《美国研究》 2010 年第 1 期
美国私人养老金担保项目的政治经济分析
黄念
〔内容提要〕私人养老金担保项目是《雇员退休收入保障法》中最有争议的措施，它由汽车工会等产业工会倡议，但由于受到企业雇主和部分劳联工会的反对，其出台经历了漫长曲折的斗争过程。在汽车工会和钢铁工会的游说压力之下，国会负责财税立法的委员会向负责劳工立法的委员会做出了完全的让步，使担保项目条款在很大程度上反映了产业工会所要求的高水平待遇保障。担保项目不仅允许联邦政府介入私人部门养老金，还在私人部门之间形成了一种强制性的再分配关系，使产业工会成员获得了享有保障的特权地位。
关键词：美国经济 社会保障 私人养老金 产业工会 国会劳工委
1974 年《雇员退休收入保障法》（下简称《保障法》）【注释】 The Employee Retirement Income Security Act of 1974 （ ERISA ） , Pub. L. No. 93~406. 【注尾】 中的养老金担保项目（ Pension Benefit Guarantee Corporation ， PBGC ）是由美国汽车工人联合会（ United Auto Workers ，下简称汽车工会）在 1960 年代初开始提出和设计的，在约翰逊政府时期被作为“向贫困宣战”政策的一部分纳入议程。但由于雇主的激烈反对，直到尼克松总统第一任期结束，该项目还没有获得通过。国会中与劳工组织关系密切的改革派【注释】国会 改革派指持自由主义 （相对于保守主义而言）立场的议员，主要是民主党议员，也有部分持自由主义立场的共和党议员，如在《保障法》中发挥主要作用的贾维茨（ Jacob K. Javits ）参议员就是自由派共和党人。与劳工组织关系密切的改革派主要是两院负责劳工立法的委员会，参议院中是劳工和公共福利委员会，众议院中是教育与劳工委员会（ House Committee on Education and Labor ），本文有时统称国会劳工委。【注尾】 是担保项目的热心推动者。参议院劳工和公共福利委员会（ Senate Labor and Public Welfare Committee ，简称劳工委）利用媒体大肆渲染私人养老金的风险，使得为其建立担保项目的必要性“深入人心”。 在汽车工会和钢铁工会的游说压力下，国会改革派还采取“捆绑式”立法策略，最终使公共担保项目与《保障法》）中其他条款一起获得连带通过。
一、私人养老金担保项目倡议与争议
为避免私人养老金破产给工人造成损失，汽车工会建议由政府出面建立公共担保项目。虽然担保项目的设计面临许多技术困难并且容易诱发道德风险，但由于“司图特贝克事件”所造成的社会反响，约翰逊政府仍然采纳了汽车工会的担保项目倡议。
（一） 汽车工会的公共担保项目倡议
早在 20 世纪 50 年代末，一些小型汽车公司的养老金计划破产终止给雇员造成了重大损失，引起了汽车工会对养老金违约风险的关注。汽车工会曾考虑与雇主协商如何改善计划财务状况。有两种方法可以考虑，一是降低待遇，二是增加缴费。但这两个方法都会影响雇员利益：降低待遇会导致老年雇员退休生活水平下降，使老年雇员不愿意退休；要求雇主增加缴费又受到企业负担能力限制或者是以降低在职雇员的工资水平为代价。工会不愿意接受这样的结果。于是 , 汽车工会提出了一个方案，即由政府出面为企业养老金成立一个类似于联邦存款保险的再保险机制或者说担保项目，用于支付计划破产终止情况下雇员的养老金待遇。
汽车工会在试图设计一个可行的担保项目时，面临着极大的复杂性和困难。首先，一种风险要能够按保险机制来分摊，就要求它具有同质性、随机性、并且可以明确界定其损失。而企业举办的私人养老金计划并不具有这些特征，因为养老金计划终止的情况非常复杂，如一个公司关闭其某个工厂或者大幅裁员都可能导致计划的部分或完全终止，试图对所有类型的计划终止提供担保将危及担保项目的可行性。另外，计划违约风险及其对担保项目造成的损失是很难评估的：不同企业对其养老金计划采用不同的待遇公式和精算方法，因此其筹资缺口难以准确评估；计划终止的概率不但受到系统性风险和随机性风险的影响，计划举办人还可以操纵计划终止。因此很难为担保项目制定合理的保险费率标准，按汽车工会专家的说法，只能借助“魔力水晶球”来猜测养老金计划的风险和保险费率。【注释】 James A. Wooten, “ The Most Glorious Story of Failure in the Business: The Studebaker Packard Corporation and the Origins of ERISA, ” Buffalo Law Review, Vol. 49, p.683, 2001. 【注尾】
即使能够准确评估计划的违约风险，担保项目还面临一个融资上的困境，即它不能像商业保险机制那样按照计划的风险水平来收取保险费（即精算保费）。那些经营状况不好的企业所推行的养老金计划往往财务状况较差、破产风险比较高，如果实行精算保费就会导致这些企业无力承担高昂的保险费支出，其雇员不能获得担保项目的保护。如果担保项目要达到保护所有养老金计划成员的目的，就只能实行一种含有再分配性质的统一保险费率（非精算保费），但这又会引发逆向选择：低风险企业需要缴纳的保险费率高于其计划的损失风险，而高风险企业的保险费则低于其计划的损失风险，这会造成低风险企业不愿意参与担保项目，而留在担保项目之中的都是高风险企业。因此，除非政府用强制手段迫使所有企业参保，否则担保项目无法运作。
最后，工会在设计担保项目中面临的最后一个问题是道德风险严重，因为养老金计划的终止概率和损失大小并不是随机性的，雇主可以通过多种方式对其加以操纵。例如雇主可能故意减少计划缴费，或者随意提高待遇水平，以换取工会在工资谈判中的让步。企业还可能在即将破产时建立养老金计划或提高待遇，然后迅速终止计划并向担保项目索赔，从而将计划债务转嫁给担保项目中的其他计划或纳税人。这些策略行为都会增加对担保项目所造成的损失风险。
（二） 私人养老金担保项目被民主党政府纳入议程
