《美国研究》2009年第3期
美国金融监管哲学的转向及影响
刘宇飞
〔内容提要〕次贷危机爆发以来，美国金融监管哲学发生了明显的转向。美国转向强化金融监管只是理念上的改变，改革方案追求的仍然是政府监管部门的正规权力与市场约束的自发作用之间的一种平衡。促使转向强化金融监管的基础性因素是金融危机深化下出现的普遍的认知危机，与此同时，有关各方就改革方案形成了一定的初步共识也至关重要。但是，美国监管哲学的转向将如何影响其金融监管制度的变革，尚待有关各方在现实的政治过程中进一步达成共识。
关键词：美国经济 次贷危机 金融监管 监管哲学 比较制度分析
美国爆发次贷危机以来，金融监管不力一直被认为是重要的原因之一，有必要改革金融监管已经成为全社会的共识。奥巴马政府在2009年6月17日正式提出了一项全面的金融监管改革方案，旨在重建美国金融监管的新基础，【注释】Department of Treasury, “Financial Regulatory Reform: A New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation.” 【注尾】这被认为具有里程碑式的重要意义，它标志着美国金融监管的理念和指导思想，或者说金融监管的哲学发生了重要转向。本文拟对这一转向的表现与内涵、发生的主要因素及其对于美国金融监管实践的潜在影响等问题进行探讨。
一、美国金融监管哲学转向的表现与内涵
即便是粗看奥巴马政府的金融监管改革方案，也不难看出其中强化金融监管的倾向，其主旨在于改变此前美国金融监管制度所存在的种种缺陷，保证美国未来能够更好地避免陷入金融危机。因此，监管哲学发生转向似乎毋庸赘言。但是，了解次贷危机前后美国监管哲学的内在特点，更准确地把握监管哲学的转向的内涵，还需要对奥巴马政府的金融监管方案做进一步的观察。
（一）简单的观察
顾名思义，“金融监管”应该是一种政府行为，人们因认识到金融市场有可能发生种种失灵而要求政府实施金融监管。这一监管哲学隐含着对于政府部门能够充分矫正市场失灵的信念，金融监管的基本特点是从外部强制性地施加给被监管者。有学者称这种安排为“硬性联系”（hard link）的方法【注释】A. Daripa and S.Varotto, “Agency Incentives and Reputational Distortions: A Comparison of the Effectiveness of ValueatRisk and Precommitment in Regulating Market Risk”, Working Paper Series, Bank of England, 1997; A. Daripa and S.Varotto, “Value at Risk and Precommitment: Approaches to Market Risk Regulation”, FRBNY Economic Policy Review, October 1998, pp.137～143.【注尾】：从市场准入到市场退出，从业务活动范围到相关财务指标，从审慎经营到机会主义行为，都要受到外部监管机构的督导和控制。
但是，自20世纪80年代以来，解除管制或放松管制（deregulation）的理念开始盛行，使这一监管哲学逐渐发生了改变。次贷危机爆发以前流行的监管哲学的主要特点是，倾向于认为政府虽有必要进行管制，但往往也会发生种种政府失灵，从而付出过高的社会成本，降低金融市场和银行业的效率。这种监管哲学进而强调，应该更多地借助市场约束或市场纪律（market discipline【注释】market discipline又译为“市场惩戒”。【注尾】）来克服监管者与被监管者的道德风险，相信在理想的监管制度下，被监管者由于担心过分冒险将咎由自取，会从它自身利益最大化的考虑出发采取恰好符合社会利益的策略，因此，监管当局的责任和管制成本都可以下降。
