《美国研究》 2010 年第 2 期
奥巴马政府的核政策
张业亮
〔内容提要〕奥巴马就任以来，对美国核政策做了较大幅度的调整并采取了一系列举措。奥巴马核政策的目标是：在确保美国核武器安全、可信和有效的战略威慑能力的同时，通过与俄罗斯签署进一步削减核武器相关协议，提出并倡导“无核武器世界”理念，重塑美国在核问题上的道德形象，恢复美国在国际核裁军和防扩散领域的影响力和领导权，重振国际防扩散努力，增进美国的安全。奥巴马对美国核政策的调整将对美俄关系、全球核军控和核裁军、国际防扩散努力，以及地区安全产生较大的影响，但其核政策也将面临一系列的挑战。
关键词：美国外交与军事 奥巴马政府 核政策 无核武器世界 国际安全 核不扩散
核政策是一国外交和防务安全政策的重要组成部分， 它由核军控 和核裁军政策、核战略、防扩散政策、核安全政策等组成。奥巴马就任以来，在大幅调整美国对外政策的同时，在核政策方面提出了一些新的主张并采取了一系列措施，高调提出“无核武器世界”的倡议，与俄罗斯就进一步削减战略武器重新谈判并签署新的协定，提出在四年任期内促使国会批准《全面禁止核试验条约》，并推动该条约尽快生效，出台《核态势评估》报告，倡议并主持召开核安全峰会，凸显了核政策在美外交和安全政策中的地位。奥巴马对美国核政策调整的动因是什么？对国际安全和防扩散将产生哪些影响？这些问题引起了国际社会广泛的关注。本文拟在对奥巴马调整美国核政策的过程进行梳理的基础上，分析奥巴马政府核政策的内容、目标和调整的原因，探讨美国核政策调整对国际安全和防扩散的影响。
一、奥巴马政府核政策主要内容
奥巴马在担任联邦参议员时，就非常关注核裁军和核安全问题，参与了参议员理查德·卢格（ Richard Lugar ）发起的旨在制止核材料走私、防止恐怖分子掌握核材料及核武器的“合作减少威胁”（ Cooperative Treat Reduction — CTR ）项目。【注释】 “ Arms Control Today 2008 Presidential Q & A: President elect Barack Obama, ” The Arms Control Today, December, 2008; Edoardo Sorvillo , “ Obama s 2010 Nuclear Summit and the International Non Proliferation Regime, ” Policy Brief of the Institute Per Gli Studi Di Politica Internationale , October 2009. 【注尾】
2007 年 1 月和 2008 年 1 月，美国前国务卿舒尔茨和基辛格、前国防部长威廉·佩里和前参议员萨姆·纳恩（ Sam Nunn ）等在《华尔街日报》上发表文章，提出“无核武器世界”的设想，声称“美国必须通过重申实现无核武器世界的目标来强化核不扩散体制”。【注释】 George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger, and Sam Nunn, “ A World Free of Nuclear Weapons, ” The Wall Street Journal, January 4, 2007,p.A15; George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger, and Sam Nunn , “ Toward a Nuclear Free World, ” The Wall Street Journal, January 15, 2008. 【注尾】这一设想得到朝野和两党多数的支持，为核议题进入大选提供了政治空间。奥巴马在竞选中多次明确表示，支持“四政要”（ Four Horseman ）提出的“无核武器世界”的目标和步骤，并阐述了他对美国核政策的主张。 2008 年 7 月，奥巴马在普 渡大学 (Purdue University) 发表的国家安全讲话中说：“现在是向世界传达明确信息的时候：美国寻求一个无核武器的世界。只要核武器存在，我们将保持强大的核威慑力。但是，我们将把销毁所有核武器作为美国核政策的中心。我们将与俄罗斯谈判大幅削减两国的核武库，我们将与其他核大国合作大幅削减全球的核武器储备。我们将寻求达成一项可核查的全球禁止生产核武器裂变材料的协议。我们将与参议院一道批准《全面禁止核试验条约》，然后寻求使其尽早生效。”【注释】 “ Remarks by Senator Barack Obama, Summit on Confronting Nuclear Threats, ” Purdue University, Indiana, July, 16, 2008. 【注尾】
当选后，奥巴马在回答美国军控协会主办的《今日军控》（ The Arms Control Today ）杂志的书面提问时，全面地阐述了新政府在核军控和核裁军、防扩散、核安全等问题上的政策目标，明确表示，“将把在世界范围内消除核武器作为美国核武器政策的中心”，“将制定美国核武器政策的新方向，向世界表明，美遵守其应尽的不扩散核武器条约的义务，最终消除核武器。”【注释】 Arms Control Today 2008 Presidential Q & A: President elect Barack Obama. 【注尾】
就任后，奥巴马在不同时间和场合重申了竞选期间有关美国核政策的主张。其中，奥巴马在首次出访欧洲于 2009 年 4 月 5 日 发表的布拉格讲话，普遍被认为是奥巴马最重要的核政策宣示， 标志着奥巴马 政府核政策的正式出台。美国国防部在经过长达数月的酝酿后，于 2010 年 4 月 6 日 公布了《核态势评估》报告（ the Nuclear Posture Review — NPR ），全面阐述了美国今后 5~10 年的核武器政策和核战略。此外，奥巴马政府中的官员在国会听证会作证时和在多次公开讲话中都对奥巴马的核政策进行了阐释。
奥巴马政府核政策主要有如下几方面内容：
首先，奥巴马倡导建立“无核武器世界”，并“将之作为美国核政策的中心”。
奥巴马在布拉格讲话中正式提出“无核武器世界”的倡议，声称“美国将致力于寻求一个无核武器的世界”，【注释】 Office of the Press Secretary, The White House, Hradcany Square, Prague, Czech Republic, April 5, 2009, available at: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks by President Barack Obama in Prague As Delivered/. 【注尾】并从美国安全和战略利益需要出发，明确提出了实现这一目标的包括核裁军、核战略和防扩散等众多核政策领域的具体步骤 , 把“无核武器世界”置于美国核政策的中心地位。虽然奥巴马不是提出“无核武器世界”的第一人，也不是第一个响应“四政要”倡议的人，【注释】 在“四政要”发出“无核武器世界”倡议后，前苏联总统戈尔巴乔夫表示支持该倡议，呼吁立即采取行动；当时的英国外交大臣玛格丽特·贝克特（ Margaret Beckett ）在华盛顿发表的演说中明确采纳了“四政要”的观点，提出了应对核威胁的措施；该倡议还得到多数仍然在世的美国前政府高官的支持。参见 Steve Anderson, “ A Joint Enterprise Diplomacy to Achieve a World Without Nuclear Weapons, ” The Arms Control Today, April, 2009 。【注尾】但他第一个把“无核武器世界”纳入美国核政策，这将对国际核裁军和核不扩散产生深刻的影响。
其次，在核军控和核裁军方面，与俄罗斯就新的削减战略武器协定进行谈判，推动美国参议院尽快批准《全面禁止核试验条约》，以推动其他核大国加入多边核裁军进程。