汽车工会经过多年努力探索，终于在 1962 年初发布了为私人养老金设计的公共担保项目框架，其资金来源于计划发起人缴纳的保险费，保险费与计划筹资缺口和投资风险挂钩。这种费率设计是为了在一定程度上减轻逆向选择和道德风险，但它仍然没有完全的公平性，因为它没有考虑计划终止的可能性大小。工会还提出了以下几方面措施：把参与担保项目作为私人养老金计划获得税收优惠的一个条件；对担保的待遇水平加以限制并规定了等待期要求。然而这个担保项目方案仍然存在很多棘手的问题和结构性缺陷，尤其是那些丧失缴费负担能力的企业所举办计划的担保问题。此后，工会又花了两年时间来改进其担保项目设计，但仍然无法解决这些困难。 1964 年 1 月，工会领袖要求约翰逊总统采纳担保项目方案。但考虑到担保项目存在很大的争议性，总统采取了回避态度。于是工会只好直接诉诸国会，与联邦参议员哈特克（ Vance Hartke ）共同努力，根据工会设计的担保项目框架拟订出一个立法提案，命名为《联邦私人养老金再保险法案》（ Federal Reinsurance of Private Pension Act, S.3071 ）。
在汽车工会为私人养老金的担保项目设计而努力的同时，“司图特贝克事件”（ Studebaker ）给了汽车工会推动其担保项目的良机。司图特贝克汽车公司在激烈的市场竞争中陷入经营困难，很长时间没有向其养老金计划缴费，计划偿付能力存在极大危机。汽车工会领导催促公司“信守承诺”，增加养老金缴费。但工会与公司长达数月的马拉松式谈判也没有改变计划破产的命运， 1964 年 10 月公司正式破产，其养老金计划宣告终止，数千名工会成员不但失去工作，还失去所指望的养老金待遇。“司图特贝克事件”把私人养老金计划的违约风险赫然暴露出来，汽车工会趁机迅速与钢铁工会等产业工会联合起来，宣传为养老金计划建立担保项目的必要和紧迫性。
汽车工会明知其担保项目建议实际上并不能真正按照保险机制来运作，之所以称之为“再保险”是为了掩盖其转移支付性质，并吸引决策者的注意。【注释】 Richard A. Ippolito, “ A Study of the Regulatory Effect of the Employee Retirement Income Security Act, ” Journal of Law & Economics, Vol.XXXI, April 1988, p.101. 【注尾】 把担保项目称为“再保险”，好像是在不同企业举办的私人养老金计划之间分摊风险，而不需要联邦政府 掏全国 纳税人的腰包，但汽车工会知道联邦政府出面运营还意味着政府将为其承担最终责任。在“司图特贝克事件”使养老金破产风险引起社会关注之际，将担保项目称之为“再保险”相当具有吸引力，引起了政策制定者和养老金专家的关注。当时民主党政府正在对私人养老金的问题进行调查，哈特克鼓吹私人养老金其他方面的问题都可以晚些再考虑，而建立担保项目却是迫在眉睫。
约翰逊政府最终同意为私人养老金建立担保项目，私人养老金破产所造成的工人老年贫困也是约翰逊政府“向贫困宣战”的对象。
（三） 雇主和部分工会反对公共担保项目
1. 雇主激烈反对政府建立养老金担保项目
《保障法》是不受雇主欢迎的一部法案，而担保项目是其中受到最强烈反对的措施。一些雇主质疑养老金担保项目的可行性，更反对由政府建立公共担保项目，其原因主要有以下几方面：其一，建立担保项目意味着必须制定相应的严格监管措施，如对计划筹资和投资加以约束，导致企业在养老金决策上的扭曲和灵活性的丧失；其二，担保项目要求雇主对担保项目的给付承担责任。私人养老金计划的设计通常是由计划承担养老金支付责任而不是由雇主直接承担责任，如果强行规定雇主对计划承担责任，将导致企业债务负担增加、信用等级和筹资能力下降，加速企业的毁灭及其养老金计划的破产；其三，雇主还担心道德风险和逆向选择会破坏担保项目的可行性，尤其是那些财务状况良好的企业和大公司，他们担心自己不得不对那些违约风险高的企业及其养老金计划给予补贴；最后，担保项目要求雇主缴纳保险费，为雇主额外增加一笔成本支出。【注释】 Senate Committee on Finance, Federal Reinsurance of Private Pension Plans: Hearing on S.1575, 89th Congress, 2nd session, 1966. 【注尾】
一些雇主还认为，即使不考虑担保项目是否具有可行性，担保项目本身并不是一个可取的好制度。“司图特贝克事件”并非说明了建立担保项目的必要性，恰恰相反，它表明担保项目是一个不公平的制度。美国电话电报公司（ AT&T ）总裁罗耶斯（ Robert Royes ）指出，司图特贝克企业养老金计划出现筹资不足的原因在于汽车工会与雇主的策略行为。公司和汽车工会商定对即将退休者支付慷慨的待遇，导致计划债务大幅上升。工会本来可以要求公司相应地增加缴费积累，但他们却没有这样做，而是同意公司在 30 年时间内分期偿还这笔债 务 ，其结果是导致计划存在 大额未 筹资债务，破产风险增加。既然汽车工会容忍计划存在偿付能力风险，那么工会决策者就应该自己承担其决策的后果，而不应该试图通过担保项目将其决策的后果转嫁给其他养老金计划。【注释】 Robert E. Royes, “ Pension Plan Funding, ” in Thomas G. S. Christensen (ed.), Proceedings of Nineteenth Annual New York University Conference on Labor, 1967, p.320. 【注尾】
为反对公共担保项目这样的激进干预措施，一些雇主加大游说力度，提出各种备选方案以期取代政府举办的公共担保项目。大公司提出愿意主动对雇员养老金给予更多的保护，并接受《保障法》中的其他保护性措施如待遇归属标准和筹资标准，希望以此取代公共担保项目。当国会两院 劳工委 表示决意要通过担保项目之后，它们向国会提出担保项目应该以私人市场保险的方式来运营，政府不应该涉足其中，并警告政府插手干预私人养老金会造成不良后果。
2. 劳工部和商务部对担保项目所持的不同立场
在私人养老金改革上，商务部和劳工部是两种对立利益的代表，劳工部倾向于对劳工利益给予更多的保护，商务部则更同情企业雇主的立场，反对政府干预私人养老金。约翰逊政府原指定的负责私人养老金改革的多部门工作组是以劳工部为主要负责部门，并没有让商务部参与其中。但企业要求把商务部也纳入政府私人养老金改革工作组，由其传达企业的心声和政策立场。尽管约翰逊总统把商务部纳入了私人养老金改革工作组中，但商务部在其中的作用并没有得到重视，其意见基本上没有得到工作组采纳。
