《美国研究》 2010 年第 1 期
对美国国会外交权力的探究
——评周琪主编的《国会与美国外交政策》
沈鹏
近年来，中国学者对美国国会的研究日渐深入，不少关于美国国会的著作面世。【注释】参见孙哲、王义 桅 、赵可金：《国会研究：美国研究的新支点》，载《复旦学报》， 2002 年第 2 期，第 77~85 页；孙哲：《左右未来：美国国会的制度转型和决策行为》，上海·复旦大学出版社， 2001 年版；孙哲等：《美国国会与中美关系：案例与分析》，北京·时事出版社， 2004 年版；李庆四：《美国国会与美国对华政策》，北京·当代世界出版社， 2002 年版；倪峰：《国会与冷战后的美国安全政策》，北京·中国社会科学出版社， 2004 年版；孙哲等编：《美国国会研究 I 》，上海·复旦大学出版社， 2002 年版；孙哲等编：《美国国会研究 II 》，上海·复旦大学出版社， 2003 年版；信强：《“半自主”国会与台湾问题：美国国会外交行为模式》，上海·复旦大学出版社， 2005 年版； 丁孝文 ：《走进国会山：一个中国外交官的亲历》，上海·复旦大学出版社， 2004 年版。【注尾】 2001 年，中国政府驻美国大使馆也成立了国会工作小组。在已有的国会研究成果中，中国学者对国会的立法机制、国会的外交权力、利益集团在立法过程中的影响、国会和总统在外交政策上的冲突等方面的情况作了详尽的描述。中国社会科学院美国研究所研究员周琪主编的《国会与美国外交政策》【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，上海·上海社会科学出版社 2006 年版。【注尾】 一书通过理论与案例的有机结合，对国会在美国外交政策中的作用进行了更深入细致的探讨。
一
国会作为立法部门，与行政部门、司法部门一起构成美国政府的三个组成部分。在美国三权分立的政府体制中，国会拥有相当大的权力，对行政部门和总统的权力起着制衡作用。众多观察者也都承认美国国会是世界上最强大的立法机构。【注释】罗杰·希尔斯曼、劳拉·高克伦、帕特里夏· A. 韦 茨曼 著：《防务与外交决策中的政治：概念模式与官僚政治》（曹大鹏译），北京·商务印书馆， 2000 年版，第 248 页。【注尾】 但情况并非这么简单。由于美国宪法对国会权力的性质（特别是外交和防务方面权力）的模糊性规定、历史上国会权力的起伏，以及在不同 领域国会 权力的不均衡，导致学者们对国会究竟有多大权力众说纷纭。这依然在考验着当今国会研究者的观察力。
国会权力的大小是相对于行政部门的权力而言的。注重国会与行政部门关系的模式在美国多被称为跨机构模式，不少美国学者越来越强调国会与行政部门共同制定美国外交政策。【注释】 Lance T. Leloup and Steven A. Shull, President and Congress: Collaboration and Combat in National Policymaking (Boston: Allyn and Bacon, 1999); James Thurber (ed.), Rivals for Power: Presidential Congressional Relations (Washington D. C.: Congressional Quarterly Press, 1996). 【注尾】 罗伯特·帕斯特指出，“美国的外交政策始终是行政部门和国会这两个部门或机构互动的结果，这种互动有时是微妙的或心照不宣的，有时则是剧烈的或冲突性的”。【注释】 Robert A. Pastor, Congress and the Politics of U.S. Foreign Economics, 1929 1976 (Berkeley, Los Angeles and London: University of California Press, 1980), p.53. 【注尾】 《国会与美国外交政策》一书虽以国会为终极关注点，但其主要脉络紧扣着美国的行政与立法之间的关系。作者在开篇即提出一连串问题：哪些立法约束行政部门在不同的外交领域里的行为？国会能够在多大程度上影响政府的外交政策？总统和行政部门在什么情况下会对国会做出妥协？总统和国会之中谁拥有更大的外交政策方面的权力？【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 12 页。【注尾】
围绕着美国立法和行政部门之间权力的消长和国会影响外交政策主要手段的变化，本书的导论部分从总体上回顾了自美国建国以来国会在外交政策中的作用，同时也对全书的理论框架、主要问题、写作方法和章节安排做出说明。作者指出，“美国的立国者们最初对应如何解释宪法的总统和国会之间分配外交权力没有统一的看法”。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 2 页。【注尾】因此，美国历史表明，美国没有一个单一的对外政策决策方式。在对外政策领域，立法和行政关系一直是不固定的，并随着政治环境的变化而变化。【注释】例如，美国学术界的“战争因素模式”认为，在战争和危机时期，总统的权力大于国会权力；在和平时期，国会权力会更多地发挥作用，并制约总统权力。参见 Arthur Schlesinger, The Imperial Presidency (Boston: Houghton Mifflin Company, 1973); James M. Lindsay, Congress and the Politics of U.S. Foreign Policy (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994). 