《美国研究》 2010 年第 2 期
对美国第四点计划的历史考察与分析
【注释】本文系教育部人文社会科学重点研究基地项目“冷战起源研究”（ 08JJDGJW261 ）成果之一。【注尾】
谢华
〔内容提要〕第四点计划是冷战时期美国遏制战略的重要组成部分，它最初源自美洲事务研究所的技术合作计划。第四点计划突出地反映了战后美国对第三世界国家外交政策的重要转变，以及经济外交在美国冷战战略中的重要作用。根据第四点计划所实施的经济外交，推进了美国的冷战“新边疆”。但随着该计划执行机构的变化，美国政府对第四点计划的重视程度不断降低，最终艾森豪威尔政府终止了这个计划。
关键词：美国军事与外交 冷战 第四点计划 经济合作署
1949 年 1 月 2 0 日 , 杜鲁门在就职演说中提出了美国外交的四点行动原则，其中最后一点“我们必须实行一项新的、大胆的计划 , 以便使我们的科学进步和工业发展所提供的利益用于不发达地区的进步和成长”，这就是后来俗称的“第四点计划”。【注释】 The Inaugural Address, January 19, 1949, Document 1, in Dennis Merril ed., Documentary History of the Truman Presidency, (DHTP), Vol. 27, “ The Point Four Program ： Reaching Out to Help the Less Developed Countries ” (Bethesda, MD: University Publications of America, 1999), p.4. 【注尾】 第四点计划的“革命”意义不仅在于它对美国决策层及世界各国造成了心理冲击，以及它在战后美国总体外交战略中的重要地位，更在于它提供了认识和理解美国冷战战略的新视角，即冷战的性质是双重的，它包含着意识形态因素和经济因素。
本文主要依据相关档案资料，对第四点计划出台的历史背景、实施情况与历史影响、执行机构的演变及第四点计划的历史命运等问题进行探讨，以期加深对冷战时期美国外交政策的理解。
一、第四点计划出台的历史背景
第二次世界大战结束后，第三世界国家体系的出现，促使美国政府开始重新审视和制定对第三世界国家的外交政策，而冷战则大大加速了这一进程。
在美国看来，第三世界国家实行何种社会制度模式，是决定“美式民主”是否更具普遍性、合法性的原则问题。以国家安全委员会第 7 号【注释】 “ The Position of the United States with Respect to Soviet directed World Communism, ” March 30, 1948, FRUS 1948, Vol.I , p.546. 【注尾】、第 20/4 号文件【注释】 “ U.S. Objective with Respect to the U.S.S.R.to Counter Soviet Threats to US Security, ” November 23, 1948, FRUS,1948, Vol.I , p.667. 【注尾】为基础， 1950 年 4 月 7 日 ，美国国务院政策规划处处长保罗·尼采（ Paul Nitze ）向杜鲁门提交了国家安全委员会第 68 号文件。
对于第四点计划而言，国家安全委员会第 68 号文件的最大影响是它正式确定了在冷战中美国对第三世界地位的战略重估：以苏联为首的共产主义阵营在任何一个国家和地区取得的胜利，都是对美国及自由世界的挑战；经济武器是一种特别适合美国能力的手段，也是一个极适合冷战政治的手段。“美国对外经济政策的制定，就是在自由世界中帮助建立成功运作的政治经济体制和条件”，“使它们恢复或获得公众支持与统治权威”，如第四点计划等。【注释】 Thomas H. Etzold and John Lewis Gaddis ed., Containment: Documents on American Policy and Strategy ,1945 ～ 1950 (New York: Columbia University Press, 1978), pp.441,408, 428. 【注尾】 在预先明确目标后，第四点计划的倡议者开始了反向的逻辑推演。战后乃至战前亚非拉地区的贫穷、落后都被赋予了政治和战略含义，如生活在贫困落后条件下的人们很容易受到恐惧和嫉妒的影响，他们也很容易成为政治狂热主义的牺牲品。【注释】 Address by John Steelman , November 9,1949, Document 38, DHTP, Vol. 27, p.226. 【注尾】 这是“美国面临的最紧迫问题。”【注释】 Foreign Service Dispatch, “ Press Appraisal of Point Four Program ” , January 21,1953, Document 117, DHTP, Vol.27, p.865. 【注尾】 正如杜鲁门所说的，第四点计划“是对共产主义最强烈的消毒剂。”【注释】 哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录：考验和希望的年代（ 1946 ～ 1953 ）》（第 2 卷）（李石译），北京·三联书店， 1974 年版，第 284 页。【注尾】 “这是不用坦克、战舰和机枪来维持稳定和民主的方法”，因为共产主义是以朋友而不是征服者的面孔在欠发达地区攫取权力的，“吃饭共产主义（ stomach communism ）不能靠战争武器来遏止。我们必须用更适当的方法来应对挑战，这就是第四点计划所要做的。”【注释】 Address on the Mutual Security Program, March 6, 1952, Document 97, DHTP, Vol.27, p.776. 【注尾】 第四点计划是美国总体外交计划的一部分。【注释】 Remarks by Secretary Acheson, April 9, 1952, Document 105, DHTP, Vol.27, pp.822,831 ～ 832. 【注尾】 关于第四点计划包含的政治意识形态因素，律师出身的国务卿艾奇逊还从更为根本的理论起源上进行了分析。“另一种理论……是一种极端化的反动观点。这种观点的思想基础认为地位是社会生活的决定性因素，每个人生来就处在世界上的某个位置，人仅仅是社会机器的一个齿轮。……它不是现代思想，因为它试图爬回到历史的茧壳之中。”美国的价值观源于文艺复兴，它认为个人的价值、尊严和自由就是政府的目标。“就我看来，第四点计划的关键之处在于，它就是要用物质的手段达到非物质的目标。……这就是我们的目标，这就是第四点计划的目标。”【注释】 “ The Genesis of the Point Four Program, ” FRUS, 1949,Volume 1, pp.758 ～ 759. 【注尾】
