《美国研究》2010年第4期

“新贸易政策”对《美韩自由贸易协定》的影响

崔荣伟

〔内容提要〕美国与韩国2007年签署的自由贸易协定至今仍未交付美国国会表决，导致这一结局的关键原因是民主党人力图推行“新贸易政策”。民主党人在2006年国会中期选举中获胜，为推行其政策主张提供了契机。对《美韩自由贸易协定》而言，“新贸易政策”既包含着利益集团因素，又体现了民主党人更高的目标追求：即重新框定美韩经济关系，打造美国对外贸易政策新范式，为今后美国参加双边和多边贸易谈判树立新“典范”。

关键词：美国经济  美韩关系 《美韩自由贸易协定》 “新贸易政策”

2007年6月，经过一年多的艰苦谈判，美国与韩国签署了自由贸易协定文件。这标志着美韩就缔结双边自由贸易协定长达15年的谈判终于取得了实质性的成果。

随着2009年4月22日韩国国会统一外交通商委员会的批准，《美韩自由贸易协定》在韩国完成了关键的国会审批程序，下一步获得国会通过只是个程序问题。这个协定在韩国之所以至今没能交付国会全体表决，最重要的原因其实来自外部，具体而言是美国国会的反应。而美方也早已意识到这是迄今为止美国签署的最重要的双边自由贸易协定。然而与这种认识形成强烈反差的却是，协定在美国至今还停留在模拟审议阶段，根本没有进入提交国会以启动立法进程的实质性阶段。为什么会产生这种结果？回顾自协定签署以来局势的发展，本文认为导致协定延迟至今的关键原因在于民主党人试图推行“新贸易政策”。

一、民主党人寻求推行的“新贸易政策”

20世纪90年代初美国共和、民主两党围绕《北美自由贸易协定》展开的争论，就已蕴含着民主党人对“新贸易政策”的最初追求。当时国会内部民主党人在劳工、环境等问题上的顽固立场成为克林顿不得不克服的最为棘手的障碍。虽然最后通过签署附加协定的办法暂时解决了问题，但结果并不令人满意。 1994年墨西哥金融危机的冲击更使美国社会弥漫着对协定的质疑情绪。期间，愈演愈烈的党派政治也瓦解了克林顿在贸易问题上与共和党的联盟。民主党内部的强大反对力量及与共和党联盟的瓦解使克林顿丧失了获得“快车道”贸易谈判授权的机会。1999年克林顿倡议并推动的西雅图会议无果而终，劳工团体、环境保护者成为这场斗争中的最大赢家。正是在这一年，民主党众议员桑德·莱文（Sander Levin）决心要把劳工、环境标准纳入美国的对外贸易政策之中。 因此，民主党人对“新贸易政策”的追求发轫于围绕《北美自由贸易协定》的争论，而西雅图会议的失败则成为确立劳工、环境等标准的直接肇因。

2001年，桑德·莱文作为国会的唯一代表参加了多哈回合谈判部长级会议，对会议没能成立一个处理贸易与劳工关系问题的工作小组表示失望。 同年，由于共和党人在围绕贸易促进授权的争论过程中，凭借其在参众两院的多数优势，对民主党人谋求将劳工、环境标准与对外贸易促进授权挂钩的做法采取了极其强硬的姿态，查尔斯·兰格尔（Charles Rangel）甚至扬言这会危及在新一轮贸易促进授权下所缔结的自由贸易协定。结果在2005年国会批准《中美洲自由贸易协定》（The U.S.Central America Free Trade Agreement，简称CAFTA）时，两党围绕劳工、环境等标准的激烈斗争迫使小布什政府不得不做出重大让步， 但民主党人对此并不满足。

在2006年的国会中期选举中，民主党取得了全面胜利，民主党人就此开始利用优势地位谋求改变小布什政府的对外贸易政策。2007年1月，39位新民主党众议员在贝蒂·萨顿（Betty Sutton，俄亥俄州众议员）的带领下写信给兰格尔，要求为美国的贸易政策制定一套新范式。【注释】Betty Sutton et al, Letter to Charles Rangel, January 17, 2007, http://sutton.house.gov/news/story.cfm?id=6 【注尾】查尔斯·兰格尔本人也开始为推行“新贸易政策”积极谋求跨党派支持。经过与贸易代表苏珊·施瓦布（Susan Schwab）、共和党国会领导人吉米·麦克瑞（Jim McCrery）的艰苦谈判，并取得了众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）和桑德·莱文的支持后，2007年5月，以佩洛西等为首的国会领导人发布了“美国的新贸易政策”（A New Trade Policy for America）。【注释】 I. M. Destler, “American Trade Politics in 2007: Building Bipartisan Compromise,” in IIE, Policy Brief, May 2007, p.2.【注尾】按照佩洛西的说法，“我们必须付出更多的努力以消除全球化的影响和众多工人家庭逐渐增加的经济不安全感，自由贸易必须是公正的贸易，因此，将基本的、国际公认的劳工与环境标准纳入我们的自由贸易协定一直是民主党人的优先选择。”【注释】http://www.speaker.gov/newsroom/pressreleases?id=0173 【注尾】

