《美国研究》 2010 年第 2 期
奥巴马的国际战略变革
——美国智库国际战略报告文本解读
韩志立
〔内容摘要〕普林斯顿计划、管理全球不安全因素项目、凤凰动议是近年来 美国智库所做 的三项重要国际战略研究，它们根据美国国际安全环境新特征和美国传统国际秩序理想，为奥巴马政府提出了不同于以往的国际战略建议。它们提议美国应从依靠权力推行民主自由，转向实施战略性领导；通过大国沟通与合作，应对共同威胁。这些原则构成了奥巴马国际战略的重要内容。不过奥巴马政府的国际政策并非三项战略建议的翻版，其中依然可以看到现实主义因素和美国传统价值观的影子。
关键词：美国国际战略 美国智库 奥巴马政府 民主自由
冷战结束后，美国的国际战略总体上具有一致性。老布什的“世界新秩序”战略要求美国把握冷战胜利的时机，充分利用自身权力优势，全力推进世界民主与自由化进程。克林顿的“民主扩张”战略主张美国从冷战时期的遏制战略全面转向自由市场与民主区域扩张战略。小布什的“新保守主义”战略要求美国以单边主义和军事实力作为战略手段来维护美国霸权，推行美国的价值观、民主政治和市场经济。显然，三位总统都试图依靠美国实力，在世界范围推行民主和自由，建立一个由民主国家、自由市场构成的国际秩序。
奥巴马打着“重塑美国形象”的旗帜走进白宫 , 希望开启美国的“变革时代”。那么，他会怎样变革美国的国际战略呢？一向为政府出谋划策的智库根据美国国际安全环境新特征和美国传统国际秩序理想，为奥巴马政府提出了各种战略政策建议。普林斯顿计划、管理全球不安全因素项目、凤凰动议是近年来美国智库所做的三项重要国际战略研究，它们根据美国国际安全环境新特征和美国传统国际秩序理想，为奥巴马政府提出了战略政策建议。本文选取这三项研究进行分析，以探究奥巴马政府的国际战略走向。
一、从老布什到小布什的国际战略：以实力推动自由民主
冷战结束后，美国作为国际体系中唯一超级大国，成为建立国际秩序的主导国家。老布什、克林顿和小布什政府坚信在世界范围推行民主和自由是实现美国安全与繁荣的根本途径，因此，他们都试图利用美国的权力优势，建立一个由民主国家和自由市场构成的国际新秩序。
老布什的“世界新秩序”战略旨在打造一个由民主国家和自由市场构成的世界。伊拉克入侵科威特后，老布什发表了题为《走向世界新秩序》的演讲，提出冷战结束后，各国“因为追求正义而更加强大、因为追求和平而更加安全，彼此能够繁荣、和谐相处，每个国家都为了自由和正义而履行着自己的义务。”【注释】 George H. W. Bush, “ Toward a New World Order, ” September 11th, 1990, available at: http://www.sweetliberty.org/issues/war/bushsr.htm. 【注尾】老布什所要推崇的正义就是民主和自由；实现和平的手段就是要扩大民主国家的范围，推动自由市场的繁荣和发展。老布什还强调要充分利用美国的权力优势，他指出美国此时的权力比第二次世界大战后任何时期都要强大，这意味着美国利用实力推进民主进程的能力更加强大。因此，他要求美国把握时机，充分利用自身的实力优势，全力推进世界民主化和自由化进程；促进各国政治民主化改造，将世界自由市场向正在进行市场体制改革的国家推进。【注释】 George H. W. Bush, Remarks at the United States Coast Guard Academy Commencement Ceremony in New London , Connecticut , May 24, 1989, available at: http:// www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid =17057. 【注尾】
克林顿政府的“民主扩张”战略具体化了老布什的“世界新秩序”理想。为了使美国金融、外交和军事等国家安全资源更加有效地加以利用，克林顿政府将美国传统地缘战略利益地区设定为“民主扩张”优先区域，具体提出四项工作重点：加强世界主要民主国家的力量；培育新的民主国家和新的市场经济体；对于敌视民主和市场经济的国家，支持其内部自由化运动势力；人道主义援助要与受援国民主化进程与市场经济发展结合起来。【注释】 Anthony Lake, “ From Containment to Enlargement, ” September 27, 1993, available at: http://www.disam.dsca.mil/pubs/Vol%2016_2/Lake.pdf. 【注尾】此外，“民主扩张”战略提出，如果国家利益需要，美国可以考虑单边使用武力。克林顿政府认为美国的外交政 策应既 坚持原则性，也 不 失灵活性，在民主和自由市场扩张问题上不容动摇，但在实现手段上要灵活；美国的外交政策是为了实现美国国家安全，国家利益最终决定美国政策；如果单边行动更能有效服务于美国国家利益，美国则应该采取单边行动。