从外交思想的角度来看，第四点计划实际上仍可看作是美国“门户开放”外交的延续，只不过是在反对“共产主义扩张”的口号下，遏制战略中“征服世界市场”的外交动机被掩盖了。作为打破“铁幕”、意欲不战而胜的重要工具，门户开放外交是美国冷战意识形态的另一种表现形式。 1948 年 8 月至 1949 年 10 月，美国爆发了战后第一次经济危机。尽管 1949 年美国进出口仍保持了平衡，但这是以大幅度削减工业生产换来的。【注释】 “ The Problem of the Future Balance of Payments of the United States, ” Document 40, DHTP, Vol.27, pp.234 ～ 235. 【注尾】 在美国政府看来，第四点计划对美国经济所发挥的“稳定器”作用，首先是帮助欠发达国家实现经济发展，不仅能消除苏联唯一对这些国家有吸引力的东西，还能大量节省军费开支，而军费支出的减少会使美国有更多资源用于国内发展和福利计划；其次是资本出口能使第三世界国家有更多可使用的美元来购买来自美国或其他国家的货物，也会通过美元转移扩大对卖出货物国家的出口。【注释】 Walter Salant , “ The United States Economic Interest in Point IV, ” July 28, 1949, Document 33,DHTP, Vol.27, pp.187 ～ 188. 【注尾】 “开发程度最高的国家才是美国最好的顾客”。【注释】 Document 38, DHTP, Vol.27, p.227. 【注尾】除此之外，第四点计划在经济利益方面的另外一个重要目标，是它可以作为马歇尔计划的补充形式发挥作用。西欧是美国最重要的贸易伙伴，但 1947 至 1948 年马歇尔计划带来的结果没能使美国政府满意，原因是欧洲国家贸易赤字仍在不断增加，美元的严重缺乏使得它们买不起美国昂贵的原材料和工业设备。美国政府认为，只有欠发达国家廉价的原材料生产得到恢复和开发，这些问题才能获得解决，如果继续允许亚洲或其他地区遭受贫困的肆虐，欧洲的复兴效果也会大打折扣。【注释】 Document 38, DHTP, Vol.27, p.227. 【注尾】因此，美国提出第四点计划的出发点之一，是通过向第三世界国家提供技术和资本，使这些国家成为欧洲的商品市场，进而以间接方式达到恢复和扩大美欧经济贸易关系的目标。第四点计划下美国对东南亚地区提供的援助就包含着此 一 意图，即对外投资即使不是直接投向欧洲，欧洲国家也会受益，美国在其他地区的投资会使这些地区把一部分美元资本花在欧洲，或花在是欧洲主顾国家身上。【注释】 Document 33, DHTP, Vol.27, pp.186 ～ 187. 【注尾】 不然的话，马歇尔计划结束后，如果没有对外投资或停止提供外援，美元短缺状况会再次抬头，美国某些出口工业可能会面临猛烈而痛苦的调整过程；【注释】 DOS, “ Cooperative Program for Aid in the Development of Economically Underdeveloped Areas, ” Document 42, DHTP, Vol.27, pp.285 ～ 286. 【注尾】 美元短缺状况会使欧洲国家继续实行进口限制措施或其他相关管制措施，并可能会导致一个非美元政治集团的建立；欠发达地区也会加强外汇管制，而针对交易实施外汇管制是美国坚决反对的。【注释】 Document 33, DHTP, Vol.27, p.189; Document 42, DHTP, Vol.27, p.286. 【注尾】
第四点计划的出台还表明，经济因素或经济武器在冷战时期美国遏制战略中具有突出作用。美国是一个习惯且善于利用经济外交来实现战略目标的国家。早在第四点计划出现之前，美国各种公私机构就在广大亚非拉国家或地区开展过经济外交，尽管这些活动很多时候是以慈善或道义的面目出现的。美国公私机构对第四点计划的发展演变产生的重要影响，构成了第四点计划独特且容易混淆的方面。【注释】 Some Allied Aspects of Point 4, Congressional Digest, May 1950, Vol.29, p.137. 【注尾】 在某种程度上可以说，杜鲁门就职演说中“大胆的”计划只是在试图用一个更广泛意义上的新办法来解决美国作为所谓“山巅国家”要面对的“老”问题。
第四点计划的直接渊源可以追溯到美洲体系的发展演变上。它形成于泛美联盟，在“睦邻政策”时期达到高潮。从 1889 年开始，美国通过技术援助、资本投资等手段，借助多边性泛美联盟尤其是“睦邻政策”提高西半球社会经济发展、深化美洲体系的同时，也一步步把理想化的泛美主义变成实现自己政治利益的美元外交。就技术援助而言，在第四点计划提出以前美国政府在双边基础上实施的此类计划主要集中在拉美地区。 1939 年 5 月，总统建立了“与美洲国家合作部际委员会”，在美洲国家实施合作型计划，之后该委员会改名为部际科学文化合作委员会（ Interdepartmental Committee on Scientific and Cultural Cooperation ），一度曾有 20 个联邦部门和机构在委员会领导下参与了相关计划。从 1940 年至 1949 年 12 月 31 日 ，美国政府在该委员会各项计划上共花费了 2495 万美元，其中有 1795 万美元直接用于经济开发活动。 1947 年 8 月 5 日 ，第 369 号公法授权建立美洲事务研究院（ Institute of Inter American Affairs, 简称 IIAA ），实施 3 年的技术合作计划。纳尔逊·洛克菲勒（ Nelson Rockefeller ）成为研究院首任董事会主席。从 1940 年至 1948 年 12 月 31 日 ，美国政府在美洲事务研究院合作计划，以及其前身美洲事务协调员办公室（ the Office of the Coordinators of Inter American Affairs ）支出共计约 5895 万美元。【注释】 Document 42 DHTP, Vol.27, pp.362 ～ 364. 【注尾】 其中效果较为明显的是“合作局”援助项目。这类由美国政府与拉美国家政府共同出资和出人执行的特定项目活动主要集中在培训技术人员、公共健康、教育和农业领域。美洲事务研究院在拉美地区的广泛实践及其影响力，使曾亲身参与其中的本杰明·哈迪 (Benjamin Hardy) 最初提出技术援助设想成为第四点计划得以出台的现实来源。同时，第四点计划对美洲事务研究院本身也产生了重要影响，为后者的继续存在提供了新的动力，如国会于 1949 年 8 月 22 日 宣布再把该机构存在时间延长至 1955 年 6 月 30 日 。【注释】 House Report on Extending the Institute of Inter Amerian Affairs, No.1303 (S.1250), August 22, 1949, p.1. 【注尾】 就资本投资而言，拉美地区始终也是美国最为关注的地区之一。例如， 1919 年至 1948 年美国直接对外投资总额是 302 亿美元，其中流入拉美地区 123 亿美元，占总额的 41% 。美国投资的主要领域是制造业和加工业。同时，在 1945 年至 1948 年长期性对外投资 142 亿美元的总额中，美国政府资金占 85% ，其余的来自于私人机构。【注释】 Document 42, DHTP, Vol.27, pp.287 ～ 288. 【注尾】
