《美国研究》2010年第4期
中期选举后的美国对华政策
李庆四
引人注目的2010年美国中期选举已落下帷幕。在国内经济尚未走出危机和国外各种挑战日益严峻的情况下，这次选举结果将对奥巴马政府未来两年的内政外交产生影响，今后两年的美国对华政策也将受到影响。
一
这次中期选举共和党重新掌握了美国国会众议院。历史表明，美国的政党轮替往往带来政策上的不连贯性。【注释】Sean Trende, “There Are No Permanent Majorities In America,” Congress, July 2, 2009.【注尾】今后两年奥巴马总统将在国会遭受共和党更多的牵制。
奥巴马在内政上面临困境，外交上可能同样如此。虽然这次中期选举主要是围绕国内经济和就业问题而展开的竞争，而且中国议题也不像以往那样成为焦点。但是，过去两年总统在国内政策上的失误往往会削弱其外交影响或至少压缩外交回旋空间。在重新获得国会多数席位的共和党面前，奥巴马政府可供讨价还价的砝码并不多，因而可能不得不牺牲一些外交目标。例如，他所提出的无核世界理念、全球气候议题等雄心勃勃的目标，能否得到共和党国会的支持，难以预料。国会共和党议员也将阻止与俄罗斯达成战略进攻武器控制协议。同样，在对华政策上，奥巴马政府也将面临更多压力，不仅他追求的与中国加强合作解决有关国际问题的理想无法实现，而且诸如台湾问题、劳工问题和人权问题这些业已相对平静的老议题也有可能卷土重来，充分彰显共和党力争重新占据意识形态制高点的决心和意志。
与一党同时控制立法和行政的情况相比，两党分别执掌白宫和国会给政府决策（无论内政还是外交）增加了更多不确定因素。可以看看前几届总统的经历。老布什后期转向外交，是在国内经济不振情况下的选择，但外交上的成功并未使其免遭竞选失败的命运；克林顿时期府会之间的僵局甚至导致联邦政府部分关门，【注释】Arhtur C. Paulson, “The Political Economy of Postindustrial America,” in Kul B. Ral, David F. Walsh and Paul J. Best eds., America in the 21st Century: Challenges and Opportunities in Domestic Politics (Prentice Hall, Upper Saddle River, NJ, 1998), p.21.【注尾】虽然他在经济上表现出色，但直至第二任期间才在外交（如对华）政策上摆脱羁绊。那么在经济危机之际上台、且其振兴计划效果仍然没有显现的奥巴马总统，在面对中期选举后的挑战时，能否像前任那样，把精力从内政方面转移出来，在外交上有所建树？很大程度上，这将取决于奥巴马总统能否承担得起忽视内政的代价，至少他不能重蹈老布什失败的覆辙。在国内就业压力仍存、选举时“变革”的承诺无法兑现的情况下，未来两年奥巴马仍将不得不把主要精力放在内政上，实现外交突破的前景渺茫。在对华政策上，同样也不会有很大作为。
中期选举无疑会影响到奥巴马重新当选的前景。随着奥巴马团队一些主要成员的相继离去，奥巴马将被白人精英集团抛弃的传言不胫而走。除了早有希拉里·克林顿可能取代其作为下届总统人选的传言外，不久前又传出卡特和克林顿总统前助手联名在《纽约时报》撰文，劝奥巴马为了民主党和国家利益，放弃寻求竞选连任。如果再从党内其他成员的挑战及追随者选民的转向看，奥巴马的连任前景确实不被看好。然而，仍有分析认为，由于奥巴马的智慧和精明（正如其赢得大选所表现的那样），他获得连任的可能性依然很大。
二
中期选举后美国对华政策将发生哪些变化？由于奥巴马不可能或承担不起转移精力到外交的代价，其对外政策回旋余地并不大，难以出现小布什执政后期在对华政策上实现的突破性进展。
