国家能为你们做些什么，而要问你们能为国家做些什么。”【注释】美国驻华大使馆新闻文化处：《美国历史文献选编》（英汉对照版），北京1985年版，第171页。【注尾】 如果说，肯尼迪总统的这个著名演说点亮了为国家服务的火炬，那么自他以后的各位美国总统就像火炬手，按照美国国家的根本利益这条不变的路线把火炬传递下去，并力求让火炬越燃越亮，使它发出的光焰照射到越来越多的美国人。
肯尼迪总统1961年3月创建“和平队”后，曾表示希望看到类似的国内计划。3年后“服务美国志愿队”计划在约翰逊总统的领导下问世。在约翰逊、尼克松和福特3位总统任内，“联邦老年志愿服务”计划（含“退休人员和老年志愿者计划”、“养祖父母计划”、“老年伴侣计划”）相继正式设立。“为美国骄傲”计划提出后，依次得到里根总统和老布什总统的支持。【注释】Ronald Reagan, Message to the Congress on Americas Agenda for the Future, February 6, 1986, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月26日。【注尾】 老布什任内的“国家与社区服务委员会”不仅是“国家与社区服务机构”的前身，其主办的学生计划也成为后来“学习和服务美国”计划的雏形。1993年克林顿总统实现了对整个联邦志愿服务体系的改革，创建了“美国志愿队”。小布什总统不仅空前强化了联邦政府对志愿服务的领导，催生了“公民服务队”和“缔造繁荣志愿者”计划，还郑重倡议每个美国人一生应参加4000小时的志愿服务。【注释】George W. Bush, Address before a Joint Session of the Congress on the State of the Union, January 29, 2002. The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月23日。【注尾】 奥巴马总统上任伊始就签署了《爱德华·肯尼迪服务美国法》，开启了联邦志愿服务计划的新篇章。据笔者搜索统计，从1961年1月到2009年4月，在美国总统发表的言论中，“志愿者”一词出现了2799次，“服务”一词的出现频率高达23024次。【注释】根据The American Presidency Project 〔online〕的文献检索统计, from http://www.presidency.ucsb.edu/, 2009年8月28日。【注尾】
美国总统不仅为联邦志愿服务计划打上了自己的印记，而且精心利用这些计划的关键时机向志愿者和公众传递信息，高扬一脉相承的“主旋律”。例如，肯尼迪总统在白宫玫瑰园欢送第一批赴非洲的“和平队”队员，称赞他们“令所有美国人骄傲”。【注释】John F. Kennedy, Remarks to a Group of Peace Corps Volunteers before Their Departure for Tanganyika and Ghana, August 28, 1961,The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月13日。【注尾】 约翰逊总统在白宫会见首批“服务美国志愿队”计划志愿者时说，他们将得到的最终奖赏，也正是那些服务国家和同胞的人所收获的。【注释】Lyndon B. Johnson, Remarks to Members of VISTA:“Volunteers in Service to America”, December 12, 1964, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月13日。【注尾】 克林顿总统用当年肯尼迪总统签署《和平队法》的钢笔签署了创建“美国志愿队”的文件。【注释】William J. Clinton, Remarks on Signing the National and Community Service Trust Act of 1993, September 21, 1993, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月21日。【注尾】 他还在隆重的仪式上亲自率领第一批近两万名美国志愿队员履行宣誓程序。【注释】按照“美国志愿队”的规定，所有队员都必须进行宣誓。