与俄罗斯就进一步削减战略武器进行谈判和推动参议院尽快批准《全面禁止核试验条约》是奥巴马核军控政策的重要组成部分，也是其倡导的走向“无核武器世界”的两大具体步骤。
冷战后，随着国际安全形势和战略环境的变化，美俄开始了核裁军进程。美国与苏联于 1991 年 7 月签署了第一阶段削减战略武器协定（ START I ），规定双方在条约生效的 7 年内各自削减约 30% 的进攻性战略武器，双方拥有的核弹头数量削减至 6000 枚，运载工具不得超过 1600 件。该条约于 1994 年生效， 2009 年 12 月 5 日 到期。 1993 年 1 月，美俄签署第二阶段削减战略武器条约（ START II ），进一步把双方拥有的核弹头数分别削减为 3500 枚和 3000 枚。之后，由于两国关系急剧恶化，两国迟迟没有交换条约的批准文件。小布什政府上台后，于 2002 年与俄罗斯签署《削减战略进攻性武器条约》（ SORT ，也称作《莫斯科条约》），再次把双方的核弹头数量削减到 1700~2200 枚，但条约允许削减的核弹头可以储存而不必销毁，而且与削减战略武器条约不同，该条约对运载工具没有做出限制。 2002 年 6 月，美国正式退出反导条约，俄随即宣布不再接受第二阶段削减战略武器条约的约束。 2008 年 4 月，美俄宣布将缔结一项新的具有法律约束力的军控条约，但由于北约持续东扩、美国在东欧部署导弹防御系统的计划、特别是该年 8 月爆发 的俄格战争 ，使美俄关系降至冷战结束以来的最低点。在这样的情况下，美俄核裁军谈判虽在俄罗斯的努力下得以恢复，但在布什任期内没有取得具体成果。
奥巴马在竞选中多次明确表示，他“将与俄罗斯谈判以达成大幅削减两国的核武器”，“将与其他核大国合作大幅削减全球的核武器储备”，作为实现“无核武器世界”的具体步骤之一。【注释】 Arms Control Today 2008 Presidential Q & A: President elect Barack Obama. 【注尾】就任后，奥巴马重申，大幅削减核武器是他任职期间的核心目标。奥巴马还表示，将在任期结束前兑现其竞选时的诺言，即“在所有的已经宣布的核武器国家之间就削减核武器、最终销毁核武器开始高层对话”。【注释】 Michael D. Shear and Scott Wilson, “ Obama, Medvedev Pledge Cooperation, ” The Washington Post, April 2, 2009. 【注尾】美国 务 卿克林顿 2009 年 1 月 15 日 在参议院举行的提名听证会上及 2009 年 3 月在日内瓦与俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫见面时均表示，她将把核不扩散和与俄罗斯达成新的削减战略武器协议作为上任后“比较优先的议程”（ very high priority ）。【注释】 Cole Harvey, “ Obama Sets New Course on Arms Control, ” The Arms Control Today, January/February 2009 ； Glenn Kessler, “ Clinton, Resets Russian Ties and Language, ” The Washington Post, March 7, 2009. 【注尾】
《全面禁止核试验条约》（ CTBT ）是国际核裁军和防扩散领域重要的多边协议之一，是有核国在 1995 年和 2000 年召开的《不扩散核武器条约》（ NPT ）审议会所做出的核裁军关键义务之一。该条约旨在通过禁止核试验，以期达到限制现有核武器国家开发和部署新的核弹头，防止新跨入核俱乐部国家通过核试验来完善小型的、更易携带的核弹头，从而起到核军控和防扩散的作用。
美国于 1996 年签署《全面禁止核试验条约》。根据美国宪法，总统签署的国际条约需要参议院 2/3 多数批准才能生效。 1999 年 10 月，美国参议院以 51 比 48 票否决了该协定。 美军控界不少 人认为，这一举措损害了美国的国际形象，极大地削弱了美国在国际核裁军和防扩散领域的传统领导地位，【注释】 Jofi Joseph, “ Renew the Drive for CTBT Ratification, ” The Washington Quarterly, April ,2009, p.80. 【注尾】削弱了美国推动其他国家加入该条约和不进行核试验的能力，以及发现和阻止其他国家进行秘密核试验的能力，严重削弱了美国重振陷于低迷的国际防扩散体制的努力，【注释】 “ Arms Control Association Praises Obama s Commitment to a Nuclear Free World, ” The Arms Control Today, April 9, 2009. 【注尾】“为中国继续拒绝批准《全面禁止核试验条约》，以及印度和巴基斯坦不签署该协议提供了一个口实”。【注释】 Jofi Joseph, “ Renew the Drive for CTBT Ratification, ” The Washington Quarterly, April 2009 ， p.80. 【注尾】
奥巴马认为，促使参议院尽快批准《全面禁止核试验条约》，使其尽快生效，是推动全球走向无核武器世界的重要步骤。该条约通过禁止开发和部署新型核武器，可遏止现有核大国之间危害战略稳定的核军备竞赛。【注释】 Office of the Press Secretary, The White House, Hradcany Square, Prague, Czech Republic, April 5, 2009. 【注尾】同时，奥巴马政府希望通过这一举措表明，美国新政府放弃布什政府的单边主义外交和安全政策，重视多边合作和国际机制的作用。【注释】 Jofi , Joseph, “ Renew the Drive for CTBT Ratification, ” p.80. 【注尾】为赢得参议院 2/3 多数的支持，希拉里在参议院提名听证会上表示，奥巴马政府将在一些诸如可核查的核禁试等技术问题上与参议院紧密合作，并改变布什政府拒绝向“全面禁止核试验组织”（ CTBTO ）的国际监督系统）——一种旨在 发现低 当量核试验的传感系统——提供足够资金的做法，承诺为该组织提供资金。【注释】 Cole Harvey, “ Obama Sets New Course on Arms Control, ” The Arms Control Today, January/February 2009. 【注尾】
第三，在核战略方面，重新界定核武器的作用，承诺不开发新的核武器，同时提高美国核武库透明度。
所谓核战略，是策划和指导核力量发展与运用的方略。【注释】刘华秋主编：《军备控制与裁军手册》，北京·国防工业出版社， 2000 年 12 月第 1 版，第 112 页。【注尾】为实现“无核武器世界”的目标，奥巴马在就任后的一系列讲话及奥巴马政府在新的《核态势评估》中，全面阐述了美国的核战略。
1 ．在核战略思想方面，提出保持安全、可靠和有效的核威慑前提下，降低核武器在美国国家安全战略中的作用。
