《美国研究》 2010 年第 2 期

 

 

奥巴马的国际战略变革

——美国智库国际战略报告文本解读

 

 

韩志立

 

 

〔内容摘要〕普林斯顿计划、管理全球不安全因素项目、凤凰动议是近年来 美国智库所做 的三项重要国际战略研究,它们根据美国国际安全环境新特征和美国传统国际秩序理想,为奥巴马政府提出了不同于以往的国际战略建议。它们提议美国应从依靠权力推行民主自由,转向实施战略性领导;通过大国沟通与合作,应对共同威胁。这些原则构成了奥巴马国际战略的重要内容。不过奥巴马政府的国际政策并非三项战略建议的翻版,其中依然可以看到现实主义因素和美国传统价值观的影子。

 

关键词:美国国际战略 美国智库 奥巴马政府 民主自由

 

 

冷战结束后,美国的国际战略总体上具有一致性。老布什的“世界新秩序”战略要求美国把握冷战胜利的时机,充分利用自身权力优势,全力推进世界民主与自由化进程。克林顿的“民主扩张”战略主张美国从冷战时期的遏制战略全面转向自由市场与民主区域扩张战略。小布什的“新保守主义”战略要求美国以单边主义和军事实力作为战略手段来维护美国霸权,推行美国的价值观、民主政治和市场经济。显然,三位总统都试图依靠美国实力,在世界范围推行民主和自由,建立一个由民主国家、自由市场构成的国际秩序。

 

奥巴马打着“重塑美国形象”的旗帜走进白宫 , 希望开启美国的“变革时代”。那么,他会怎样变革美国的国际战略呢?一向为政府出谋划策的智库根据美国国际安全环境新特征和美国传统国际秩序理想,为奥巴马政府提出了各种战略政策建议。普林斯顿计划、管理全球不安全因素项目、凤凰动议是近年来美国智库所做的三项重要国际战略研究,它们根据美国国际安全环境新特征和美国传统国际秩序理想,为奥巴马政府提出了战略政策建议。本文选取这三项研究进行分析,以探究奥巴马政府的国际战略走向。

 

一、从老布什到小布什的国际战略:以实力推动自由民主

 

冷战结束后,美国作为国际体系中唯一超级大国,成为建立国际秩序的主导国家。老布什、克林顿和小布什政府坚信在世界范围推行民主和自由是实现美国安全与繁荣的根本途径,因此,他们都试图利用美国的权力优势,建立一个由民主国家和自由市场构成的国际新秩序。

 

老布什的“世界新秩序”战略旨在打造一个由民主国家和自由市场构成的世界。伊拉克入侵科威特后,老布什发表了题为《走向世界新秩序》的演讲,提出冷战结束后,各国“因为追求正义而更加强大、因为追求和平而更加安全,彼此能够繁荣、和谐相处,每个国家都为了自由和正义而履行着自己的义务。”【注释】 George H. W. Bush, “ Toward a New World Order, ” September 11th, 1990, available at: http://www.sweetliberty.org/issues/war/bushsr.htm. 【注尾】老布什所要推崇的正义就是民主和自由;实现和平的手段就是要扩大民主国家的范围,推动自由市场的繁荣和发展。老布什还强调要充分利用美国的权力优势,他指出美国此时的权力比第二次世界大战后任何时期都要强大,这意味着美国利用实力推进民主进程的能力更加强大。因此,他要求美国把握时机,充分利用自身的实力优势,全力推进世界民主化和自由化进程;促进各国政治民主化改造,将世界自由市场向正在进行市场体制改革的国家推进。【注释】 George H. W. Bush, Remarks at the United States Coast Guard Academy Commencement Ceremony in New London , Connecticut , May 24, 1989, available at: http:// www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid =17057. 【注尾】

 