誓词如下：I will get things done for America – to make our people safer, smarter, and healthier. I will bring Americans together to strengthen our communities. Faced with apathy, I will take action. Faced with conflict, I will seek common ground. Faced with adversity, I will persevere. I will carry this commitment with me this year and beyond. I am an AmeriCorps member, and I will get things done. See William J. Clinton, Remarks in a Swearing: in Ceremony for AmeriCorps Volunteers, September 12, 1994,The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月21日。【注尾】 毋庸置疑，这些标志性言行对全美人民，尤其是年轻一代的影响是深远的。
第二，在大力倡导服务和奉献精神的同时，适度运用利益奖励机制。志愿者参与志愿服务的根本动力与服务和奉献是密不可分的，同时伴生的利己考虑也是客观现实。联邦志愿服务计划在细节上把利他与利己结合得比较巧妙，这有助于保持志愿者服务的热情。例如，在“国家与社区服务机构”老年志愿者计划的网页上有这样一段醒目文字：“记住：当你是志愿者的时候，你不仅仅是在帮助别人，你是在帮助你自己！志愿服务可以带来新发现和新朋友。此外，研究表明志愿服务能使你长寿并保持积极的生活态度。”【注释】见老年志愿服务计划的官方网站http://www.seniorcorps.gov/, 2009年8月16日。【注尾】 考虑到不少老年人的生活并不富裕，参与“养祖父母计划” 和“老年伴侣计划”的志愿者，如经济收入符合法定标准，可领取每小时2.65美元的津贴。【注释】截止2009财政年度，这个法定标准为联邦贫困线标准的125%。【注尾】 参加“服务美国志愿队”计划的志愿者除享受生活费补贴和医疗保险外，还可在服务期满后获得教育奖励。【注释】截止2009财政年度，法定的教育奖励标准为4725美元。【注尾】 1994～2006年间美国志愿队员得到的教育奖励超过了10亿美元。【注释】Corporation for National and Community Service, Strategic Plan 2006～2010, February 2006, p.19.【注尾】“和平队”志愿者在服务期满后，可减免或延期偿还联邦助学贷款，符合条件的还可被优先录用为联邦公务员。【注释】详细规定可见“和平队”的官方网站http://peacecorps.gov/，2009年8月13日。【注尾】
是否应该给志愿者经济奖励始终是一个有争议的话题。反对者主要是担心“付钱的志愿服务”会侵蚀真正的志愿服务精神。不过从实践结果看，一定程度的实际利益可以有效增强志愿服务计划的吸引力，对于条件比较艰苦的专职志愿服务岗位，如“服务美国志愿队”计划尤其如此。联邦志愿服务计划强调，志愿者所获得的实际利益，首先体现为专业性的培训、知识与技能，新的机遇和职业生涯资历的积累；其次是良好的社会认可度和荣誉奖励；最后才是根据不同计划详细规定了条件、标准和执行程序的生活费、补贴、教育奖励、医疗保险、服务期末的一次性奖励、休假待遇、就业优先权及退休计划安排等。在制度设计上，坚持先服务后奖励的原则。
第三，调动各种社会力量的积极性，特别注意发挥民间组织的作用。联邦志愿服务计划的实施不是联邦政府单枪匹马地干，还要大力动员、组织、协调社会各方面的力量。除了联邦州、地方政府系统的必要协助外，企业和各种民间组织（包括教会等公民信仰组织、社区组织、地方和全国性的非营利机构等）的参与也非常重要。在有些情况下，民间组织的参与程度甚至直接关系到计划的成败。例如，没有社区组织的积极配合，“国家与社区服务机构”主办的三个老年志愿服务计划和美国志愿队计划都难以取得理想结果。公民服务队计划所依靠的很大一部分紧急动员能力和物质资源仰仗于23个加入其“联系组织计划”（Citizen Corps Affiliate Program）的全国性非营利组织，其中包括美国红十字会、退伍军人组织、消防志愿者组织、业务无线电爱好者组织及大名鼎鼎的全国救灾志愿组织联盟（National Voluntary Organizations Active in Disaster, 简称为NVOAD）。【注释】有关“联系组织计划”的详情可见“公民服务队”官方网站www.citizencorps.gov/， 2009年8月29日。“全国救灾志愿组织联盟”成立于1970年，其全国性的会员组织有49个，此外还吸收了大批二级会员组织。