尼克松政府也成立了多部门联合工作组对私人养老金计划风险进行调查，得出的调查数据表明，因计划破产违约而受损失的雇员数量和损失总额并不大，违约风险似乎并不是一个严重的问题。但对于这一调查结论，劳工部和商务部却得出截然不同的政策立场。劳工部认为计划违约风险不严重恰好是建立担保项目的优势所在，因为建立担保项目并不需要多少成本就能够解决雇员的养老金保障问题，并且能够为政府赢得政治支持。商务部则认为，既然计划违约风险并不是很大，而专门为其建立一个担保项目却需要相当大的成本，因此建立担保项目是得不偿失的；只要制定一个最低筹资标准，就足以保护大部分计划成员的养老金安全，余下少量损失风险可以通过某种私人部门机制来解决。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political Histor (Berkeley: University of Califorlia Press, 2004), p.199. 【注尾】
3. 管理多雇主计划的工会也不支持担保项目
美国不同工会与雇主谈判建立的养老金计划采取不同的组织形式，有单个雇主运行管理的计划，也有多个雇主联合举办的计划；产联下属的产业工会与雇主谈判建立的养老金计划主要是单雇主计划（ single employer plan ），而劳联下属工会与雇主谈判建立的计划主要是多雇主计划（ multi employer plan ），部分产业工会也建立了多雇主计划。劳联工会主要分布于那些季节性或企业规模较小的行业中，特别是餐馆、洗衣店、建筑业或卡车运输业企业等，采取多个雇主联合举办养老金计划并由行业性工会在其中发挥主要管理作用，可以实现规模经济，克服稳定性差、流动性大的缺陷。
单雇主计划主要是由雇主管理的，工会在其中很少或没有发挥管理作用，政府干预所造成的成本由雇主承担，而收益却由工会成员享受，因此产业工会支持政府对私人养老金制定监管和担保措施。多雇主计划主要由工会发起和管理，雇主除了向计划缴费外很少或没有参与管理，政府干预主要是工会的问题，因此建立多雇主计划的劳联工会反对政府干预。
1967 年劳联－产联理事会对其所辖工会对《保障法》的态度进行了调查，发现在私人养老金担保问题上，有 11 个工会赞成政府提供担保，有 10 个工会反对。这些工会反对政府建立担保项目的原因是担心它会带来配套监管措施，对私人养老金运作造成干预和约束，影响计划成本和退休待遇水平。这些工会还以多雇主计划风险较小为由反对政府干预，他们指出多雇主计划涵盖多个企业甚至整个行业，具有较强的抗风险能力，计划终止的可能性很小，因此不需要政府提供担保。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, pp.142~143. 【注尾】 然而劳联工会这种理由遭到民主党政府质疑，因为这些多雇主计划并不一定比那些实力雄厚的垄断性大企业（如美国电话电报公司）所推行的单雇主计划更安全。
二、《保障法》中的担保项目获得通过的政治经济因素
1968 年劳工部向国会提出了包括监管措施和担保项目的私人养老金改革草案（ Pension Benefit Security Act, S.3421 ），但由于受到工商企业雇主的强烈反对而没有获得国会通过。但这个草案受到参议院劳工和公共福利委员会主席贾维茨的重视，并成为 1974 年《保障法》立法蓝本。产业工会和参议院 劳工委 利用媒体制造了对《保障法》的“多数同意”。国会改革派还采取了“捆绑式”立法策略，并借助民主党占据国会多数席位的优势，终于在 1974 年使得包含担保项目在内的《保障法》获得通过。
（一） 民主党与产业工会的密切关系
1930 年代美国经济大萧条导致古典自由主义原则被抛弃，秉持新政自由主义的民主党开始主导美国政坛。民主党的主要选民是工会会员，尤其是在大规模制造业中组织起来的产业工会，【注释】美国最早的工会是按照技术工种来组织的，如劳工联合会（ AFL ，简称劳联）下属工会。但随着工业化和大规模制造业的发展，在同一生产行业中会包含多个工种，如汽车和钢铁制造等工种繁杂的行业中包括机械、电气、建筑等不同的技术行业，不同工种工人只有联合起来成立产业工会，才能在整个企业甚至行业中举行大罢工，取得与雇主谈判和斗争的胜利。 1935 年几大产业工会从劳联中脱离出来，成立了产业工会联合会（ CIO ，简称产联）。 1955 年，产联和劳联合并成立了美国最大的全国性工会联合会即劳联 - 产联（ AFL CIO ）。劳联 - 产联对 1960 年代民主党重新执政和“伟大社会”的出台实施产生了很大影响。【注尾】此外还包括来自天主教国家的移民、黑人和犹太人等自由派群体。民主党得势的根本原因是工业化导致的社会结构改变：一方面，美国长期工业化和城市化造成美国社会结构发生根本性变化，受雇劳动者阶层构成选民多数；另一方面，工业化虽然促使美国生产力和物质产出空前提高，但工人与资本家之间的贫富差距却在扩大。受雇劳动者在民主制度下成为决定政府人选和政策的多数，他们希望政府采取干预手段来提高受雇者的经济地位和福利水平，在总统和国会选举中投票支持同情他们利益主张的民主党候选人，这成为新政后民主党长期掌握政权和福利制度扩张的政治保证。
产业工会中影响力最大的是最先组织起来的汽车工会和钢铁工会，这两个工会具有雄厚的罢工基金和组织资源，可以采取一致行动对付雇主，它们在与行业内雇主谈判中，迫使雇主答应提高工资和福利待遇，并建立了美国最早的集体谈判式养老金计划。随着时间推移，汽车和钢铁行业养老金计划日益膨胀，工会与雇主的集体谈判使养老金待遇水平不断提高，而且退休人员队伍日益庞大，养老金计划债务不断提高。一旦这些行业发生衰退，养老金破产风险加大，工会成员既得待遇就会面临危险。因此汽车工会和钢铁工会积极支持政府为养老金计划建立担保项目。正如钢铁工会主席亚伯（ I. W. Abel ）在国会听证会上所言，钢铁行业市场饱和及就业机会下降，导致许多钢铁工人不但失去了工作，其养老金也面临危险。一些最大的钢铁公司所举办的养老金计划都存在偿付能力危机，虽然工会与雇主谈判要求雇主增加缴费，但有的雇主拒不执行合同规定的缴费安排，并以关闭工厂相威胁。为了保护钢铁工会成员不受计违约风险的威胁，工会迫切需要一个法定筹资标准和公共担保项目。【注释】 Statement by I. W. Abel to Subcommittee of AFL CIO Executive Council on Health and Welfare and Pension Legislation, May 23, 1967, in Dubinsky Collection, folder 1, 1~8. 【注尾】
