《美国研究》2010年第4期

美国补充收入保障计划及其启示
【注释】本文系国家社会科学基金重点课题（项目号：09AJL002）系列研究成果之一。【注尾】

孙守纪、齐传钧

〔内容提要〕补充收入保障计划是美国非缴费型福利制度中最大的现金福利计划。这是一项联邦救助计划，在全国范围内向最需要帮助的老人、盲人和残疾人提供最低收入保障，被誉为“社会安全网”。补充收入保障计划在管理运行过程中注重协调和社会保险计划、其他救助计划之间的关系，较好地解决了联邦政府和州政府的责任分担问题。但是，无论是在资金支出规模还是受益人口数量方面，补充收入保障计划针对老年人的救助水平逐年下降，作为老年人“最后安全网”的功能不断弱化，正逐步演变为一项专门针对残疾人的救助计划。由于补充收入保障计划提供的担保收入较低、老年受益人口逐年下降、领取率较低，使得该计划的减贫效果并不显著。

关键词：美国社会与文化 社会保障 非缴费型福利 社会保险计划 减贫

美国的社会保障制度通常被形容为“三条腿的板凳”：联邦政府的老年、遗属和残疾保险计划（OASDI）、企业的补充保险计划和个人自愿购买的商业保险。但是，不为人熟知的是，在这个“板凳”之下还有一张“地毯”：各类非缴费型福利计划，其中补充收入保障计划（Supplemental Security Income，SSI）的作用尤为突出。补充收入保障计划建立于1972年，由社会保障署（SSA）负责管理。这是一项联邦救助计划，在全国范围内向最需要帮助的老人（65岁及其以上）、盲人和残疾人提供最低收入保障，被誉为“社会安全网”。

一、补充收入保障计划的起源和概况

美国的非缴费型福利制度是一种针对低收入人群的收入再分配制度。该制度主要包括现金福利计划和实物福利计划。现金福利计划有两项，一是贫困家庭暂时救助计划（TANF），二是补充收入保障计划（SSI）。实物福利计划有四项：食品券（Food Stamp）、医疗救助计划（Medicaid）、公屋制度（Public Housing），以及其他类型的营养计划（Other Nutritional Programs）。【注释】Jonathan Gruber, Public Finance and Public Policy (New York: Worth Publishers, 2005), pp.459~462.【注尾】其中，补充收入保障计划是最大的现金福利计划，是本文的研究重点。

（一）补充收入保障计划的缘起

补充收入保障计划源于《1935年社会保障法案》。该法案建立了由联邦政府管理的养老保险计划（Oldage Social Insurance Program）和由各州分别管理的家计调查型的老年救助计划（Oldage Meanstested Assistance Program）。1950年，针对残疾人和盲人的救助计划也被写入该法案。这样，这种家计调查型的救助计划就成为那些没有资格参加联邦保险计划，或者虽然参加了保险计划但待遇水平不足以保障最低生活的人们的一道最后的安全网。

家计调查型的社会救助制度由三个单独的计划组成：老年救助计划、盲人救助计划和残疾人救助计划。这些计划本质上还是属于州计划。因为联邦政府除了融资外，就是通过立法对这些救助计划提供宏观指导，而具体管理工作主要由州政府负责，特别是各州负责制定资格标准和待遇水平，因此各州标准差别很大。

20世纪60年代早期，这种以州为主、联邦为辅的救助制度受到广泛批评。原因主要在于两个方面：一是各州制定的资格标准和待遇水平相差太大；二是一些州政府逃避自己应负的责任，通过立法要求被救助者的相关亲属承担责任，帮助需要救助的家庭。面对这些批评，1969年8月，尼克松总统提议建立家庭救助计划（the Family Assistance Plan）。此前，斯蒂格勒、弗里德曼和托宾等著名经济学家大力提倡负所得税方案（Negative Income Tax）。尼克松总统试图采纳他们的建议，建立联邦层级的负所得税计划。尼克松提出的家庭救助计划具有三个显著的特征：一是建立普惠制的福利计划，改变当前基于收入和资产调查的计划；二是建立由联邦政府融资和管理的计划，改变目前由各州分别管理的计划；三是设定一个低水平的扣除率（Reduction Rate），以激励更多的工作，减少负面影响。