小布什政府的新保守主义国际战略进一步强调单边主义和军事手段是推动民主的主要途径。九一一事件暴露了美国权力的脆弱性，促使小布什政府更加不遗余力地推动民主扩张。小布什在第二任期就职演讲中提出，美国的国家安全具有脆弱性，实现国家安全、世界和平关键在于推动民主自由的扩张。【注释】 George W. Bush, The Second term Inaugural Speech, January 20, 2005, available at; http:// www.npr.org/templates/story/story.php?storyId =4460172. 【注尾】九一一恐怖袭击改变了美国对美国安全威胁的看法，小布什政府认为流氓国家是恐怖主义的根源，强行实施政权更迭是对付流氓国家的首选方案，由此提出了以预防性战争为内涵的美国新安全观，这大大加强了美国政府的单边主义倾向。他的安全信条是以单边主义和军事实力作为战略手段积极推进美国的价值观、民主和自由市场经济，以此维护美国的制度霸权地位和国家安全。【注释】 韩志立、秦亚青：《新自由国际主义的战略理论》，载于秦亚青主编：《理性与国际合作：自由主义国际关系理论研究》，北京·世界知识出版社， 2008 年版，第 209~212 页。【注尾】
总之，冷战结束后的三位美国总统相信权力和自由民主是改造世界的主要工具。他们认为美国是世界上最强大国家，与其他大国相比，具有巨大实力优势；民主与自由是实现世界和平的途径；美国可以凭借权力和主观意愿，推动世界民主化和自由化进程。
二、美国智库的国际战略建议：战略领导、多边合作、霸权宪政秩序
美国智库一向是美国政府制定战略政策的重要思想来源之一。普林斯顿计划、管理全球不安全因素项目、凤凰动议是近年来美国智库所做的三项重要国际战略研究。它们批评了小布什政府的全球战略，根据时代新特征和美国传统国际秩序理想，为奥巴马政府提出了战略政策建议。这三项研究均由美国重要智库承担，广泛咨询美国政界意见，并在世界主要国家进行咨询和召开学术研讨会，在美国政学两界具有广泛代表性，对美国国际战略的调整必将产生重要影响，在一定程度上反应了奥巴马政府国际战略的走向。
普林斯顿计划（ Princeton Project ）【注释】 该项目的网址为 http:// www.princeton.edu/~ppns / 。【注尾】是 2002 年美国民主党和共和党联合发起的一项为期三年的国际战略研究项目。该项目由美国前国务卿舒尔茨和前国家安全顾问莱克主持，由普林斯顿大学伍德罗·威尔逊公共和国际事务学院承担，并汇集美国政界、学界、商界及非政府组织人士。计划在两党战略共识基础上，为美国未来十年国际战略提出建议。约翰·伊肯伯里 (John Ikenberry ) 和安妮玛丽·斯劳特（ Anne Marie Slaughter ）执笔完成最终报告——《建立一个法治的自由世界：美国 21 世纪国家安全》，提出美国应主导建立一种以国际机制为基础、以大国自律为条件，以开放经济、集体安全为核心的国际宪政秩序。【注释】 John Ikenberry and Anne Marie Slaughter, Forging a World of Liberty under Law, US Strategic Security in the 21st Century, Final Report of the Princeton Project on National Strategy, September 27, 2006, 全文可参阅网页 http://www.princeton.edu/~ppns/report.html. 【注尾】
管理全球不安全因素项目（ Managing Global Insecurity ）【注释】该项目的网址为 http:// www.brookings.edu/projects/mgi/about.aspx 。【注尾】于 2006 年 11 月启动，由美国布鲁金斯学会、纽约大学国际合作中心和斯坦福大学国际安全与合作中心联合承担。其咨询委员会成员包括马德琳·奥尔布赖特、理查德·阿米蒂奇、劳伦斯·伊格尔伯格、布伦特·斯考克罗夫特等数位美国前国务卿、副国务卿和国家安全顾问。此外，项目还广泛征求了美国学者、国会议员和行政部门重要官员和总统竞选班子对外政策顾问的意见，收到来自美国国会、国家安全委员会、国务院、国防部以及安全部门的反馈建议。项目最终出版了由琼斯、帕斯夸尔和斯特德曼合著的《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》一书，全面阐述了以负责任主权为基础、实施以国际规则为依据的多边主义国际秩序战略建议。【注释】 〔美〕布鲁斯·琼斯、卡洛斯·帕斯夸尔、斯蒂芬·约翰·斯特德曼著，秦亚青、朱立群、王燕、魏玲译：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，北京：世界知识出版社， 2009 年版，第 10~19 页。【注尾】