不过，战后美国外援重点发生了重大变化。欧洲等其他地区成为战后接受美国援助最多的地区，这使得拉美国家十分不满。例如， 1945 年 7 月至 1949 年 12 月，美国政府信用贷款、赠款共计 335.84 亿美元，拉美地区只得到 5.63 亿美元。【注释】 “ The United States Foreign Assistance Program as of December 31, 1949, ” FRUS, 1949, Vol. I, pp.754 ～ 755. 【注尾】 拉美国家认为，该地区面临的经济开发问题同欧洲一样紧迫，它们甚至早在布雷顿森林会议期间就主张关注战后欠发达地区的经济发展。战后，作为对亚非拉国家强烈要求获得贷款和技术援助的响应，在巴黎召开的联合国大会为此专门通过了一项联合国技术援助计划。然而，美国政府认为西欧与拉美不同，西欧的经济任务是恢复，所以美国必须予以“援助”，而拉美经济的关键是“开发”，美国将以私人投资方式进行“协助”，而没有考虑在该地区实行类似马歇尔计划的援助计划。直至 1940 年代末 1950 年代初，由于马歇尔计划在西欧的顺利实施，美国希望通过金额不大的技术援助实施一些试验性项目，来扩大美国在欠发达地区的影响。因此，第四点计划的提出，在某种程度上也是杜鲁门政府对第三世界尤其是拉美国家的要求所做出的一种回应。
第四点计划是战后美国外交政策的延续。正如杜鲁门所说，第四点计划在马歇尔计划出台后，在他头脑中酝酿了两三年，它起源于援助希腊、土耳其的实践。“这两项计划还提示了一个新的概念，这就是建立一种长期给予世界落后国家以技术援助的计划”，在“两年以后，这个新的概念就得到了证明”。【注释】 哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录》（第 2 卷）（李石译）北京·三联书店， 1974 年版，第 274 ～ 275 页。【注尾】 在战后美国外援计划中，技术援助是一个重要内容。其中，经济合作署（ Economic Cooperation Administration, 简称 ECA ）在许多国家开展了技术援助和专家服务活动，到 1949 年时为此类计划拨款达到 600 万美元；【注释】 Office of Public Affairs, DOS, “ Point Four, ” February 1949, Document 6, DHTP, Vol.27, p.23. 【注尾】 1948 年至 1950 年上半年向希腊、土耳其提供的 5.94 亿美元援助资金中，技术援助是有重大意义的组成部分。如果说援助希腊、土耳其有很强的应急色彩的话，那么马歇尔计划的成功，则为杜鲁门政府下定决心在亚非拉地区推广“小马歇尔计划”扫除了心理障碍。白宫助手约翰·斯蒂尔曼认为，“我们能从西欧取得的成就中得到许多鼓励。”【注释】 The Address by John R. Steelman , November 9, 1949, Document 38, DHTP, Vol.27, pp.219,221. 【注尾】 杜鲁门对第四点计划更是信心百倍。 1949 年 11 月 8 日 ，他在一次演讲中描绘了该计划的美好前景：“幼发拉底河和底格里斯河流域会再次成为伊甸园”，从而再现尼布甲尼撒时代曾经有过的富足景象，其邻国也会因此富裕起来。【注释】 House Report on H.R.7797( Act for International Development), No.1802, part 4, March 23, 1950, p.27. 【注尾】
虽然杜鲁门的特别顾问克拉克·克利福德（ Clark Clifford ）在其回忆录中特别强调了第四点计划出台的“偶然性”，认为“我们要为演说寻找一种思想，而哈迪也在为他的思想寻找能说出来的地方。”【注释】 Clark Clifford(with Richard Holbrooke),Counsel to the President: A Memoir( New York: Random House, Inc.,1991), p.250. 【注尾】但思想根源与现实根源说明事实并非如此。美国国务院认为，相对于需求而言，在第四点计划出现以前由政府或私人组织实施的科技信息交流或援助计划，都是不够的。【注释】 Document 6, DHTP, Vol.27, p.25. 【注尾】总之，战后美国一直试图利用经济优势来推进美国的“新边疆”，并巩固已经征服的疆域。政策的变化要求新方法和新工具的出现，第四点计划就是杜鲁门政府采取的决定性步骤，欠发达地区的经济开发从此也成为了美国外交政策的主要目标之一。【注释】 美国学者肯·赫克勒曾是杜鲁门白宫班子成员之一。他认为第四点计划也是一种杜鲁门主义（ Trumanism ），只不过在用词上不同于以援助希腊、土耳其法案为标志的杜鲁门主义（ the Truman Doctrine ）。见 Ken Hechler , Working with Truman: A Personal Memoir of the White House Years (New York: G. P. Putnam Sons, 1982), p.280. 【注尾】
二、第四点计划的实施及影响
第四点计划倡议者对冷战逻辑的反向推演造成的直接后果就是，亚洲、拉美乃至非洲在欧洲的冷战 遏制线 固化后，也相继被纳入到冷战格局之中。换言之，全球冷战“态势”的形成不是不言自明的，它是一个需要不断努力去说明和验证的命题或“假设条件”。虽然活动范围和成效受到政府内部意见分歧的严重影响，但技术合作署（ Technical Cooperation Administration, 简称 TCA ）的职责权限在 1951 年底终于有了明确的界定，它正式成为第四点计划唯一的执行机构。 1951 年 11 月 30 日 ，以负责管理事务的副国务卿帮办办公室人事主任哈罗·赫尼曼（ Harlow Heneman ) 向各部门提交备忘录《关于第四点计划管理机构的重组》【注释】 “ Reorganization of the Administration of the Point Four Program, ” November 24, 1951, Document 89, DHTP, Vol.27, pp.683 ～ 686. 【注尾】（正式出台时间是 1951 年 11 月 24 日 ）为标志，经济合作署与国务院就技术援助问题“在华盛顿爆发的最激烈的官僚政治斗争”【注释】 House Report on H.R.5113, No.872, August 14, 1951, p.38. 【注尾】暂时平息下来。尽管这距离杜鲁门就职演说已过去近 3 年，距美国签署第一个第四点计划协议也已过去整整 1 年。