“新贸易政策”主要包含如下内容：【注释】http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/NewTradePolicy.pdf【注尾】

（一） 确保自由贸易协定提高生活水平，为美国产品开辟新市场。包括：（1）劳工：要求对象国在其国内法及实践中采取、坚持和强化基本的国际劳工标准，而不仅仅执行它们自己的法律；同样的要求适用于争端解决；（2）环境：要求对象国执行并强化普遍的多边环境协定以促进可持续发展和解决全球变暖问题；要求秘鲁采取并加强对砍伐红木的立法；（3）药物：发展中国家要在提高药物的取得权利和保护医药创新上重建公正的平衡；（4）政府采购：政府采购应该促进基本的工人权利和工人获得可接受的工作条件；（5）港口安全：对美国的进出港口采取保护性行动以促进美国的国家利益；（6）投资：确保贸易协定在美国不会赋予外国投资者比美国投资者更多的权利。

（二） 支持美国工人、农民和工商界，特别是备受打击的制造业。包括：（1）贯彻自由贸易协定，确保对方遵守规则以形成“双通道”贸易；（2）采取行动解决中国的大规模补贴和知识产权侵权问题，保护并增强美国的公正贸易法，敦促政府对中国和日本操纵货币的行为立即采取行动。在国会两党一致基础上打开韩国对外封闭的汽车、工业品、农业和医药市场。支持世贸组织的重要行动和案例以打破国外的贸易壁垒；（3）成立美国贸易执行小组和公诉小组，分别处理与世贸组织相关的纠纷和记录相关的案例。

（三）为美国工人、农民和工商界打开主要市场以创造新机会，在国内外提高生活水平。充实国会的角色，使之成为多哈回合谈判在农业、制造业、服务业和争端解决，以及加强对不公正贸易的监管方面的一个全员伙伴。

（四）创设战略工人援助与培训计划（Strategic Workers Assistance and Training Initiative, 简称SWAT），增进教育、培训、便携式医疗和养老金方面的福利。教育年轻一代，提升工人的工作技能，提供丰厚的健康、养老福利和收入支持；超越现有的贸易调整补贴体系（Trade Adjustment Assistance，简称TAA），为那些被贸易和技术伤害的公众提供富有意义的支持、培训和激励项目。

（五）通过扩大贸易项目和对外援助促进贫穷国家的发展，扩展美国的外交和加强美国的国家安全。提升与包括海地和“非洲增长机遇法案”对象国在内的国家就贸易扩大项目和倡议方面的合作。

简言之，“新贸易政策”主张加强国内市场的保护，增进以工人为主体的公众利益，提高工人的福利水平，对外则要求美国将劳工、环境等条款纳入与相关国家的自由贸易谈判议程，影响相关国家的国内政策，以消除他国的所谓“贸易歧视”行为。

“新贸易政策”的一个主要目标是迫使别国取消针对美国进口产品的非关税壁垒。如果说在20世纪80年代，里根政府为解决此问题而运用301条款的做法带有防守性质的话，那么“新贸易政策”应对非关税壁垒条款的主张则带有明显的进攻性。因为它主张美国不应满足于被动式的防守，而应该以贸易制裁相威胁，强迫其他国家自己解决非关税壁垒问题。因此，“新贸易政策”既继承了原有贸易保护主义的某些内容，又体现了某些“创新”。“新贸易政策”的“新”还体现在，它将20世纪90年代以来贸易保护主义者所力主的劳工、环境等标准纳入贸易谈判议程，并提出了具体的指标性要求。例如，在劳工问题上，要求他国严格执行国际劳工组织的五个核心标准，【注释】这5个核心标准是自由结社权、集体谈判权、取消各种形式的强迫和强制劳动、禁止使用童工、取消就业和职业歧视。【注尾】并建立一套有效的监督机制。在环境问题上，则要求他国必须依据7项多边环境协定【注释】7项多边环境协定是指：《濒危物种贸易公约》（The Convention on International Trade in Endangered Species）、《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》（The Montreal Protocol on Ozone Depleting Substances）、《防止倾倒废物及霸权物质污染海洋公约》（The Convention on Marine Pollution）、《美洲热带金枪鱼公约》（The InterAmerican Tropical Tuna Convention）、《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》（简称《拉姆萨尔公约》）（The Ramsar Convention on the Wetlands）、《国际捕鲸管制公约》（The International Convention for the Regulation of Whaling）、《南极海洋生物资源保护公约》(The Convention on Conservation of Antarctic Marine Living Resources)。【注尾】做出全面的强制性承诺。从其政策重心来看，“新贸易政策”强调消除海外“贸易壁垒”，扩展美国产品的海外市场，在此过程中劳工、环境等标准应该成为贸易协定本身不可或缺的一部分，不容他国置喙。劳工、环境、知识产权和非关税壁垒等问题因此成为“新贸易政策”的核心概念。