凤凰动议（ Phoenix Initiatives ）是 2005 年由新美国安全中心启动的一项美国国际战略研究项目。新美国安全中心的宗旨是为美国制定有效、务实的国家安全与国防战略，促进并维护美国国家利益和价值观。该项目成员包括美国国会、行政部门官员、美国重要智库知名学者等，如美国参议院外事委员会办公室主任安东尼·布林肯 (Antony J. Blinken ) 、布鲁金斯学会全球经济与发展部主任雷尔·布雷纳德 ( Lael Brainard ) 、新美国安全中心首席执行官库尔特·坎贝尔 (Kurt M. Campbell) 、胡佛研究所高级研究员迈克尔·麦克福尔 (Michael A. Mcfaul ) 、美国国务院政策规划司前副司长詹姆斯·奥布莱恩 (James C. O brien ) 、普林斯顿大学威尔逊公共与国际事务学院院长安妮玛丽·斯劳特 (Anne Marie Slaughter) 等。他们广泛征求了美国公众意见，经过三年的讨论与研究，提交了《战略领导： 21 世纪国家安全战略框架》研究报告，提出以战略性领导为特征的 21 世纪美国国家安全战略框架。【注释】 Anne Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, July 2008, pp.3~7, available at: http://www.cnas.org/files/documents/publications/SlaughterDaalderJentleson_StrategicLeadership_July08.pdf. 【注尾】
这三项研究虽然由不同智库承担，但它们对当前时代特征 作出 大致相似的判断，并建议美国应随着时代特征的变化调整其实现国家安全与繁荣的战略手段，从依靠实力推动民主自由，转向实施战略性领导，依靠多边合作，构建美国霸权宪政秩序。
（一）新的时代特征：权力分散性和安全威胁跨国性
管理全球不安全因素项目与凤凰动议在其战略报告中着重论述了国际权力结构和国际安全威胁的新变化，提出权力分散性和安全威胁跨国性是当前时代的最主要特征。
对于当前国际权力结构，有美国学者认为，当代世界正在经历一次历史性的权力转变，这主要体现为美国影响力相对减弱、新兴大国崛起。他们认为，世界的权力已不再集中于美国 一 国手中，而是逐渐分散到多个国家及超国家行为体中。虽然美国的军事力量仍然处于统治地位，但其军事力量已无法解决当前美国所面临的主要安全挑战。就经济力量而言，美国的统治地位已经消失。更为联合的欧洲经济总量及影响力与美国相当；日本经济复苏、中国崛起、印度快速发展，都使这些国家成为世界重要经济力量。【注释】 布鲁斯·琼斯等著：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，第 20~23 页。【注尾】
报告认为，新兴大国的权力与影响力是一种国际秩序的变革力量。崛起的中国对资源和市场的需求不断增加，使其正试图在非洲、亚洲和美洲重新划分经济版图，建立新联盟与合作关系。俄罗斯在军售、中东核不扩散等国际问题上 挑战着 美国的国家利益。更为强大、联合的欧洲正试图通过法治与经济手段，启动新的国际秩序建设进程。巴西、俄罗斯、中国、印度和南非越来越不满意被排挤在全球治理八国集团机制之外。【注释】 Anne Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, pp.10~11. 【注尾】
对于当前世界面临的主要安全威胁，有美国学者认为“硬威胁”严重程度下降，“软威胁” 严重程度上升。传统的“硬威胁”主要指国家间的军事威胁。在当前国际形式下，爆发世界大战的可能性很小，这已经成为国际社会的普遍认识。冷战结束后，国际秩序的主要威胁来自跨国非传统安全威胁，比如：气候变化、恐怖主义、经济危机等。美国以往的主要安全威胁远在非洲、亚洲或中东，而美国当前的安全威胁并非来自特定国家，如恐怖主义 , 流行疾病和气候的灾难等【注释】 Anne Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, pp.10~11. 【注尾】
21 世纪的恐怖主义具有跨国特征。一方面，恐怖主义活动范围具有世界性，遭受恐怖袭击的国家即包括美、英、法、西班牙等发达国家，也包括肯尼亚、坦桑尼亚、印度、印度尼西亚等发展中国家；另一方面，恐怖组织具有国际性，以基地组织为例，其组织成员、资金网络遍布世界各地。【注释】 参见美国科学家协会网站关于基地组织的介绍， available at ： www.fas.org/irp/world/para/ladin.htm. 【注尾】气候变化带来的威胁具有全球性。人类生活在同一个地球上，温室气体无论从何处排放，其不良后果将影响地球任何一个角落。气候变化对每个国家的破坏程度可能不同，但没有一个国家可以逃脱其威胁。金融危机表现出惊人的外溢速度和破坏力。当前世界面临的金融危机，虽然源自美国的 次贷 危机，但其危害波及世界各国。从金融危机的成因来看，缺乏国际协调与合作是导致世界性金融危机的罪魁祸首。【注释】 Randall Dodd and Paul Mills, “ Outbreak: US Subprime Contagion, ” Finance & Development, June 2008, p.14. 【注尾】