在陆续废除了一系列被认为是不合时宜的监管法规和条例之后，1999年底，美国国会以“金融服务现代化法”（The Financial Services Modernization Act）【注释】此法案又称为格雷姆-里奇-比利法（the GrammLeachBliley Act）。【注尾】 取代了在大萧条期间确立的将商业银行业务与投资银行业务严格分离的格拉斯－斯蒂格尔法（The GlassSteagall Act），标志着这种监管哲学开始大行其道。负责这一法案的参议员菲尔·格拉姆（Phil Gramm）明确地将该法案的通过看作是自由市场的胜利。在这一监管哲学下确立的金融监管制度，注重为金融工具、金融市场和金融机构的创新提供尽可能宽松的监管环境，旨在通过鼓励竞争来达到提高效率的目的。
十年后，奥巴马政府提交国会讨论的金融监管改革方案所传达出的监管哲学与此形成了鲜明的对照，人们普遍认为这次提交的方案具有浓厚的强化监管的意味。此方案在分析了美国监管制度存在的缺陷的基础上，提出了对金融机构和金融市场的全面和细致的监管改革建议，从而旨在恢复人们对金融体系的信心，保证金融稳定并保护消费者和投资者。
具体来讲，方案提出的重要措施包括：加强美联储作为系统风险监管者的地位，授权它对所有可能影响金融稳定的金融机构进行监管；建立由财政部领导的、各家金融监管机构领导作为成员的金融服务监察委员会（Financial Services Oversight Council）；建立统一的全国性银行的监管机构（National Bank Supervisor）、消费者金融保护机构（Consumer Financial Protection Agency）、全国性的保险监管机构（the Office of National Insurance），对所有银行和银行持股公司强化资本和审慎要求；全面实施对场外衍生产品，包括信用违约互换（CDS）交易的监管；加强对私募基金和货币市场基金的监管等等。
前后对比，“转向”不言而喻。此次次贷危机之后金融监管哲学的转向，恰好与大萧条后确立的严格的金融监管理念相对照，是对“放松管制”的潮流的反动，必将对未来美国金融监管制度产生至关重要的影响。
（二）进一步的分析
上述简单的观察容易给人留下一种印象，即既然此次监管哲学转向了主张加强金融监管，那么此前对加强监管就是不重视的。类似的印象还可能包括想当然地以为此次转向意味着要与以前的主张划清界限。但事实并非如此简单。
先看“转向”发生前的情形。可以从两方面说明，以前那种强调管制失灵、主张加强市场约束的金融监管哲学，并不是对金融监管不重视。
首先，早有研究指出，1980年代以后监管哲学偏重自由化，并出现解除管制（deregulation）的倾向，并不是不要政府管制。其所解除管制的只是那些因金融创新而实际上已被规避了的、过时的和无效的管制条例，取而代之的不是管制的空白，而是一套新的管制条例，因此称之为重新管制（reregulation）更加合适。易言之，每一个被人们看作是解除管制的新法案实际上都包含着新的一系列管制规定。如“1980年取消存款机构管制和货币控制法”（Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act）在爱德华·凯恩（Edward Kane）1982年的文章中就被称作是“1980年再管制法”。此后美国的一系列被认为是解除管制的法案也都有相同的效果。从这个意义上讲，正如托马斯·卡吉尔（Thomas F. Cargill）和吉里安·加西亚（Gillian G. Garcia）在其著作《80年代的金融改革》中所说，“解除管制的努力并不意味着存款机构今后将在毫无管制的环境中生存，管制部门是政府的永久性的组成部分，管制者决不会放弃管制。”“……对金融体制的管制将永远成为金融结构的组成部分”。【注释】托马斯·卡吉尔和吉里安·加西亚：《80年代的金融改革》，北京·中国金融出版社，1989年版，第23页。【注尾】