“新贸易政策”宣称，实施劳工、环境等条款将会促进贫穷国家的经济发展，改善工人的工作条件，在国内外提高生活水平。这种冠冕堂皇的说辞与其说是为了保障别国人权，促进别国的经济增长，倒不如说是美国用以施压的工具。最明显的例子体现在对国际劳工组织5个核心标准的强调上。美国目前仅通过了其中两个标准，【注释】到目前为止，美国仅通过了国际劳工组织5个核心劳动标准中的两个，分别是禁止使用童工和取消各种形式的强迫和强制劳动。【注尾】 却坚持将这5个标准纳入与其他国家的贸易谈判议程，这很大程度上是想削弱其他国家在有关生产领域对美国形成的相对优势，贾格迪什·巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati)将这种做法称为“出口保护主义”（export protectionism）。【注释】Jagdish Bhagwati, “Enforceable Labor StandardsWhats Wrong with the Idea?” in Cordell Hull Institute，Trade Policy Analyses, Vol. 3, No. 5, (December, 2001), p.2.【注尾】由于这5个核心标准与本国的法律规定存在冲突，有人担心这样做会侵蚀美国的国家主权。兰格尔对此明确表示，美国可以确定它将不会受到外国对其劳工法的攻击，在这件事上，任何其他国家都代替不了美国国会。【注释】http://www.piie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=734 【注尾】因此，美国积极推进“新贸易政策”的真实目的包含着更多强加于人的利己考虑。

另一方面，通过对比美国与不同国家缔结的自由贸易协定，可以发现，民主党人在实施“新贸易政策”时，表现出很强的策略灵活性，这使得其政策关注点处在不断的变化之中。例如，在对秘鲁、巴拿马两国的协定中，民主党人重点强调劳工和环境标准，对哥伦比亚的协定则关注其国内暴力活动并将之与国会是否支持自由贸易协定挂钩，而对韩国则关注“双通道”贸易政策，着力消除韩国的非关税壁垒。这表明民主党人开始有意识地将各种议题整合到“新贸易政策”之中，借此扩大国会在对外贸易政策中的影响力。这种基于谈判对象不同而区别对待的手法在今后美国对外双边贸易谈判过程中还会不断重现，并成为实施“新贸易政策”的重要手段。

2006年，共和党在国会中期选举中的全面败北使得支撑小布什政府对外贸易政策的政治基础发生了崩溃。民主党人在国会参众两院全面崛起。

在众议院，查尔斯·兰格尔担任对贸易问题起关键性作用的筹款委员会主席，桑德·莱文则担任筹款委员会贸易小组委员会主席，南希·佩洛西出任议长；在参议院，马克斯·鲍卡斯（Max Baucus）担任对贸易法案起决定性作用的财政委员会主席，约瑟夫·拜登（Joseph Biden）出任议长，临时议长由对贸易问题持极端保守态度的罗伯特·伯德（Robert Byrd）担任，多数党领导人则是对贸易问题持同样保守态度的哈里·里德（Harry Reid）。保守民主党人把持了国会内部对于对外贸易问题具有重要影响的主要职位，操控了贸易决策的基本环节。

在谋求“新贸易政策”的过程中，2007年出任筹款委员会贸易小组委员会主席的桑德·莱文在贸易问题上立场尤其坚定。这不仅因为他担当着关键的贸易小组委员会主席一职，还因为他是国会中为数不多的贸易问题专家之一。通过对贸易代表和行政部门的频频出击，他已成为民主党人在对外贸易问题上的领军性人物。“新贸易政策”的设想在很大程度上与莱文的主张相一致。在莱文看来，推行“新贸易政策”是对过去十几年来共和党人对外贸易政策的一次根本纠正。【注释】http://www.house.gov/apps/list/hearing/mi12_levin/morenews/ar030607.shtml 【注尾】 打着“不谋求特殊利益，而是为美国根本利益考虑”的旗号，在刚担任小组委员会主席之后，莱文就马上发表谈话，敦促小布什政府改变“单通道”（oneway）贸易政策。在美韩进行自由贸易谈判的过程中，他与兰格尔联合13位议员写信给小布什，要求打开韩国汽车市场并采取“新贸易政策”。【注释】Charles Rangel, Sander Levin et al, Letter to President Bush, March 1, 2007, http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/110/03-02-07Bush.pdf 【注尾】 2007年3月20日在筹款委员会举行的听证会上，莱文直接向当时负责与国会沟通的副贸易代表卡兰·巴蒂亚（Karan Bhatia）表达了对小布什政府没能在汽车问题上实行新政策的不满。【注释】Committee on Ways and Means, Hearing on the U.S.Korea Free Trade Agreement Negotiations, March 20, 2007, http://waysandmeans.house.gov/Hearings/transcript.aspx?NewsID=10265【注尾】 在美韩于6月30日签署了自由贸易协定之后，面对其政策意愿没能得到反映的现实，莱文多次称，认为由于没能消除韩国市场的“铁幕”，达成的协定仍然是个损害美国经济和工人的“单通道”式安排，因此他个人将继续持反对立场，行政部门别指望国会批准这一协定，除非重开谈判。【注释】http://www.house.gov/apps/list/press/mi12_levin/PR092007.shtml 【注尾】 在向贸易代表和总统施压的议员中，莱文立场之坚定、措辞之强硬使之成为美国贸易代表最难对付的人物。