（二）实现战略目标的手段：美国领导地位与多边机制下的国际合作
在新的权力结构和安全形势下，如何维护美国国家安全和经济繁荣是奥巴马政府所面临的首要战略问题。普林斯顿计划、管理全球不安全因素、凤凰动议提出了不同于以往的战略建议，他们提议美国的国际战略应从依靠权力推行民主自由，转向实施战略性领导；通过大国沟通与合作，在负责任主权基础上，应对共同威胁。
1 . 普林斯顿计划：在多边机制基础上构建国际宪政秩序
普林斯顿计划提出，作为构建国际秩序的主导国家，美国应让渡部分权力，建立以国际机制为基础、以权力为支撑、以大国自律为条件，以开放经济、集体安全为核心内容的国际宪政秩序。【注释】 Francis Fukuyama and John Ikenberry , Grand Strategy Choices for the Princeton Project on National Strategy, p.10. 【注尾】具体来看，普林斯顿计划至少在三方面不同于以往的国际战略：
首先，普林斯顿计划提出，在处理大国关系、应对跨国威胁方面，美国应该克制自我权力，依赖多边机制，谋求与其他国家的合作。比如，普林斯顿计划建议美国应努力推动中国融入西方经济政治秩序，并允许中国追求其合理的发展目标。虽然报告建议美国采取措施提防中国挑战美国领导地位，但报告同时强调这些提防措施不应该加重中美间的安全紧张关系，不应该破坏将中国纳入西方秩序的目标。【注释】 John Ikenberry , After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, pp.48~51. 【注尾】
其次，普林斯顿计划提出美国应在多边机制下使用武力。多边机制下使用武力可以给美国带来三个好处：可通过集体行动和国际合作，将其他国家的力量为美所用；可通过提升世界整体安全水平来维护美国的国家安全；可通过多边机制的授权，使美国武力使用合法化。
报告意识到军事手段的有限性，认为美国虽然是世界上最强大国家，与其他大国存在巨大的力量优势，但是这并不意味着美国的力量所向披靡，无所不胜。美国的军事力量对恐怖主义的震慑作用就有很大的局限性。因此，他们反对美国肆意使用武力，并提出美国不应为了追求单纯的国家利益，而无视其他国家的存在，否则会引起其他国家的怨恨、恐慌和反对，削弱美国在世界政治领域的合法性基础。【注释】 John Ikenberry , After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, p.5. 【注尾】
最后，普林斯顿计划调整了民主概念和实现世界民主化的路径。普林斯顿计划并没有试图改变美国所坚持的民主和平理念，但是它对民主的概念和实现世界民主化的手段做出新的诠释。美国以往对国家民主的理解强调普选政府，而普林斯顿计划提出民主政府须符合三个标准：即受人民爱戴（ popular ）、负责任（ accountable ）和尊重人权（ rignts regarding ），亦即所谓的 PAR 型政府。在实现民主的路径上，报告提出，武力并非改变 非民主 国家和失败国家的唯一手段，民主只有在一定条件下才能被建立并持久生存下去。因此，在推动世界民主化进程中，美国应更加注重培育实现民主的条件，而不是简单依靠武力强行推行普选制度；应与达到上述标准的政府建立多渠道联系，支持并鼓励这些国家的民主化进程。【注释】 John Ikenberry , After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, pp.6~7. 【注尾】 对民主政府做出新诠释，对实现世界民主化提出新策略，这些将改变美国与那些传统上被认为是“非民主”国家的交往方式。
2. 管理全球不安全因素项目：大国沟通合作，应对跨国威胁
管理全球不安全因素项目提出，美国须加强负责任主权间的沟通与合作，共同应对气候变化、核扩散、恐怖主义、冲突、贫穷、疾病、经济动荡等跨国安全威胁。
首先，管理全球不安全因素项目本身是一个全球对话平台。它一改以往美国作为国际体系霸权国我行我素的傲慢态度，为制定美国国际大战略，在全球范围内广泛征求意见，并为此搭建了一个多层次沟通平台。通过建立国际咨询委员会、同其他国家和地区的研究机构合作、与主要国家的政要和学者交换意见、在亚洲、欧洲举行研讨会等方式，与主要国家和地区沟通。【注释】 布鲁斯·琼斯等著：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，第 15 、 17 和 18 页。【注尾】