该联盟总部设在弗吉尼亚州的阿灵顿，在美国所有州和海外领地都建立了分支机构，已经形成覆盖全国的救灾网络，它与联邦紧急措施署关系密切。详细情况可见其官方网站www.nvoad.org/, 2009年8月29日。【注尾】 在“缔造繁荣志愿者”计划中，志愿人员的报名、筛选和派遣工作全部由参与该计划的非营利组织和企业完成。2008年3月，为更好地帮助赴海外短期工作的志愿者解决机票和生活费问题，美国国际开发署出资10万美元设立了“缔造繁荣志愿者计划服务基金”（VFPserv）。对这个基金的后续投入全部来自个人和民间组织的捐助。【注释】USAID Press Release, Office of Volunteers for Prosperity Launches New Volunteer Grant Program, March 6, 2008, http://www.usaid.gov/press/releases/2008/, 2009年8月15日；Office of Volunteers for Prosperity, USAID, Volunteers for Prosperity Annual Report 2008, p.3.【注尾】
第四，把对青少年的教育、关怀和对弱势群体的照料置于优先地位。在“国家与社区服务机构”制定的《2006～2010年战略规划》中，5个重点领域里有两个同教育和引导青少年参加志愿服务有关。【注释】Corporation for National and Community Service, Strategic Plan 2006～2010, February 2006, p.10；Corporation for National and Community Service, FY 2008 Annual Performance Report, Washington, DC, 20525, p.6.【注尾】“学习和服务美国”和“为美国骄傲”都是专门针对青少年的计划，它们吸引的青少年志愿者人数也最多。为了提高青少年的参与兴趣，这些计划都设计了丰富多彩的具体项目和活动。如“为美国骄傲”计划下设有一个“为美国骄傲活动学校”（Take Pride School）项目。任何中小学校的学生集体（学校、班级、课外小组），只要坚持每年在国有土地（含公立学校）上举行两次“为美国骄傲”计划主题的志愿服务活动，就可以被授予“为美国骄傲活动学校”的荣誉称号。其他的联邦志愿服务计划，凡是能和学校教育联系起来的，也都尽量予以考虑。
在关心弱势群体方面，除了使志愿服务向病弱残疾人员、孤寡老人、印第安人部落倾斜外，还特别注意对有困难、有问题的青少年给予辅导和照料。这些青少年包括早孕女孩、沾染毒品或管制麻醉品的青少年、监狱服刑人员子女、生活在寄养家庭的孩子、辍学的中小学生、阅读能力较差的学生、贫困社区中的青少年等。组织这些青少年参加志愿服务活动或者与志愿服务密切结合的学习活动，也是教育和引导他们的重要途径。
第五，高度重视不同组织间的协调，努力提高联邦志愿服务计划的管理效率。联邦政府的官僚主义一直饱受诟病，志愿服务计划的管理机关也不例外。不过，联邦政府一直努力通过协调来提高相关计划的效率。以同属联邦海外志愿服务计划的“和平队”和“缔造繁荣志愿者”计划为例。跨部门的“缔造繁荣志愿者”计划效率远胜于自立门户的“和平队”，关键在于它的协调机制。涉及“缔造繁荣志愿者”计划的有美国国际开发署、国务院、商务部、卫生和公众服务部。虽然各机关内都有“缔造繁荣志愿者”计划办公室，但国际开发署的“缔造繁荣志愿者”计划办公室依法承担跨部门协调机构的责任，并将其他部门主管和资助的对外援助项目统一纳入“缔造繁荣志愿者”计划的框架内。这不仅减少了部门之间的扯皮，还确保了美国对外援助项目与国家外交政策的一致性。【注释】先后被纳入“缔造繁荣志愿者”计划框架内、由这四个部门分别管理和拨款的联邦对外援助项目是：Presidents Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR), Middle East Partnership Initiative (MEPI), Digital Freedom Initiative (DFI), Water for the Poor Initiative, African Global Competiveness Initiative, Millennium Challenge Account (MCA) and the Presidents Malaria Initiative。See Office of Volunteers for Prosperity, USAID, Volunteers for Prosperity Annual Report 2008, p.1. 