另一位推进“新贸易政策”的代表性人物是众议院议长南希·佩洛西。在戴斯勒（I. M. Destler）教授对民主党领导人和筹款委员会议员们的贸易立场所进行的评估中，除几个极端保守分子如比尔·帕斯克瑞尔（Bill Pascrell）、皮特·斯塔克（Pete Stark）、沃尔特·乔尼斯（Walter Jones）、约翰·拉森（John Larson）外，佩洛西和莱文的得分相同，其保守程度仅次于兰格尔。【注释】参见I. M. Destler, “American Trade Politics in 2007: Building Bipartisan Compromise,” in IIE, Policy Brief, May 2007, p.2. 之所以没有以兰格尔为研究对象，是因为兰格尔的得分主要受到1993、1994年两次表决的影响，而他后来的多次表决意见实际上和佩洛西相同。另外，由于已经分析过莱文的立场，而兰格尔的立场受莱文的影响很大，相比之下，佩洛西作为议长更具代表性。【注尾】 作为众议院议长，佩洛西对兰格尔推动“新贸易政策”的努力提供了关键性的支持——她本人亲自宣布了这一政策。此外，在美国进行自由贸易协定谈判过程中，她多次对行政部门施压，要求推进“自由”、“公平”贸易。例如，在2007年2月，佩洛西与斯滕尼·霍耶（Steny Hoyer, 众议院民主党多数领导人）、兰格尔、莱文一起联合其他11名筹款委员会的民主党议员给小布什写信，要求将美国贸易政策转向“新方向”。【注释】Nancy Pelosi et al, “Congressional Leaders Urge Bush to Act As 2006 Annual Trade Deficit Breaks All Time Record,” Press Release, February 13, 2007, http://www.house.gov/apps/list/press/mi12_levin/pr021307.shtml 【注尾】在政府签订了一系列没能体现其意愿的自由贸易协定之后，她又声言当前国会不会将行政部门对贸易的优先考虑列入议事议程。【注释】http://www.speaker.gov/newsroom/pressreleases?id=0235 【注尾】另一方面，佩洛西加强了对国会内部本党议员的影响和控制。例如针对中美洲自由贸易协定的表决结果，佩洛西扬言要惩罚那些打破政党界线，与共和党站在一边的民主党议员。【注释】Daniel P. Erikson and Eric Jacobstein, “Free Trade Isnt Free of Partisan Politics,” Los Angeles Times, September 26, 2005, http://articles.latimes.com/2005/sep/26/opinion/oe-erikson26? pg=2.【注尾】

综上所述，当前协定之所以迟迟没能交付国会表决，最大的原因不在总统而在美国国会。【注释】Michal Petrik, “KORUS Free Trade Agreement: A Lost Year,” SAIS, Year Book 2008, p.44. 另一个颇能说明问题的事实是奥巴马本人的立场发生了180度的大转变：从上台前批判、反对《美韩自由贸易协定》到上台后开始推动协定获得国会通过。参见默尔·戴维·凯勒哈尔（Merle David Kellerhals Jr.）：《美国将推进贸易自由化》，《美国参考》，美国国务院国际信息局，2009年4月23日，http://www.america.gov/st/econ-chinese/2009/April/20090424112911dmslahrellek0.1373102.html 【注尾】民主党人已经不再满足于将劳工、环境等条款象征性地纳入自由贸易协定之中，他们要求具有切实强制力的制度性保障。美韩签署协定以来，来自国会的阻力不减反增，这也成为小布什和奥巴马政府推动协定获得国会通过的最大障碍。

二、“新贸易政策”与《美韩自由贸易协定》

“分立政府”（divided government）【注释】指国会与行政部门分别为不同的政党所控制。【注尾】局面的出现使得本已结束谈判、只待国会批准的四个自由贸易协定——美秘（秘鲁）、美哥（哥伦比亚）、美韩（韩国）、美巴（巴拿马）面临的不确定性大大增加。虽然韩国政府采取了诸多单方面施压的做法，【注释】包括韩国国会在批准协定上先走一步、不断发表拒绝再次谈判的讲话以及展开各种对美游说活动等。【注尾】 但一度被寄予厚望的《美韩自由贸易协定》却成了最难获得美国国会通过的协定。