其次，这一金融监管哲学推崇的是最具有成本有效性的监管制度，即能够以最小的监管成本达到同样监管目标的制度。因此，最为理想的是能够达到“激励相容”（incentive compatibility）的境界，即被监管者出于自身利益的理性算计所采取的行动，正好符合社会利益对其行动的期待。现以曾广被看好的“事先承诺方法”（precommitment approach，简写为PCA）为例，对此进行说明。
“事先承诺”的监管安排最早是由美国联邦储备委员会的经济学家保罗·库派（Paul H. Kupiec）和詹姆斯·奥博莱恩（James M. O’Brien）于1995年提出的。它的基本内容是：银行监管者与银行达成一项合约，在合约中，银行承诺一个在未来一定时间之内的最大的损失数额，并据以计算资本要求。监管部门等到实际损失发生后进行比较。若发现实际损失超过承诺的损失，则对银行加以处罚。
与传统的监管安排不同，“事先承诺”安排具有“软性联系”（soft link）的特点。监管当局无须审查银行用何种内部模型，甚至无须关注银行运作的过程，而只须关注结果即可。这一结果又可以具有激励相容的特点。这指的是，一方面，由于银行不愿受到惩罚，所以它没有动力过低地承诺损失，因为那样一来实际损失将更容易超过承诺的损失；另一方面，由于银行愿意尽可能多地运用其资本以追求收益，所以也没有动力过高地承诺损失，因为那样一来资本充足要求就会更高。也就是说，银行出于自身利益最大化的考虑，会自发地按照资产损失的大小维持足够的资本。而这也恰恰是理想情况下市场的法则。
这种“软性联系型”管制非常符合人们对合适的监管制度的期待。
首先，监管部门的行政成本可以降到最低。在这种安排下，监管当局不仅可以超脱于对银行日常业务的费力不讨好的监管，而且连应用内部模型管制资本充足性的框架下所需进行的“返回测试”也免去了。既无须再做琐细的日常监管工作，还可免受“监管不力”的指责，同时又保留着作为裁判者对银行施加惩罚的权威。毫无疑问，管制当局当然会青睐该方案。
其次，被监管者的受监管成本也可以降到最低。在这种安排下，银行得以避免由于监管人员频繁进行检查或造访而对银行日常业务造成干扰，使银行可以自由选择承受它所愿承受的风险，从事它所愿从事的业务，保持自己的灵活性和活力。
1995年7月，美国联邦储备体系理事会发布这一方案征求意见。在纽约清算所协会（The New York Clearing House Association）的组织下，有10家银行【注释】它们是：Bank America Corporation, Bankers Trust New York Corporation, The Chase Manhattan Corporation, Citycorp, First Chicago NBD Corporation, First Union Corporation, The Fuji Bank Limited, J.P.Morgan & Co.Incorporated, Nations Bank Corporation, Swiss Bank Corporation。见J. Considine, ,“Pilot Exercise: PreCommitment Approach to Market Risk”, FRBNY Economic Policy Review, October 1998, pp.131～135。【注尾】 参与了这一监管安排的试点（Pilot）。这些银行在与监管部门进行充分交流，了解了“事先承诺方法”的具体规则之后，开始分四个季度向监管部门报告每个季度所承诺的损失和最后实际发生的损失。试点的结果肯定了前面给出的一些结论。因此，这个方案一度被认为代表了未来金融监管制度发展的方向。