自 1949 年 1 月 20 日 杜鲁门首次提到第四点计划算起（国会正式拨款是在 1950 年 9 月 6 日 【注释】 曾担任技术合作署副署长的宾 厄姆 认为是在 1951 年 10 月 31 日 。当时国会在《 1951 年共同安全法案》下首次向第四点计划拨付了实际款项，而在这之前，已成立的技术合作署实际上处于瘫痪状态。见 Jonathan B. Bingham, Shirt Sleeve Diplomacy: Point Four in Action (New York: Freeport, 1970), p.24. 【注尾】），到 1953 年 9 月 1 日 技术合作署署长斯坦利·安德鲁斯（ Stanley Andrews ）被解雇，该计划存在的时间大约有 3 年零 7 个月。一般认为，【注释】 相关数据不一致。主要原因是技术合作署与经济合作署、共同安全署在职权划分上有着明显的交叉重叠，这在东南亚和远东地区尤其明显；美国把印度支那算为一个单位，联合国数据则按 3 国计算；有的资料把希腊、以色列及欧洲国家在非洲、加勒比地区的属地也列入第四点计划。【注尾】 在这段时间里， 2445 名美国技术人员在 35 个国家或地区实施的计划有 18 个类别，具体技术援助项目有 1745 个； 34 个国家把 2862 名青年专家送往国外，主要是美国深造； 3 个财政年度拨款共计 3.11 亿美元，分别是 1951 财政年度 3900 万美元， 1952 财政年度 1 27 亿美元， 1953 财政年度 1.45 亿美元；【注释】 杜鲁门在回忆录中提供的数据是 3 个财政年度支出共计 3.38 亿美元，分别是 1951 财政年度 3450 万美元， 1952 财政年度是 1.479 亿美元， 1953 财政程度是 1.556 亿美元，见《杜鲁门回忆录》（第 2 卷）（李石译）北京·三联书店， 1974 年版，第 280 ～ 281 页。 1952 年参议院对外关系委员会给出的数据是 1951 财年 3190 万美元、 1952 财年 1.40 亿美元和 1953 财年建议拨款 2 27 亿美元，共计 3.989 亿美元。见 Senate Report on S.3086, No.1490, April 30, 1952, p.37. 另外， 1957 年，参议院第 139 号报告称 3 个财政年度授权拨款共计 3.15 亿美元， 1951 财年是 3500 万美元， 1952 财年是 7500 万美元， 1953 财年是 205 亿美元； 3 个财政年度实际拨款总额为 255 亿美元， 1951 财年为 3190 万美元， 1952 财年为 7500 万美元， 1953 财年为 1.48 亿美元。见 Technical Assistance: Final Report of Committee of Foreign Relations, March 12, 1957, Senate Report, No.139, 85th Congress, 1st Session, p.56. 【注尾】 受援国共提供了 4.9 亿美元作为项目的配套资金。【注释】 Sergei Y. Shenin , The United States and the Third World: the Origins of Postwar Relations and the Point Four Program (Huntington, N.Y.: Nova Science Publishers Inc., 2000), p.171;Walter R.Sharp , “ The Institutional Framework for Technical Assistance, ” International Organization, Vol.7, No.3(August 1953), p.349; Proposed Technical Cooperation Program for 1952, August 21, 1951, Document 83, DHTP ， Vol.27, pp.637 ～ 640;Testimony by Henry Bennett, June 1951, Background of Point 4,Congressional Digest, January 1952, Vol.31, p.8; “ Development of the Technical Assistance Program: Release of the FOA, 1954(Excerpt) , ” American Foreign Policy,1950 ～ 1955: Basic Document, Vol.II , p.3145. 【注尾】以下我们对技术合作署实施第四点计划的地区标准及其原因进行具体分析和论述。
1949 年 3 月 14 日，国务院把实施第四点计划的地理范围笼统规定为“欠发达”和“爱好和平”的国家和地区。【注释】 Memorandum by the Secretary of State to President Truman, FRUS, 1949,Vol.1, p.776; “ Progress Report on Point IV, ” March 14, 1949, Document 12, DHTP, Vol.27, p.46. 【注尾】 白宫之后进行了进一步的界定，认为拉丁美洲、非洲、中东和大多数远东国家都是欠发达地区，但第四点计划不包括中国（政治形势不稳定极大阻碍了计划的有效实施）、铁幕国家（尽管“任何情报和宣传计划也没有技术专家的作用大”，放弃十分可惜，但它们只能参加联合国技术援助计划）和西欧（由经济合作署实施）。【注释】 “ Possible Questions and Suggested Answers Concerning the President s Technical Assistance Program, ” Document 15, DHTP, Vol.27, pp.81 ～ 82. 【注尾】