其次，管理全球不安全因素项目所提出了以负责任主权为基础的国际新秩序，其核心内容是创建 16 国集团，使该集团成为主要大国和新兴国家之间构建共同利益、携手解决跨国威胁的机制。具体而言，在环境问题上，依靠 16 国集团内部协商，促成主要国家与新兴国家在环境政策上的彼此妥协，在实施碳定价政策之前，给新兴经济体一段产业调整和适应的时间；在防止核扩散问题上，本着负责任主权的原则，通过重振核不扩散共识，建立更强有力核的规范；在生物安全方面，对生物技术的危险性达成全球共识和科学共识，建立全球卫生体系，更有效地监督和应对生物恐怖主义的威胁；在冲突管理方面，主要大国和新兴大国加强对有效冲突管理共同利益的认识，并加大对国际冲突管理工作的投入；在反恐领域，以 16 国集团为主要国际架构，提高反 恐责任 标准、建设国家反恐能力，并支持地方反恐战略。【注释】 布鲁斯·琼斯等著：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，第 43 ， 98 ， 126 ， 153~154 ， 182 ， 208 页。【注尾】
16 国集团实质上是一个沟通机制，是世界上最强大国家之间，就如何应对全球主要挑战、制定怎样的基本规则、实施怎样的战略等问题，建立共识和互信的沟通机制。管理全球不安全因素项目认为联合国大会不是制定新制度的有效场所，在拥有 192 个国家的机构里进行谈判，其进程的复杂程度可想而知，而且一致表决制度的使谈判最终结果难以让人满意。与联合国 192 个成员国对话相比，在 16 国集团中进行政策讨论和制度设计，取得一致的可能性要大得多。并且，该集团包括世界上最强大的国家，鉴于其经济、外交和军事能力的总量，该集团对于世界重大问题所达成的共识和所提出的解决方案具有重大影响力，在成员国范围更广的多边机制中被采纳的可能性将会非常的高。【注释】 布鲁斯·琼斯等著：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，第 47~51 ， 55~57 页。【注尾】
最后，管理全球不安全因素项目将国际新秩序的基础从民主转向了负责任主权。 管理全球不安全因素项目检讨了美国民主战略的失败，反省了民主国家联盟在决策的执行方面效率低下的问题，并提出民主不能成为分裂国家间团结的因素。负责任主权实质上是要在“民主”与“非民主”国家之间达成一种妥协。一方面，该战略并没有放弃民主的原则，对本国国民而言，负责任主权意味着“保护责任”，即“合法控制使用暴力、为发展而动用和使用资源的能力、保护国民安全、促进国民作为人的尊严”，这就意味着要尊重并保护公民权利。另一方面，将国际秩序的基础从民主转向负责任主权，可以消除“民主”国家与“非民主”国家的对立，在应对全球变暖、防止致命性传染病爆发、预防灾难性恐怖主义等跨国威胁过程中，得到“非民主”国家更多支持和参与。【注释】 布鲁斯·琼斯等著：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，第 8~14 页。【注尾】
3. 凤凰动议报告：以战略性领导为特征的美国国家安全战略框架
凤凰动议报告主张，在国际权力日趋分散的情况下，美国应实施战略性领导，即在应对跨国安全威胁时，美国要发挥召集者，而非统治者作用；要更多地倾听他国意见，促成国家间共识，并发挥主导作用。
首先，有效的战略性领导要求美国放弃其全面统治地位。美国应根据本国利益需要，允许其他国家或行为体在某些国际事务中分享其主导地位。比如，在气候变化问题上，多国联 合领导 会更为有效；在西部非洲的维和行动问题上，让非盟或西部非洲共同体主导会取得更好地效果。美国战略性领导所追求的目标不是绝对的领导权，而是有效地应对安全威胁。美国所发挥的作用是裁决，而非解决具体问题。【注释】 Anne Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, p.14. 【注尾】
其次，有效的战略性领导要求美国对外战略必须更加务实。美国传统战略盟友及全球性、地区性国际机构依然是美国最重要合作伙伴。但在具体事务上，美国选择战略伙伴应更加灵活；在不同事务上寻求不同合作伙伴。对于非传统战略盟友，美国应努力化解彼此间的观念差异，在对方某些观念演化成双方无法跨越的阻碍之前将其化解掉；为形成共识、实现战略合作，美国可在不放弃根本原则基础上，对某些问题 作出 让步。【注释】 Ibid. 【注尾】
最后，有效的战略性领导要求美国在追求本国利益的同时兼顾其他国家的利益。一方面，美国作为世界的领导，它需要向世界说明自己所追求的利益具有正当性与合理性。另一方面，美国需要向其他国家说明，与美国合作具有互利性；美国权力的目的是为了实现共同战略利益；互利是实现合作的最有效手段。【注释】 Ibid. 【注尾】
（三）新的国际秩序理念：宪政秩序
普林斯顿计划提出在多边机制基础上构建国际宪政秩序；管理全球不安全因素项目提出大国沟通与合作，应对跨国威胁；凤凰动议提出美国实施战略性领导，发挥召集者而非统治者作用；三项战略具体建议虽然不同，但其本质都是要美国发挥主导作用，通过让渡部分权力，建立以国际机制为基础、以权力为支撑、以大国自律为条件的国际宪政秩序。