（二） 参议院 劳工委 与产业工会操纵民主
约翰逊政府 1968 年提出的包括私人养老金担保项目的法案没有获得国会通过，而尼克松政府反对为雇员建立养老金担保项目，因此担保项目实际上是在参议院 劳工委 的积极推动下获得通过的， 劳工委 主席贾维茨在其中起了最重要的作用。贾维茨虽然是共和党人，但这位来自工业发达的纽约州且有着犹太血统的议员在政策立场上倾向于自由派，主张通过政府力量保护工人权益（包括养老金权益），其立场与共和党内的保守派严重对立，与民主党更为接近，并得到民主党支持。
1970 年，贾维茨与其下属劳工小组委员会主席威廉姆斯（ Harrison Williams ）一起在汽车工会帮助下对私人养老金开展了一项问卷调查，其目标是为了使公众理解私人养老金的风险并“推销”其改革理念。 劳工委采用 尽可能浅显易懂的表达方式，渲染私人养老金风险的严重性。然而，这项问卷调查是非常不可靠的，从其问卷设计到回收的数据都存在很多问题，它不仅遭到私人部门养老金专家的批评，还遭到劳工小组所聘用统计人员甚至国会民主党的质疑。
虽然 劳工委办事 人员认为调查统计质量很不可靠，但贾维茨急于将这些统计信息通过媒体公之于众。在 1971 年的一个记者招待会上，贾维茨发言说，“我们很震惊地发现，私人养老金这样一个重要的制度竟然是完全令人失望的，数千万参加养老金计划的劳动者中仅有很少一部分人能够获得他们长久期盼的养老金。……我们必须采取坚决行动促使雇主兑现其养老金承诺，保护雇员养老金安全。”【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, p.163. 【注尾】 很快，各大报纸都以醒目的标题报道了私人养老金计划中存在的风险，告诉读者“参议院调查发现千千万万老年工人的养老金梦幻破灭，国会将很快立法保护孤苦伶仃的老年人”。贾维茨接着发起更多听证会及记者招待会，挑选出一些养老金遭到损失的老年人，邀请他们在听证会上诉说其“骇人听闻的悲惨遭遇”。贾维茨声称，这些人代表了许许多多无辜损失养老金的劳动者，并指控雇主对雇员的养老金承诺是不可靠的。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, pp.162~166. 【注尾】
私人部门的养老金专家对贾维茨的“毁谤性”宣传感到非常愤怒，指出参议院劳工小组问卷调查中存在着重大缺陷，批评他们“完全是歪曲事实，故意操纵统计解释”。但私人部门的反驳没有能够产生很大影响，因为媒体的渲染使得 劳工委成功 地达到了推销其私人养老金改革的目标。参议院 劳工委成功 地改变了美国公众对私人养老金的看法，使公众越来越相信其中存在着诸多问题和风险，必须要由政府出面采取干预和保障措施才能保障雇员养老金的权益和安全。
（三） 担保项目由私人还是政府运营
国会两院负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会（参议院财政委员会和众议院筹款委员会）之间在私人养老金政策上持相反的立场。 劳工委更多 关心劳工的养老金权益保障，支持公共担保项目。负责财政税收立法的委员会在公共政策上持保守立场，主张市场自由、解除政府管制、削减福利开支和财政赤字；在私人养老金问题上，不赞成政府插手干预，尤其是反对为私人养老金提供公共担保。参议院 财政委 本来主张由私人非赢利性机构来运行担保项目，而非像 劳工委 提议那样采取由劳工部管理的公共机构形式。同样，众议院筹款 委虽然 不得不同意了担保项目，但提出让私人部门在其中发挥首要的作用。具体方式是成立一个私人公司和一个公共公司，但后者仅作为前者的“替补”，即让私人公司首先实施担保项目，如果私人公司在法规出台两年之内都没有能够运行起来，才由公共公司来负责实施担保项目。
汽车工会和钢铁工会强烈反对私有制担保项目的法案。钢铁工会写信给筹款委表示抗议和谴责。工会声明担保项目不可能按照私人保险机制来运作，因为私人保险机制中保险费是按照风险确定的精算保费，高风险企业所举办的养老金计划需要缴纳的保险费远远超过其承受能力，而这些计划所覆盖的雇员恰好是最需要担保项目的保护。解决办法只能是实行统一保险费率并通过政府强制手段要求所有计划参保。在产业工会的强烈反对下，众议院筹款 委不再 坚持由私人部门在担保项目中发挥主要作用，将担保项目的立法权完全让给劳工委。参议院情况也类似，担保项目的立法讨论 正值国会 改选之时， 财政委一些 本来德高望重的资深共和党议员就因为反对政府干预私人养老金事务，而在国会竞选中丧失了连任资格。在选举压力面前，参议院 财政委 不得不向 劳工委 妥协，同意由政府公共机构运作担保项目。
（四） 产业工会与国会改革派的“捆绑式”立法策略
《保障法》中的担保项目是受雇主反对最强烈的内容，其之所以能够获得国会通过是由于产业工会和国会 劳工委 采取的“捆绑式”立场策略，将担保项目与其他较为容易通过或者争议较小的改革措施捆绑在一起，获得连带通过的。