1972年，经过激烈的讨论，国会拒绝建立一个低水平的、普惠制的福利计划，而是继续维持家计调查型的救助计划，但同时吸收了尼克松总统的一些建议。1972年10月尼克松总统签署了《社会保障法1972年修正案》（P.L.92~603），正式了建立补充收入保障（SSI）计划。新的救助计划具有四个特征：一是新计划由联邦政府管理，调整了联邦政府和州政府的责任；二是联邦政府负责制定最低待遇标准，而州政府可以在此基础上提供补充；三是联邦政府负责制定统一的资格标准；四是为了鼓励工作，新计划对劳动收入设定一个较低的扣除率。1974年1月补充收入保障计划正式开始实施。

（二）补充收入保障计划的概况

1．补充收入保障计划的支出规模和受益人口

补充收入保障计划的资金来自一般税收。自计划建立以来，补充收入保障计划总支出占国内生产总值的比重相对稳定，约为0.3%左右；但是针对老年人的支出占总支出的比例不断下降，建立初期，其比例为47%，20世纪90年代下降到15%左右，目前为12%。例如，1974年，补充收入保障计划支出50.97亿美元，占国内生产总值的0.34%；其中针对老年人的支出为24.14亿美元，占总支出的47.36%；到了2008年，补充收入保障计划支出430.40亿美元，占国内生产总值的0.30%；其中针对老年人的支出为53.79亿美元，占总支出的12.50%。【注释】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.16.【注尾】

图1：补充收入保障计划（SSI）支出的相对规模

资料来源：补充收入保障计划支出数据来自：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008，p.16；美国GDP数据来自：U.S. Census Bureau，Statistical Abstract，http://www.census.gov/compendia/statab/cats/income_expenditures_poverty_wealth/gross_domestic_product_gdp.html，accessed June 6, 2010；图中数据是作者计算所得。

注：这里的支出包括联邦政府和州政府的支出。

自建立以来，补充收入保障计划的受益人口稳定小幅增长，占总人口的比重由建立初期的1.9%上升到目前的2.5%，并呈现出稳定上升的趋势；但是老年受益人口占总受益人口的比重持续下降，由建立初期的60%下降到目前的27%，并且还呈现出不断下降的趋势。例如，1974年，补充收入保障计划总受益人口为399.61万，占全国总人口的1.87%；其中老年受益人口占总受益人口的60.61%；到了2008年，补充收入保障计划总受益人口为752.01万，占全国总人口的2.47%；其中老年受益人口占总受益人口的27.04%。【注释】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21.【注尾】

图2：补充收入保障计划（SSI）受益人口的相对规模

资料来源：补充收入保障计划支出数据来自：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008，p.21；美国GDP数据来自：U.S. Census Bureau，Statistical Abstract，http://www.census.gov/compendia/statab/cats/population/national_estimates_and_projections.html，accessed June 6, 2010；图中数据是作者计算所得。

注：这里的受益人口仅包括联邦政府管理计划的受益人口。

2．补充收入保障计划的资格标准和管理运行

由于补充收入保障计划是家计调查型的救助计划，因此社会保障署（SSA）必须考虑申请者的收入和资产状况，老年人必须年满65周岁。

在收入限制方面，申请者的可计算收入不得超过担保收入（Federal benefit rate）。2009年1月个人的担保收入为674美元，夫妻为1011美元，担保收入每年根据生活成本调整。申请者获得的待遇水平等于担保收入减去可计算收入。其中，可计算收入等于申请者所有收入减去抵免收入。在确定抵免收入时，又分为劳动收入和非劳动收入，这主要是为了鼓励救助者参加劳动。劳动收入是指工资收入、自雇者的净利润、版税，以及其他劳动报酬。非劳动收入是指除劳动收入以外的收入，诸如社会保障津贴、工伤补偿津贴等。对于劳动收入，每月的第一个65美元可以抵免，65美元以上的收入抵免50%。对于非劳动收入，每月的第一个20美元可以抵免。在资产限制方面，个人资产不超过2000美元，夫妻资产不超过3000美元。