可以看出，“转向”发生前的金融监管哲学并非对达成金融监管的最终目标不重视，而是希望以某种“激励相容”的方式达到目标。不过这样的境界很难实现，制度设计很难真正周全，仍以“实现承诺方法”为例具体分析这一缺陷。
“事先承诺方法”最突出的问题是没有考虑到银行内部的委托代理问题。该方法将银行作为一个整体加以处理，基于银行不愿受到惩罚这一假设来设计激励机制，忽略了银行内部也存在股东和经理人员的利益冲突及信息不对称。这一委托代理问题的存在，使得经理人员可能并不在意“事先承诺方法”的惩罚，因为最终承担损失的总是银行股东的资本。由于有限责任，经理人员在收入上的损失很小。即使由于失职而遭到解聘，有经验证据表明，他们往往也很容易在经理市场重新找到工作。而若冒险成功，则作为银行经理的职业声望和地位会陡然上升，相应的其他非货币收入也会大幅增加。如果代理人的目标函数中不只有货币收入，而且也有上述各种非货币收入，那么，判断他并不会总是很在意“事先承诺方法”的惩罚就是合理的，特别是如果这种惩罚仅仅是将不利信息公开披露的话。
即使委托代理问题没有这样严重，例如，虽然总体而言银行经理人员由于具有专业优势而在银行制定决策和日常业务与管理中起着决定性的作用，但是，一些股东对于银行重大决策及日常管理也可能有较大的影响力，从而有可能对代理人施加更有力的监控，使委托代理问题得以缓解。但即使如此，考虑到股东也可能具有喜冒险以求高收益的偏好，所以也就不会对经理人员的不审慎严加控制，【注释】A.Daripa和S.Varotto 在1997年撰文指出，股东往往因为不愿放弃投资机会而不愿对资产组合施加事先的限制，他们更愿依赖经理人员的判断，并且将对经理人员的支付与其表现相联系。这一报酬安排对于那些只关心货币收入的经理人员是有效的，但是，对那些同时又关心获得明星般地位的经理人员来说则不够有效。参见：A. Daripa and S.Varotto, “Agency Incentives and Reputational Distortions,”working paper, 1997.【注尾】 “事先承诺方法”这一安排下的银行仍然可能过分冒险、甚至会孤注一掷的基本判断还是成立。
由此看来，“成本”易于降低，但达到监管目标的“有效性”却不易保证。在这种情况下，转向强调加强监管机构的作用就十分自然，而这正是新金融监管方案要达到的境界。
不过，发生“转向”后的新的金融监管改革方案也并非如初看上去的那样只强调了监管机构的硬性介入。在危机之中，它迫切要解决的问题是加强监管，堵塞监管制度中存在的漏洞，避免危机再次发生，所以对如何促进竞争和效率未多提及，但这并不意味着对后者的否定。正好相反，改革方案的明确目标是通过加强市场纪律来促进市场的有效运作，并对此提出了很多具体的建议。
此方案在开篇剖析危机发生的根源时就明确指出，贷款证券化的市场缺乏透明度和标准、投资者对信用评级机构的过分依赖等，促成了市场纪律的崩溃。在现在所提出的监管改革方案中，多处可见对于信息披露和加强市场透明度方面的要求，而这是保证市场经济有效运行的最具基础性的条件之一。举例来说，在提出对所有场外衍生品市场进行连贯的、协调的监管的框架中，就要求增加透明度并改善市场约束，促进市场效率，并防止市场操纵、欺诈和其他市场弊端（abuses）。在加强对金融市场的管制的分析中，还提出要对信用评级机构实行更有力的管制；在加强消费者和投资者保护的部分也提出了促进透明度、简化、公平、可核查性和开放性等要求，这些都体现了对市场约束的重视。由此可见，新的金融监管改革方案并不是一味主张加强监管机构的权力。