第二次世界大战结束以来，美国一直把核武器作为自身安全和国际力量平衡的基石。美国防部 1994 年和 2001 年的《核态势评估》都对美国核武器的作用、规模和结构作了评估。 2008 年 1 月，民主党控制的国会通过的《国防授权法》（ National Defense Authorization Act ）要求，下届政府中国防部应与能源部和国务院一起，对美国核武器的作用和规模重新进行评估。【注释】 Christopher F. Chyba , “ Time for a Systematic Analysis: U.S. Nuclear Weapons and Nuclear Proliferation, ” The Arms Control Today, December, 2008. 【注尾】奥巴马就任后，多次在讲话中宣称，为实现“无核武器世界”的目标，美国将“减少核武器在美国安全战略中所扮演的角色”，“为了彻底放弃冷战思维，美国将降低核武器在国家安全战略中的比重”，“将恢复美国在减少核武器作用方面的领导地位，并朝最终消灭核武器方面努力”，“一个无核武器世界就是一个核武器使用的可能性不再存在的世界”。【注释】 Office of the Press Secretary, The White House, Hradcany Square, Prague, Czech Republic, April 5, 2009. 【注尾】美国防部在经过长达一年的酝酿后于 2010 年 4 月公布《核态势评估》，对核武器的作用作了界定，将“遏止（或吓阻）其他国家对美国及其盟友发起核攻击”界定为核武器的“根本作用”。 新的核态势报告认为，部署数以千计的核武器，担负广泛的使命，包括捍卫美国及其盟国不受核、生、化武器的攻击，对 21 世纪的安全既不合适也无必要。相反，“通过减少核武器在国际事务中的重要性，并朝着逐步消灭它们的方向前进，我们可以扭转这样的预期，即我们注定将生活在一个核国家越来越多的世界。【注释】 U.S. Department of Defense, “ Nuclear Posture Review Report, ” April 2010, available at: www.defense.gov/npr/docs/2010 Nuclear Posture Review Report. pdf . 【注尾】
2 在消极安全保证方面，奥巴马政府宣称不对无核国家使用核武器。
新报告宣布不对签署并遵守《不扩散核武器条约》的无核国家使用核武器，但不承诺不首先使用核武器。如果美国及其盟友遭到这些国家的化学武器或生物武器袭击，美国虽不会使用核武器，但将使用“具有毁灭性的”常规军事力量实施报复。【注释】 U.S. Department of Defense, “ Nuclear Posture Review Report. ” 【注尾】
3. 宣布不再发展新的核武器，停止核试验，但将继续发展常规武器。
布什政府时期，美国加强了核威慑在国家安全战略中的作用。布什政府认为，核武器在遏制可能的对手和为盟国提供延伸威慑方面仍将发挥重要作用。【注释】 美国防部长罗伯特·盖 茨 2008 年 10 月 28 日 在卡内基国际和平基金会所作的题为“ 21 世纪的核武器和核威慑”的演说。【注尾】在此核战略思想指导下， 2001 年的美国《核态势评估》赋予核武器较广泛的作用，提出开发新型核弹头。根据《核态势评估》，布什政府能源部核安全局（ NNSA ）提出了《强力核穿地装置》（ the Robust Nuclear Earth Penetrator — RNEP ）计划，但遭到民主党控制的国会否决。在此情况下，布什政府又提出“可靠的替代型弹头”（ Reliable Replacement Warhead — RRW ）计划。该计划的目的是用更容易获取和对环境无害的材料生产的弹头替代目前设计的老化弹头。“可靠的替代型弹头”还包括先进的安全技术。核武器设计基于其有一定的服役期的设想。美国核武器试验室 2006 年的研究结果表明，每件核武器 的钚芯的 寿命超过 85 年，也许长达 100 年，这个结论使美核安全局认为，当前没有必要开发和生产替代性弹头，美国会在 2008 财年停止为该计划拨款。【注释】 Richard Carvin , “ A Different Kind of Complex: The Future of U.S. Nuclear Weapons ad Nuclear Weapons Enterprise, ” The Arms Control Today, December 2008. 【注尾】
奥巴马在竞选中多次表示“不会授权开发新的核武器”。【注释】 Arms Control Today 2008 Presidential Q & A: President elect Barack Obama. 【注尾】就任后，奥巴马在向国会提交的 2010 财年预算草案中建议中止开发新的替代弹头。新的《核态势评估》明确提出：“美国将不开发新的核弹头，‘延长核弹头寿命计划'（ Life Extension Programs ）仅用于以前设计试验的核部件，并且不支持新的军事使命或提供新的军事能力。”【注释】 U.S. Department of Defense, “ Nuclear Posture Review Report. ” 【注尾】但对什么是“新的核武器”，报告并没有做出明确的说明，并且在美政府内部也存在争议。
4. 转向“无核防务”（ non nuclear defense ），强调常规威慑。
在弱化核武器在国家安全战略中的作用的同时，奥巴马政府寻求更多地依靠美国在常规武器方面的绝对优势来维护美国的安全和战略利益，在这方面，奥巴马政府延续了布什政府的政策。奥巴马采取了两大措施：一是继续开发和部署导弹防御系统；二是支持开发新一代非核武器，即“全球即时打击”（ the Prompt Global Strike ）系统。所谓“全球即时打击”系统，就是运用远程弹道导弹搭载常规弹头，在不到一小时内对世界任何地方实施精确打击。
布什政府时期，美国就积极开发“全球即时打击”能力 , 在 2009 年财年预算中要求国会拨款 1.17 亿美元，用于开发携带常规弹头的陆基和海基的远程导弹。最终国会同意拨款 1.24 亿美元。奥巴马就任后，继续开发“全球即时打击”系统，在 2010 财年预算报告中要求国会拨款 2.4 亿美元用于该系统的开发，比 2010 年预算增加了 45% 。美军方预计，到 2015 年该项目总计要投入 20 亿美元。【注释】 Craig Whitlock, “ U.S. Looks to Nonnuclear Weapons to Use as Deterrent, ” The Washington Post, April 8, 2010. 【注尾】
奥巴马政府认为，“全球即时打击”是一种新的威慑形式，它有助于填补由于削减美国战略核武库而留下的空缺（ gap ），同时为美国处理国际危机增加更多的军事行动选择。此外，使用这种高技术常规武器所带来的战略好处还有：既可以取得核武器的打击效果，又避免常规战争升级为核战争。美专家称，“对于美国国家安全来说，在洲际范围内迅速并且 不 凭借核武器对大范围目标进行打击的能力非常重要。”美副总统拜登说：“能够在世界范围内进行打击的常规武器使我们能够弱化核武器的作用”。【注释】 Craig Whitlock, “ U.S. Looks to Nonnuclear Weapons to Use as Deterrent. ” 【注尾】
“全球即时打击”能力将非核武器作为一种威慑力量运用，扩大了美威慑战略运用的范围。目前，美空军拟用改进的“维和” -3 型（ Peacekeeper III ）洲际弹道导弹搭载常规弹头，如果成功的话，将部署在加州范登堡空军基地。
5. 提高美国核武库的透明度。
奥巴马政府内部经过数月的辩论于 2010 年 5 月 3 日 公布了长期以来作为军事秘密的美国核武库的数量，并将其作为“迈向核透明的关键一步”，以表明美国在削减冷战时期遗留下来的庞大核武库上所取得的进步，证明美国切实遵照《不扩散核武器条约》履行核裁军的义务， 迫使其他核大国采取同样行动，以及与其他核大国“建立信任”关系。【注释】 Mary Beth Sheridan and Colum Lynch, “ Obama Administration Discloses Size of U.S. Nuclear Arsenal, ” The Washington Post, May 4, 2010. 【注尾】
第四，在防扩散方面，奥巴马政府重点放在核安全上，把防止核燃料的扩散作为最优先的议程，重振和强化国际核不扩散体制。