【注尾】 联邦紧急措施署在主管公民服务队计划的过程中，与联邦司法部等多个政府部门和“国家与社区服务机构”建立了良好协调关系，保证了这一计划的顺利实施。还应该提及的是，小布什总统于2006年4月27日签发总统令，要求所有联邦政府机构的行政首长任命本机构一名高级别官员为志愿服务联络员。【注释】George W. Bush, Executive Order 13401: Responsibilities of Federal Departments and Agencies with Respect to Volunteer Community Service, April 27, 2006. http://georgewbushwhitehous.archives.gov/, 2009年8月18日。【注尾】 此举无疑也加强了联邦机构志愿服务计划的协调性。
第六，运用先进的信息和网络技术，实现全面、权威、及时、准确、高速和互动的信息传导，为志愿者、正在寻找志愿服务机会的公众和相关民间组织、企业、教育机构等提供优良的信息服务。美国是互联网的诞生地，信息和网络技术发达。这一优势为志愿服务装备了利器,有效地实现了相关信息的流动、扩散、放大、收集、汇总和反馈。今天，所有的联邦志愿服务计划（包括子计划）无一例外都拥有官方网站。联邦政府还在2002年开设了志愿服务专用网站www.volunteer.gov，为公众提供一站式信息服务。【注释】2002年6月30日在白宫举行了该网站的开通仪式。见：http://www.volunteer.gov/gov/about.cfm，2009年8月30日。【注尾】
第七，通过纪念性和荣誉性的联邦制度持续激励公众的志愿精神。这方面影响最大的三项制度是：“全国志愿者周”、“马丁·路德金服务日”和“总统志愿服务奖”。“国家与社区服务机构”负责相关活动的策划、指导和支持，各联邦机构志愿服务联络员要确保本单位领导人的出席，并筹划相应的宣传活动。
“全国志愿者周”（National Volunteer Week）于1974年４月20日由尼克松总统宣布创设，从此每年4月份的第三个星期都循此例，没有间断。【注释】Richard Nixon, Proclamation 4288: National Volunteer Week, 1974, April 20, 1974,The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月13日。在美国总统文献中，宣言（proclamation）具有与总统令相同的法律地位，故尼克松总统的这一宣言也宣告了“全国志愿者周”作为一种制度的诞生。笔者注。【注尾】 美国总统一般要在“全国志愿者周”开始的时候发表有关的讲话、备忘录或宣言。在这一周中，全国各级各地的政府、企业和民间组织都要举行与志愿服务相关的活动，并对志愿者进行表彰。
“马丁·路德金服务日”（The Martin Luther King Jr. Day of Service）由克林顿政府根据国会1994年通过的《马丁·路德金假日和服务法》（King Holiday and Service Act of 1994）确定。【注释】The Library of Congress, King Holiday and Service Act of 1994 (Public Law 103～113), http://thomas.loc.gov/, 2009年8月22日。另外可见William J. Clinton, “Remarks on Signing the King Holiday and Service Act of 1994,” August 23, 1994, The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月29日。【注尾】 依照规定，每年1月第三个星期一既是国家法定假日，也是以社区志愿服务为主的国家志愿服务日。在2008年的“马丁·路德金服务日”，“国家与社区服务机构”共发动了50多万名志愿者、2197个组织参加在首都和全国各地举行的志愿服务活动。小布什总统夫妇、众多国会议员和官员也出席了活动。【注释】Corporation for National and Community Service, FY 2008 Annual Performance Report, Washington, DC, 20525, p.9.【注尾】