国际宪政秩序的实质内涵是以制度霸权秩序代替权力霸权秩序。制度秩序与权力秩序很难截然分开，制度的建立往往需要凭借权力的介入，权力的加强也需要凭借制度的辅助。然而，两种霸权秩序的维持机制有所不同，权力霸权秩序的维持主要依靠主导国的实力，尤其是军事实力；而制度霸权秩序的维持主要依靠霸权国主导建立起的制度。冷战结束时，美国主要以实力和单边主义为手段，不惜撇开国际机制所不顾，在全球范围推行美国自由民主的价值观念和政治主张。而上述三份战略报告建议美国主导建立国际宪政秩序，通过国际制度整合大国关系，将大国纳入以美国为核心的国际制度体系，共同应对安全挑战。这样，国际体系的制度成分加大了；三份战略报告所倡导的国际宪政秩序，其实质内涵是一种制度霸权秩序。【注释】 韩志立、秦亚青：《新自由国际主义的战略理论》，第 209~212 页。【注尾】
美国制度的国际宪政秩序战略建议综合考虑了美国国家利益、权力与价值三个层次的因素。首先，美国之所以愿意让渡部分权力，建立起约束自身的国际机制，其根本动机是为了更长久维持美国霸权体系。国际宪政秩序可以给美国带来更长久的收益。美国在冷战结束之后的权力优势具有暂时性，新兴国家通过发展与建设，其实力不断提升，当前强大的美国必然有相对衰落的时候。如果美国主导建立一种权力秩序，那么随着美国权力优势的消失，这个权力秩序也必将随之破灭。而以制度为基础国际宪政秩序可以给美国带来更长久收益。国际机制的瓦解和重建具有延时性，即使美国权力优势消失，它所主导建立的国际机制不会立即崩溃，美国依然可以从中获益。此外，宪政秩序的维持成本要小于权力秩序的维持成本。依靠实力维持权力秩序，常会激起其他国家的反抗，霸权国为平息这些反抗往往要付出高昂代价。而在宪政秩序下，主导国让渡出部分权力，赋予其他国家在国际机制中一定发言权，让其他国家分享部分利益，这样更容易赢得其他国家支持，节省了维持成本。【注释】 韩志立、秦亚青：《新自由国际主义的战略理论》，第 207~209 页。【注尾】
其次，这些报告并没有忽视权力的作用。美国与其他国家的权力差距依然被认为是建立宪政秩序的重要保障。根据其逻辑，在构建国际宪政秩序过程中，美国的领导必不可少；而美国与其他国家权力差距越大，其让利空间则越大，越有可能获得其他国家对国际机制的支持，这样建立宪政秩序的可能性越大；如果国际体系的权力分散在几个实力相当的国家手中，彼此的让利空间则相对较小，收益分配会难以协调，对国际机制安排难以形成共识。【注释】 韩志立、秦亚青：《新自由国际主义的战略理论》，第 207~209 页。【注尾】
最后，上述报告并未因强调宪政秩序而放弃对自由民主的追求。普林斯顿计划的本质是要复兴威尔逊世界秩序信念，希望建立一个由自由民主国家组成的世界，一个以健全的、有效的国际机制为保障的秩序世界。它甚至建议美国及其盟友建立民主国家联盟，以此加强民主国家间在安全领域的合作。如果联合国改革不成功，该联盟可以通过投票表决的方式，授权集体 安全行动 和使用武力。【注释】 Francis Fukuyama and John Ikenberry , Grand Strategy Choices for the Princeton Project on National Strategy, pp.23~28. 【注尾】管理不安全因素项目肯定了国际组织在推动世界民主化发展的所取得的成果，认为 20 世纪 70 年代以来世界新增 90 多个民主国家，这体现了民主的胜利。它建议帮助失败国家建立法律和民主治理制度及市场经济体系，来消除冲突隐患。【注释】 布鲁斯·琼斯等著：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，第 162 ， 180~182 页。【注尾】凤凰动议认为，安全与民主自由是并驾齐驱的两因素。美国对民主自由的支持应具有持久性；相信民主制度是最有效的国家运作机制；美国的安全与繁荣将随着世界民主化进程而得到提升；美国须帮助 准民主 国家内部民主政治机制的发展。【注释】 Anne Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, pp.18~19. 【注尾】
三、智库国际战略报告对奥巴马政府的影响
上述三份智库战略报告对奥巴马政府究竟产生了哪些影响？简要分析奥巴马国际战略理念以及上任初期的外交举措，可以发现上述三份战略报告所提出的主要原则，如美国的战略领导，多边合作，应对共同威胁，构成了奥巴马国际战略的重要内容。但另一方面，奥巴马政府的国际战略并非三项战略报告的翻版，其中还包含了现实主义因素和美国传统价值观因素。
（一）奥巴马国际战略理念
2007 年 11 月，奥巴马在《外交》（ Foreign Affairs ）发表文章， 2009 年 9 月，奥巴马在联合国大会发表演讲，从不同角度阐述了他的国际战略理念。上述三份战略报告所提出的主要原则，如美国的战略领导，多边合作，应对共同威胁，同奥巴马国际战略理念有一定相似性。
