《美国研究》2010年第4期

 

“新贸易政策”对《美韩自由贸易协定》的影响

 

崔荣伟

 

〔内容提要〕美国与韩国2007年签署的自由贸易协定至今仍未交付美国国会表决,导致这一结局的关键原因是民主党人力图推行“新贸易政策”。民主党人在2006年国会中期选举中获胜,为推行其政策主张提供了契机。对《美韩自由贸易协定》而言,“新贸易政策”既包含着利益集团因素,又体现了民主党人更高的目标追求:即重新框定美韩经济关系,打造美国对外贸易政策新范式,为今后美国参加双边和多边贸易谈判树立新“典范”。

关键词:美国经济  美韩关系 《美韩自由贸易协定》 “新贸易政策”

 

2007年6月,经过一年多的艰苦谈判,美国与韩国签署了自由贸易协定文件。这标志着美韩就缔结双边自由贸易协定长达15年的谈判终于取得了实质性的成果。

随着2009年4月22日韩国国会统一外交通商委员会的批准,《美韩自由贸易协定》在韩国完成了关键的国会审批程序,下一步获得国会通过只是个程序问题。这个协定在韩国之所以至今没能交付国会全体表决,最重要的原因其实来自外部,具体而言是美国国会的反应。而美方也早已意识到这是迄今为止美国签署的最重要的双边自由贸易协定。然而与这种认识形成强烈反差的却是,协定在美国至今还停留在模拟审议阶段,根本没有进入提交国会以启动立法进程的实质性阶段。为什么会产生这种结果?回顾自协定签署以来局势的发展,本文认为导致协定延迟至今的关键原因在于民主党人试图推行“新贸易政策”。

一、民主党人寻求推行的“新贸易政策”

20世纪90年代初美国共和、民主两党围绕《北美自由贸易协定》展开的争论,就已蕴含着民主党人对“新贸易政策”的最初追求。当时国会内部民主党人在劳工、环境等问题上的顽固立场成为克林顿不得不克服的最为棘手的障碍。虽然最后通过签署附加协定的办法暂时解决了问题,但结果并不令人满意。 1994年墨西哥金融危机的冲击更使美国社会弥漫着对协定的质疑情绪。期间,愈演愈烈的党派政治也瓦解了克林顿在贸易问题上与共和党的联盟。民主党内部的强大反对力量及与共和党联盟的瓦解使克林顿丧失了获得“快车道”贸易谈判授权的机会。1999年克林顿倡议并推动的西雅图会议无果而终,劳工团体、环境保护者成为这场斗争中的最大赢家。正是在这一年,民主党众议员桑德·莱文(Sander Levin)决心要把劳工、环境标准纳入美国的对外贸易政策之中。 因此,民主党人对“新贸易政策”的追求发轫于围绕《北美自由贸易协定》的争论,而西雅图会议的失败则成为确立劳工、环境等标准的直接肇因。

2001年,桑德·莱文作为国会的唯一代表参加了多哈回合谈判部长级会议,对会议没能成立一个处理贸易与劳工关系问题的工作小组表示失望。 同年,由于共和党人在围绕贸易促进授权的争论过程中,凭借其在参众两院的多数优势,对民主党人谋求将劳工、环境标准与对外贸易促进授权挂钩的做法采取了极其强硬的姿态,查尔斯·兰格尔(Charles Rangel)甚至扬言这会危及在新一轮贸易促进授权下所缔结的自由贸易协定。结果在2005年国会批准《中美洲自由贸易协定》(The U.S.Central America Free Trade Agreement,简称CAFTA)时,两党围绕劳工、环境等标准的激烈斗争迫使小布什政府不得不做出重大让步, 但民主党人对此并不满足。