1949 年 4 月底 5 月初，国务院又认为，这类计划的范围不能事先就做出精确界定，最重要的是通过实践经验来适应不断变化的条件与环境。【注释】 Document 42, DHTP, Vol.27, pp.255 ～ 256. 【注尾】 对于在欧洲列强的殖民地或者属地实施第四点计划的问题，技术援助部际顾问委员会（ the Interdepartmental Advisory Committee on Technical Assistance, 简称 ACTA ）于 1949 年 7 月 27 日 也进行了说明，认为在人口总数达 2 亿以上的 10 个托管地、 60 多个非自治地区实施的技术合作计划，不管是多边还是双边的，都必须符合第四点计划的目标，这一点对附属国家和独立国家应一视同仁。另外，由于殖民地正日益被美国视为是与苏联开战后的物资基地和人力供应来源，但在殖民地知识分子和报界中不同程度地存在着反美倾向，因此必须进行细致的宣传，避免激起殖民地人民对第四点计划立刻就会产生巨大效果的高期望值；同时应淡化计划与美国政治和战略目标之间的联系，也不要过多宣传计划对西欧经济复兴所产生的间接影响。【注释】 “ Point Four Program in Relation to Dependent Areas, ” July 27, 1949, Document 24, DHTP, Vol.27, pp.138 ～ 148. 【注尾】
1950 年 10 月 10 日 ，艾奇逊在给驻外大使馆的电报中，指示按照《国际开发法案》进行第四点计划谈判时，要采取签署正式协议、互换照会或由驻外机构和大使馆签署谅解备忘录等 3 种方式进行。相关安排必须包含可供双方选择的终结条款，例如提前 3 个月给予对方通知等。【注释】 The Secretary of State to Certain Diplomatic Missions, Circular Telegram, October 10, 1950, FRUS, 1950,Vol.1, p.869. 【注尾】 同时，国务院认为第四点计划的一般性技术合作协议，都要按照标准格式范本，采取美国外交使团负责人与接受国外交部长签署协议的形式进行，而不是简单地互换照会。 1950 年 11 月 7 日 ，斯里兰卡成为第一个与美国签署第四点计划一般性协议，即所谓“保护伞协议”的国家。【注释】 “ The Secretary of State to Diplomatic Missions in the American Republic, ” November 21, 1950, FRUS, 1950,Vol.1, pp.870 ～ 874. 【注尾】 除了在拉美国家外，第四点计划项目实施的时间往往要延后很多，如美国于 1951 年 6 月 16 日 与埃塞俄比亚政府签署了第四点协议，而实际实施的时间是 1952 年 5 月 15 日 。【注释】 Amanda Kay Mcvety , “ Pursuing Progress: Point Four in Ethiopia, ” Diplomatic History,Vol.32, No.3(June 2008), pp.371,387. 【注尾】
技术合作署在欠发达地区实施相关计划的方式有 3 种。一是由美国与受援国代表组成共同委员会。 1950 年 12 月 2 日 ，美国在与巴拉圭政府达成谅解后成立了第一个共同委员会。二是美洲事务研究院在拉美国家建立的技术合作服务机构，它是受援国政府部门中的合作局。三是有共同资金的联合机构。另外，美国在每个受援国都建立了由美国大使领导的美国技术援助办公室。技术合作署针对不同地区实施第四点计划的力度也有差异，这既有数量的考虑，也有性质上的考虑。在 1949 年，中东、拉美和印度被认为是最有希望成功实施第四点计划的国家或地区。【注释】 The Article by Morris Cooke, July 11, 1949, Congressional Digest,May 1950, Vol.29, p.160. 【注尾】 技术合作署对近东地区国家给予了高度关注，为相关项目提供了充足的财政支持，为人均 47 美分；对南亚和东南亚地区则相对较少，为人均 19 美分；拉丁美洲得到的财政支持最少，人均仅有 12 美分，而且同前两个地区相比，拉美国家只得到技术援助，美国对该地区没有提供一般性经济援助。【注释】 “ Proposed Technical Cooperation Program for 1952, ” August 21, 1951, Document 83, DHTP, Vol.27, p.640. 【注尾】 关于各地区获得的拨款分配比例，在 1951 财政年度，拉美、远东及近东、非洲与南亚 3 个地区所占比例分别为 37% 、 16% 和 47% 。【注释】 Post War Aid and Point 4, Congressional Digest, May 1950, Vol.29, p.160. 【注尾】 技术合作署提交的《 1952 年技术合作计划建议》报告要求的 1.18 亿美元款项中，近东与非洲占 35% ，南亚占 8% ，东南亚与远东占 29% ，拉美国家占 19% 。【注释】 Document 89, DHTP, Vol.27, p.636. 【注尾】 在技术合作署 1953 财政年度要求的 2.27 亿美元拨款中，用于近东地区的占 24 ％，南亚地区占 66 ％，拉美地区占 10 ％。【注释】 House Report on the Mutual Security Act of 1952 (H.R.7005), No.1922, May 12, 1952, p.48. 【注尾】这里需要指出的是，美国第四点计划的资金始终存在承诺金额、实际拨付金额和使用金额的差异，以及与其他外援计划资金、受援国配套资金相互混杂的情况，因此很多重要数据在不同论著中有不一样的情况。
与此同时，受援国各个经济部 门所得 到的资金也是不一样的。由于相关档案资料非常庞杂零散，本文试以 1950 年为例进行说明。 1950 年，第四点计划实施时涉及到 18 类经济领域，包括一般经济开发项目， 含农业 和林业、教育、卫生和住房、资源和工业开发项目，含水资源、矿物资源、渔业资源、交通、通信和劳工，以及援助政府活动项目，含公共管理、财政支持、统计、水利、地质勘测与天气和社会服务。【注释】 Document 42, DHTP, Vol.27, pp.257 ～ 268. 【注尾】 其中卫生、农业与林业、工业、教育 4 类项目最为人关注，美国与国际机构投入的相关资金比例占到 24% 、 20% 、 9 ． 7% 和 7.8% ，受援国则为 24% 、 20% 、 9.8% 和 7.8% 。【注释】 1950 年第四点计划项目支出共 8562 万美元，美国与国际机构承担 5708 万美元（美国拨款 3450 万美元），接受援助国家配套资金约 2854 万美元。见 Document 42, DHTP, Vol.27, pp.315 ～ 317. 【注尾】