克林顿政府的“民主扩张”战略具体化了老布什的“世界新秩序”理想。为了使美国金融、外交和军事等国家安全资源更加有效地加以利用,克林顿政府将美国传统地缘战略利益地区设定为“民主扩张”优先区域,具体提出四项工作重点:加强世界主要民主国家的力量;培育新的民主国家和新的市场经济体;对于敌视民主和市场经济的国家,支持其内部自由化运动势力;人道主义援助要与受援国民主化进程与市场经济发展结合起来。【注释】 Anthony Lake, “ From Containment to Enlargement, ” September 27, 1993, available at: http://www.disam.dsca.mil/pubs/Vol%2016_2/Lake.pdf. 【注尾】此外,“民主扩张”战略提出,如果国家利益需要,美国可以考虑单边使用武力。克林顿政府认为美国的外交政 策应既 坚持原则性,也 不 失灵活性,在民主和自由市场扩张问题上不容动摇,但在实现手段上要灵活;美国的外交政策是为了实现美国国家安全,国家利益最终决定美国政策;如果单边行动更能有效服务于美国国家利益,美国则应该采取单边行动。

 

小布什政府的新保守主义国际战略进一步强调单边主义和军事手段是推动民主的主要途径。九一一事件暴露了美国权力的脆弱性,促使小布什政府更加不遗余力地推动民主扩张。小布什在第二任期就职演讲中提出,美国的国家安全具有脆弱性,实现国家安全、世界和平关键在于推动民主自由的扩张。【注释】 George W. Bush, The Second  term Inaugural Speech, January 20, 2005, available at; http:// www.npr.org/templates/story/story.php?storyId =4460172. 【注尾】九一一恐怖袭击改变了美国对美国安全威胁的看法,小布什政府认为流氓国家是恐怖主义的根源,强行实施政权更迭是对付流氓国家的首选方案,由此提出了以预防性战争为内涵的美国新安全观,这大大加强了美国政府的单边主义倾向。他的安全信条是以单边主义和军事实力作为战略手段积极推进美国的价值观、民主和自由市场经济,以此维护美国的制度霸权地位和国家安全。【注释】 韩志立、秦亚青:《新自由国际主义的战略理论》,载于秦亚青主编:《理性与国际合作:自由主义国际关系理论研究》,北京·世界知识出版社, 2008 年版,第 209~212 页。【注尾】

 

总之,冷战结束后的三位美国总统相信权力和自由民主是改造世界的主要工具。他们认为美国是世界上最强大国家,与其他大国相比,具有巨大实力优势;民主与自由是实现世界和平的途径;美国可以凭借权力和主观意愿,推动世界民主化和自由化进程。

 

二、美国智库的国际战略建议:战略领导、多边合作、霸权宪政秩序

 

美国智库一向是美国政府制定战略政策的重要思想来源之一。普林斯顿计划、管理全球不安全因素项目、凤凰动议是近年来美国智库所做的三项重要国际战略研究。它们批评了小布什政府的全球战略,根据时代新特征和美国传统国际秩序理想,为奥巴马政府提出了战略政策建议。这三项研究均由美国重要智库承担,广泛咨询美国政界意见,并在世界主要国家进行咨询和召开学术研讨会,在美国政学两界具有广泛代表性,对美国国际战略的调整必将产生重要影响,在一定程度上反应了奥巴马政府国际战略的走向。

 

普林斯顿计划( Princeton Project )【注释】 该项目的网址为 http:// www.princeton.edu/~ppns / 。【注尾】是 2002 年美国民主党和共和党联合发起的一项为期三年的国际战略研究项目。该项目由美国前国务卿舒尔茨和前国家安全顾问莱克主持,由普林斯顿大学伍德罗·威尔逊公共和国际事务学院承担,并汇集美国政界、学界、商界及非政府组织人士。计划在两党战略共识基础上,为美国未来十年国际战略提出建议。约翰·伊肯伯里 (John Ikenberry ) 和安妮玛丽·斯劳特( Anne  Marie Slaughter )执笔完成最终报告——《建立一个法治的自由世界:美国 21 世纪国家安全》,提出美国应主导建立一种以国际机制为基础、以大国自律为条件,以开放经济、集体安全为核心的国际宪政秩序。【注释】 John Ikenberry and Anne  Marie Slaughter, Forging a World of Liberty under Law, US Strategic Security in the 21st Century, Final Report of the Princeton Project on National Strategy, September 27, 2006, 全文可参阅网页 http://www.princeton.edu/~ppns/report.html. 【注尾】