2009年，补充收入保障计划实际平均支付为每月474美元，这相当于社会平均工资的20%左右。平均而言，补充收入保障计划提供的待遇水平相当于领取者个人总收入的63.4%，【注释】Arthur Jones, Current Population Reports, Supplemental Security Income and Its Noninstitutional Recipients: July 1997 and 1999, August 2003, pp.70~90, available at: http://www.census.gov/prod/2003pubs/p70-90.pdf.【注尾】 因此对低收入群体意义重大。

美国社会保障署在管理运行补充收入保障计划时遵循以下六个原则：（1）资格要求和待遇标准是全国统一的，并且资格标准的确定必须是客观的；（2）作为对老年人、残疾人和盲人的最后救助，他们的收入和资产必须低于特定的标准；（3）鼓励和创造条件让补充收入保障的接受者工作，以减少他们对公共救济的依赖；（4）在提供救助时应遵循高效和经济的原则；（5）引导州政府对联邦政府提供的待遇水平进行补充，并且保证现在的待遇不低于以前州政府提供的水平；（6）补充收入保障计划要和食品券、医疗救助和其他救助计划进行适当协调。2008年补充收入保障的管理成本约为29亿美元，占补充收入保障联邦层面总支出的6%。

二、补充收入保障计划和其他保障计划之间的关系

社会保障制度是应对社会风险的一种制度安排。不同的保障计划分别应对不同的风险。社会救助计划主要针对的是终身贫困风险和流动性约束风险。社会保险计划主要针对个人短视风险、低收入风险和金融市场波动风险。社会救助计划的优点是针对性强、成本低，但是可能给被救济者带来羞辱感。社会保险计划是通过个人缴费获得个人权利，因此不存在羞辱感的问题，但是参加社会保险计划必须有工作收入，以形成连续的缴费能力。因此，并不是所有的社会成员都能享受到社会保险待遇。为此，在应对老年人面临的各种风险时，需要注重社会救助计划和社会保险计划之间，以及社会救助计划内部各项目之间的协调。美国补充收入保障计划在制度设计和管理运行过程非常重视和其他保障项目之间的配合。

（一）补充收入保障计划和社会保障计划（OASDI）之间的关系

 在制度建立之初，补充收入保障计划就是为了弥补老年、遗属和残疾保险计划（OASDI）【注释】在美国，老年、遗属和残疾保险计划（OASDI）往往被简称为社会保障计划。为了行文的方便，这里也是用该简称。【注尾】的缺失。社会保险计划的性质决定了某些人群必然被排斥在该计划之外，因为社会保险计划主要的覆盖对象是具有一定收入的就业人群。而那些没有就业的人群，或者虽然有就业但是收入水平较低的人群，无法参加保险计划，或者即使参加了待遇水平也比较低，为此他们必须通过非缴费型计划才能获得保障。因此，社会保险的性质就决定了必须有相应的救助计划予以补充，才能真正实现全覆盖。补充收入保障和社会保障（OASDI）之间的互补关系就决定了两者有异有同。两者不同之处在于制度性质上的差别，特别是资金来源上的不同。两者的相同之处在于制度目标的一致，因此其在管理等方面具有紧密的联系。

首先，补充收入保障计划和社会保障计划的资金来源不同，这是因为两项计划的性质不同。补充收入保障计划资金来源于一般税收（General Revenue），而社会保障计划（OASDI）的资金主要来自于参保者的工薪税。补充收入保障计划的资金来源于一般税收，这意味着该计划体现的是政府责任，政府应该保障公民获得最低的收入。从个人权利的角度分析，获得政府救助是公民应该享有的一项权利。这项权利的获得是基于居民资格，甚至基于社会成员资格，而摆脱了国籍的限制，在此基础上基于个人需求而获得的一项权利。这种个人需求可以理解为作为社会成员的生存需求。从公共产品的角度分析，补充收入保障计划更像一种纯公共物品。而社会保障计划（OASDI）的资金来源于作为特种税的工薪税，这意味着工薪税仍然具有“费”的性质。从个人权利的角度分析，只有符合一定“缴费”要求的人才有资格获得社会保险待遇。因此，一些学者认为工薪税实质上并不是一种税，而是一种费。【注释】Kevin A. Hassett, “Is the Payroll Tax a Tax?” National Review Online, March 29, 2005, available at: http://old.nationalreview.com/nrof_hassett/hassett200503290921.asp.【注尾】从公共产品的角度分析，社会保障计划更像一种俱乐部物品。根据巴尔在《福利国家经济学》一书对物品的分类，【注释】尼古拉斯·巴尔：《福利国家经济学》（郑秉文、穆怀中等译），北京·中国劳动社会保障出版社，2003年版，第97~100页。【注尾】补充收入保障计划是政府提供，政府管制决定总产量，政府管制影响个人消费决策，政府融资；而社会保障计划是政府提供，政府管制决定总产量，政府管制影响个人消费决策，私人部门融资。总之，从资金来源的性质上，补充收入保障计划是由国家融资，而社会保障计划本质上仍然由私人部门融资，这是两者的本质不同。