美国政府和国会对华态度不同，主要表现就是国会更加强硬。美国百人会在2005年的调查发现，议员特别是助手对华敌意是普通美国人的两倍，【注释】George Koo, “When Congress Demonizes China, Free Enterprise Suffers,” Chinese American Forum, Vol. XXI, NO.1, 2005, pp.39~40.【注尾】而国会对中国事务的卷入从来也没有停止过。【注释】Stephen S Roach, “Pandernomics,” The National Interest, Summer 2006, Iss. 84, p.92.【注尾】从《与台湾关系法》的出台到克林顿政府给予中国正常贸易地位的附带条件“国会行政中国委员会”和“美中经济和安全审查委员会”的成立；从反对中国通过《反分裂国家法》到抵制欧盟对华解除武禁；从鼓动中国内外分裂势力制造反华事端，到授予达赖喇嘛金质奖章；等等。如果说小布什政府的对华政策轨迹是从上台时对华强硬立场逐渐转向客观现实条件逼迫下的对华务实外交，最后以更合作的姿态而结束任期的话，那么奥巴马政府的对华政策至今为止，与布什对华政策轨迹正好相反：他发誓奉行不同于布什强硬风格，但会见达赖、哥本哈根气候大会冲突、乃至天安舰事件导致建立中美战略互信的希望几乎为零。不仅中美之间的老议题如台湾问题、西藏和新疆问题、人民币升值与贸易摩擦，以及人权和意识形态等诸多问题，哪一个也不会消失；而且，一些民主党感兴趣的新议题如气候变化、能源环保、稀土控制等，都有可能进一步突出。2010年11月28日美航母华盛顿号进入黄海演习，导致奥巴马政府对华政策“高开低走”的轨迹进一步跌入低谷，表明其远远没有准备好调整对华政策、缓解对华军事压力。由于美国对中国未来发展方向的不确定感有增无减，过去那种从遏制到接触再到利益攸关方等的界定似乎皆已过时。中美当前的战略关系再次处于困难的十字路口。在其重新界定中国的角色地位之前，美国必将充分利用代理人在周边挑战中国。
面对经济危机和中国崛起，奥巴马总统缺乏两位前任总统当时所具有的从容心态。天安舰事件以来接连不断的演习等，加上为应对经济危机而采取的美元贬值的量化宽松的货币政策，表明了当前美国应对挑战的手段有限。
在中国威胁论仍然大行其道的政治气氛中，美国政府与国会或国会两党议员，是否重复看谁对华强硬的习惯性竞赛，值得关注。当然，掌权的共和党国会，也必须从国家利益出发，冷静处理对华政策。虽然新任众议长博纳对华议案投票立场比较温和，没有激烈反华记录，而且传统上共和党是自由贸易的倡导者。但是，经济危机迫使共和党同样倾向贸易保护主义，美国企业界也一改过去不关心劳工人权的立场，把对华经贸关系与人权问题结合起来，【注释】2010年12月14日，笔者与美国“国会-行政中国委员会”的Staff Director Douglas B. Grob交流时对方表达的观点。他特别引用了美籍华人薛峰因窃取中国3万油井坐标而受到中国政府惩罚的案例做说明，认为中国以今天的法律制裁过去的行为的做法，让人感到没有可遵循的一致的法律可言，从而在美国商界产生了很大的消极影响。【注尾】而两党都会把美国描绘成自由贸易的受害者。值得注意的是，共和党新任议员中的不少成员，并非传统共和党大垄断财团的代言人。所以，目前情况下，共和党主导的国会在对华贸易关系上能否做出不同于民主党的地方，值得关注。
美国国会与行政部门在对华政策上并没有实质性的差异，在迫使中国让步、实现美国利益最大化方面，二者经常默契配合。如果府会有分歧，那也只是在如何更好实现美国外交目标的手段方面的分歧，这种分歧常常以伤害和牺牲他国利益为代价。例如，夸大的反华声音容易误导民众舆论，但却突出了美国权力制衡在外交方面维护美国国家利益的功能。由于国会和总统的关注点不同，在政策决策时自然表现出不同的特点。