奥巴马认为当前的国际安全威胁具有跨国性，任何国家都无法独自应对。他在联合国大会发言中提出，当前世界所面临的重大安全挑战，如恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、气候变化、贫困、流行疾病等，都具有跨国性；要应对这些跨国威胁、实现世界安全需要各国共同承担责任，建立广泛合作。【注释】 Barack Obama, Remarks to the United Nations General Assembly, September 23, 2009, available at: http://www.whitehouse.gov/the_press_office/remarks by the president to the united nations general assembly/. 【注尾】
奥巴马提出实现广泛合作须消除国家隔阂。他认为当前国际秩序是建立在主权国家之上，强调国家间差异，这是实现国家广泛合作的最主要障碍。奥巴马呼吁各国应努力消除美国与传统盟友间的隔阂、 富国家 与 穷国家间的 隔阂、种族、部落、宗教间的隔阂；建立不同信仰之间的联盟、南北国家之间的联盟、东西方之间的联盟。【注释】 Barack Obama, Remarks to the United Nations General Assembly. 【注尾】而消除隔阂、建立联盟需要美国加强与其他国家的沟通，认真倾听其他国家的想法，在平等基础上建立国际新秩序。他认为美国领导的世界民主化进程遭受挫折，其根本原因在于美国的傲慢，这主要表现在美国不愿意同自己不喜欢的国家进行对话。因此，他提出美国应改变这种傲慢的态度，加强同各国的沟通，不管这个国家是对手，还是朋友。【注释】 Barack Obama, Strengthen Our Common Security by Investing in Our Common Humanity. 【注尾】
奥巴马政府初期外交举措体现了对沟通与多边合作的重视。奥巴马政府上任不久便向亚洲、欧洲、拉丁美洲及中东国家发出加强沟通，寻求合作的信号。美国国务卿希拉里·克林顿在上任后首访亚洲时强调，加强美国与亚洲关系合作具有重要意义，要解决 21 世纪国际社会所面临的重大问题，关键需要亚洲的合作。她在访问中国时表示，中国人权状况不应该成为中美在气候变化和经济领域合作的障碍。奥巴马在出席 20 国集团峰会、北约 60 周年峰会、欧美峰会等重要活动时多次强调跨大西洋伙伴关系的重要性。他指出，保持跨大西洋对话是恢复国际机制活力、应对 21 世纪挑战的关键。美国副总统拜登访问德国时谈及美俄关系，表示美国将在一个全新的起点上发展美俄关系。希拉里在会见俄罗斯外长时表示，美俄将开启两国关系的新篇章，在军控、中东和平、伊朗核问题等问题上启动两国合作性对话。在美洲国家峰会上，奥巴马表示在拉美问题上美国将同拉美分担责任，共同应对地区挑战；美国是美洲地区的领导者，而不再是民主的说教者；美国将推动与委内瑞拉和古巴的和解。奥巴马上任首访阿拉伯世界时表示，建立美国同穆斯林世界沟通桥梁具有重要意义；美国与伊斯兰世界不是敌对状态。此外，希拉里公开向伊朗、叙利亚示好，并主动邀请伊朗代表参加关于阿富汗问题的地区会议。【注释】 President Obama s First 100 Days, Managing Global Insecurity Project Recommendations and an Evaluation of U.S. Global Engagement, available at: http://www.brookings.edu/reports/2009/0501_obama_mgi.aspx. 【注尾】
此外，奥巴马政府承诺将提高新兴大国在主要国际机制中的作用。首先，奥巴马政府推动 8 国集团的扩大与改革，并促成 20 国集团峰会的召开。在 20 国集团伦敦峰会上，美国同其他国家领导人提出了应对全球金融危机全面协调的行动计划。峰会结束时，奥巴马表示美国将主办 20 国集团峰会的相关后续会议，并将进一步理清 20 国集团与 8 国集团关系，以及两集团与其他重要国际组织的关系，使其成为应对全球金融危机的重要平台。其次，奥巴马政府推动国际货币基金组织和世界银行的改革，结束美国与欧洲对国际货币基金组织和世界银行的长期垄断，扩大新兴大国在两机构中的作用，并调整两机构的工作重心，更多考虑发展中国家所关注议题，共同应对 21 世纪新挑战。最后，奥巴马政府承诺将推动联合国安理会改革。美国常驻联合国代表苏珊·赖斯称，美国支持在不降低效率情况下扩大联合国安理会；美国已经为此启动了一项政策进程，正积极研究具体改革措施。【注释】 President Obama s First 100 Days, Managing Global Insecurity Project Recommendations and an Evaluation of U.S. Global Engagement. 【注尾】
（二）奥巴马国际战略中的现实主义因素