（一）“新贸易政策”背后的利益集团

《美韩自由贸易协定》签署后产生的问题主要集中在牛肉和汽车两个方面。在马克斯·鲍卡斯和共和党人查尔斯·格拉斯利（Charles Grassley）等牛肉主产州议员一再施压，同时韩国政府急于推动协定获得美方批准的情况下，两国围绕牛肉问题进行了艰苦的谈判。到2008年6月，双方经过相互妥协基本解决了这个问题。而汽车问题则因为双方歧见太大，成为争议的核心。

莱文等人认为，美国对韩汽车问题谈判应该采取一种新方式。这种新方式由两部分构成：第一部分与逐步废除美国对乘用车征收2.5%的关税有关，要利用这一点对韩国产生正面激励以打开韩国汽车市场；第二部分与韩国当前的非贸易壁垒有关，要创设一个适用于所有行业的机制以使美国能够采取行动反对将来可能出现的非关税壁垒。【注释】Charles Rangel, Sander Levin et al, Letter to President Bush, March 1, 2007, http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/110/03-02-07Bush.pdf 【注尾】 这两点显然已超出了行政部门所能接受的范围。以第一点为例，按照莱文等人的主张，首先要设定一个基数——例如1万辆车。如果美国对韩出口汽车数量达到了这个基数，那么韩国将因此得到向美国多出口一定比例数目汽车的奖励，例如1000辆。这就是所谓“正面激励”。美国要把这一点与是否废除对从韩国进口的乘用车征收2.5%的关税相挂钩。下表是近年来美国对韩汽车贸易数量的具体统计：

2004～2008年美国对韩汽车贸易数量统计表（单位：万辆）

注：这里的汽车是指乘用车和轻便型卡车。

资料来源：Office of Aerospace and Automotive Industries, International Trade Administration, US Dept. of Commerce ( OAAI, Commerce Dept.), U.S. Motor Vehicle Industry Domestic and International Trade QuickFact, available at: http://trade.gov/wcm/groups/internet/@trade/@mas/@man/@aai/documents/web_content/auto_stats_mv_qfacts_pdf.pdf.

很明显，美韩在汽车贸易领域处于绝对的不对称地位。按照莱文等人的主张，美韩之间的汽车贸易量应该保持大体平衡，这意味着美国对韩汽车贸易的进口量与出口量相当，但这几乎是不可能的。据有关专家测算，即便美国在韩国汽车市场占有的份额与韩国在美国汽车市场上占有的份额相同，美国对韩国出口的汽车也不过5万辆左右。而如果美国占有韩国汽车市场份额的20%，对韩出口汽车也只能达到20万辆。出现此种情况的根本原因在于美韩两国市场容量的不对称。【注释】Troy Stangarone, “Moving the KORUS FTA Forward in a Time of Economic Uncertainty,” The KEI Exchange, January 1, 2009.【注尾】因此莱文的主张不仅本国谈判代表很难采纳，韩方更不可能接受。

在产业地理基础上所形成的选区利益是观察美国国会议员投票行为的路线图。【注释】孙哲、李巍：《国会政治与美国对华经贸决策》，上海·上海人民出版社，2008年版，第111页。【注尾】 造成莱文等民主党人持如此极端主张的原因是其背后的利益集团。在汽车问题上向行政部门频频发难的议员绝大多数来自密歇根州。【注释】在2007年3月1日给布什写信要求实行“新贸易政策”的15名两党议员中，来自密歇根州的就占了10位。2009年11月份奥巴马访韩前夕，来自密歇根州的12位两党议员给美国贸易代表柯克写信要求韩国开放汽车市场。这与众议院88位两党议员联合写信给奥巴马，支持其推动《美韩自由贸易协定》的情形形成鲜明对比。【注尾】作为美国传统制造业基地的密歇根州，汽车业是其支柱产业。以三大汽车公司为主的汽车业既贡献了大部分的州财政收入，又提供了大量的就业机会。但自1980年代以来，全球化步伐的加快和美国经济逐渐转向以信息产业为主，以汽车业为主导的传统制造业开始面临产业转型和国外激烈竞争的双重挑战。管理不善、技术开发滞后及高福利等原因导致美国对汽车业的改造举步维艰，2008年爆发的金融危机更是雪上加霜，将整个行业拖入了严冬。以汽车业为代表的利益集团开始通过国会听证、游说及请愿等方式频频对议员和行政部门施压，对内要求得到政府的扶持和帮助，对外要求采取强硬措施打开外国市场。他们提醒议员吸取教训，坚决不能再让韩国获得第三次机会。【注释】美韩间的汽车问题在20世纪90年代就已经存在，当时美国以动用超级301条款相威胁，迫使韩国在1995年、1998年签订了两份旨在减少对进口的美国汽车采取歧视性政策的《谅解备忘录》。后来美国自认没有达到目的。利益集团的主张参见Statement of Automotive Trade Policy Council, Submissions for the Record, Hearing on the U.S.Korea Free Trade Agreement Negotiations, March 20, 2007, http://waysandmeans.house.gov/Hearings/transcript.aspx?NewsID=10265【注尾】 同时，企业面对恶化的经济形势大量裁员，造成严重的失业问题。以美国汽车工会（United Auto Workers，简称UAW）为代表的工会团体在这场危机中面临巨大压力，不得不对三大公司做出单方面让步，以共渡时艰。他们开始对国会议员施压，强调已签署的《美韩自由贸易协定》只会导致更多的对美汽车出口，从而加剧美国汽车业的危机。他们认为韩国政府并不遵守贸易协定规则，仍然会运用大量的非关税壁垒手段阻止进口美国汽车。因此，美国在汽车贸易上应该改变对韩国的“单通道”做法。【注释】Ron Gettelfinger, Statement on the Subject of the Imbalance in U.S.Korea Automobile Trade, before the Subcommittee on Interstate Commerce, Trade and Tourism, Committee on Commerce, Science and Transportation, United States Senate, September 24, 2008.【注尾】 这样，密歇根州的两党议员们实际上处于企业和工会的双重压力之下。他们开始超越党派之争，联合向行政部门施压，希望打开高度封闭的韩国市场来拯救处于困境中的美国汽车业，同时增加就业机会以缓解失业压力，当然这也包含着为将来自己能够连任打基础的考虑。在这里我们又一次看到了国会议员容易“被本选区受损的小利益集团俘获”的特点。【注释】Judith Goldstein, “International Institutions and Domestic Politics: GATT, WTO, and the Liberalization of International Trade,” in Anne O. Krueger ed., The WTO as An International Organization (Chicago: The University of Chicago Press), p.141.转引自孙哲、李巍：《美国贸易代表办公室与美国国际贸易政策》，载《美国研究》，2007年第1期，第5页。【注尾】