其次，补充收入保障计划和社会保障计划的管理制度相同，这是因为两项计划的目标相同。在管理机构上，补充收入保障计划和社会保障计划都是由社会保障署（SSA）统一管理。在待遇调整规则方面，自1975年以来，补充收入保障计划和社会保障计划采用相同的待遇调整规则，即生活成本指数法。在残疾标准上，补充收入保障计划中的残疾计划和社会保障中的残疾保险（Social Security Disability Insurance, SSDI）采用相同的标准。在长期预测管理上，补充收入保障计划和社会保障计划都采用精算技术，对其财务可持续性进行长期预测。这两项计划的管理制度相同，是为了更好地相互协调，以真正实现全覆盖，克服老年风险。

最后，在实际运行中，有资格获得补充收入保障津贴的个人领取社会保障津贴的比例较低。根据一项调查，在没有资格获得补充收入保障待遇的人群中，大约95%可以获得社会保障待遇，而在有资格获得补充收入保障待遇的人群中，只有72%可以获得社会保障待遇。【注释】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”in Martin Feldstein and Jeffrey B. Liebman eds., The Distributional Aspects of Social Security and Social Security Reform (Chicago: University of Chicago Press, 2002), pp.49~84.【注尾】这表明获得补充收入保障计划的往往是那些没有资格获得社会保障计划的，或者社会保障计划待遇较低的人群。因此，实际运行结果也充分表明补充收入保障计划是对社会保障计划的补充。

（二）补充收入保障计划和其他救助项目之间的关系

在美国，补充收入保障计划并不是唯一的救助项目，其他救助项目包括实物救助中的医疗救助（Medicaid）和食品券（Food Stamp），以及现金救助中的贫困家庭暂时救助（TANF）。此外，州政府还会提供一些临时救助。这些救助项目如何相互协调具有重要的意义。首先，各项救助计划的有效协调有利于实现纵向效率，确保救助津贴只向有需要的人群发放，避免漏向不需要的人群，以降低救助成本；其次，各项救助计划的有效协调有利于实现横向效率，确保救助津贴向所有的穷人发放，避免一些需要帮助的人得不到帮助，以真正实现救助目的；第三，各项救助计划的有效协调有利于实现规模经济，降低管理成本，避免不必要的重复调查，减少被调查者的耻辱感。在美国，有资格获得补充收入保障计划津贴的个人或家庭通常自动获得医疗救助和食品券资格。

1．医疗救助（Medicaid）

医疗救助是美国政府针对低收入的妇女儿童、残疾人和老年人实施的一项救助计划。该项计划由联邦政府和州政府共同融资，州政府负责具体管理。2007年，美国医疗救助计划总支出为2765亿美元，受益人口约5680万。65岁及其以上老人人均获得14187美元支付，残疾人人均获得14200美元支付，21岁及其以下儿童人均获得1797美元支付。【注释】Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2009, February 19, 2010, p.5.【注尾】

一般而言，补充收入保障计划的受益人自然就满足医疗救助的资格条件。一个州可以实行补充收入保障计划的资格标准，也可以实行各州自己的标准。但是各州自己制定的标准的严格程度不能高于1972年各州的标准。目前，美国有40个州使用补充收入保障计划的标准，11个州使用比联邦政府更为严格的标准。【注释】Social Security Administration, Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.23.【注尾】