 

管理全球不安全因素项目( Managing Global Insecurity )【注释】该项目的网址为 http:// www.brookings.edu/projects/mgi/about.aspx 。【注尾】于 2006 年 11 月启动,由美国布鲁金斯学会、纽约大学国际合作中心和斯坦福大学国际安全与合作中心联合承担。其咨询委员会成员包括马德琳·奥尔布赖特、理查德·阿米蒂奇、劳伦斯·伊格尔伯格、布伦特·斯考克罗夫特等数位美国前国务卿、副国务卿和国家安全顾问。此外,项目还广泛征求了美国学者、国会议员和行政部门重要官员和总统竞选班子对外政策顾问的意见,收到来自美国国会、国家安全委员会、国务院、国防部以及安全部门的反馈建议。项目最终出版了由琼斯、帕斯夸尔和斯特德曼合著的《权力与责任:构建跨国威胁时代的国际秩序》一书,全面阐述了以负责任主权为基础、实施以国际规则为依据的多边主义国际秩序战略建议。【注释】 〔美〕布鲁斯·琼斯、卡洛斯·帕斯夸尔、斯蒂芬·约翰·斯特德曼著,秦亚青、朱立群、王燕、魏玲译:《权力与责任:构建跨国威胁时代的国际秩序》,北京:世界知识出版社, 2009 年版,第 10~19 页。【注尾】

 

凤凰动议( Phoenix Initiatives )是 2005 年由新美国安全中心启动的一项美国国际战略研究项目。新美国安全中心的宗旨是为美国制定有效、务实的国家安全与国防战略,促进并维护美国国家利益和价值观。该项目成员包括美国国会、行政部门官员、美国重要智库知名学者等,如美国参议院外事委员会办公室主任安东尼·布林肯 (Antony J. Blinken ) 、布鲁金斯学会全球经济与发展部主任雷尔·布雷纳德 ( Lael Brainard ) 、新美国安全中心首席执行官库尔特·坎贝尔 (Kurt M. Campbell) 、胡佛研究所高级研究员迈克尔·麦克福尔 (Michael A. Mcfaul ) 、美国国务院政策规划司前副司长詹姆斯·奥布莱恩 (James C. O  brien ) 、普林斯顿大学威尔逊公共与国际事务学院院长安妮玛丽·斯劳特 (Anne  Marie Slaughter) 等。他们广泛征求了美国公众意见,经过三年的讨论与研究,提交了《战略领导: 21 世纪国家安全战略框架》研究报告,提出以战略性领导为特征的 21 世纪美国国家安全战略框架。【注释】 Anne  Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, July 2008, pp.3~7, available at: http://www.cnas.org/files/documents/publications/SlaughterDaalderJentleson_StrategicLeadership_July08.pdf. 【注尾】

 

这三项研究虽然由不同智库承担,但它们对当前时代特征 作出 大致相似的判断,并建议美国应随着时代特征的变化调整其实现国家安全与繁荣的战略手段,从依靠实力推动民主自由,转向实施战略性领导,依靠多边合作,构建美国霸权宪政秩序。

 

(一)新的时代特征:权力分散性和安全威胁跨国性

 

管理全球不安全因素项目与凤凰动议在其战略报告中着重论述了国际权力结构和国际安全威胁的新变化,提出权力分散性和安全威胁跨国性是当前时代的最主要特征。

 