除了以上所述的援助金额总体情况外，由于第三世界的复杂性，技术合作署援助资金在使用上有地区差别，具体情况及原因如下：
一是东南亚和南亚地区。到 1952 年底前，东南亚接受技术援助的国家或地区共有 7 个，包括缅甸、台湾地区、印度支那地区、印度尼西亚、韩国、菲律宾和泰国；南亚国家共有 5 个，包括阿富汗、斯里兰卡、印度、尼泊尔和巴基斯坦。【注释】 Document 83, DHTP, Vol.27, pp.638 ～ 639. 【注尾】 20 世纪 50 年代中期以前，美国一直认为此地区对世界贸易复兴进程尤其是欧洲国家十分重要。 1949 年中华人民共和国成立后，美国政府开始担心中国会援助东南亚如印度支那、马来西亚和菲律宾共产党发动内战，因此在 1950 年除提供第四点计划援助外，另外还针对东南亚启动了一项紧急援助计划。据统计， 1950 年 6 月 5 日 至 1952 年 6 月 30 日 ，共同安全署及其前身经济合作署在东南亚地区共使用资金 330 亿美元。【注释】 House Document on the Mutual Security Program, No.561, June 30, 1952, p.29. 【注尾】 朝鲜战争爆发后，这个地区成为所谓“前线”国家，面临的“共产主义威胁”大大增加，美国私人资本最终失去了对这一地区的兴趣。因此，对那些直接处在“共产主义威胁”之下的国家的援助计划，如越南、柬埔寨、老挝、泰国和菲律宾，被移交给共同安全署管理，局势相对比较稳定的国家的援助仍由技术合作署负责。到 1952 年底，东南亚接受第四点计划援助的国家只有缅甸，而南亚则有 5 国。印度是第四点计划重点关注的国家之一。 1952 年 1 月初，美国与印度签署协议扩大了第四点计划项目在印度的实施，规定 1953 年财政年度美国向特殊的印美技术合作基金注资 5000 万美元。这项计划目的是通过对 1.65 万个村庄、 1100 万人能产生直接影响的社区开发项目，提高印度农业生产水平，降低对粮食进口的依赖。之后各种援助项目费用都由该基金支出，由技术合作署与印度政府共同进行管理。另外，美国也扩大了在巴基斯坦的第四点计划实施力度， 1952 年援助资金达 1000 多万美元。【注释】 House Document, No.561, pp.26 ～ 27. 技术合作署两个年度援助巴基斯坦的资金数额： 1952 财年是 1062 万美元， 1953 财年是 1221 万美元；援助印度的金额是 5276 万、 4540 万美元。见 House Report on Special Study Mission to Pakistan, India, Thailand and Indochina, No.412, May 12, 1953, pp.13,29 ～ 30. 【注尾】 虽然印度成为接受援助资金总额最多的国家，但它在外交上并没有改变所谓“不偏不倚”对待东西方阵营的立场，并且坚决反对美国向巴基斯坦提供援助。
二是中近东地区和非洲。中近东地区接受技术援助国家共有 9 个，包括埃及、伊拉克、约旦、黎巴嫩、沙特阿拉伯、叙利亚、也门、伊朗和以色列。【注释】 Document 83, DHTP, Vol.27, p.637. 【注尾】 1950 年10 月19 日 ，美国与伊朗签署协议，被认为是“第一个全面性的第四点计划技术合作方案”。【注释】 Editorial Note, November 21, 1950, FRUS, 1950, Vol.I , p.874. 【注尾】 战后，美国政府计划开采利用中近东的石油资源，以支持欧洲经济复兴进程，并缓解西半球石油资源储备面临枯竭的困境。自 1946 年起，美国政府一直通过支持美国石油公司的方法来实施这一政策。朝鲜战争爆发后，东南亚地区优先地位的丧失及冷战演变成“热战”的可能性不断加大，促使美国政府对近东地区的兴趣大增。就是在这个时期，美国的“原材料战略”最终成形，近东的石油资源成为美国政府最为关注的事情。在这一地区，美国第四点计划主要有两项任务：一是扩大美国的政治影响力，二是维持地区的政治稳定。第四点计划资金中有大约一半被用来提高粮食生产。【注释】 House Document on the Mutual Security Program, No.561, June 30, 1952, p.19. 【注尾】 对于波斯湾产油国，如沙特和科威特，美国政府一直试图稳定与这些国家的关系，并强迫一些美国公司签署了“ 50/50 协定”，即美国石油公司要把它们全部营业收入的一半用来交税。虽然这些协定加强了美国与这些国家的政治联系，但巨额石油收入使它们有充足的资金用来配合美国的行动，第四点计划着眼的另一个重要目标， 即必要 的国内政治改革在大多数情况下最终都只能成为纸面空谈。同时，为了补偿石油公司做出的“牺牲”，美国政府除了制定对这些公司有利的税收制度，容忍一些违反美国国内法律的事件外，还通过第四点计划来支持这些公司在当地的活动。技术合作 署专家 通过广泛参与当地银行、金融、税收机构的建立，以及进行地质测量调查之类的基础建设项目建设，以各种方式向美国公司提供了帮助。
对于中近东地区不生产石油但对地区稳定有相当影响的国家，美国政府的做法是努力维持局势的稳定。第四点计划成为支持美国稳定地区局势的最有效工具。在非产油国，技术合作 署实施 了众多的技术援助项目，这些国家所得的资金大约是其他欠发达国家的 5 到 7 倍。例如在 1947 年，阿拉伯美国石油公司开始建设一条跨阿拉伯国家、连接波斯湾油田与黎巴嫩港口设施的石油管道。 1950 年 9 月，建设工程完工，而这时正好是朝鲜战争和美国国内关于原材料战略争论最激烈的时候。美国政府认为，这个管道对国家安全至关重要，因而叙利亚、黎巴嫩和约旦的政治稳定就成为美国外交优先考虑的目标。于是技术合作署在这几个国家实施了最为昂贵的技术援助计划。第四点计划提供给黎巴嫩和约旦的人均金额达到 2.6 美元，这是援助近东国家平均水平的 8 倍，是拉丁美洲国家平均水平的 20 倍。第四点计划在伊朗和伊拉克的实施，是美国填补中东地区“权力真空”的努力。当时，英国在中东地区的影响力不断下降，而反西方、亲共产党的力量在不断增强。鉴于伊朗当时的形势十分危险，尽管遭到国会的抗议，技术 合作署仍拒绝 在伊朗应用第四点计划的“自助”原则，而是为相关技术援助项目提供了最大比例的资金，伊朗人均可以获得 1.25 美元。【注释】 Shenin , The United States and the Third World, pp.178 ～ 179. 【注尾】