以总统名义设立的志愿服务奖始于里根政府初期，当时叫“总统志愿者行动奖”（Presidents Volunteer Action Award），【注释】Ronald Reagan, “Announcement of the Creation of the Presidents Volunteer Action Awards Program, ”December 12, 1981. The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月29日。该奖项由当时的一个名为“志愿者”的全国性组织和联邦志愿服务计划管理机构“行动”共同主办，每年由总统颁授一次。【注尾】 2003年小布什政府通过志愿服务和公民参与总统委员会设立了 “总统志愿服务奖”（Presidents Volunteer Service Award），具体的评选与颁授工作委托美国最大的民间志愿服务网络组织“光点机构”（Points of Light Institute）承担。【注释】有关该委员会的设立可见George W. Bush, Executive Order 13285: Presidents Council on Service and Civil Participation, January 29, 2003,The American Presidency Project 〔online〕, 2009年8月29日。【注尾】 该奖的一般奖项按照可核查的志愿服务小时数分为金、银、铜三级奖章和证书；最高奖项“总统志愿服务终身成就奖”（Presidents Call to Service Award）授给累计提供了4000小时服务的志愿者。到2009年8月为止，全国各地获奖人数超过150万人。【注释】总统志愿服务奖官方网站的公布数字，见http://www.presidentialserviceawards.gov/，2009年8月29日。【注尾】
四、《爱德华·肯尼迪服务美国法》与美国志愿服务事业的新时代
2009年1月奥巴马总统就职后，把加强和改善联邦志愿服务体系置于优先议程中。他在应对千头万绪的工作同时，敦促国会迅速通过了旨在保持美国志愿服务事业长盛不衰的新法案。2009年4月21日，《爱德华·肯尼迪服务美国法》经奥巴马总统签字成为联邦法律，这是奥巴马“百日新政”期间一个具有重大现实意义和深远影响的举措。以这部篇幅达1601页的法律为标志，美国联邦志愿服务计划及其管理体系将进入一个新时代。贯穿该法的一条主线是：通过一系列新的授权和制度创新，进一步发挥“国家与社区服务机构”的主导作用，动员和吸引更多的美国人特别是青少年投入到志愿服务中去。
这部法律于2009年10月1日生效，其重要内容可概括为八个方面：【注释】该法全文可见The Library of Congress, The Edward M. Kennedy Serve America Act (Public Law 111～113), http://thomas.loc.gov/, 2009年8月29日。【注尾】
1.吸引更多青少年投身志愿服务。设立由即将升入6～12年级的学生参加的“服务之夏”（Summer of Service）计划，完成100小时社区服务者有资格领取500美元教育奖励；设立初中生“服务学期”（Semester of Service）计划，参加社区志愿服务或与志愿服务相结合的学习活动满75小时者可计算学分；设立“青少年参与活动区”（Youth Engagement Zone）计划，组织中学生和辍学生参加解决社区实际问题的志愿服务。
2. 促进大学生参加志愿服务。“国家与社区服务机构”要与联邦教育部和各州政府合作，选定并资助25所高等院校（含两年制的社区学院）作为“服务校园”计划（Campus of Service）的示范单位。这些高校要通过各种项目和活动有效地吸收大学生志愿者，并开展与志愿服务密切相关的学习活动。
3. 扩展“美国志愿队”（AmeriCorps）计划。将志愿队年度名额逐步从现有的75万人大幅提高到2017年的25万人。结合奥巴马政府的施政重点，通过“美国志愿队”州和全国计划的拨款分别新设5个有关教育、医疗、清洁能源、退伍军人服务和经济机会的主题服务团。扩大美国志愿队“全国公民社区团”的服务领域，加强该计划与联邦紧急措施署的合作关系，并提高招收来自经济或家庭条件困难青年的比例。把向美国志愿队 “服务美国志愿队”计划志愿者支付的“服务后现金补贴”从每月100～125美元提高到125～150美元（如果他们不选择教育奖励）。将美国志愿队员享受的教育奖励金额提高到至少5350美元。