【注尾】美国第一任总统华盛顿通过外交实践确立了总统在外交事务方面的权力，此后历任美国总统在外交事务方面的行为都力图加强总统在外交决策中的地位；国会在 19 世纪后期又出现了权力反弹，参议院运用条约来指导外交政策的方法在威尔逊总统时期达到顶点；第二次世界大战是另一次转折点，外交决策方面“帝王般的总统”在第二次大战后兴起；越南战争的结束和“水门事件”则再次释放了国会参与外交决策的洪流。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 2~11 页。【注尾】
本书第一章阐述了国会参与外交政策的权限、方式以及领域问题。作者首先强调国会在不同问题上具有不同的影响力，并引用了美国学者亨廷顿提出的经典划分法，将美国的对外政策分为结构性政策、战略性政策和危机政策。在这三大类问题上，国会的影响力依次递减。【注释】 Samuel P. Huntington, The Common Defense: Strategic Programs in National Politics (New York: Columbia University Press, 1961). 【注尾】 作者又对这一分类做了补充，认为“即使是在同类问题上，国会也会有不同的认识，采取不同的立场，因而其影响也不尽相同。”【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 29 页。【注尾】
二
本书第二章到第六章分别从人权外交政策、战争权力、安全政策、贸易政策及冷战后的中美关系等视角，探讨国会对美国外交政策的影响，其关注的焦点不约而同地聚集在了 20 世纪 70 年代以来的国会权力复兴现象上。“ 70 年代以来，无论是在内政还是在外交政策的决策上，国会都在挑战行政部门。如对尼克松的弹劾、对伊朗门事件的调查，以及对克林顿总统绯闻案的听证，等等。”【注释】孙哲：《美国的总统外交与国会外交》，载《复旦学报》（社会科学版）， 2001 年第 4 期，第 53 页。【注尾】
通过对 20 世纪 70 年代以来美国人权外交政策的分析，本书第二章以贴近历史事实的方式逐步展现国会在人权外交政策领域影响力的增强。人权外交问题之所以成为本书最先关注的领域，笔者认为是因为该领域关乎美国的国家利益和道德理想之间的平衡问题，深刻地牵动着美国的立国之本。在国家利益和道德理想之间，国会较之行政部门更加关注的后者，因而更加关注在全球追求人权。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 46 页。【注尾】 其他研究者也指出，国会常常笼罩在浓厚的“意识形态”氛围之中，表现出更多的“理想主义”色彩。如 2007 年，美国众议院通过了把历史上土耳其奥斯曼帝国大批杀害亚美尼亚人认定为“种族屠杀”的议案，但布什总统同时却必须考虑如何维持与土耳其政府的良好关系。类似的例子不胜枚举。【注释】王晓德：《从文化视角对美国外交政策的深层思考：王立新的〈意识形态与美国外交政策〉读后》，载《美国研究》， 2007 年第 4 期，第 126 页。 【注尾】
本书第二章着重介绍了作为国会在人权外交政策领域影响力标志的美国最重要的三项关于人权的立法，这些立法规定美国在提供安全援助、经济援助和在国际金融机构中投票赞成或反对某个国家的贷款申请时，必须考虑对象国的人权状况。此外，作者还指出，国会不仅立法，还监督法律的执行。监督的最后阶段是订立新的法律，使法律更加具体化，使行政部门没有其他的解释余地。可以说，国会在推进人权方面的意志强大，但同时也非常担心成为政策失败的替罪羊，这决定了行政和立法斗争轨迹的曲折性。但国会自 20 世纪 70 年代中期以来的确通过把人权放到议事日程上，迫使行政部门更加关注在全世界促进人权。为了使读者更直观地理解国会与行政部门在人权外交政策制订上如何拉锯，这一章的最后部分详细描述了美国对萨尔瓦多、危地马拉、尼加拉瓜和智利四国的人权外交案例。这些案例表明，美国行政部门有时囿于战略利益而力图绕过国会促进人权的目标，显示出美国人权政策的双重标准。
本书的第三章分析了国会的战争权力问题。战争权力的独特之处在于它是国会外交权力中最薄弱的一个环节，所以它经常被称为国会外交的低潮点（ the low ebb ）。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 108 页。【注尾】 这一章着重分析了《战争权力决议》的出台过程及修改该法案的努力。作者认为，“无论从事先咨询、事后报告，还是从定时条款的效用来看，《战争权力决议》对行政部门确实存在着一定的约束力。但是另一方面，它未如议员们所希望的那样确保国会参与战争决策。”【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 120 页。【注尾】 虽然在该决议的效力和约束力上一直存在着争议，但国会引述它本身就成为坚持自己外交责权的象征。冷战结束后，国会议员或试图补充它或试图废除它，但都未获成功。国会战争权力的消长主要体现在 20 世纪 90 年代历次重要的对外干涉决策中。