新上台的共和党总统尼克松向党内来自美国东部经济发达地区的自由派妥协，采取了为企业和投资者建立担保项目，此举给了汽车工会及哈特克参议员推动其担保项目的良机。 1970 年 6 月美国最大的一家铁路公司申请破产，尼克松总统催促国会授权交通部对陷入财务困难的铁路公司提供紧急援助；还批准成立一个为保护投资者的保险基金。尼克松在企业及投资者压力下用公共资金为其提供担保，却对劳工的养老金担保问题漠然视之。汽车工会主席伍德科克（ Leonard Woodcock ）写信谴责总统“愿意为富有的投资者提供担保，却对工会呼吁已久的养老金担保问题充耳不闻，让贫困无助的退休工人在晚景凄凉中终其一生”。【注释】 U.S. Congress, Congressional Record, 91st Cong., 2nd session, 1970, 116, pt.19:25, 596~597. 【注尾】 这封极具煽动性的信带来了积极的舆论铺垫，引起选民对养老金担保项目的同情。紧接着，汽车工会向国会施加压力，要求把哈特克关于担保项目的法案附在尼克松提议投资者担保法案后面作为其修正案，以便使私人养老金担保与投资者担保法案获得一并通过。贾维茨虽然称赞汽车工会对尼克松的谴责信“雄辩地证明了为私人养老金提供担保的正当性”，【注释】 U.S. Congress, Congressional Record, 91st Cong., 2nd session, 1970, 116, pt.19:25, 594. 【注尾】 但由于汽车工会这一策略会造成一个没有配套监管措施的养老金担保项目，贾维茨与威廉姆斯阻止了这一行动。
众议院劳工小组委员会主席邓特（ John Dent ）是来自宾夕法尼亚州的民主党议员，其选民包括许多钢铁工人，他与贾维茨一样支持《保障法》中的监管措施和担保项目。然而，邓特对私人养老金改革的积极态度得到汽车工会和钢铁工会的热烈拥护，却激怒了保守的劳联 - 产联领导人，结果他被夹在具有不同利益的工会之间左右为难。邓特虽然多次就《保障法》草案举行听证会，但直到 1972 年底仍然没有能够向众议院提交一个法案。钢铁工会对众议院劳工小组迟缓的行动日益不耐烦，不断催逼他尽快行动。于是在 1973 年第 93 届国会上，邓特采取了一个折衷的立法策略：把《保障法》分为两个法案，把其中争议性较小的监管措施如受托人准则、待遇归属和筹资规则放在一个法案中，而把争议太大的担保项目放在另一个法案中。这种安排实际上是对参议院 劳工委 的积极立场和尼克松政府的保守立场之间的一个折衷措施，但它却极有可能导致担保项目无法获得通过：如果要众议员对同一领域的两个法案进行分别投票，议员往往会投票支持争议较小的那个法案，而反对争议较大的那个法案。
邓特的分别立法策略使钢铁工会和汽车工会陷入极大的焦虑当中，它们强烈要求邓特把两个法案合并为一。钢铁工会主席亚伯声称为保障工人养老金安全的所有措施是一个整体解决方案，决不能分割为不同法案进行分别投票，并谴责邓特没有履行其支持私人养老金改革尤其是担保项目的诺言。汽车工会代表也向众议院劳工小组成员展开游说攻势，强调说担保项目是工会希望达到的主要目标。在这两个工会强大的压力下，邓特众议员不得不做出让步，把两个法案合二为一，提出了众议院的《保障法》版本，从而为担保项目的通过扫清了障碍。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History pp.146, 197. 【注尾】
三、妥协结果：《保障法》中的担保项目设计
《保障法》是国会负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会之间斗争和妥协的结果。参议院的担保项目方案比众议院更多地反映了产业工会对高水平担保的要求，而众议院的法案更多考虑如何避免担保项目被滥用，此外还对多雇主计划给予特殊对待。关于担保项目的最终规定是两院《保障法》不同版本之间协调的结果，在两 院协调 委员会召开的听证会上，雇主和产业工会以及劳联工会抓住这个影响立法的最后机会进行游说，争取对各自有利的条件。最终，《保障法》中的担保条款结合了产业工会对高水平保障的要求、雇主希望减轻其负担的要求、劳联工会希望多雇主计划得到宽松对待的要求。
（一） 融资结构
在担保项目的融资问题上，参议院 劳工委 采取了类似于汽车工会提出的方案，即根据计划筹资状况确定保险费率，筹资率越低的计划需要缴纳的保险费率越高，而达到足额筹资的计划则无需缴纳保险费。 财政委 规定按人头收取固定保险费，而且保险费水平非常低：起初甚至规定雇主每年仅需要为每个计划成员缴纳 0.5 美元，后来修改为 1 美元。参议院 劳工委和财政委 之间在保险费公式上达成妥协：要求在担保项目成立之初，单雇主计划和多雇主计划都为每个成员缴纳 1 美元的保险费；等担保项目建立和运行起来后，再允许担保公司实行与风险挂钩的较为复杂的保费结构。这种保险费结构的优点是简单易行，有利于担保项目尽快建立起来，早日开始向破产计划的成员支付养老金。两 院协调 委员会采纳了参议院的保险费公式：在担保项目成立之初实行简单的固定保费，所有计划无论筹资水平高低都缴纳同样的费率水平，单雇主计划为每人每年 1 美元，多雇主计划每人每年 0.5 美元；成立两年之后，担保公司可以采取与计划债务挂钩的保险费公式。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History pp.253~254. 【注尾】
（二）担保待遇
参议院法案规定担保项目所担保的待遇比众议院法案更加慷慨。其一，参议院法案对养老金计划中的既得待遇给予担保，而众议院法案只对法定最低归属标准下的既得待遇给予担保。众议院这种限制比参议院更为严格，但由于国会允许计划选择不同的待遇归属标准，它还导致关于计划适用标准上的模糊性。其二，在担保水平限定上，参议院法案担保的待遇水平是雇员在计划终止前 5 年的平均月工资，最高不超过 750 美元；而众议院规定担保待遇与雇员服务年限挂钩， 每服务 一年可以获得每月 20 美元的担保，这样雇员服务 30 年才可以获得每月 600 美元的养老金担保。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, p.253. 【注尾】
众议院对担保待遇的严格限制有助于防止担保项目被滥用，但它遭到钢铁工会和汽车工会成员的激烈反对，因为这两个工会所谈判的养老金计划常常对提前退休者的养老金给予补贴，如果按照服务年限确定养老金，必然会造成提前退休者的养老金待遇降低。于是最后国会采取了参议院的方式，而且还提供了有利于提前退休者的高水平担保，对雇员收入最高 5 年的平均月工资给予 100% 担保，最高限额为 750 美元。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, p.253. 【注尾】