在防扩散领域，奥巴马政府除强化不扩散体制外，还把重点放在核安全上。奥巴马政府采取的措施是：（ 1 ）把防止核恐怖分子窃取核燃料作为核安全的重点，通过加强现有的防扩散倡议和机制及核安全方面的多边国际合作，制止核材料走私和流失；（ 2 ）在执政第一年发起召开全球核安全峰会，引起全球对核安全问题的关注，加强核安全领域的多边国际合作；（ 3 ）推动国际社会尽快就禁止为核武器生产裂变材料（ FMCT ）开展多边谈判；【注释】《不扩散核武器条约》签署后，国际裁军和军控面临的一大问题是一些国家仍在继续生产核武器用易裂变材料。许多国家一直呼吁把禁止生产核武器用裂变材料列为日内瓦裁军会议（ CD ）谈判内容。 1993 年 12 月，联合国大会一致通过决议（ 48/75L ），建议就禁止生产核武器用和其他核爆炸装置用裂变材料谈判签订一项非歧视性的、多边的、有效核查的国际协定，该协定被称为《禁止易裂变材料协定》（ FMCT ）。 1995 年 3 月 23 日 ，日内瓦裁军会议同意就该项谈判成立一个委员会。由于裁军谈判会议各成员国在核裂变材料的定义、禁止范围、基本义务、现有库存、核查体制等方面的分歧，直到 2008 年，日内瓦裁军会议仍未能就开始谈判的准备工作达成一致，从而也未能成立委员会开始正式谈判。长期以来，美国一直推动该协定的谈判。 1993 年 9 月 27 日 ，克林顿总统在联合国大会发言中呼吁就禁止为核爆炸装置生产裂变材料签订一项国际公约。 2004 年 11 月 4 日 ，美国在联合国大会第一委员会对一项呼吁进行有效核查的决议（ A/C.1/59/L.34 ）投了唯一的反对票，理由是该协定不能有效地进行核查。奥巴马就任后，把可核查的禁止生产武器用裂变材料协定作为走向 “无核武器世界”的重要步骤，调整美国在核查问题上的立场。奥巴马认为，该协定有助于限制核武库、强化不扩散体制、阻止获得核裂变材料，而放弃布什政府立场是恢复《禁止易裂变材料协定》谈判的必要前提，强调美国支持通过谈判达成具有强制性监督的协定。【注尾】（ 4 ）努力把冷战后美国倡导建立的多边防扩散倡议转为国际机构；（ 5 ）加大对美国核武库和核设施安全的投入。奥巴马允诺在 2010 财年预算中，对美国核武器试验室增加 6.24 亿美元的开支，另在今后 5 年内拨款 50 亿美元维修老化的设施。【注释】 “ Mr. Obama s Nuclear Policy, ” The New York Times, April 6, 2010. 【注尾】在 2011 财年预算中要求拨款 70 亿美元，用于维护美国的核武器库，比 2010 年国会批准的该项开支 64 亿美元多了近 10% 。【注释】 Walter Pinus , “ Obama Budget Seeks 13.4 Percent Increase for National Nuclear Security Administration, ” The Washington Post, February 3, 2010; Joel Achenbach, “ Obama s Plan for NASA Changes Met with Harsh Criticism, ” The Washington Post, February 10, 2010. 【注尾】
从以上的分析中可看出，奥巴马政府的核政策与其前任相比有如下特点：一是把“无核武器世界”列入美国核政策并作为中心目标；二是在核战略思想上，在坚持把威慑作为美国安全战略的基础的同时，强调发挥高技术常规武器的威慑作用；三是在防扩散政策措施上，把核安全作为重点，并强调多边协议和国际机制的作用。
二、奥巴马政府调整核政策的目的
奥巴马是在美国实力地位相对下降，国际形象严重受损、美俄关系陷入低谷、国际军控和防扩散体制面临严峻挑战下入主白宫的。奥巴马政府调整美国核政策的目的主要有以下几个方面。
（一）重塑美国在核问题上的道德形象，恢复美国在全球核裁军和防扩散领域的影响力和领导地位。
冷战时期，美国在国际军控和防扩散领域一直发挥主导作用：国际军控和裁军协定、公约、准则和机构的大多数是在美国的主导下制定和建立的；国际核不扩散机制也是在美国的大力推动下形成的，是美国及其盟国控制下的一种制度安排；美苏在长期的核对峙中建立的一系列稳定双边 核关系 的游戏规则，包括相关的名词术语，对国际军控和防扩散规则的制定产生深刻的影响。【注释】 例如，有关核武器种类的划分就是由上世纪 60 年代开始的美苏军控谈判进程中产生的，对核弹头的分类根据运载工具的射程和设计的军事用途或者部署方式，分为战略武器和战术核武器等。【注尾】总体来说，冷战时期的国际军控和防扩散体制是美国主导下的体制。在美国主导下，核扩散得到较有效的控制。
冷战结束后，随着国际格局进一步朝多极化发展和美国权势的相对衰落，美国在国际军控和防扩散领域的主导地位受到挑战。同时，美国在核问题领域的相关政策也损害了其道德形象。克林顿政府时期，美国参议院于 1999 年 12 月否决了《全面禁止核试验条约》，削弱了其他有核国家履行《不扩散核武器条约》的义务和在核裁军方面采取实际步骤的信心。小布什政府上台后，奉行单边主义的外交和安全政策，加强核威慑在美国国家安全政策中的作用，加快研制和部署国家导弹防御系统的步伐，单方面宣布退出反导条约，以及在欧洲部署导弹防御系统，破坏了全球核战略平衡和美俄核战略关系，增加了俄罗斯的不安全感，引发了美俄在与军控相关的一系列问题上的分歧，以至于许多国家认为美国不愿履行《不扩散核武器条约》所规定的核裁军义务。 2005 年 7 月美印核协议允许印度从美国进口核燃料和敏感核技术，被许多国家认为是奖励了印度的核扩散行为，在实际上承认了印度有核国家的地位，加剧了南亚地区的核竞赛，刺激了其他国家开发核武器，开了一个坏的国际先例。美国出于全球战略需要在核武器政策上的长期实行的双重标准引发无核国家的显著不满。特别是小布什政府以萨达姆政权秘密开发大规模杀伤性武器为口实发动伊拉克战争，造成该地区的动荡，增加了核恐怖主义的风险。布什政府的核政策极大地损害了美国的国际形象，严重削弱了美国在国际核裁军和防扩散领域的传统领导地位。
奥巴马执政后，把恢复美国的全球领导地位，修复受损的国际形象作为美对外政策的总体目标。而重塑美国在核问题上道德形象，恢复美国在全球核裁军和防扩散领域的影响力则是其中一个重要环节。奥巴马认为，美国作为世界上最主要的核武器国家和唯一 一个 使用过核武器的国家，【注释】 美国也是目前世界上唯一在非核国家领土上部署核武器的有核国家。【注尾】在核军控和防扩散领域“有采取行动的道义上的责任” ， “发挥领导作用”， 除了美国外，没有一个国家或国家集团能充当这个领导作用，而恢复美国的领导地位对强化国际核不扩散体制，加强国际防扩散领域的合作，消除核恐怖主义威胁是必要的。【注释】 Office of the Press Secretary, The White House, Hradcany Square, Prague, Czech Republic, April 5, 2009. 【注尾】
因此，奥巴马提出并倡导“无核武器世界”理念，并带头削减核武器、提高美国核武器库存的透明度、提议召开核安全峰会，其主要目的之一就是为了重塑美国的 核道德 形象，设置国际裁军、防扩散的主要议程、掌握大国之间核对话的主动权、主导核安全和防扩散领域的国际合作，恢复美国在全球核裁军和减少核武器作用方面的领导地位，提高美国在国际防扩散领域的影响力。
（二）扭转近十多年来国际防扩散低迷态势，强化国际核不扩散体制，特别是加强全球在防止武器用裂变材料流失和扩散方面的努力。
冷战结束至 1990 年代中期，国际防扩散努力取得了一系列重要成果，主要是： 1995 年《不扩散核武器条约》审议会决定无限期延长该条约，有核国家承诺建立中东无核区； 1996 年第 50 届联合国大会批准《全面禁止核试验条约》，美国签署了该条约； 2000 年《不扩散核武器条约》审议会各签约方同意为实现最终普遍裁军采取的 13 个步骤，其中包括推动《全面禁止核试验条约》尽快生效，在日内瓦裁军会上就禁止生产核裂变材料进行谈判并在 5 年内达成协议，有核国家削减核武器，尽快履行美俄第二阶段削减战略武器协定并结束第三阶段谈判，减少核武器系统的实战作用，弱化核武器在安全政策中的作用等。