补充收入保障计划和医疗救助之间的捆绑关系提高了健康状况较差的个人对补充收入保障计划的申请率。根据一项调查，与那些健康状况良好的老人相比，健康状况更差的老人申请补充收入保障计划的概率将增加12%。【注释】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”pp.49~84.【注尾】这表明那些需要支付医疗账单的老人更可能申请补充收入保障计划。

2．食品券（Food Stamps）

食品券计划是美国实物福利制度的重要内容，联邦政府向急需食品的家庭提供补贴，并由各州公共救济机构执行。自2008年10月1日起，食品券计划被称为补充营养救助计划（Supplemental Nutrition Assistance Program ，SNAP）。2009年食品券计划受益人口约为3372.2万，受益家庭为1523.21户，总支出约536.83亿美元。【注释】Available at: http://www.fns.usda.gov/pd/SNAPsummary.htm,2010年5月28日.【注尾】

除了加利福尼亚州外，【注释】加州以现金救助代替了食品券，补充收入保障的受益人可以获得加州政府的现金救助。【注尾】所有州的补充收入保障计划的受益人都有资格获得食品券。根据农业部和社会保障局的协议，社会保障办公室负责向社会保障计划和补充收入保障计划的申请者和受益人告知食品券计划的相关权益，确保他们有机会申请食品券。

三、补充收入保障计划中联邦政府和地方政府的责任分担

由于补充保障计划最初由州政府管理，1972年以后由联邦政府管理，因此管理过程中必然涉及到联邦政府和州政府责任分担问题。在责任分担方面，主要体现在州政府对联邦政府待遇水平的补充上。这种补充分为自愿补充和强制补充。对于自愿补充，国会在1972年立法时考虑到，州政府提供的待遇水平可能高于联邦政府，为了维持受益人的待遇水平不降低，国会鼓励州政府予以自愿补充。对于强制补充，在1972年补充收入保障计划联邦化以后，国会担心一些州的待遇水平下降，因此要求这些州继续提供不低于联邦化之前的待遇水平，这就是强制补充。在1972年改革之初，由于联邦政府制定的最低标准偏低，普遍低于各州先前的待遇水平，因此几乎所有的州都必须提供强制补充待遇。但是，随着联邦待遇水平的不断提高，目前只有少数几个州还在提供强制补充待遇，大部分州提供的是自愿补充待遇。目前，有46个州自愿提供州立补充收入保障计划。【注释】Social Security Administration, Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.21.【注尾】

在计划管理方面，州立补充收入保障计划的管理既可以由州政府负责，也可以委托社会保障局（SSA）负责。如果州政府自己管理，则州政府除了负责待遇支出外，还需要完全承担所有的管理成本。如果委托社会保障局管理，州政府则需要支付一定的管理费，2009年每次待遇发放需要支付10.45美元，管理费大小随着居民消费价格指数（CPI）不断调整。【注释】Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.22.【注尾】目前，在46个自愿提供补充收入保障计划的州中，有31个州自己管理，10个州由联邦政府管理，5个州由联邦政府和州政府共同管理。【注释】Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.26.【注尾】

从纵向上看，无论是在资金支出规模还是在受益人口规模方面，联邦政府在补充收入保障计划中的作用越来越大，而州政府的作用逐年下降。

在支出规模上，自补充收入保障计划开始支付以来，联邦政府所负的支付责任越来越大，而州政府的负担比例越来越小。例如，1974年，在补充收入保障计划50.97亿美元的总支出中，联邦政府支出38.33亿，占总支出的75.2%，州政府支出为1263亿，占总支出的24.8%；到了2008年，在430.40亿美元的总支中，联邦政府支出386.56亿，占总支出的89.8%，州政府支出为43.85亿，占总支出的10.2%，【注释】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.16.【注尾】联邦政府负担的支出比例上升了近15个百分点。

图3：美国补充收入保障总支出中联邦政府和州政府的份额

 资料来源：Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008，p.16.