 因此，国会议员对行政部门强力施压，要求以“新的方式”与韩国进行谈判，不达到目的决不让步，反而变得更加强硬，这种表面上显得并不十分理性的行为，实际上正是理性权衡的结果，原因就在于保守民主党人背后的选区利益和对此具有决定性影响的利益集团。

（二） “新贸易政策”与《美韩自由贸易协定》

就《美韩自由贸易协定》而言，通过抓住汽车问题大做文章，将民主党人的主张上升到“新贸易政策”的高度还含有另一层意思，那就是彻底清算过去十几年来美国实行的自由贸易政策，特别是那些反映共和党人主张的贸易政策。【注释】按照民主党人的说法，他们一直反对的是小布什政府推行自由贸易的具体政策，而不是自由贸易本身。【注尾】这说明，“新贸易政策”并不仅局限于简单的经济利益的满足，对民主党人而言，它还意味着更长远的战略考虑。

首先，民主党人的对外贸易政策主张虽然含有利益集团因素，但也部分地反映了当今美国社会的主流民意。美国在1990年代经济转型成功的同时，也付出了社会两极分化的巨大代价。【注释】http://www.nytimes.com/2002/10/20/magazine/20INEQUALITY. html?pagewanted=all&position=top 【注尾】旨在对失业工人提供帮助的《贸易调整补贴计划》并没有发挥出其应有的功能。【注释】〔美〕C.弗雷德·伯格斯坦：《美国与世界经济：未来十年美国的对外经济政策》（朱民等译），北京·经济科学出版社，2005年版，第313～314页。【注尾】来自国外日益激烈的经济竞争催动了国内的贸易保护主义情绪，增强了民众的贸易保护主义倾向。与1990年代近10年的经济繁荣相伴随的是贸易保护主义在美国的抬头，西雅图会议的失败验证了贸易保护主义者联合起来的威力。进入21世纪以后，为摆脱20世纪90年代末期高科技网络股票市场泡沫破灭带来的不利影响，小布什政府对外积极推动自由贸易谈判，并将之与反恐战略相联系。然而此种做法并没有取得一箭双雕的效果。“反恐优先”的考虑极大地影响了美国的对外贸易政策，无论从谈判对象国家的选择标准，还是具体的贸易谈判实践来看，政治考虑往往成为其中的主导逻辑。难以在经济与安全两者之间取得平衡的后果是，自由贸易协定的签署被作为外国在反恐问题上配合美国的奖赏，成为反恐战略的陪衬。【注释】例如《美澳自由贸易协定》签署的一个重要原因是由于澳大利亚支持并参加了美国发动的伊拉克战争。与之形成对比的是，美国拒绝了与之同样有着重要经济关系的新西兰所提出的进行双边自由贸易谈判的请求，因为新西兰政府对美国发动的伊拉克战争持批评态度。See Andrew L. Stoler, “AustraliaUS Free Trade：Benefits and Costs of an Agreement,” in Jeffrey J. Schott ed., Free Trade Agreements: US Strategies and Priorities (Washington DC: Institute for International Economics, 2004), p.96.【注尾】