但自 1990 年代中期以后，国际防扩散体制面临严峻挑战，出现一系列倒退，主要表现有：第一，有核国家显著增多。冷战后，特别是近十多年来，全球核武器数量虽然大大减少，但拥有核武器国家却显著增加。根据美国科学家联合会（ the Federation of American Scientists ）的统计， 1986 年，全球共有 70481 件核武器，为 5 个有核国所拥有；到 2009 年，全球核武器数量虽然减少到 22385 件，但拥有核武器的国家增加到 9 个。【注释】 Mary Beth Sheridan and Walter Pincus , “ Obama Must Decide Degree to Which U.S. Swears off Nuclear Weapons, ” The Washington Post, March 6, 2010. 【注尾】在南亚次大陆， 1998 年印巴先后进行了核试验，而且印巴之间的核 竞赛仍 没有放松的迹象，两国仍奉行开发核能力，保留核选择的政策，不加入《不扩散核武器条约》，致使 20 世纪 80 年代末提出的南亚无核区的主张至今 仍前景 黯淡；朝鲜自 2002 年终止冻结其核计划以来，宣布已经对 钚进行 了后处理，退出《不扩散核武器条约》，并于 2006 年进行核试爆；伊朗在公开的民用浓缩铀项目上取得显著进展，可以迅速地转化为武器项目。上述国家的 核计划对国家 安全、地区稳定以及国际 不 扩散体制造成强烈的冲击和破坏。第二，核材料流失和核技术扩散严重，核安全问题突出。据统计，目前全球 40 多个国家共有 350 万磅高浓缩铀， 110 万磅钚。根据国际原子能机构的保守估计，只要 25 公斤 的高浓缩铀（ HEU ）或 8 公斤 钚就可以 制造一件核武器。【注释】 Charles D. Ferguson and William C. Potter, The Four Faces of Nuclear Terrorism ( Monterey , California : The Center for Nonproliferation Studies, Monterey Institute of International Studies, 2004.) p.106. 【注尾】另据专门从事核问题研究的非政府组织“易裂变材料工作组”（ The Fissile Material Working Group ）预计，全球现有足以制造 12 万枚核弹的武器级铀。【注释】 Scott Wilson and Mary Beth Sheridan, “ Obama Leads Summit Effort to Secure Nuclear Materials, ” The Washingto Post, April 11, 2010. 【注尾】这些核材料除可直接用来制造核武器，还具有极强的放射性，如何处理和保管这些核材料成为核安全的重要问题。拆除的核弹头、核燃料的储存、保管等也可能造成新的扩散。此外，越来越多的富裕国家和发展中国家转向核能来满足清洁能源目标和经济发展的需要，希望开发作为核反应堆燃料的浓缩铀技术，【注释】 据报道，巴西仍在继续浓缩铀项目。其他考虑浓缩铀活动的国家有阿根廷、澳大利亚、加拿大、南非、韩国和乌克兰。此外，中东地区不少国家表示对核能及其研究项目感兴趣，包括阿尔及利亚、巴林、埃及、约旦、科威特、利比亚、摩洛哥、卡塔尔、萨特阿拉伯、叙利亚、土耳其、阿联酋。参见 Steve Kingston, “ Brazil Joints World s Nuclear Club, ” BBC News, May 6, 2006; Sharon Squassioni , “ Risks and Realities: The New Nuclear Energy Revival, ” The Arms Control Today, May 2007. 【注尾】而同样的技术生产的浓缩铀可被用来制造用作核弹，这不仅使全球的浓缩铀生产和储备日趋增多，而且造成可用于武器项目的核技术的扩散。第三，核恐怖主义的威胁上升。全球浓缩铀和 钚等 核材料库存的增长加剧了美国对核恐怖主义的担忧。美专家认为，核恐怖主义的活动主要有四个方面：（ 1 ）恐怖主义分子可能窃取一个完整的核武器的危险；（ 2 ）恐怖主义分子窃取或购买裂变材料，制造（装配）和引爆一件粗制的核武器（ a crude nuclear weapon ）的危险；（ 3 ）恐怖主义分子攻击或破坏核设施，特别是核发电厂，造成大量放射性泄漏；（ 4 ）非法获取放射性物质，制造或引爆放射性分布装置（ radiological dispersion device RDD 或 radiation emission device RED ），即“脏弹”。【注释】 Charles D. Ferguson and William C. Potter, The Four Faces of Nuclear Terrorism, p.4. 【注尾】
以上几方面，加上 2005 年《不扩散核武器条约》审议会遭到失败，日内瓦国际裁军会毫无进展，谈了 6 年之久的《禁止生物武器公约》（ BWC ）被布什政府否决等因素，使 美不少 专家认为，过去的十年是国际防扩散体制低迷的十年。
另一方面，虽然美国在冷战后倡导建立一些新的双边或多边防扩散机制，如“防扩散安全倡议”“全球合作降低威胁”“与核恐怖主义作战全球倡议”（ The Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism — GICNT ）等，但仍不能有效地防止核扩散。重振全球核不扩散努力，重振国际防扩散机制，减少恐怖组织掌握核武器对美国发动袭击的威胁，成为奥巴马政府核政策当务之急。
（三）把核裁军作为增进美国安全的重要工具，在保持美国核威慑力量安全、可信和有效的基础上，通过倡导“无核武器世界”及减少核武器在国家安全战略中的作用，维持美国在全球军事中的绝对优势地位。
奥巴马政府对美国核武器政策和核战略调整，在战略安全上主要是出于以下几方面的考虑。
首先，从威胁认知的角度分析，奥巴马政府核战略调整，反映其对冷战后美国所面临的安全威胁的认知发生变化。冷战的结束和苏联的解体使国际形势和战略环境发生巨大而深刻的变化。美国认为，随着苏联的解体，来自苏联的对美国战略和安全利益的全球性威胁已不复存在。俄罗斯作为前苏联的主要继承国，是世界上唯一在军事上能与美国相抗衡的国家。但美俄在核裁军领域所取得的显著进展，以及美俄“伙伴关系”的建立，使美俄之间爆发核大战的危险已基本消失。【注释】 Tom Z. Collina , “ U.S. Nuclear Review Shifts Threat Focus, ” The Arms Control Today, May, 2010. 【注尾】另一方面，核扩散作为大规模杀伤性武器扩散的一种主要形式，呈现出许多新的情况，核恐怖主义成为美国面临的最主要的安全威胁。
美国是恐怖主义袭击的最主要的目标。在九一一事件之前，美国政策制定的最大安全关切是前苏联的核武器、核材料和核技术流失和扩散，美国核政策制定的很大部分是围绕这一担忧进行的。九一一事件表明，恐怖主义组织已经提升了其恐怖活动的毁灭性，对美国安全的威胁进一步增大。一些恐怖主义组织公开宣布它们将对美国发动大规模摧毁性打击，恐怖主义分子获得核武器或核材料的危险出现。本·拉登要求基地组织把获取大规模杀伤性武器作为“一种宗教责任”；【注释】 Anonymous, Through Our Enemies Eyes: Osama Bin Laden, Radical Islam, and the Future of America (Washington DC.: Brassey s Inc. 2001), pp.186~193. 【注尾】美国前中央情报局官员最近写的一份报告称，对恐怖分子来说，窃取一个核弹或足够的核材料制造一个核弹“非常困难”，但基地组织在过去的 15 年内一直不懈地企图获取核武器，并且至少两次试图在黑市上购买核材料。【注释】 Scott Wilson and Mary Beth Sheridan, “ Obama Leads Efforts to Secure Nuclear Materials, ” The Washington Post, April 11, 2010. 【注尾】