4.开发老年志愿者，特别是“婴儿潮”一代志愿者的潜力。【注释】目前美国婴儿潮一代年龄达到60岁的约有7700万人。预计到2020年美国1/6的人口将是65岁以上的老年人。见Corporation for National and Community Service, Strategic Plan 2006～2010, February 2006, p.23.【注尾】 把参加老年志愿服务计划的“养祖父母计划”和“老年伴侣计划”的志愿者年龄段从60岁降低到55岁，将每小时最低津贴从2.65美元提高到3美元，【注释】这个津贴标准对比美国工资水平是相当低的。2009年4月美国的平均每小时工资水平是18.50美元。见Bureau of Labor Statistics, United States Department of Labor, “Employment, Hours, and Earnings from the Current Employment Statistics Survey (National),” from http://www.data.bls.gov/, 2009年8月18日。 【注尾】 可领受津贴的志愿者收入标准调高至联邦贫困线的200%以下，增加“退休老年人志愿者”计划在年龄上的灵活性。设立每笔为1000美元的银发奖学金（Silver Scholarship Grant），奖励55岁以上完成350小时志愿服务的志愿者；设立有名额限制的 “服务美国奖学金”（Serve America Fellowship），奖励参与国家急需服务（如教育贫困学生、节能环保、防灾减灾等）的志愿者；设立“再上场”奖学金（Encore Fellowship），专门奖励被“国家与社区服务机构”派往相关非营利组织工作的55岁以上志愿者；所有55岁以上人员获得的教育奖励均可以转让给子女。
5. 加强对公众的动员。把每年的9月11日定为“国家志愿服务和纪念日”（National Day of Service and Remembrance）。授权“国家与社区服务机构”组织相关仪式与活动。要求它发起“召唤服务”（Call to Service）全国性志愿服务宣传活动。
6.培养和保持应急志愿服务能力。创建“全国志愿服务预备队”（National Service Reserve Corps），队员由参加过“国家与社区服务机构”志愿服务计划的成熟志愿者和退伍军人组成。服务队的基本使命是接受专业培训，随时准备出动，在各种公共突发事件或自然灾害发生时领受紧急救援抢险任务。
7.增强非营利组织开展和支持志愿服务活动的能力。成立“社会创新基金”（Social Innovation Fund），资助民间组织为解决社区问题而进行的试验性计划和项目；设立“志愿者培育基金”（Volunteer Generation Fund），赞助各州和非营利组织对志愿者的招募、管理与支持工作，加强全国的志愿者服务基础设施；实施每笔金额至少20万美元的“非营利组织能力建设资助”资助计划（Nonprofit Capability Building Program），帮助中小型非营利组织提高涉及有效管理、制定财务计划、遵守税法等方面的能力。
8. 改革和完善各种管理制度。扩大“国家与社区服务机构”理事会和首席执行官的自主权限；在向各种机构提供资助的过程中实行竞争性选择，对“退休老年人志愿者计划”引入竞争机制；改善对联邦志愿服务计划的绩效评估；增加对州志愿服务委员会的拨款；授权“国家与社区服务机构”开展关于美国民众社会参与状况的调研。
奥巴马总统在《爱德华·肯尼迪服务美国法》签署仪式上向美国人民发出了这样的呼吁：“我们在当前这个历史性时刻需要你们的服务。我不会告诉你们应该扮演什么角色，这要靠你们自己去发现。但我请你们挺身而出，承担自己的责任。我请你们帮助改变历史，为推动历史车轮的前进助一臂之力。我向你们保证：如果你们这样做，你们的生活会更加丰富多彩，我们的国家会更加强大。许多年后的一天，你们也许会回想起，这曾是一个你们的自身经历与美国历史融合的时刻，我们一起成功地迎接了新世纪的挑战。”【注释】Remarks by the President at Signing of the Edward M. Kennedy Serve America Act, The White House Press Office, 3:45 P.M. EDT, April 21, 2009, http://www.whitehouse.gov/the_press_office, April 27, 2009. 【注尾】
观察1961年以来的美国，人们有理由相信，随着《爱德华·肯尼迪服务美国法》的全面实施，联邦政府主管的志愿服务计划和整套管理系统将会得到持续发展，从而进一步促使美国各界民众广泛参与志愿服务事业。成千上万名年龄和背景各异的志愿者在奉献自己的时间、精力、技能和专业知识时所表现出来的热情、爱心、毅力、公民责任感和国家意识，构成了美国软实力的核心。也许，这可以称为美利坚合众国的信心之源，立国之本。
徐彤武: 中国社会科学院美国研究所研究员