（三）雇主责任
担保项目条款规定雇主在终止其计划并向担保公司索赔时，应该用企业净资产对担保项目的给付承担一定的责任。雇主责任条款是为了防止不道德的雇主为转嫁其养老金债务而随意终止计划，但雇主责任条款会加重企业负担，对企业及私人养老金发展造成不利影响。雇主和产业工会之间在雇主责任规定上存在完全对立的利益，雇主自然希望尽量 少承担 责任，而工会则要求雇主尽可能多承担责任；相应地国会不同委员会之间也存在分歧，负责劳工立法的委员会对雇主规定了较重的责任；负责财税立法的委员会则不希望过度增加雇主责任。
参议院关于雇主责任的规定是在 劳工委与财政委 之间协调的结果： 劳工委 规定雇主对担保项目的给付承担全部责任，而 财政委仅 要求雇主承担担保项目赔付额的 10% ，二者对雇主责任最高限额的规定都是企业净资产的 50% ，最后二者妥协的结果是雇主以其净资产的 30% 为限对担保项目给付承担责任。而众议院 劳工委仍 规定雇主应以其净资产的 50% 对担保项目赔付额承担责任，这一规定比参议院严格得多，企业界和尼克松总统都反对众议院的雇主责任规定。一些大公司游说两 院协调 委员会采取参议院的规定，指出“ 30% 是一个合理的雇主责任水平，它既足以阻止雇主恶意终止计划的行为，又不会对企业信用等级和融资能力造成过分的危害”。最后国会采取了参议院对雇主责任的规定，要求企业仅用其净资产的 30% 来补偿担保项目的赔付。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, p.254. 【注尾】
参议院 财政委 和众议院 劳工委都 曾考虑通过为雇主提供责任保险的方式来减轻雇主责任，允许企业只要多缴纳一些保险费就可以不用承担责任。【注释】 H.R.12781, Section 404(a), 405(c) (8) and 414(e); H.R.4200 (Sept. 19, 1974), Section 423. 【注尾】 但这种规定无疑会引发另一层道德风险：计划筹资缺口大的雇主只需要额外支付少量保险费，就可以免除其对计划债务的共担责任，将其应尽的责任转嫁到其他企业头上。因此雇主责任保险条款没有获得国会通过。
（四）等待期
新成立计划和新增待遇什么时候才能从担保项目中获得担保也是一个很有争议的问题。为了防止雇主和雇员以获得担保项目给付为目的而建立计划或提高待遇，就必须规定一个等待期。但等待期长短如何设定，需要衡量两个相互冲突的目标：等待期过短不利于防止道德风险，等待期过长又不利于保护雇员的养老金权益。
对于担保项目生效之后的新计划或新增待遇所需要的等待期，众议院规定的等待期比参议院更加严格。参议院规定无论新计划还是新增待遇，只要满足了 3 年等待期后就可以获得担保公司的给付；众议院则规定计划成立 5 年后才能获得担保，对于成立不足 5 年的计划，担保公司可以根据计划成立时间长短酌情给予担保；担保待遇水平限额是雇员服务年限乘以 20 美元；对于新增待遇众议院规定必须满 5 年后才能获得担保。【注释】 H.R. 2 (Senate version), Section 422(b) (1) and (2), H.R. 2 (House version), Section 409 (d) (3) and (5). 【注尾】
两 院协调 委员会原本采纳了众议院的方法，要求新计划或新待遇必须要满足 5 年等待期才能获得担保，但钢铁工会和汽车工会不满意新增待遇要 5 年后才能获得担保的规定。这些工会与雇主谈判的计划是按照 每服务 满一年给予一定数额待遇的办法来支付月度养老金的，每年服务所得待遇水平是根据雇主和工会每一轮谈判协定而提高， 5 年等待期规定意味着计划终止时 5 年内谈判所提高的待遇完全得不到担保。国会最终向工会做出让步，对新增待遇按照每年 20% 的比例逐步提高担保。【注释】 Arnold & Porter Legislative History: Employee Retirement Income Security Act of 1974 (ERISA LH), pp.4635~4636. 【注尾】 还有个类似的问题是担保项目生效之前就已经存在的计划如何转型的问题，国会在这个问题上也同意了钢铁工会和汽车工会的要求， 对于法规 生效时成立 5 年以上的计划给予全额担保。【注释】“ Pension Plan Termination Insurance is Made Retroactive to July 1 in Conferees Last Meeting, ” pp.AA~1. 【注尾】
（五）生效日期
关于担保法规何时生效涉及到 3 个关键问题：计划何时开始缴纳保险费、雇员何时开始获得担保、雇主何时开始对担保项目的赔付承担责任？生效早晚关系到两个相互冲突的问题：法规生效越早雇员获得的保护就越大，但生效时间太早又会对担保项目的实施带来困难，并且雇主开始承担责任的时间也越早。协调委员会建议担保项目在 1974 年 12 月 31 日 生效，缴纳保险费义务、担保给付和雇主责任同时生效。但行政部门对这一生效日期有异议，因为担保项目的实施需要建立起一个组织和运行制度，没有充足的时间行政部门不可能完成这样的任务。行政部门希望至少多给半年的时间来建立担保项目，建议生效时间推迟到 1975 年 6 月 30 日 。【注释】 USWA Legislative Department, “ Recommendations on Abuse Control, Employer Liability, and Program Administration, ” in Memorandum for the Conference Committee on H.R. 2, June 10, 1974. 【注尾】