美国于 2003 年 2 月制定的《与恐怖主义作战的国家战略》（ National Strategy for Combating Terrorism ）指出：“在过去的十年里，恐怖主义组织使用生化、放射性或核武器，或高当量炸药的可能性大大增加。”据报道，在九一一事件发生后的几周内，布什“命令其国家安全班子给予核恐怖主义对美国的威胁给予最大关注”。【注释】 Barton Gellman, “ Fears Prompt U.S. to Beef up Nuclear Detection, ” The Washington Post, March 3, 2002. 【注尾】副总统切尼称，美国面临的“‘主要威胁'是恐怖分子在美国城市投放生物或化学武器的可能性。”【注释】 Mike Allen, “ Chemical, Nuclear Arms Still ‘ Major Threat, ' Cheney Says, ” The Washington Post, December 17, 2003. 【注尾】 2004 年发表的九一一委员会报告认为，美国应“尽最大努力防止大规模杀伤性武器扩散”。【注释】 National Commission on Terrorist Attacks upon United States, “ The 9/11 Commission Report, ” July 22, 2004, available at: http://govinfo.library.unt.edu/911/report/index.htm. 【注尾】
奥巴马在就任后的多次讲话中，把核恐怖主义称为“全球安全最直接和最极端的威胁”，【注释】 Scott Wilson and Mary Beth Sheridan, “ Obama Leads Effort to Secure Nuclear Materials. ” The Washington Post, April 11, 2010. 【注尾】“对美国安全的最大威胁是恐怖主义组织掌握核武器的可能性。”【注释】 David E. Sanger, “ Obama Vows Fresh Proliferation Push as Summit Ends, ” The New York Times, April 13, 2010. 【注尾】奥巴马政府《核态势报告》也把恐怖主义和防扩散作为当前美国面临的最大安全威胁。奥巴马在报告公布的当天说，核态势评估“认识到美国和全球安全的最大威胁不再是核大国之间的核战争，而是由暴力极端分子的核恐怖主义和核扩散国家的数量增多。”【注释】 U.S. Department of Defense, “ Nuclear Posture Review Report, ” April 2010, available at: www.defense.gov/npr/docs/2010 Nuclear Posture Review Report. pdf . 【注尾】而对恐怖主义这种非国家行为体来说，美国强大的核威慑几乎不起作用。因此，降低核武器在国家安全政策中的作用，强化防扩散体制成为奥巴马政府核战略的一种现实选择。
其次，从美国核威慑能力和核武器技术的角度分析，削减核武器不仅不会损害，反而会增加美国的安全。这是因为：（ 1 ）美国的核武器仍处于饱和状态，即使美国削减了核武器，美国拥有的核弹头数量仍足以摧毁世界多次，美国仍有足够的威慑能力。而且，削减下来的核弹头并没有销毁，而是储存起来，随时可以重新安装；（ 2 ）美国计算机模拟核试爆技术和弹头保存技术，延长了核武器的寿命，不需要经过核试爆就可保持安全、可信和有效的威慑能力。根据美国能源部核安全管理局报告，美国“已具备在禁止核试验的条件下保持现有核武库安全可靠的技术能力”。【注释】 Jeffery Lewis, “ After the Reliable Replacement Warhead: What s Next for U.S. Nuclear Arsenals? ” The Arms Control Today, December 2008. 【注尾】而且奥巴马政府还准备加大对此的投入。
最后，从美国常规力量的优势来分析，精确打击的常规武器已经可以实现过去只有核武器才能完成的使命，而不必冒核报复和道义的风险。核武器可用先进的、攻防兼备的常规武器所代替，是促使奥巴马政府削减核武库和弱化核武器在美安全政策中的作用的动因之一。
（四）修复和巩固美俄关系，调整大国之间的核战略关系。
布什政府时期，由于美国坚持在东欧部署导弹拦截系统，美俄关系一度下降到冷战结束后的最低点。奥巴马政府上台后，把修复对俄关系放在美国对外政策的优先议程。奥巴马就任后不久，副总统拜登就确定了美对俄政策基调，呼吁美俄“重启双边关系的按钮”。【注释】 Office of the Vice President, The White House, “ The Remarks by Vice President Biden at 4th Munich Conference on Security Policy, ” February 7, 2009. 【注尾】 2009 年 3 月 9 日 ，美国 务卿希 拉里在与俄罗斯外长拉夫罗夫会面时重申了这一基调。
相对于美俄其他关系，削减战略武器是分歧较少的领域。因此，奥巴马在竞选中和执政后，把与俄罗斯谈判并签署新的削减战略武器协定作为修复美俄关系的突破口，期望以此达到“重启”两国关系、增进彼此间信任、寻求俄罗斯在伊朗核问题等问题上的合作。奥巴马就任后多次表示，把与俄就削减战略武器开展谈判作为处理美俄关系最紧迫的议程。 2009 年 4 月，奥巴马和梅德韦杰夫在出席伦敦 20 国峰会期间，“决定就签订一项全新的、全面的、有法律约束力的削减战略进攻性武器协定来取代削减战略武器条约开始进行双边政府间谈判。”【注释】 Office of the Press Secretary, The White House, Joint Statement by Dmitry A. Medvedev , President of the Russian Federation and Barack Obama, President of the United States of America Regarding Negotiations on Further Reduction of Strategic Offensive Arms, April, 2009. 【注尾】
同时，奥巴马还期望以美俄核裁军，对其他核国家造成压力，推动包括中国在内的其他核大国加入多边核裁军进程，强化国际不扩散体制。奥巴马认为，冷战结束从根本上改变了国际安全形势，大国之间使用核武器的可能性大大降低；但由于核大国之间的核武器处于高度警戒状态，预警时间留得太少，仍存在由于误判和技术原因造成的发射而引发核战争的潜在风险。因此，必须加强核大国之间的高层战略对话，“发展更稳定和透明的战略关系”。【注释】 Office of the Press Secretary, The White House, Hradcany Square, Prague, Czech Republic, April 5, 2009; http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks by President Barack Obama in Prague As Delivered/. 【注尾】
综上所述，奥巴马核政策的目标可归纳为：在确保美国核武器安全、可信和有效的战略威慑能力的同时，通过与俄罗斯签署进一步削减核武器相关协议，提出并倡导“无核武器世界”理念，重塑美国在核问题上的道德形象，恢复美国在国际核裁军和防扩散领域的影响力和领导权，重振国际防扩散努力，增进美国的安全。
三、对国际安全和防扩散的影响
奥巴马政府的核政策将对美俄战略安全关系、国际军控和裁军、大国之间的战略关系、国际防扩散机制等将产生一定的影响。