非洲大部分国家或地区都或多或少与欧洲国家存在关联，美国基本上通过马歇尔计划的渠道向非洲提供援助，换言之，所有非洲殖民地的技术援助计划实际上是欧洲复兴计划的组成部分。因此第四点计划在非洲的实施力度很小，范围仅限于利比里亚、埃塞俄比亚 ( 厄立特里亚 ) 、利比亚 3 国。除 1950 年12 月22 日 与利比里亚签署协议之外，非洲地区只是到1951 年才获得技术援助。【注释】 House Document on the Mutual Security Program, No.561, June 30, 1952, p.18. 【注尾】 到 1951 年底，欧洲复兴计划获得的第四点计划的拨款，要超出美国任何其他援助计划的此类拨款。【注释】 Document 83, DHTP, Vol.27, p.637; William A. Brown, Jr. and Redvers Opie , American Foreign Assistance (Washington, D. C.: The Brookings Institution, 1957), pp.399 ,433 . 【注尾】 对于利比亚，由于其独立地位尚有待巩固， 1950 年 11 月 24 日 美国与该国签署的协定，是在华盛顿和在的黎波里美国总领事馆同时宣布的。【注释】 Editorial Note, November 21, 1950, FRUS, 1950,Vol.I, p.874. 【注尾】
三是拉丁美洲地区。与其他地区不同的是，第四点计划提供的技术援助对拉美国家来说似乎是自然而然的事情。这在很大程度上要归功于美洲国家组织框架下诸如泛美卫生局、洛克菲勒基金会等机构长期以来进行的“广泛实践”。拉美地区作为美国的后院， 接受技术合作署援助的国家数目最多，一般认为有 19 个国家接受了美国技术合作署的援助。【注释】 House Document on the Mutual Security Program, No.561,June 30, 1952, p.36. 有的学者认为是阿根廷强大的民族主义势力阻止了第四点计划进入该国。见 Samuel G. Inman, “ Technical Assistance in Latin America, ” Current History, Vol.33, No.192 (August, 1957), p.106. 笔者认为，阿根廷被排除在外，与庇隆政府在第二次世界大战期间及战后实施亲纳粹德国政策导致美国严重不满有关。【注尾】 它们是玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加 、古巴、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、海地、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉。【注释】 Document 83, DHTP, Vol.27, p.640. 【注尾】 1950 年第一批与美国签署此类协议的国家是巴西（ 12 月 19 日 ）、尼加拉瓜（ 12 月 23 日 ）、巴拉圭（ 12 月 29 日 ）和巴拿马（ 12 月 30 日 ）。【注释】 Editorial Note, November 21, 1950,FRUS, 1950,Vol.1, p.874. 【注尾】 需要注意的是，不能完全按照签署时间来判定第四点计划在不同国家的实施情况。例如在 1951 财政年度结束之前，美国在没有签署协议的委内瑞拉、危地马拉、哥斯达黎加、玻利维亚等国，同样已经实施了第四点计划项目。【注释】 U.S.House of Representatives, Selected Executive Session Hearings of the Committee, 1951 ～ 1956, Vol.IX , Mutual Security Program, Part 1(Washington: U.S.Government Printing Office, 1980), pp.126 ～ 127. 【注尾】 拉丁美洲地区形势十分稳定，欧洲大国已被排挤出当地市场，“共产主义威胁”也似乎遥远得多，而且当地民族主义势力虚弱，大多数国家还面临着相当大的外贸赤字，因此美国在拉美地区实施第四点计划不如它在中近东、南亚和东南亚地区实施该计划那样紧迫和重要。同时，美国原料生产与加工企业实际上在拉美经济中享受着垄断地位，可以任意开发当地的资源。为了降低美国公司活动带来的消极社会和政治影响，技术合作署在拉美实施技术援助计划时，主要关注的是解决当地最为急迫的问题，如食品、健康和教育项目。另外 一 小部分项目是通过分析调查、提供建议、改善当地管理水平和基础设施以直接支持和规范美国公司的行为。由于形势相对稳定，美国政府从心理上认为没有必要投入太多资金，因为数十年来美国教会等非政府组织的资金在那里一直发挥着作用。因此，第四点计划在拉丁美洲的资金投入要比其他地区少，为人均 11 至 15 美分。截止 1952 年 6 月 30 日 ，美洲国家得到的第四点计划授权资金是 3026 万美元，其他地区共得到 1.77 亿美元。【注释】 House Document on the Mutual Security Program, No.561, Part.II , June 30, 1952, Table E 4. 【注尾】 其中 1951 、 1952 财政年度分别是 1130 万美元和 1800 万美元。【注释】 Senate Report on H.R.5113, No.703, August 27, 1951, pp.33 ～ 34. 【注尾】 另外，美国以“自助”为理由从拉美国家得到了很大比例的配套资金。实际上，“公平分摊”原则决定了当地有利于农业部门的投资结构，对于迫切要求工业化的拉美国家经济而言产生了不良影响。与其他地区也不同的是，美国在拉美地区实施的第四点计划项目，始终是通过 1947 年成立的美洲事务研究院进行的。尽管“没人能说，如果第四点计划没被提出的话，美洲事务研究院究竟在战后还能存在多久？”【注释】 Jonathan B. Bingham, Shirt Sleeve Diplomacy: Point Four in Action (New York: Freeport, 1970), p.23. 【注尾】但美国国会在第四点计划被撤消后再次延长该机构存在时间的做法，明显地反映出拉美地区在美国遏制战略的重要地位。