小布什政府在第一任期内主要依靠打党派政治牌的方式推行共和党人的贸易政策。政府推行自由贸易政策的方式在民主党人眼里看来重形式而轻内容，尤其令他们不满的是，小布什政府推行的自由贸易谈判并没有为美国带来切实的经济利益。这种做法使得民主党人丧失了对行政部门的信任。【注释】I. M. Destler, “American Trade Politics in 2007: Building Bipartisan Compromise”, in IIE, Policy Brief, May 2007, p.8. 【注尾】 虽然国会在1997年围绕“快车道”授权的斗争中重新接管了美国对外贸易的决策权，【注释】张建新：《权力与经济增长：美国贸易政策的国际政治经济学》，上海·上海人民出版社，2006年版，第289页。【注尾】但兰格尔认为，以前那些要求行政部门更多咨询国会的法案没能确保克林顿、小布什等人做到这一点。【注释】Charles Rangel, “The Wrong Approach to Trade,” Financial Times, November 14, 2001.【注尾】通过力推“新贸易政策”，将劳工、环境等标准引入对外贸易谈判，迫使以总统为首的行政部门更多地听取来自国会山的意见，这样做无疑会进一步强化国会在对外经贸决策中对于行政部门的相对优势。与此同时，鉴于两党自冷战结束以后在对外贸易政策主张上的分歧越来越大，民主党亦可借此掣制共和党，增强自身的影响力，从而在愈演愈烈的两党政治斗争中得分。

美韩两国签署了自由贸易协定之后，民主党人批评小布什政府在汽车问题上仓促行事却没能取得实质性突破。通过紧紧抓住汽车贸易是美国对韩贸易逆差的主要来源这一事实，他们希望以《美韩自由贸易协定》为突破口，坚持以“公平贸易”、对等开放市场、劳工、环境等标准来增加在韩国的市场份额。这样，民主党人就可以在对共和党主导的对外贸易政策做出实质性修正的基础上，最终将美国的对外贸易政策转到“正确的方向”。简言之，“新贸易政策”的推行和实施，可以间接促进民主党的政治利益。

其次，比起美国签署的霸权双边自由贸易协定，《美韩自由贸易协定》的特殊意义体现在：

1. 它是美国第一次与一个公认的亚洲经济强国签订的双边自由贸易协定，而两国之间原本就存在着激烈的贸易争端。

对美国市场的高度依赖是韩国经济迅速增长的一个主要原因。【注释】从1952年到1981年，美国平均每年吸收了韩国总出口量的35.7%，其中有几年甚至达到了48.5%。韩国国民生产总值的10 %是依靠向美国出口获得的。See R. R. Krishnan, “South Korean Export Oriented Regime: Context and Characteristics,” Social Scientist, Vol. 13, No. 7/ 8 ,1985, p.101.【注尾】大规模的对美出口贸易顺差成为助推韩国经济的强大力量。美国所以能够容忍这一点，不仅因为韩国在实施冷战遏制战略中的重要地缘政治价值，更是由于美国国内经济本身能够接受这种贸易上的不平衡。但20世纪80年代里根政府上台之后，随着“公平贸易”的推行，美韩之间的经贸摩擦也逐渐增多，双方围绕农产品、汽车、银行等问题的争议不断，针对贸易赤字问题的争斗甚至到了动用超级301条款的地步。经济上的龃龉不断，加上双方在如何看待朝核问题上日益明显的分歧，使得美韩联盟关系跌到了50多年来的低谷，有人认为这将导致出现美国“失去韩国”的危险。【注释】
 Marcus Noland, “How Bush Risks Losing Korea,” Financial Times, January 22, 2004.【注尾】

美国与韩国签署双边自由贸易协定，除了可以对20多年来纷争不断的美韩双边经济关系做一个总结，将韩国纳入机制化的解决轨道，以此重新框定美韩经济关系，缓解经济关系对联盟关系的消极影响外，还可以借此搭建一个双方合作的新平台，使之成为进一步升级联盟关系的强力依托。【注释】例如李明博就主张要将签订《美韩自由贸易协定》视为升级联盟的好机会。See Lee Myungbak, “KoreaUS Alliance: Time to Take It to the Next Level,” Presentation at the Brookings Institution, March 14, 2006, p.5.【注尾】 这样一来，美国就可以通过贸易协定的“黏性力量”达到修补和提升联盟的目的。

因此，“新贸易政策”的实施必然要面对《美韩自由贸易协定》中蕴含的一个不容易把握平衡的双重诉求：既要解决久拖不决的经济问题，又要谋求提升联盟关系。这与美国迄今为止已签署的其他双边自由贸易协定相比有重大差别。【注释】如前所述，推进反恐战略在小布什实施自由贸易协定政策的过程中占据了主导地位。就实际经济收益而言，美国签署的大多数自由贸易协定所取得的成果实在乏善可陈。相反，出于对外交、国内政治的种种考虑，美国政府有时不得不做出经济上的妥协来换取其他国家的政治支持，或者做出巨大的让步来迎合国会。经济学家对自由贸易协定可能带来的收益往往重在进行纯经济学分析，而有意无意地弱化或忽略了政治因素的作用。【注尾】