不可否认，在过去的监管哲学下，的确有观点简单化地主张监管部门应该“无为”，但是如果不能因此做到“善治”，那么，无为就只能被看作是管制当局的失职。因为，社会通过一定的公共选择过程决定设立相应的金融监管部门，就是希望它承担责任，发挥特定作用。如果监管部门无所作为，只关注结果而忽略过程，那就意味着监管部门选择了推卸责任，其存在也就因此而失去了合理性。更关键的是，只关注结果而不去关注本来可以在银行日常管理中及时发现和处理的问题，反而会使得本来可以避免的危机更容易发生。
而在新的监管哲学下，加强监管部门的权力也不只是为树立权威，而是为了更好地落实精心制定的管制条例，是为了确保市场的公平竞争和有效运作。实际上，强调市场约束的监管哲学的一些具体思想和监管的技术手段，已经成为人们分析问题的共同的知识背景，这保证了监管部门在权力加强的同时，也受到必要的制约。
认识到问题的复杂性，对于金融监管哲学发生的转向就不应只持有简单的理解，更不能依据这种理解来观察或要求新监管哲学下的监管政策和制度设计。这意味着，在做出金融监管哲学发生了转向的判断的同时，有必要避免仅从简单的观察出发做出表面化的判断，而是应该有更持平的理解，认识到所发生的转向只是监管理念侧重点或立足点的转变。而在金融监管的过程中，只有微妙地把握好管制部门正规权力的实施与市场约束的自发作用之间的平衡，才能真正实现监管的目标，无论哪种监管哲学都是如此。
二、促使美国金融监管哲学转向的因素
乍看起来，此次美国金融监管哲学的转向发生在次贷危机爆发以后，因此，金融危机的不断深化可以说是驱动因素。历史地看，也正是1929～1933年的大萧条导致了严格的金融监管制度的确立。但仅仅是金融危机本身并不足以引发监管哲学的转向，更相关的促进因素是金融危机使得人们对原有监管哲学产生了怀疑，发生了普遍的认知危机。另外，如果人们不能就改革方案达成初步的共识，也谈不上监管哲学发生转向。
（一）基础性因素：普遍的认知危机的发生
次贷危机本身并不足以促使监管哲学发生转向。次贷危机的爆发与深化引发了人们对于政府与市场关系的新一轮讨论。因为在此次危机中市场失灵的情况十分明显，所以人们从一开始就认识到这一点，甚至还有观察家断言这是自由市场经济的终结。不过很快就出现为自由市场经济辩护的看法，强调它并未被终结，甚至还有观点进一步断言，次贷危机的真正原因乃是政府失灵，是政府错误的政策所致。具体地说，这部分人认为，美国政府长期推行的低利率政策和鼓励向信用级别不够的借款人发放贷款的政策，才是真正的罪魁祸首。若人们普遍持有后一种看法，则不会发生监管哲学的转向。
如果只是少数人，哪怕是具有社会影响力的人物，对原有监管哲学提出批评，而没有社会共识的呼应，那么，他们的观点也就只能是曲高和寡。事实上，在次贷危机爆发之前，诺贝尔奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）和“金融大鳄”乔治·索罗斯（George J.Soros）就曾批评过“市场原教旨主义”。
斯蒂格利茨注意到现实中存在着某种市场原教旨主义的倾向，他用“无名氏定理”（Folk Theorem）对此进行概括。这种定理断言，政府能够做到的任何事，私人都可以做到，甚至可以做得更好。该定理的另一个版本也广泛流行：即使市场的表现比较坏，但政府的表现一定更坏。持这一立场的人往往将自由市场作为意识形态加以捍卫，无视或故意忽视经济学中对市场失灵的理论分析。斯蒂格利茨在其著作中明确批判这种市场原教旨主义观点，他说：“与那些宣称是亚当·斯密迟到的追随者的人们相比较，亚当·斯密对于市场的局限性的了解要比他们清楚得多……。”【注释】约瑟夫·斯蒂格利茨：《全球化及其不满》，北京·机械工业出版社，2004年版，第183页。【注尾】
索罗斯对市场原教旨主义也有专门批判。【注释】乔治·索罗斯：《反对市场原教旨主义》，载《财经》2002年第17期。【注尾】 他认为，该市场原教旨主义坚信“如果允许人们追求自己狭隘的私利，公众的利益可以得到最大化。在19世纪，这被称为自由放任（laissez faire），现在我为之取了一个更为当代化的名字——市场原教旨主义。”