雇主群体和钢铁及汽车工会在担保项目生效时间上持相反的立场。雇主向来对担保项目持反对立场，虽然他们为了阻止州政府干预私人养老金而不得不支持联邦立法，但他们希望尽可能拖延其生效日期，以推迟缴纳保险费和规避承担责任。因此雇主赞成参议院较晚的生效日规定，即 1976 年 12 月 31 日 。而钢铁工会和汽车工会迫切需要担保制度，它们认为担保项目应该尽早生效，以便雇员养老金尽快地获得担保，法规生效得越晚就会导致更多雇员永远地失去获得担保的机会。这两个产业工会催促国会把生效日追溯到 1974 年 7 月 1 日 。由于雇主和工会之间的冲突，国会最后协调了雇主和工会双方的利益：根据工会要求把担保项目开始支付的时间追溯到 1974 年 7 月 1 日 ，而雇主履行缴费义务和承担责任的时间从法规颁布之日即 1974 年 12 月 31 日 才开始。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, pp.262~263. 【注尾】
国会向雇主和工会这两个相互冲突的利益集团妥协的后果必然是由纳税人来为担保项目买单，因为担保项目在开始收取保险费之前，就开始对半年内终止的计划承担支付雇员养老金待遇的责任。不仅如此，这种安排还会刺激雇主为了避免承担责任而立即终止计划并向担保公司索赔。自成立伊始，担保项目的财务亏空及其造成的转移支付后果尽在预料之中。
（六）单雇主计划与多雇主计划分别对待
关于担保项目是否需要对单雇主计划和多雇主计划分别对待的问题也很有争议。参议院法案没有区别这两种类型的计划，而是为两种计划建立同一个担保基金，两种计划都向这个基金缴纳同样的保险费率并从这一个基金获得担保。管理多雇主计划的工会（尤其是建筑业工会）本身并不支持公共担保项目，它们要求多雇主计划得到区别对待，为其建立单独的保险基金，或者至少适用不同的保险费率。在工会要求下，众议院劳工委员会对其法案进行了修改，分别为两种计划建立了单独的基金。一些企业代表也赞成把两种计划分别对待。于是国会最终对两种计划区别对待，为单雇主计划和多雇主计划分别建立了单独的保险基金，并对后者适用较低的保险费率。国会还把多雇主计划担保项目的生效时间推迟到《保障法》颁布之后 3 年，即 1978 年 1 月 1 日 。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, pp.252, 254. 【注尾】
在雇主责任规定上，众议院 劳工委 对多雇主计划中的雇主责任给予豁免，而参议院法案对两种计划规定了同样的雇主责任，多雇主计划终止时，参与计划的雇主和 5 年内退出计划的雇主都要以其净资产的 30% 向担保项目承担相应比例的责任。豁免雇主责任必然会激励雇主为转嫁其养老金债务而退出多雇主计划，加速担保项目的毁灭。于是最后国会采纳了参议院对雇主责任一视同仁的规定。【注释】 James A. Wooten, The Employee Retirement Income Security Act of 1974: a Political History, pp.254~255. 【注尾】
（七）管辖权的争论及安排
国会负责劳工立法和财税立法的委员会在担保项目管辖权上发生了很大争议。在参议院， 劳工委 把担保项目作为劳工部下属的一个政府部门，将其管理权完全赋予劳工部；而 财政委 不赞成把担保项目作为政府机构来运行，也不同意劳工部独享管辖权。 财政委建议 成立一个独立的联邦公司，让劳工部、商务部和财政部都参与管理，这三个部门的部长共同组成担保项目受托人。最后 财政委向劳工委 妥协，同意把担保项目作为劳工部下辖法人机构，由劳工部在其中发挥主要作用，并赋予财政部和商务部在其中拥有一定的管辖权。在众议院，由于筹款委在担保项目上完全向 劳工委 让步，因此众议院把担保项目的管辖权完全赋予劳工部，由劳工部长和另两名劳工部代表组成管理委员会来负责担保项目的运作。尼克松总统支持参议院的管辖权安排，反对由劳工部独揽大权的做法，因为私人养老金担保项目与私人企业财务、资金管理及经营密切相关，必须由商务部和财政部参与其管理。于是国会最后采纳了参议院关于管辖权的规定。【注释】 Arnold & Porter Legislative History: Employee Retirement Income Security Act of 1974 (ERISA LH), pp.5063~5064, 5207. 【注尾】
四、结论
如前所述，私人养老金公共担保项目是在汽车工会和钢铁工会等产业工会的呼吁下被约翰逊政府采纳的，其设计反映了产业工会所要求的高水平保障，同时还要考虑到减轻企业雇主负担的要求，其结果必然导致担保项目的财务困难并将负担转嫁到普通纳税人头上。
（一） 担保项目运行中的现实困境
担保项目自成立以来财务状况一直不佳，特别是单雇主计划担保项目长期处于赤字状况。随着半个世纪以来制造业的结构性衰退，美国钢铁、汽车行业养老金计划大量破产终止。 21 世纪头几年内，担保公司更是遭遇了钢铁产业一系列巨额养老金索赔案，包括国家钢铁公司的 13 亿美元、 LTV 钢铁公司的 19 亿美元，伯利恒钢铁公司的 39 亿美元。近年来美国汽车行业同样发生严重危机，通用、福 特 和克莱斯勒这 3 大汽车公司面临破产重组危机，其养老金计划债务对担保公司而言如同高悬的达摩克利斯之剑。据美国雇员福利研究所（ Employee Benefit Research Institute ）在 2009 年 5 月所做的预测，美国汽车业未来可能发生的破产案件还将为担保公司带来约 420 亿美元的净损失。此外，国民经济衰退、金融危机等系统性风险都会增加养老金计划破产风险。如 2008 年金融危机造成养老金计划资产受到严重损失， 90% 以上的计划出现筹资缺口，对担保公司造成损失的风险骤然上升。 2009 年计划破产和投资亏损给担保公司造成 100 多亿的净损失。【注释】 PBGC: Annual Management Report, Fiscal Year 2009, available at: http://www.pbgc.gov/docs/2009amr.pdf. 【注尾】