奥巴马政府的国际战略并非三项战略报告的翻版，其中还包含了现实主义因素，这体现在美国对新兴大国，特别是俄罗斯、中国等国缺乏信任上。虽然美国为应对全球挑战，不得不加强同这些国家的合作，但是新兴国家巨大的经济规模及不断提升的影响力，使美国不得不对这些国家有所顾忌，担心他们成为美国的竞争对手，挑战美国的霸权地位。
美国国际政治学界一直存在一些现实主义论调，认为崛起的大国将挑战现有国际秩序和权力结构，因此，对中国等新兴国家的和平崛起持怀疑态度。学界的这种论调在奥巴马政府的政策层面有所体现。奥巴马政府对中国心存疑虑，缺乏信任就是一个好的例证。中美之间的不信任在军力发展、资源竞争领域尤为突出。美国对中国合理的军事发展妄加指责，一再强调中方应增强军力发展透明度，保持中美之间的军事对话。同时，中国合理的资源政策被美国指为资源重商主义，扰乱了世界资源市场；中国与伊朗、苏丹、缅甸、津巴布韦等国的正常交往也被指为具有资源企图并破坏地区稳定及国际人道主义援助的行为。【注释】 James B. Steinberg, Administration s Vision of the U.S. China Relationship, Keynote Address at the Center for a New American Security, Washington , DC , September 24, 2009. 【注尾】
如何应对新兴国家，特别是中俄等传统战略对手的崛起，是奥巴马政府当前主要战略挑战之一。对此问题，奥巴马政府提出“战略互信的重建”（ strategic reassurance ），即中俄 等国若想得到 美国接纳，须让美国感到其发展和全球地位的提升不会威胁到美国的安全与繁荣。为此，它要求中俄等国同自己保持并不断扩大战略对话范围，以此更好把握其发展意图，从而得到所谓安全感。而在具体政策上，美国则抓住与中俄等国之间的差异，在对台军售、格鲁吉亚领土与主权、北约东扩等问题上坚持其所谓原则，不时拿出来干扰双边关系。【注释】 James B. Steinberg, Administration s Vision of the U.S. China Relationship. 【注尾】
（三）奥巴马国际战略中的美国传统价值观因素
奥巴马仍然将维护人权、推进世界民主设定为美国国际战略的重要内容。他相信美国是世界民主化进程的最大受益国，民主国家被认为是美国最值得信赖的贸易伙伴和盟友。因此，奥巴马强调要采取具体行动，而不是停留在空谈上，积极推进世界民主化进程。【注释】 Barack Obama and Joe Biden s Strategy to Promote Global Development and Democracy, available at: barackobama.com. 【注尾】
所谓具体行动，奥巴马指的是要加大对转型国家民主运动的资金支持力度，提高对民运分子支持的有效性，帮助其建立“强大的立法机构、负责任政党、自由媒体和活跃的市民社会”。【注释】 Barack Obama and Joe Biden s Strategy to Promote Global Development and Democracy. 【注尾】奥巴马认为，美国以往对转型国家的资金支持在运作上存在效率问题，各国民运分子很难从美国政府的资金援助中受益。因此，他提出美国应通过独立机构或非政府组织为这些民运分子间接提供援助，从而提高其支持的有效性。此外，奥巴马提议为转型国家建立快速反应基金，加大对这些国家的民主进程的支持。奥巴马认为民主不会在一夜之间建立，但当一些地区发生民主革命时，美国不应袖手旁观；建立快速反应基金，用于对转型国家的援助、债务减免、技术支持和直接投资，让这些国家的人民看到“民主”的希望。【注释】 Barack Obama and Joe Biden s Strategy to Promote Global Development and Democracy. 【注尾】
结语
冷战结束后，美国的国际战略总体上具有一致性。老布什的“世界新秩序”战略、克林顿的“民主扩张”战略、小布什的“新保守主义”战略都试图依靠美国权力，在世界范围推行民主和自由，建立一个由民主国家、自由市场构成的国际秩序。伊拉克战争之后的国际权力结构发生变化，美国仍然是世界权力结构中的唯一超级大国，但新兴国家不断崛起，美国影响力的相对下降， 一 超多强的趋势日益明显。恐怖主义、气候问题、金融危机等主要安全威胁具有越来越明显的跨国性，这使得美国为应对共同威胁与其他大国沟通与合作的必要性不断加强。
普林斯顿计划、管理全球不安全因素项目、凤凰动议是近年来 美国智库所做 的三项重要国际战略研究，它们根据美国国际安全环境新特征和美国传统国际秩序理想，提出了不同于以往的国际战略建议。简要分析奥巴马国际战略理念以及上任初期的外交举措，可以发现上述三份战略报告所提出的主要原则，如实施战略性领导、多边合作，应对共同威胁，构成了奥巴马国际战略的重要内容。虽然如此，奥巴马政府的对外政策依然可以看到美国传统现实主义战略和自由主义战略的影子。
韩志立：外交学院东亚研究中心助理研究员