在索罗斯看来，这种市场原教旨主义是一个错误和危险的意识形态，这至少表现为如下两个方面。第一，它严重误解了金融市场的运作方式。它假定市场会趋向均衡，而此均衡会保证资源的最优配置；第二，通过将私人利益和公共利益等同，市场原教旨主义为追求私利者赋予了道德品质。但是，如果金融市场并不趋向于均衡，私人利益就不会等同于公众利益。如果对之不加干涉，金融市场容易走向使社会分裂的极端。而给市场机制赋予道德品质就更加错误了。由于市场原教旨主义者声称公共利益可以通过允许人们追逐自我利益得到最好的实现，这就抹杀了公共利益与私人利益的区别。其结果不是完全竞争，而是裙带资本主义。有钱有势的人在享受他们的特权地位时认为自己的行为在道德上是无懈可击的。
索罗斯还指出，市场原教旨主义者一直力图说明政策的正确目标是为了效率和经济发展的需要而保护市场免于管制。但这个论断是建立在错误的逻辑基础上的。并不能因为管制得不完美，就推论出无管制的市场是完美的。这就是市场原教旨主义者的信念错误所在。
这些观点虽然鲜明而尖锐，但是他们提出后基本上没有产生社会影响。直到次贷危机爆发后，才出现了对此前流行的金融监管哲学的“普遍的认知危机”，而这成为促使监管哲学发生转向的基础性因素。可以借用比较制度分析（Comparative Institutional Analysis）的理论框架，【注释】参考青木昌彦：《比较制度分析》（周黎安译），上海远东出版社，2001年版，第1章。【注尾】对这种认知危机的普遍性加以把握。
比较制度分析把参与者【注释】参与者可以是自然人，也可以是组织。【注尾】 及其行动集合称为博弈的“域”（domain），以此作为展开分析的基本单元。在“域”内，所有参与人在一个时期所选择的行动被定义为一个行动组合。把规定每个行动组合产生报酬分配结果的规则（功能）称为博弈的外生性规则。给定博弈的这些特征，每个参与人都试图使其报酬最大化。不过，最终结果不能由单个人的行动单独决定，每个参与人最优的行动决策取决于别人的决策。
比较制度分析关注六种基本的“域”类型，即共有资源域（Commons Domain）、交易域（经济交换域）、组织域、组织场（介于交易域和组织域之间）、政治域，以及社会交换域。这些不同的“域”既相互独立、有其自身的规律和特征，又相互联系、相互嵌入。一种经济可认为是由不同域——共有资源、经济和社会交换、组织和政治——的混合体组成的，其中有些相互重叠和交叉，有些也可能寓于其他域之中。
当参与者发现现行决策规则相对来说不能产生令人满意的结果时，一种普遍的认知危机便会出现。在次贷危机爆发以来金融危机不断深化的过程中，可以看到上述诸域都出现了这样那样的认知危机。比如，在经济交换域，一系列违约发生，先是穷人借款者违约，然后是住房抵押贷款放贷机构的违约，继而是大型投资银行纷纷陷入困境。原来是相信交易双方会对自己的决策承担责任，但是危机发生时发现，当事方有可能无力承担责任，那么当初是不是不应该给予他们过多的自由？又如，在组织域，金融机构的风险控制和管理不充分，内部治理存在严重缺陷；在共有资源域，由于单个金融机构的倒闭具有越来越大的系统风险，所以不得不动用公共资金救助，这种救助接二连三，规模巨大，道德风险问题突出；在社会交换域，出问题的金融机构被查出欺诈等行为，但高管仍然领取高额薪酬、奖金和分红；在政治域，监管机构和政府其他机构遭遇监管不力的指责。凡此种种，都很自然地导致期待政府做得更早、更多和更好，包括呼吁政府加强金融监管。普遍的认知危机随着金融危机的深化而加强，是促使金融监管哲学发生转向的基础性因素。
（二）关键因素：各方就改革方案形成初步共识
仅有普遍的认知危机仍不足以导致监管哲学发生转向，如果没有就改革方向达成初步共识，也不会发生有意义的转向。