对于当前国际权力结构,有美国学者认为,当代世界正在经历一次历史性的权力转变,这主要体现为美国影响力相对减弱、新兴大国崛起。他们认为,世界的权力已不再集中于美国 一 国手中,而是逐渐分散到多个国家及超国家行为体中。虽然美国的军事力量仍然处于统治地位,但其军事力量已无法解决当前美国所面临的主要安全挑战。就经济力量而言,美国的统治地位已经消失。更为联合的欧洲经济总量及影响力与美国相当;日本经济复苏、中国崛起、印度快速发展,都使这些国家成为世界重要经济力量。【注释】 布鲁斯·琼斯等著:《权力与责任:构建跨国威胁时代的国际秩序》,第 20~23 页。【注尾】

 

报告认为,新兴大国的权力与影响力是一种国际秩序的变革力量。崛起的中国对资源和市场的需求不断增加,使其正试图在非洲、亚洲和美洲重新划分经济版图,建立新联盟与合作关系。俄罗斯在军售、中东核不扩散等国际问题上 挑战着 美国的国家利益。更为强大、联合的欧洲正试图通过法治与经济手段,启动新的国际秩序建设进程。巴西、俄罗斯、中国、印度和南非越来越不满意被排挤在全球治理八国集团机制之外。【注释】 Anne  Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, pp.10~11. 【注尾】

 

对于当前世界面临的主要安全威胁,有美国学者认为“硬威胁”严重程度下降,“软威胁” 严重程度上升。传统的“硬威胁”主要指国家间的军事威胁。在当前国际形式下,爆发世界大战的可能性很小,这已经成为国际社会的普遍认识。冷战结束后,国际秩序的主要威胁来自跨国非传统安全威胁,比如:气候变化、恐怖主义、经济危机等。美国以往的主要安全威胁远在非洲、亚洲或中东,而美国当前的安全威胁并非来自特定国家,如恐怖主义 , 流行疾病和气候的灾难等【注释】 Anne  Marie Slaughter, et., Strategic Leadership: Framework for a 21st Century National Security Strategy, pp.10~11. 【注尾】

 

21 世纪的恐怖主义具有跨国特征。一方面,恐怖主义活动范围具有世界性,遭受恐怖袭击的国家即包括美、英、法、西班牙等发达国家,也包括肯尼亚、坦桑尼亚、印度、印度尼西亚等发展中国家;另一方面,恐怖组织具有国际性,以基地组织为例,其组织成员、资金网络遍布世界各地。【注释】 参见美国科学家协会网站关于基地组织的介绍, available at : www.fas.org/irp/world/para/ladin.htm. 【注尾】气候变化带来的威胁具有全球性。人类生活在同一个地球上,温室气体无论从何处排放,其不良后果将影响地球任何一个角落。气候变化对每个国家的破坏程度可能不同,但没有一个国家可以逃脱其威胁。金融危机表现出惊人的外溢速度和破坏力。当前世界面临的金融危机,虽然源自美国的 次贷 危机,但其危害波及世界各国。从金融危机的成因来看,缺乏国际协调与合作是导致世界性金融危机的罪魁祸首。【注释】 Randall Dodd and Paul Mills, “ Outbreak: US Subprime Contagion, ” Finance & Development, June 2008, p.14. 【注尾】

 

(二)实现战略目标的手段:美国领导地位与多边机制下的国际合作

 

在新的权力结构和安全形势下,如何维护美国国家安全和经济繁荣是奥巴马政府所面临的首要战略问题。普林斯顿计划、管理全球不安全因素、凤凰动议提出了不同于以往的战略建议,他们提议美国的国际战略应从依靠权力推行民主自由,转向实施战略性领导;通过大国沟通与合作,在负责任主权基础上,应对共同威胁。

 

1 . 普林斯顿计划:在多边机制基础上构建国际宪政秩序

 

普林斯顿计划提出,作为构建国际秩序的主导国家,美国应让渡部分权力,建立以国际机制为基础、以权力