在2006年的国会中期选举中,民主党取得了全面胜利,民主党人就此开始利用优势地位谋求改变小布什政府的对外贸易政策。2007年1月,39位新民主党众议员在贝蒂·萨顿(Betty Sutton,俄亥俄州众议员)的带领下写信给兰格尔,要求为美国的贸易政策制定一套新范式。【注释】Betty Sutton et al, Letter to Charles Rangel, January 17, 2007, http://sutton.house.gov/news/story.cfm?id=6 【注尾】查尔斯·兰格尔本人也开始为推行“新贸易政策”积极谋求跨党派支持。经过与贸易代表苏珊·施瓦布(Susan Schwab)、共和党国会领导人吉米·麦克瑞(Jim McCrery)的艰苦谈判,并取得了众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)和桑德·莱文的支持后,2007年5月,以佩洛西等为首的国会领导人发布了“美国的新贸易政策”(A New Trade Policy for America)。【注释】 I. M. Destler, “American Trade Politics in 2007: Building Bipartisan Compromise,” in IIE, Policy Brief, May 2007, p.2.【注尾】按照佩洛西的说法,“我们必须付出更多的努力以消除全球化的影响和众多工人家庭逐渐增加的经济不安全感,自由贸易必须是公正的贸易,因此,将基本的、国际公认的劳工与环境标准纳入我们的自由贸易协定一直是民主党人的优先选择。”【注释】http://www.speaker.gov/newsroom/pressreleases?id=0173 【注尾】

“新贸易政策”主要包含如下内容:【注释】http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/NewTradePolicy.pdf【注尾】

(一) 确保自由贸易协定提高生活水平,为美国产品开辟新市场。包括:(1)劳工:要求对象国在其国内法及实践中采取、坚持和强化基本的国际劳工标准,而不仅仅执行它们自己的法律;同样的要求适用于争端解决;(2)环境:要求对象国执行并强化普遍的多边环境协定以促进可持续发展和解决全球变暖问题;要求秘鲁采取并加强对砍伐红木的立法;(3)药物:发展中国家要在提高药物的取得权利和保护医药创新上重建公正的平衡;(4)政府采购:政府采购应该促进基本的工人权利和工人获得可接受的工作条件;(5)港口安全:对美国的进出港口采取保护性行动以促进美国的国家利益;(6)投资:确保贸易协定在美国不会赋予外国投资者比美国投资者更多的权利。

(二) 支持美国工人、农民和工商界,特别是备受打击的制造业。包括:(1)贯彻自由贸易协定,确保对方遵守规则以形成“双通道”贸易;(2)采取行动解决中国的大规模补贴和知识产权侵权问题,保护并增强美国的公正贸易法,敦促政府对中国和日本操纵货币的行为立即采取行动。在国会两党一致基础上打开韩国对外封闭的汽车、工业品、农业和医药市场。支持世贸组织的重要行动和案例以打破国外的贸易壁垒;(3)成立美国贸易执行小组和公诉小组,分别处理与世贸组织相关的纠纷和记录相关的案例。

(三)为美国工人、农民和工商界打开主要市场以创造新机会,在国内外提高生活水平。充实国会的角色,使之成为多哈回合谈判在农业、制造业、服务业和争端解决,以及加强对不公正贸易的监管方面的一个全员伙伴。

(四)创设战略工人援助与培训计划(Strategic Workers Assistance and Training Initiative, 简称SWAT),增进教育、培训、便携式医疗和养老金方面的福利。教育年轻一代,提升工人的工作技能,提供丰厚的健康、养老福利和收入支持;超越现有的贸易调整补贴体系(Trade Adjustment Assistance,简称TAA),为那些被贸易和技术伤害的公众提供富有意义的支持、培训和激励项目。

(五)通过扩大贸易项目和对外援助促进贫穷国家的发展,扩展美国的外交和加强美国的国家安全。提升与包括海地和“非洲增长机遇法案”对象国在内的国家就贸易扩大项目和倡议方面的合作。

简言之,“新贸易政策”主张加强国内市场的保护,增进以工人为主体的公众利益,提高工人的福利水平,对外则要求美国将劳工、环境等条款纳入与相关国家的自由贸易谈判议程,影响相关国家的国内政策,以消除他国的所谓“贸易歧视”行为。

“新贸易政策”的一个主要目标是迫使别国取消针对美国进口产品的非关税壁垒。如果说在20世纪80年代,里根政府为解决此问题而运用301条款的做法带有防守性质的话,那么“新贸易政策”应对非关税壁垒条款的主张则带有明显的进攻性。因为它主张美国不应满足于被动式的防守,而应该以贸易制裁相威胁,强迫其他国家自己解决非关税壁垒问题。因此,“新贸易政策”既继承了原有贸易保护主义的某些内容,又体现了某些“创新&rdqu