第四章主要探讨国会在美国安全政策方面的主要决策机制，包括国会武装部队委员会的权力、人员组织、结构和决策模式。作者认为，冷战后国会在战略性政策领域的影响力有了明显提高，但在许多重大的外交和安全问题上，国会不能也不愿意发挥领导作用。国会基本只顾及美国的自身利益，而很少考虑到世界上其他国家的反应，因此立场表现得更为强硬。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 205~207 页。【注尾】
第五章探讨国会对美国贸易政策的影响。作者认为，与安全政策方面的稍显弱势相反，国会在贸易政策方面不但拥有更明确的宪法授权依据，并且由于贸易问题具有内外利益交织的特点，国会也更积极地介入贸易决策之中。自由贸易虽是国会的主导文化，但国会意识到受进口冲击的行业通常为美国提供了许多就业机会，也是大量选票存在的地方，因此也有贸易保护主义的倾向。【注释】倪世雄、李淑俊：《从公众 - 国会 - 政府的互动关系看美国贸易保护主义：以中美贸易摩擦为例》，载《美国研究》， 2007 年第 4 期，第 87~88 页。【注尾】 作者认为， 1934 年《互惠贸易协定法》确立了美国总统与国会分享贸易决策权的体制：一方面，国会受到行政部门的“保护”，减少了利益集团的压力；另一方面，总统可以把外交考虑和全国经济情况反映到贸易政策中。利益集团也仍有可以获得保护的固定程序。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 218 页。【注尾】 这一体制既加强了国会内外赞成自由贸易的力量，也刺激了国会的贸易保护主义的本能。国会与美国贸易代表和国际贸易委员会的关系是这一 章重点 分析的内容。这两个联邦机构与总统和国会的关系是“一仆二主”的关系。国会支持这些机构拥有一定的 独立于总统 的地位，以制约总统的权力。
本书最后 一章把落脚点 放在国会对后冷战时期中美关系的影响上。作者以国会干预对华对策的多种手段和多个案例说明，国会议员在抨击中国政府、攻击中国人权问题上是异口同声的，所要达到的目的也是一致的，都要求中国改善人权。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 269 页。【注尾】 国会在人权领域和贸易领域对行政部门的强势影响十分典型地反映在中美关系上。与行政部门的对华政策议程相比，国会有自己对问题重要性的排序。这与其他学者对近几十年国会涉华提案的统计结果一致。国会议员对中国关注的重点依次为经贸、人权民主、安全和台湾议题。经贸提案远多于其他议题，人权民主提案众多，且消极者占绝大多数。【注释】参见张光、刁大明：《美国国会议员涉华提案初探》，载《国际政治科学》， 2008 年第 1 期，第 80 页。【注尾】 作者认为，总体而言，国会在后冷战时期的美国对华政策上起了极为消极的作用。
三
《国会与美国外交政策》一书在学术梳理、史料运用等方面都有其特色，对于行政和立法权力结构问题，作者也 作出 了明确的回答：即“在对外政策领域里行政和立法两大部门之间相对权力的变迁呈一种螺旋上升的模式。随着美国国际地位的提高和对外活动的日趋频繁，国会和行政部门的权力都在增大，双方的权力不断在新的基础上达到新的均衡。”【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 42 页。【注尾】 本书同时冷静地认识到，国会在外交政策领域里日趋活跃，并不意味着国会在外交事务方面的实际影响已经超过了行政部门。作为一个超级大国，这个角色只有总统才能胜任。【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，第 45 页。【注尾】 国会是“参与”决策而不是“反对”总统的政策。
国会参与外交政策的制定与执行无疑增加了美国外交决策过程的复杂性，但正如本书序言中所指出的，这是民主必须付出的代价，“国会代表选民利益，反映人民呼声，理所当然要在对外事务中有所作为，对当政者形成牵制。”【注释】周琪主编：《国会与美国外交政策》，序言，第 3 页。【注尾】 国会的 代议性使 它成为了解关于美国人民的希望、要求、需要、特点和智慧的最有代表性和最具有政治敏感性的信息的来源。【注释】布鲁斯特· C. 丹尼：《从整体考察美国对外政策》，北京·世界知识出版社， 1988 年版，第 155 页。【注尾】 在可预见的未来，国会将依然会在外交政策领域里起着审查、评估和监督的角色。
《国会与美国外交政策》所描绘的国会在美国外交政策中的作用符合美国学者杰里尔·罗塞蒂总结的三种越战后行政 - 立法关系模式：【注释】参见杰里尔· A. 罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第 289-291 页。【注尾】
第一，争论 型影响 立法 - 行政关系。即总统仍在驻外军事力量的使用方面占据优势地位，而国会可能在不涉及使用武力的政策中发挥积极作用；
第二，国会通常作为一个“反应性”部门存在，总统往往掌握政策的主动权，国会主要是对总统决策和行政部门的执行 作出 反应，但国会长于对一项政策的细节进行处理；
第三，国会是美国政府内最根本的“政治性”部门。国会对公众的反应、政治支持及其在公众眼中的形象十分敏感。
本书还指出了一些有待进一步观察的问题，如九一一事件后国会、行政与立法之间的关系，以及随着 21 世纪国际格局的形变化及美国在海外使用武力的新发展等，国会在 21 世纪的行为特点、行政和立法之间的关系等，这些仍将是美国外交和政治研究的关注重点。
沈鹏： 中国社会科学院美国研究所助理研究员