回到比较制度分析的框架，在出现普遍的认知危机后，参与者会开始寻找新的主观模型，开始致力于较大幅度地修改或重设规则系统，搜寻和试验新的决策规则，直到实现新的均衡为止。因此，制度变迁过程可以理解为参与者协同修正其共有信念（shared beliefs）【注释】“共有信念”（shared beliefs）一词在哲学、社会学、心理学和博弈论中都有运用，在“比较制度分析”框架下，这一概念成为定义“制度”的关键词。【注尾】 的过程。在这一过程中，人们有可能在不同的“域”协调其策略，这将导致出现人们单独在不同的“域”分别做决策的情形下所不能产生的制度；也有可能因为受有关因素制约，无法在不同的“域”协调其策略。但即使如此，人们的决策在参数上仍然会受到其他“域”流行的决策规则的影响。奥巴马政府金融监管改革方案的形成正是广泛协商之后的产物，【注释】该报告第4～5页对此做出了说明。【注尾】反映了总统金融市场工作小组、国会议员、学者、消费者、投资顾问、社区为基础的组织、商业社区，以及产业和市场参与者的意见。
有关参与者“修正”自己信念时，会注意了解和学习已有的相关理论研究成果和成功的实践经验。在金融监管的制度结构方面，恰好存在这样的备选先例，如迈克尔·泰勒（Michael Taylor）1995年曾提出“双峰”（Twin Peaks）模式，即设立两个最高的金融监管机构对金融机构和体系进行监管，又如查尔斯·古德哈特（Charles A.E. Goodhart）等人1997年提出按照监管目标和不同金融机构特点设计更复杂的制度结构。【注释】Charles A.E. Goodhart, et al.,“Financial Regulation,” Ch8, Bank of England.【注尾】 这里不妨稍作浏览，以期将这两种思路与奥巴马政府的改革方案进行简要的对比。
泰勒主张成立两家在职能上相互补充的监管机构，一家是针对金融领域里的系统风险进行审慎监管的机构，可称之为“金融稳定委员会”；另一家是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管的机构，可称之为“消费者保护委员会”。在他看来，以往清晰地区别银行业、证券业和保险业的监管制度已经不再是最好的监管金融体系的方式了，因为上述区别已经变得越来越无关紧要，如果仍然强调传统的区别就会导致不同管辖权下的金融机构之间的竞争非中性或不公平。而金融机构之间差异的缩小，以及金融超大型企业（financial conglomerates）的出现，系统风险的范围扩大了，这就要求金融监管能够从更广泛的视角看问题。所以金融稳定委员会应面向所有可能引发系统危机的金融机构加强审慎性监管，保证金融体系的健全。泰勒认为，双峰式的监管模式可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠，并解决金融监管目标等方面的矛盾冲突。虽然这一模式中也存在一定的灰色区域，但泰勒相信，其中的异常与矛盾现象要比其他模式更少。
泰勒的模式得到了一些响应，如1997年4月，澳大利亚的沃利斯咨询委员会（Wallis Committee of Inquiry）提出了与双峰模式类似的建议，即主张成立一个专门针对金融机构行为的监管者和一个专门对所有金融机构进行审慎监管的机构。
古德哈特等人描述了另一类既考虑了不同金融机构之间的差异，又考虑了不同监管目标的制度结构，基本思想是设立六个监管部门，分别是：①单一的针对存款放款机构系统风险的系统监管者；②独立的针对证券商、保险公司和其他非银行金融机构保持持续清偿能力的审慎监管者；③单一的针对批发金融业务的行为监管者；④单一的针对零售金融业务的行为监管者；⑤交易所的自我监管；⑥保证竞争性公平的监管部门。