（一）对美俄战略安全关系的影响
尽管美俄达成新的削减战略武器协定有助于推动双方在较低的核军备水平上建立更加稳定的战略关系，进而在总体上改善美俄关系，但双方在反导、战术核武器谈判等诸多领域的分歧依然存在，相互之间的 信任仍 难以建立。
首先，在导弹防御问题上，俄罗斯仍坚持把落实新的削减战略武器协定与美国在欧洲部署导弹防御系统挂钩。
自 2005 年起，美俄之间就一直围绕布什政府在东欧部署导弹防御系统的计划产生激烈的冲突。 2007 年，布什政府宣布，计划在波兰部署 10 个改进的导弹拦截装置，在捷克部署雷达系统，以应对伊朗可能的导弹威胁。布什政府认为，美国在波兰部署的导弹拦截装置是针对伊朗，不会对俄罗斯战略核力量构成威胁。这一说法没有得到俄罗斯的认可。俄认为，俄罗斯的欧洲部分部署的几个防御力量处在该反导系统的拦截范围，而且美国还可能再部署反导系统，这将打破该地区的战略平衡。【注释】 Daryl G. Kimball, “ What Should Obama Do about Missile Defense, ” The Washington Times, November 30, 2008. 【注尾】
奥巴马执政后，承诺他“将在部署导弹防御系统之前，确保任何导弹防御，包括东欧的导弹防御系统，是有效的，并且得到美国盟国的支持。”【注释】 Peter Baker and Helen Cooper, “ U.S. and Russia Consider Reduction of Nuclear Arsenals in Talks for New Treaty, ” The Washington Post, March 31, 2009. 【注尾】根据上述考虑，美国相应调整了导弹防御战略，将重点放在由拦截来自洲际弹道导弹的导弹防御系统转向拦截来自地区的中短程导弹威胁，即陆基中程防御（ the Ground Midcourse Defense ， GMD ）系统。
在新的削减战略武器协定谈判中，俄罗斯坚持将削减战略进攻性武器与美国在东欧部署反导系统挂钩。在俄罗斯的坚决反对下，美国不得不做出重大让步。 2009 年 9 月 17 日 ，奥巴马宣布美国将放弃在波兰和捷克部署导弹拦截装置和雷达系统的计划，转而推出一项分阶段、更有针对性和操作性、更具效率的反导系统部署方案。 2009 年 9 月，奥巴马政府宣布，有意（ intension ）在波兰和南欧国家部署拦截导弹，但没有宣布具体部署日期和地点。 2010 年 2 月 17 日 ，在华盛顿召开的核威慑峰会上，美国国务院负责军控和国际安全事务的官员确认，美国将于 2015 年在罗马尼亚部署“萨姆 -3 ”（ Sam-3 ）陆基拦截导弹， 2018 年在波兰部署。 2010 年 2 月奥巴马政府发表的《弹道导弹防御评估》透露，美国将采取“分阶段部署”方式在欧洲部署导弹拦截系统。第一阶段包括正在部署的标准 -3IA 导弹拦截器，其最高速度为每秒 3 公里 ，由部署在地中海的“宙斯盾”舰上和 2011 年在南欧部署的雷达系统组成。第二阶段是 2015 年，在罗马尼亚部署 20 枚带有改进的“杀伤装置”的陆基标准 -3IIA 导弹。第三阶段是在 2018 年，在波兰和罗马尼亚部署目前正在开发的威力更大、速度更快（每秒 4.5 公里 ）的标准 -3IIB 型导弹。 2010 年 4 月 5 日 ，美国负责核力量和导弹防御政策的助理国防部长布拉德利·罗伯茨在众议院军事委员会举行的听证会上说，奥巴马政府正在尽可能地在欧洲部署海基和陆基反导系统，该系统将在 2018 年左右覆盖欧洲北约国家全境。【注释】 George N. Lewis and Theodore A Postol , “ A Flawed and Dangerous U.S. Missle Defense Plan, ” The Arms Control Today, May, 2010. 【注尾】
在美国的坚持下，新的削减战略武器协定对导弹防御系统没有 作出 任何规定。这导致俄军方和政府内不少人士的不满，认为俄罗斯在谈判中让步太多，对新协议是否增进了俄罗斯的安全持怀疑态度。【注释】 Philip P. Pan, “ Critics Uneasy about Russian Concessions in Arms Control Deal, ” The Washington Post, April 8, 2010. 【注尾】俄外长拉夫罗夫在新的削减战略武器协定签订后重申，如果美国部署的导弹防御系统危害了俄罗斯的最高利益，俄保留退出削减战略武器协定的权利。【注释】 Steven Pifer , “ New START: Good News for U.S. Security, ” The Arms Control Today, May 2010. 【注尾】 美国导弹防御局执行局长大卫·阿尔特维格（ David Altwegg ）也承认，由于前两个阶段部署的反导系统不能有效拦截远程导弹，因而不会引起俄罗斯严重关切，但后两个阶段部署的反导系统将遭致俄罗斯反对，并影响美俄下一阶段的削减战略武器谈判。【注释】 Tom Z. Collina , “ U.S. Taps Romania for Missile Defense, ” The Arms Control Today, March, 2010. 【注尾】
其次，在削减战术核武器问题上，美俄之间的分歧依旧。奥巴马政府希望在新的削减战略武器协定获得美国参议院和俄罗斯联邦议会批准后与俄罗斯重启谈判，就双方达到新条约所规定的武器削减数量后继续就削减各自核武器展开磋商，并把削减战术核武器列入下一阶段谈判议程。美俄目前部署的战术核武器各为 500 枚和 2000 枚。长期以来，俄罗斯对美国和北约在常规力量上的优势一直持疑虑和担忧，用在欧洲部署战术核武器来弥补自己常规力量的不足。 2010 年 2 月 5 日 ，经俄总统梅德韦杰夫批准的新军事原则仍把北约作为主要的外来威胁。新军事原则强调，如果别国使用大规模杀伤性武器对俄罗斯或其盟国发动攻击或使用常规武器对俄联邦发动侵略从而危及俄国家生存，俄罗斯将保留用核武器进行反击的权利。【注释】 Volha Charnysh , “ Russian Nuclear Threshold Dose Not Lowered, ” The Arms Control Today, January/February, 2010. 【注尾】因此，俄罗斯在谈判中坚持把削减战术核武器与北约的常规优势和美国在欧洲部署反导系统挂钩，并要求美国必须首先从欧洲撤出战术核武器。美国则把在欧洲部署战术核武器作为联盟的义务和向北约盟国提供延伸核威慑的象征。虽然目前俄罗斯的领导层认为，俄罗斯的核武器远超出其实际需要的人日趋增多，但进一步削减俄罗斯核武器肯定会遭到俄军方的强烈反对。
此外，新的削减战略武器也难以消除美俄在北约东扩、伊朗核计划等问题上的分歧。
（二）对国际裁军和军控的影响
奥巴马政府核政策中的“无核武器世界”倡议及其实施步骤，对推动国际核军控和核裁军、进一步减少全球的核武器储备，降低核战争风险，维护大国之间的战略稳定具有一定积极的意义。但美发展先进常规武器能力建设，包括“全球即时打击”系统，有可能破坏大国之间的战略稳定性、引发新的军备竞赛。
首先，在军备竞赛中，历来存在着一种作用和反作用的关系。使一方感到安全的行动，几乎肯定会使另一方感到不安全。“全球即时打击”能力将非核武器作为一种威慑力量运用，扩大了美威慑战略运用的范围，同时其超强的打击能力破坏了现有的军事平衡，这必然引起一些国家对遭受打击的忧虑，从而刺激反措施的研究，或竞相开发相同的武器，或增加战略进攻性武器数量，或改善其性能，以增进自身的安全，达到新的军力平衡。一方对美“全球即时打击”的突破又将刺激美研制和部署更先进的打击能力，如此周而复始，从而产生无休止的军备竞赛；其次，高音速武器的发射由于飞行时间太短，为对方留下的判定时间太少，增大了可能被误判而发生核战争的风险；最后，该系统有可能进一步引发外空军备竞赛。
（三）对大国之间核战略关系的影响