注：图中州政府的支出是指委托社会保障局管理的州的支出。

在受益人口规模方面，受益于联邦政府计划的人口不断增加，而受益于州政府计划的人口不断减少。从1999到2008年间，美国补充收入保障计划受益人口中，仅受益于联邦计划的人口增加了6个百分点，同时受益于联邦计划和州计划的人口降低了5.7个百分点，仅受益于州计划的人口下降了0.3个百分点。1999年美国补充收入保障计划受益人口约655.66万，其中仅受益于联邦计划的人口为411.52万，约占总受益人的62.8%；同时受益于联邦计划和州计划的人口为216.00万，约占总受益人的32.9%；仅受益于州计划的人口为28.20万，约占总受益人的4.3%。这样，受益于联邦计划的人口约为627.48万，受益于州计划的人口约为224.15万，两者之比为2.8:1。2008年美国补充收入保障计划受益人口约752.05万，其中仅受益于联邦计划的人口为517.69万，约占总受益人的68.8%；同时受益于联邦计划和州计划的人口为204.21万，约占总受益人的27.2%；仅受益于州计划的人口为30.15万，约占总受益人的4.0%。这样，受益于联邦计划的人口约为721.90万，受益于州计划的人口约为234.36万，【注释】Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2000~2009, Table 7.A1.【注尾】两者之比为3.1:1。

图4：美国补充收入保障受益人口分布

资料来源：Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2000~2009，Table 7.A1.

虽然州政府在补充收入计划中承担的责任不断下降，但是州政府的补充计划在很大程度上增加了补充收入保障计划的受益人口。一项调查数据显示：第一，如果仅使用联邦政府标准，那么符合收入调查标准的人口数为759人，占调查人口的989%；如果使用联邦政府或州政府标准，那么符合收入调查标准的人口数为923人，占调查人口的12.77%，增加了近3个百分点；第二，如果仅使用联邦政府标准，那么同时符合资产调查标准和收入调查标准的人口数为581人，占调查人口的704%；如果使用联邦政府或州政府标准，那么同时符合资产调查标准和收入调查标准的人口数为685人，占调查人口的8.75%，增加了近2个百分点。【注释】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”pp.49~84.【注尾】由此可见，虽然州政府承担的责任越来越小，但是州政府提供的补充计划增加了受益人口的范围。

表1：收入和资产调查资格

资料来源：Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,” in Martin Feldstein and Jeffrey B. Liebman eds., The Distributional Aspects of Social Security and Social Security Reform( University of Chicago Press), 2002, pp.49~84.

四、补充收入保障计划的减贫效果

根据卢森堡收入研究中心（The Luxembourg Income Study Center）的数据，美国是发达国家中老年贫困率【注释】这里的相对贫困率使用的是中位数50%的收入。【注尾】最高的国家（24.57%），不仅高于丹麦（8.49%）、法国（8.47%）、德国（10.39%）、意大利（11.16%）和瑞典（6.61%）等国，而且也高于加拿大（6.27%）和英国（16.29%）。【注释】The Luxembourg Income Study Center，Luxembourg Income Study, available at: http://www.lisproject.org/key-figures/key-figures.htm.【注尾】

根据不同的测量指标，美国补充收入保障计划减贫效果并不相同。在不考虑补充收入保障计划提供的待遇支付时，贫困率约为17.2%，贫困缺口约为74.5亿美元。当考虑到联邦政府可能的待遇支付时，贫困率下降不明显，但是贫困缺口下降较为明显，下降到49.1亿元，下降了大约34.1%。如果考虑到联邦和州政府可能提供的待遇支付时，贫困率下降为15.9%，贫困缺口为44.3亿美元，下降了大约40.5%。如果考虑到当前实际的待遇支付，【注释】这主要是考虑到那些有资格申请补充收入保障计划但实际并没有申请的人口。【注尾】贫困率大约为16.2%，下降了1个百分点，贫困缺口为53亿美元，下降了28.9%。【注释】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”pp.49~84.【注尾】

表2：补充收入保障计划的减贫效果

资料来源：Kathleen M. McGarry,“Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,” pp.49~84.