为了应对养老金计划对担保项目的索赔，保险费率不断上升，企业举办计划的负担日益沉重，但仍然不能从根本上解决担保公司的财务困境。担保项目成立之初基本保险费率仅为每人每年 1 美元，到 80 年代中期和 1990 年先后上升到每人每年 8 5 美元和 19 美元， 2006 年又大幅提高至每人每年 30 美元。但保险费率提高给担保公司带来的收入增加相对于大量养老金计划索赔而言不过是杯水车薪。如 2009 年单雇主计划保险费收入仅 18 亿美元，而赔偿支出却达到 42 亿多美元，远远超过保险费收入。据国会预算司估计， 10 年内担保公司向破产计划支付的待遇总额将增至 2 5 倍，从 2005 年的 40 亿美元上升到 2015 年 100 亿美元。照此下去，到 2021 年前后担保公司全部资产将消耗殆尽。【注释】 Daniel B. Klaff, “ The Pension Protection Act of 2006: Reforming the Defined Benefit Pension System, ” Harvard Journal on Legislation, Vol.44, 2007, pp.561~567. 【注尾】 最终担保项目的赤字将会成为普通纳税人的负担。
（二） 为私人养老金提供公共担保的弊端
如前所述，私人养老金担保项目在计划风险的评估、保险费制定和融资机制设计存在诸多困难，因此不能像商业保险那样实行按风险定价的精算保费，只能通过行政强制手段让所有举办养老金计划的企业都必须参加担保项目并缴纳保险费。为雇员提供养老金担保原本是出于减少老年贫困、促进社会公平的目标，但事实上却造成了另一种不公平：很容易诱发道德风险，计划举办人可以任意提高计划风险，而不必担心受到费率机制的惩罚；导致某些雇主或雇员丧失责任感，滋长其惰性，动辄依赖其他计划举办人和普通纳税人的付出；而那些经营良好、风险较低的企业却需要为别人的失败或道德风险承担责任，无辜地承受越来越沉重的保险费负担。
不仅如此，强制所有计划举办人参加担保项目会阻碍企业及其养老金计划的发展，长期内并不利于保护雇员的养老金。一方面，私人养老金既然是自愿性的，政府既不能强制规定企业必须提供养老金，也不能规定雇主应提供多高的待遇水平，如果政府干预造成企业举办养老金的成本加重，雇主可以终止计划或降低待遇，其结果反而使得工人失去养老金收入。另一方面，担保项目必须要求雇主承担责任，导致企业负担沉重、竞争力下降，工人就业和养老金均面临危险。例如庞大的养老金债务导致美国 3 个老牌汽车公司信用等级大大下降，其发行的债券被评为垃圾债券，已不具备任何投资价值，在新兴的日本汽车同行面前日益丧失竞争优势，陷入破产重组的境地。【注释】参见曹长青：《美国汽车被工会“灭”了》，载《看》， 2009 年 1 月号。转引自网站 http://www.youpai.org/read.php?id=2827 【注尾】
（三） 产业工会拥有的不正当特权
民主党采纳汽车工会的养老金担保项目是基于其幼稚的民权观念，即认为每个工人都享有某种天赋的自然权利去获得一个确定的退休保障。然而，使用国家权力和公共资源对工人提供稳定的养老金担保，就成为有组织的产业工人享有的特权，因为从中受益的主要是这部分有谈判力和政治影响力的权势工人集团。产业工会一味地只顾捍卫其特权，在任何情况下都不愿意放弃其特殊保障地位，而不惜牺牲雇主、其他劳动者和纳税人的利益。即便在投资者倾家荡产、血本无归，或是国民经济衰退导致普通劳动者陷入失业或收入锐减的情况下，产业工会仍然能够获得稳定的退休收入来维持其舒适的生活水平，而不愿意与其他同胞有难同当、共渡难关。
尽管企业雇主有客观理由反对担保项目，但产业工会、劳工部及国会两院 劳工委并不 顾及雇主的呼声，而是利用一些手段并借助民主党在国会的优势强行通过了担保项目。虽然相对于受雇劳动者的数量来说，雇主只是公民中的少数群体，但多数人由一种共同利益联合起来影响选举和操纵立法，就导致少数人的权利得不到保障。【注释】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》（ 程逢如 等译），北京·商务印书馆， 2006 年，第 266 页。【注尾】 此外，更多劳动者并不拥有雇主所提供的养老金计划或固定的退休待遇，他们不但没有养老金担保，反而面临着为破产计划买单的潜在负担，其不安全感日益增加。正如哈耶克（ F. A. Hayek ）所说，试图用干涉市场制度的方法来为部分人提供更充分的保障，就会使另一些人陷入更加没有保障的困难处境，尤其是没有组织、没有政治影响力的那部分人，从而导致更严重的不公平。【注释】参见哈耶克著：《通往奴役之路》（王明毅等译），北京·中国社会科学出版社， 1997 年，第 120 页。【注尾】 于是，公共担保项目在对产业工会提供保障的同时，却使得广大普通纳税人面临的负担越重、危险越大，导致更严重的收入和地位差距。
（四） 担保项目立法反映国会代表性问题
产业工会和国会两院劳工委员会在私人养老金担保项目上采取的“捆绑式”立法策略反映了美国联邦国会立法中备受诟病的“政治分肥”（ pork barrel ），指议员们为了讨好各自选区选民而胁迫联邦政府给地方拨款资助的项目。这些反映地方或集团狭隘利益的项目如果单独立项，肯定得不到大多数议员的支持，于是代表不同州选民的议员之间展开讨价还价，大家把各自的项目塞进某一比较容易通过的议案使之获得连带通过。在担保项目获得通过中发挥主要作用的 3 位议员哈特克、贾维茨和邓特都是来自制造工业集中的东部地区，钢铁工人和汽车工人在其选民中占据重要分量，钢铁工会和汽车工会是美国历史最悠久、规模最大、游说力最强的工会，其意见对总统和国会选举都有着重大作用，这些议员在立法中自然关注如何满足这些工会的利益。
民主政治的一个理想是公共政策应该为全体公民的最长远利益服务，但实际上国会立法常常只反映少数人或群体的利益，即那些决定他们政治前途的选民群体或利益集团。担保项目获得国会通过并不意味着它代表了多数的意见和利益，乃是国会改革派利用民主制度中多数统治原则，通过不确切的统计数据并借助媒体渲染舆论，制造了担保项目获得通过所需要的“多数同意”。这正应验了美国建国之初制宪者的担心：立法者们对各种各样狭隘的地方利益过于敏感，甚至仅仅成为他们所在地方选民的代言人，导致各州选举出来的议员常常滥用立法权，使联邦国会政策出现“少数化”“地方化”弊端，破坏了民主立法的公共利益目标。【注释】赵心树：《选举的困境：民选制度及宪政改革批评》，成都·四川人民出版社， 2003 年，第 140 页， 180 页。【注尾】
黄念：中国社会科学院研究生院政府政策系 2006 级在读博士研究生、中国社会科学院拉美研究所助理研究员