无论出于真诚的个人信仰或是国内选举考量，国会在对华政策上的立场普遍存在泛政治化倾向。因为敲打中国（China Bashing）不仅符合政治正确，而且有助于政客提高知名度并捞到选举好处。如民主党参议员查尔斯·舒默（Charles Schumer）和共和党参议员林塞·格雷厄姆(Lindsey Graham）反复提出人民币被低估的议案，就能经常受到选民关注。这也表明两党在向中国施压时立场并无差异。
三
中期选举后的政治新格局和中国崛起引起的美国对自身地位的危机感，究竟哪个对中美关系影响更大？笔者认为，也许后者更值得重视。随着美国反恐战略的渐趋缓和，必将有一个新的战略目标来动员美国国内各派力量，中国显然是能同时满足两党各自需要的靶子：共和党需要通过宣扬中国军力发展带来的威胁来争取恐惧中国崛起特别是军工企业背景的选民；民主党则需利用中国经贸问题及就业竞争等赢得选民支持。【注释】Jonathan D. Pollack, “The Transformation of the Asian Security Order: Assessing Chinas Impact,” in David Shambaugh ed. Power Shift: Chinas Rise in Asia and America(University of California Press, 2005), p.334.【注尾】
国会之所以能成为美国对华政策上的关键角色，归根结底还是美国依然强大的地位决定的。随着中美两国交往的不断加深，国会议员对中国的了解和理解应随之增加，至少要比两国刚建交时对华了解更多。尽管一再强调议员对中国了解不够，但多数情况下议员反华可能并非不了解的结果。无论共和党还是民主党议员，无论议员个人还是作为整体，就其对华态度而言，似乎反华是绝对的、无条件的，亲华是相对的、有条件的；反华总是高调嚣张的，而亲华则是低调谨慎的。这从一个侧面反映出战略结构矛盾造成的两国关系紧张，归根结底，是美国不能容忍在亚洲崛起一个竞争对手。【注释】John Brown, “The Bush Administratin Conquers Washington,” Asia Times, Nov. 22, 2007, available at: http://atimes.com/atimes/Middle_East/IK22Ak05.html.【注尾】
奥巴马政府如何对待中国，很大程度上也取决于中国的反应。2010年入夏以来解放军多次大规模军事演习，使美国进一步确信中国的挑战地位。自冷战结束以来，华盛顿一直强烈担心中国会崛起为超级大国并成为美国的竞争者。【注释】〔英〕巴瑞 布赞：《中国崛起过程中的中日关系与中美关系》，载《世界经济与政治》（海外专稿），2006年第7期，第5页。【注尾】让美国人焦虑不安的是：中国的崛起已打破了世界的力量平衡，给未来带来了不可预期的变数。况且，中国的发展道路与美国的经验并不相同，这种差异突显了两国在文化价值、意识形态、政治制度等方面的内在矛盾。
虽然奥巴马上台后试图打破美国政府更迭往往引发对华政策恶性循环的规律，但其对华政策“高开低走”的结局，再次证明了两国战略关系的困难程度。但正如英国《经济学家》的文章认为，21世纪的中美两国博弈，“由于存在许许多多的利益共同点”，不可能是“决斗式”的，而只能是“田径式”的。【注释】Edward Carr, “The Dangers of a Rising China,” The Economist, Dec. 2010, Special Report,A 14.【注尾】何况两国密切的经贸关系也造成事实上的相互依存两国合则两利，斗则两伤。也正如国务委员戴秉国近日在外交网站撰文说，中国无意于取代美国成为霸权国家，当然也不接受任何针对中国的军事集团。
李庆四：中国人民大学国际关系学院教授