从横向国际比较上看，美国补充收入保障计划减贫效果并不十分明显。根据一些学者的测算，美国社会保险计划使得贫困率下降了35.6个百分点，除了高于芬兰的26.8个百分点外，大大低于其他发达国家。而美国补充收入保障计划使得贫困率降低了0.2个百分点，这与德国相当，但德国社会保险计划减贫效果更加突出，因而德国贫困率远低于美国。【注释】Timothy Smeeding and Susanna Sandstrom, “Poverty and Income Maintenance in Old Age: A CrossNational View of Low Income Older Women.” 【注尾】

表3：根据不同收入定义测算的老年家庭贫困率（%）

资料来源：Timothy Smeeding and Susanna Sandstrom, “Poverty and Income Maintenance in Old Age: A CrossNational View of Low Income Older Women,” Working Paper 2004, No.29 ,Boston: Boston College Center for Retirement Research.

美国补充收入保障计划减贫效果并不显著的原因主要在于：

首先，补充保障收入计划提供的担保收入（Guaranteed Income）水平较低。1999年，补充收入保障计划提供的担保收入为单身每月500美元，夫妻为751美元，该年度贫困线分别为666美元和840美元，担保收入相当于贫困线的75%和89%。2008年，补充收入保障计划提供的担保收入为单身每月637美元，夫妻为956美元，该年度贫困线分别为861美元和1086美元，担保收入相当于贫困线的74%和88%。十年中，补充收入保障计划的担保收入相当于贫困线的75%和89%，这一水平长期维持不变。因此，补充收入保障计划待遇水平较低是导致美国老年人贫困率较高的一个重要原因。

图5：补充收入保障计划（SSI）担保收入和贫困线之比

 资料来源：补充收入保障计划担保收入数据来自：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008；贫困线数据来自：Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2000~2009；图中数据系作者根据上述数据计算得出。

其次，补充收入保障计划的老年受益人口总量以及占总受益人口的比重不断下降。1974年，补充收入保障计划受益人口为399.61万，其中老年受益人口为242.20万，占总收益人口的60.6%；2008年，补充收入保障计划受益人口为752.01万，其中老年受益人口为203.34万，占总收益人口的27.0%。【注释】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21.【注尾】2008年老年受益人口在绝对量上比1974年下降了38.86万，所占比重比1974年下降了55.4%。这种下降是在补充收入保障总受益人口不断增加、全社会老年人口比重不断增加和老年人口预期寿命不断增加的情况下发生的。因此，美国补充收入保障计划作为老年人“最后安全网”的功能不断弱化，逐步演变为一项专门针对残疾人的救助计划。出现这种情况的原因有两个。一是资产、收入调查中的抵免金额没有指数化，其实际价值不断下降。例如，每月的非劳动收入中的第一个20美元可以抵免，劳动收入中的65美元可以抵免，65美元以上的各类劳动收入抵免50%。但是，这一抵免金额自20世纪70年代制定以来一直没有变化，因此其实际价值自1974年以来已经大幅下降。【注释】Todd E. Elder and Elizabeth T. Powers, “The Incredible Shrinking Program: Trends in SSI Participation of the Aged,” Research on Aging, Vol.XXVIII, No.3, May, 2006, pp.341~358.【注尾】如果使用通货膨胀率指数化，目前的抵免金额应该分别为87美元和284美元；如果使用工资增长率指数化，抵免金额应该分别为105美元和342美元。【注释】Social Security Advisory Board, Statement on the Supplemental Security Income (SSI) Program, available at: http://www.ssab.gov/documents/2008_SSI_Statement.pdf.【注尾】二是州政府补充计划的保障力度也在不断下降。补充收入保障计划在1972年改革之初，由于联邦政府制定的最低标准偏低，普遍低于各州先前的待遇水平，因此几乎所有的州都必须提供强制补充待遇。但是，随着联邦待遇水平的不断提高，目前只有少数几个州还在提供强制补充待遇，大部分州提供的是自愿补充待遇，这也导致老年受益人口不断下降。

图6：补充收入保障计划老年受益人口及其比重

资料来源：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008，p.21.