奥巴马带头削减核武器的目的之一是推动其他大国加入核裁军和核战略对话进程，虽然美俄新的削减战略武器协定大幅削减了双方的核武库，但其所拥有的核武器数量仍远远高于其他核武器国家，美国仍保持强大的核威慑能力，这将减弱其他有核国家参与多边核军控和核裁军的动力。
目前，美国大约部署了 2200 枚核弹头，还有相当数量的储备弹头。俄罗斯目前部署了大约 2000 — 3000 枚战略核弹头。两国许多核武器都保持高度戒备状态。在运载工具方面，根据美俄 2008 年削减战略武器条约声明，美国有 550 枚陆基弹道导弹， 432 枚海基弹道导弹（分布在 14 艘核潜艇上）， 232 架战略轰炸机，这些运载工具总共可发射 5951 枚核弹头。俄罗斯有 470 枚陆基弹道导弹， 288 枚海基导弹（分布在 8 艘核潜艇上）， 79 架战略轰炸机，总共可发射 4138 枚核弹头。上述核弹头和运载工具并不都是“实战部署的”（ operational deployed ） , 但美国至少部署了 2200 枚战略核弹头，还有相当数量的弹头作为储备和数百件非战略核武器为了可能的“战场”使用。俄罗斯 除部署 的弹头外，还有约 2000 枚非战略核炸弹备用，另有 8000 枚储备或等待拆除的弹头。【注释】 Daryl G. Kimball, “ Pressing Nuclear Button, ” The Arms Control Today, April 2009. 【注尾】
另外，根据奥巴马政府在联合国《不扩散核武器条约》审议会召开之际首次公布的美国核武库规模官方数字，美国目前拥有 5113 件核武器，此外还有约 4500 件核武器退役或等待拆除。【注释】 Mary Beth Sheridan and Colum Lynch, “ Obama Administration Disclose Size of U.S. Nuclear Arsenal, ” The Washington Post, May 4, 2010. 【注尾】
如果新协定获得美国参议院和俄罗斯联邦议会批准的话，美俄双方各自拥有的核弹头将不能超过 1550 枚，已部署和尚未部署的运载工具不能超过 800 件，双方将在第一次削减战略武器条约的基础上再次大幅削减各自的核武库。而且，奥巴马政府还拟进一步就削减核武器与 俄展开 谈判。但即使如此，美国拥有的核武器数量仍远远高于其他有核国家，美国还在延长核弹头寿命上增加投入，这无疑将减少其他有核国家加入多边裁军的动力。
奥巴马与俄罗斯签署新的削减战略武器协定的目的之一是对中国形成压力，希望通过美国带头进行核裁军，以推动中国参与多边核战略对话和核裁军进程。奥巴马政府在《核态势评估》中三次提及中国，希望加强中美在防扩散领域的合作，加强双边在核问题上的战略对话，提高中国核军备的透明度。美《核态势评估》称，中国是有核国家中目前唯一仍在进行核武器现代化的国家，而且中国核军备缺乏透明度，美国和中国的邻国对“目前中国军事现代化（包括在数量上和质量上推进其核能力的现代化）的速度和规模”感到忧虑，“中国核武库的规模远不及俄罗斯和美国，但中国的核计划在速度、规模、战略和指导方针上缺乏透明度，使其未来的战略目的受到质疑。”《核态势评估》不仅称“担忧中国的军事扩张路线”，而且认为中国在核武器开发和核战略方面缺乏透明度，“对中国未来的战略意图抱有疑虑”。【注释】 参见 U.S. Department of Defense, “ Nuclear Posture Review Report, ” April 2010, available at: www.defense.gov/npr/docs/2010 Nuclear Posture Review Report. pdf . 【注尾】因此，奥巴马政府认为，中国应该加强核透明，美国也“愿意就中国的核发展方向和核目的进行对话”。【注释】 美国国防部负责政策的副部长帮办詹姆士·米勒 (James N. Miller) 语。 Bill Gertz , “ UN Nuclear Conrol , ” The Washington Times, April 8, 2010. 【注尾】
中美在防止核扩散方面有共同的利益，中国也一贯支持全面、彻底销毁核武器、支持美俄通过谈判条约削减双方的核武库，并支持多边军控机制的建设，但反对借助核军控和裁军谋取战略优势。
（四）对国际防扩散机制的影响
过去的十年是国际防扩散努力陷于低迷的十年。奥巴马政府对美国核政策的调整及采取的一些措施，在客观上有利于重振国际防扩散努力，加强在核安全问题上的国际合作，但国际防扩散体制仍将面临严峻的挑战。
首先，冷战后一些中小国家进行核开发，主要是因为它们认为核武器能够增进其安全，同时核材料和核技术的流失使得这些国家相对容易地获得制造核武器的技术和材料。奥巴马政府倡导的“无核武器世界”所描绘的消除核武器的远景和美国带头削减核武器并不能消除这些国家进行核开发的动因，加上奥巴马政府没有放弃核威慑，这些国家是不会轻易放弃其核计划，地区防扩散形势依然严峻。
其次，冷战结束以来，美国等核大国过分强调防扩散，而不履行《核不扩散条约》的责任推动核裁军，对和平利用核能重视不够，导致无核国家的强烈不满，有核国和无核国之间的矛盾突出，对国际不扩散体制也将产生不利影响。
所谓国际防扩散体制，指的是国际社会“为减缓核武器制造能力的扩散，并把核技术可能造成的使局势动荡的影响控制到最低程度”而做出的“一系列具有控制性的国际安排”。【注释】 Joseph Nye, The International Nonproliferation Regime, The Stanley Foundation ，并参见罗伯特· 基欧汉和约瑟 夫·奈《权力与相互依赖》（北京·中国人民大学出版社 1992 年版）一书关于“国际机制”的解释。【注尾】国际防扩散努力是建立在《不扩散核武器条约》的基础上的，其中核裁军、防扩散、和平利用核能是该条约三大支柱。近十多年来，越来越多的富裕国家和发展中国家转向核能来满足清洁能源目标和经济发展的需要，和平利用核能和防扩散之间的矛盾日益突出。无核国家认为有核国家依据《不扩散核武器条约》对其核活动进行核查使它们和平发展核能的权利受到损害，而奥巴马政府则认为，用于电力生产的核反应堆的扩大不应伴随能够生产武器级钚和铀的敏感核燃料循环设施的扩大，不是每个国家都需要拥有一个完全的核循环能力。根据这一考虑，奥巴马政府提出了建立新的能源机构，包括国际核燃料银行、移动反应堆和核燃料供应保险的措施。核燃料银行的思路是储存核电站燃料低浓缩铀，根据拥有核电站国家的要求，以市场价供应低浓缩铀，其目的是确保核燃料供应，使各国不必自己建设浓缩铀设施就可以使用核燃料。目前，美国和俄罗斯都向国际原子能机构递交了自己的核燃料银行计划。但发展中国家担忧，核燃料银行的设想可能会限制新国家加入核燃料事业，使现有的核燃料生产国在浓缩铀领域处于垄断地位。如何在和平利用核能的同时，防止一些国家获得使用核武器生产能力，特别是高浓缩铀和乏燃料后处理技术，成为国际防扩散体制亟需解决的问题。
当前国际安全形势的变化和多数国家对核武器的认识趋于理性为奥巴马 调整美 核政策提供了契机。奥巴马“无核武器世界”倡议提出后，得到英、法、俄等有核国家和其他国家正面回应。核安全峰会引起国际社会对核安全问题的高度关注，并取得一些具体的成果。与 1999 年相比，目前参议院批准《全面禁止核试验条约》的政治前景已有所改善，这为奥巴马核政策的顺利实施提供了一些有利的条件。但奥巴马核政策也将面临不少挑战。首先，美国在欧洲部署反导系统将可能影响美俄就继续削减双方核武器开展谈判。其次，在防扩散政策上，朝鲜和伊朗核问题短期内难以解决，对奥巴马强化国际不扩散体制形成严峻的挑战。第三，在核安全问题上，美国对核恐怖主义威胁的担忧没有得到发展中国家广泛的认同。与核裁军相比，确保核安全、防止核材料流失更加紧迫和更加困难。所有这些都使奥巴马核政策和“无核武器世界”倡议面临严峻的挑战。正如奥巴马自己所承认的那样，消灭核武器是“一代人的任务”，“甚至在我的一生中都不能完成”。但奥巴马对美国核政策的调整及其对国际安全和防扩散体制所带来的影响值得认真研究和关注。
张业亮：清华大学中美关系研究中心高级研究员