2.在民主党人“新贸易政策”主张中，围绕劳工、环境条款的争议并不特别突出，因汽车问题产生的“非关税壁垒问题”却十分明显。

如前所述，民主党人期望通过向行政部门施压迫使其采取“新方式”进行自由贸易谈判，从而打开对外高度封闭的韩国汽车市场，解决美国汽车出口问题并为其所在的选区带来丰厚的经济利益和政治回报。更重要的是，出于美国多年来与韩国就汽车问题进行交涉的经验，民主党人试图借汽车问题确立一个所谓“快反向条款”（snapback clause）的新机制。简单来讲，就是成立由美国贸易代表和韩国贸易部长或者由他们所指定的人员领导下的共同委员会，在这一共同委员会下面成立一个解决双边争端的特别小组，由这个特别小组负责处理和解决韩国汽车安全和生产标准等问题。如果小组发现存在违背与汽车问题相关的承诺或损害预期利益的现象，那么抱怨的一方可以暂停对乘用车的关税减让并评估在普遍最惠国待遇上的责任。【注释】Cited from William H. Cooper et al, “The Proposed U.S.South Korea Free Trade Agreement (KORUS FTA): Provisions and Implications,” CRS Report for Congress, June 17, 2009, p.17.【注尾】 这个新机制旨在使美国能够针对韩国将来可能设置的非关税壁垒采取切实有效的行动加以反制，从根本上解决韩国对外贸易的“不透明”问题，并最终锁定这种模式，使之成为美韩双边贸易的常态。正是在这个意义上，民主党人认为《美韩自由贸易协定》是对美国是否采取“新贸易政策”的关键测试，它同时也考验了美国人维护本国国内产业利益的决心。【注释】Levin Details Problems with Korea FTA at Hearing of the International Trade Commission, June 20, 2007, http://www.house.gov/apps/list/press/mi12_levin/PR062007.shtml  【注尾】

3.“新贸易政策”如果能够在美韩双边贸易中得以实现的话，民主党人将会取得两项成果：解决了美韩双边贸易中的汽车问题；确立了应对非关税壁垒的新机制，并可将其作为先例应用于其他与美国之间存在同样问题的国家，这是美国从美秘、美巴两个协定中所不能得到的。

这有助于理解为什么民主党人“新贸易政策”的重点会依据不同的国家而发生变化。因此，解决韩国的汽车问题还只是一个由头，民主党人紧抓这个问题不放的一个长远考虑就是将新机制嵌入美国的对外贸易政策，为美国将来可能进行的其他双边、多边自由贸易谈判树立一个新范式。这颇有向将来与美国进行自由贸易谈判的其他国家示警的意味，特别是考虑到同样与美国存在汽车问题的日本近期正在谋求与美国进行双边自由贸易谈判，这个新范式的指向性不言而喻。在多边意义上，民主党人认为，未能有效解决韩国非关税壁垒问题的影响将超过《美韩自由贸易协定》本身，在多哈回合谈判中它将强化回避非关税壁垒的行为。【注释】Committee on Ways and Means, Hearing on the U.S.Korea Free Trade Agreement Negotiations, March 20, 2007, http://waysandmeans.house.gov/Hearings/transcript.aspx?NewsID=10265 【注尾】显然他们不想在此问题上轻易做出妥协。

总之，“新贸易政策”反映了美国汽车业集团的利益，但又蕴含着更高的目标追求：通过这一政策谋求民主党本党的政治利益，对外重新框定美韩双边经济关系，推动美国对外贸易政策的新转向，并为美国今后实施的双边、多边贸易谈判确立一个新范式。

综上所述，民主党人推行“新贸易政策”的契机始于2006年民主党在国会中期选举中的全面胜利，佩洛西、兰格尔和莱文作为推行“新贸易政策”的三驾马车，在这一过程中发挥着关键作用。“新贸易政策”体现了汽车业集团的利益，但又包含着民主党人更高的目标追求：重新框定美韩经济关系，打造美国对外贸易政策新范式，为美国今后参加的双边和多边谈判树立新“典范”。正是在保守的国会民主党领导人坚持推行“新贸易政策”的压力下，美韩两国政府被迫就《美韩自由贸易协定》进行后续谈判，直到2010年12月3日双方才就汽车问题达成了一致。

对于“新贸易政策”能否真正得以实现，连莱文本人也不是非常乐观，“我们正在创设民主党人的贸易政策，但却不能保证成功。”【注释】Robin Toner, “For Democrats, New Challenge in AgeOld Rift,” New York Times, May 8, 2007.【注尾】 尽管在2010年的国会中期选举中丧失了在众议院中的多数优势，但保守的民主党人对“新贸易政策”的立场仍显得非常坚定。这对试图在2011年成功推动《美韩自由贸易协定》获得美国国会通过的奥巴马政府而言，是一个挑战。

崔荣伟：复旦大学国际关系与公共事务学院博士生