分别设立①②两种监管机构主要是考虑到以下因素。首先，存款机构，特别是商业银行，在金融体系中的地位仍然是最为根本和无法替代的，它们也是最容易引发系统危机的根源；其次，一般认为不应使公共安全网的覆盖范围扩大到将证券商、保险商等从事高风险活动的金融机构也包括进来，以免加大有关的道德风险。
将③④两家监管机构分别设立主要是考虑到在零售性金融服务业里的信息不对称现象及相应的委托代理问题尤其严重，表现在很多方面。如，单个消费者获取信息的成本更高、交易技巧和机会更为有限，对所达成的金融合约的价值可能不甚了了；单个消费者与金融机构之间的博弈缺少重复性，因而不易从经验中不断学习等，因此极有必要与批发性金融服务业区别开来，予以特别关注和保护。
将奥巴马政府新推出的金融监管改革方案与上述方案进行对比，不难发现相通之处和不同之处。在系统性风险的监管者的设置和消费者保护机构的设置上，奥巴马政府的新方案与泰勒的设计基本一致。特别是系统风险监管者，不仅针对银行和其他储蓄机构，而且也针对其他有可能导致金融系统不稳定的机构，改革方案将这些机构界定为第一层金融控股公司（Tier 1 FHC），纳入系统风险防范的监管体系。古德哈特等人建议的只将商业银行纳入防范系统风险的公共安全网的主张，显然忽视了近些年来金融创新环境的变化，未考虑到其他金融机构业务的创新和扩张已经加大了金融市场系统风险这一现实。
与泰勒模式不同的是，此次美国改革的目标模式并不是“双峰”结构，而是保留了一些其他“最高”级别的监管机构，如联邦存款保险公司（FDIC），证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC），还有新合并成立的全国性银行的监管机构（NBS）等，看上去和古德哈特等人建议的模式有些形似，应该说是结合美国的具体情况和此次危机表现出的具体特点做出的调整。
毋庸置疑，在发生普遍的认知危机后，已有的理论研究成果和相关成功实践有助于促使人们就改革方案达成初步共识，从而才有可能促使金融监管哲学的转向得到落实。
三、美国金融监管哲学转向的影响
既然促使金融监管哲学转向的因素之一是对原有制度的规则体系出现了普遍的认知危机，那么，这一转向就应该会影响到新的规则体系的形成和确立。因此，期待看到监管哲学的转向对金融监管实践产生影响是顺理成章的。但是，在这方面产生切实的影响，却又不是一蹴而就的，还有待有关参与者在具体改革方案方面逐渐达成进一步的共识。
比较制度分析将转型期划分为两个阶段：一个是相对短而混乱的制度危机阶段，其中急速的环境变化（或内部危机）引发了超过临界规模的参与者的认知危机，各种不同的决策以一定规模进行着实验；另一个是各种决策规则都在“进化选择压力”的作用下接受进化考验的阶段。随着某些决策在进化过程中逐渐上升为主导地位后，才进入到制度稳定阶段。这一转型过程的时间长短无法简单确定，取决于有关“域”的制度变迁的速度，所牵涉的“域”越多，整个制度变迁的过程就会相对更长。【注释】青木昌彦：《比较制度分析》（周黎安译），上海远东出版社，2001年版，第246页。【注尾】
美国金融监管改革所牵涉的“域”不可谓不多，这将不可避免地影响到改革的推进速度。在奥巴马政府将其金融监管改革方案提交国会以后，实际上只是开启了有关参与者关于新决策的协调或博弈过程。为缩短这一过程，可以看到，与上届政府提出的改革方案相比，奥巴马政府的方案已有了一定的让步和妥协，比如州政府的权利得到了更多的尊重，也不再主张将证券交易委员会和商品期货交易委员会合并等。但是，在国会的听证期间，仍然遭遇到尖锐的反对意见。而且，反对的意见不仅来自被监管的金融机构，而且也来自不同的监管机构。人们普遍预计，围绕具体监管改革立法的争议将会持续下去，达到均衡还尚待时日。但重要的是，在新的金融监管哲学下已经开始了由“信念”的收敛到“实际决策”的收敛进程。
刘宇飞：北京大学经济学院金融系副教授