注：这里的受益人口仅包括联邦政府管理的计划的受益人口。

第三，补充收入保障计划老年受益人口占全国老年总人口的比重也在不断下降。1990年，美国65岁及其以上人口为3108.4万，其中补充收入保障计划老年受益人口为205.9万，占全国老年人口的6.6%。2008年，美国65岁及其以上人口为3887.0万，其中补充收入保障计划老年受益人口为203.4万，占全国老年人口的52%。【注释】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21.【注尾】因此，从老年受益人口占全国老年总人口的比重上看，补充收入保障计划作为老年人“最后安全网”的功能也在不断弱化。

第四，补充收入保障计划的领取率（Takeup rates）较低。根据一些学者的研究，在有资格申请补充收入保障待遇的人群中，大约只有一半多的人实际领取到相关津贴，这和食品券的领取率相当。根据20世纪90年代的一项调查，在被调查的685个符合申请资格的个人（家庭）中，有11人（家庭）不知道补充收入保障计划；在剩下的674人（家庭）中，有392人（家庭）获得了补充收入保障计划提供的待遇，经过加权后的领取率为55.9%。这一调查结果和70年代的调查结果（55%）及80年代的调查结果（56%）极为相似。【注释】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,” pp.49~84.【注尾】领取率低的原因主要在于：一是很多人并不知道补充收入保障计划，二是很多人认为申请过程过于繁琐，耗时耗力费神，三是收入、资产调查的羞耻感也阻碍了领取率的上升。

图7：补充收入保障计划老年收益人口占全国老年人口的比重

 资料来源：补充收入保障计划老年受益人口数据来自Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21；美国老年人口数据来自U.S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 2010 (129th Edition) Washington, DC, 2009,Section 1,Population,p.14。图中数据为作者计算所得。

注：这里的受益人口仅包括联邦政府管理计划的受益人口。

图8：补充收入保障计划的老年领取率

资料来源：Mary C. Daly and Richard V. Burkhauser, The Supplemental Security Income Program, FRBSF, Working Paper 2002, No.20.

注：领取率是实际领取津贴的人数占有资格领取津贴人数的比例。

结论

补充收入保障计划作为最大的现金救助项目，在保障低收入人群基本生活中发挥着重要作用。该计划在制度设计、运行管理等方面存在诸多可借鉴之处。

第一，补充收入保障计划的实施过程注重加强和社会保险计划的统筹协调。社会保险计划的特征和性质就决定了该计划难以覆盖所有人群，特别是难以保护终身贫困者、临时就业人员，因此必须建立救助计划以弥补保险计划的不足。虽然社会救助计划和社会保险计划的性质不同，但是两者的共同目标是一致的，即最大程度地降低社会成员面临的各项风险。因此，补充收入保障计划和社会保障计划在管理机构、资格标准、待遇调整规则和管理方法等方面注重统筹协调，相互配合。

第二，补充收入保障计划的实施过程注重加强和其他救助项目之间的统筹协调。为了满足被救助者的不同需求，防范被救助面临的不同风险，政府一般会建立多项救助计划。各项救助计划之间的统筹协调有利于实现规模经济，降低管理成本，避免不必要的重复调查，减少被调查者的耻辱感。补充收入保障计划较好协调了与食品券、医疗救助计划的关系，方便低收入老年人获得不同类型的救助。

第三，补充收入保障计划的实施过程注重恰当处理中央政府和地方政府的责任分担。中央政府和地方政府在实施救助计划时具有不同的优势。中央政府在制定统一资格标准、统一待遇水平和统一管理制度方面具有优势，而地方政府在掌握被救助者的个人信息、评估救助效果等方面具有优势。因此，中央政府和地方政府在实施救助计划过程中应该明确责任分担，相互配合协调。

第四，补充收入保障计划的实施过程需要注重减贫效果。社会救助计划作为公民的“最后依靠”和“社会安全网”，其根本目的是为了防止绝对贫困，减少相对贫困，确保公民有效参与社会生活。因此，社会救助计划在实施中需要做到“应保尽保”，扩大覆盖面，适当提高救助水平。在救助计划管理中，需增强服务意识，提高服务专业化水平，减少家计调查的羞辱感，提高领取率，确保每位公民尊严体面的生活。在这方面，美国补充收入保障计划的作用尚不完善。

孙守纪：对外经济贸易大学保险学院讲师
齐传钧：中国社会科学院拉丁美洲研究所助理研究员