通过上述分析可以看出，技术合作署对不同国家和地区的援助目标有很大差异。受援国家或地区接受援助起始时间的早晚、接受美援力度的大小与受援时间的长短，与它们是否靠近冷战的“遏制线”、拥有的战略资源对美国的重要程度，以及同美国历史渊源和传统关系的深浅，是成正比的。就援助类型而言，尽管理论上有技术援助和资本投资的区别，但它们实际上都是国家资本对外输出、进而获取利润或实现外交目标的一种方式，两者在具体实施中不能也不应截然分开，尤其是在援助国与受援对象政治经济地位处于严重不对称和冷战特殊环境中，加上之前的马歇尔计划作为先例，美国政府尤其是国会实际上把二者都看作是一种“援助”，是给第三世界的赠款。同时，第四点计划下的各类援助在本质上充满着军事和政治含义，是一种对苏联的变相遏制，这一点在朝鲜战争后表现得尤为明显。随着美国战略目标的变化，国会对此类援助的拨款额也得到提高，但 1948 年至 1955 年技术合作（ 5% ）与开发援助（ 7% ）加在一起也只占美国外援总额的 12% 左右，而同期外援占美国国内生产总值的比例也仅为 1.1% 至 1.7% 。【注释】 The National Planning Association, The Foreign Aid and the United States Economy (Washington: Government Printing Office, 1957), p.1. 【注尾】 尽管在实施过程中，美国政界学界也不时有人认为技术援助并不是实现政治目标的最好工具，但第四点计划取得的经验教训，是 1960 年代美国推出各种发展援助计划的重要垫脚石。
三、执行机构的变化与第四点计划的历史命运
自杜鲁门在就职演说中提出以来，第四点计划可以说一直是命运多舛。作为其法律基础的《国际开发法案》明显具有的妥协性，以及技术合作署与经济合作署、美洲事务研究院在相关职权划分上自始至终存在的“剪不断，理还乱”的关系，都对第四点计划的最终执行效果产生了深刻影响。限于篇幅及研究目标的考虑，本文着重讨论国际形势变化和白宫易主对第四点计划执行机构演变及其历史命运的影响。
（一）从技术 合作署到共同安全 署（经济合作署）：《 1951 年共同安全法案》
第四点计划执行机构的名称第一次发生变化是由于国际形势的变化。朝鲜战争爆发以前，美国政府实施第四点计划，主要旨在通过在某种程度上提高第三世界国家生活水平、保持政局稳定而达到维持冷战“遏制线”稳定的目的；朝鲜战争爆发后，杜鲁门政府认为这是苏联集团改变冷战战场、武力夺取第三世界的开始 , 在“战争来临的前夜”，再主张《国际开发法案》中规定的长期性人道主义目标，已是一种奢望。在这种形势下，既保住第四点计划又能顺利获得国会拨款授权的唯一方法，就是把整个外援计划改头换面，依托国会出台的新法案，以“共同安全”的新标签为第四点计划找到出路。
1951 年 6 月 26 日 ，共同安全计划法案草案被提交给众议院外交事务委员会。委员会经过大量听证及对相关研究报告进行分析后，出台了一部替代性法案，即 H.R.5113 。此法案统一了以前所有的外援计划，包括《国际开发法案》。 8 月 10 日 ，委员会主席民主党人詹姆斯·理查兹（ James Richards ）提出建立一个脱离国务院的内阁级别的管理机构——共同安全署（ Mutual Security Agency ，简称 MSA ）。 8 月 17 日 ，众议院以 260 票对 101 票通过此法案。 8 月 31 日 ，民主党控制的参议院以 61 票对 5 票通过法案。但政府和国会中关于新机构和拨款规模的争论仍在进行。 9 月 27 日 ，作为对参议院同意增加经济援助资金的回报，众议院同意废除建立单一外援机构的想法。 1951 年 10 月 10 日 ，杜鲁门签署了 H.R.5113 ，即《 1951 年共同安全法案》（第 165 号公法）。【注释】 “ Point 4 Issues Today, ” Congressional Digest, January 1952, Vol.31, pp.12 ～ 13. 【注尾】
尽管在法案通过之前，共和党议员如塔夫 脱坚决 反对以增加美国纳税人负担和在全球向所有人提供完全免费的援助，作为美国外交政策的组成部分，【注释】 The Address by Robert A.Taft , September 20, 1951, Congressional Digest, January 1952, Vol.31, p.17. 【注尾】 有人甚至引用刊登在 1921 年 5 月 8 日 《真理报》上的斯大林的讲话，指出第四点计划的“原创者”是苏联人。【注释】 The Address by Howard Buffet, September 25, 1951, Congressional Digest, January 1951, Vol.31, p.23. 【注尾】但是，由于共和党内部也并非铁板一块，如共和党籍众议员乔治·米德（ George Meader ）认为防御永远不能赢得遏制共产主义的胜利，“ 一盎司 行动抵得上十吨口舌之争和宣传”（被称为“米德的抉择”），【注释】 “ Point 4 Issues Today, ” Congressional Digest, January 1952, Vol.31, p.14. 【注尾】加上民主党议员和社会名人的极力维护，如众议员亚伯拉罕·瑞比可夫（ Abraham Ribicoff ）认为，“这类援助（共同安全法案）并非赏钱……我们不是在扮演圣诞老人，或在策划拯救其他民族的圣战。我们是在拯救自己”，【注释】 The Speech by Abraham Ribicoff , August 16, 1951, Congressional Digest, November 1951, Vol.30, p.279. 【注尾】没有计划像第四点计划“那样在知识界受到欢迎”，【注释】 The Address by Robert S.Kerr , June 15, 1951;Statement by Cass Canfield, July 1951, Congressional Digest ， January 1952, Vol.31, pp.16,30. 【注尾】最终使第四点计划及技术合作署在新成立的共同安全署（经济合作署）中被保留了下来。
《 1951 年共同安全法案》共有 5 章，其中涉及到第四点计划的主要内容包括： 1. 法案目标是“通过授权向友好国家提供军事、经济和技术援助，增强自由世界的共同安全及个体或集体自卫能力，从这些国家安全和独立利益及美国国家利益角度出发开发这些国家的资源，推动这些国家有效参与联合国集体安全体系，进而达到维护安全和实现美国外交政策”。 2. 授权总统任命一位行政官员担任共同安全办公室负责人，代表总统“对各种援助计划进行持续监督和总体指导”，负责“分配和掌管所有此类资金”，但不包括进出口银行。 3. 撤消经济合作署正副署长、美国驻欧洲正副特别代表办公室，建立共同安全署，由共同安全办公室负责人担任署长。在 1952 年 6 月 30 日 经济合作署到期废止后，共同安全署署长开始正式履行其职责。 4. 法案没有任何修改《国际开发法案》第 412 条款，以及修改关于《美洲事务研究院法案》的规定。【注释】 “ Administering Authority under the Act for International Development: Exective Order No.10159, September 8, 1950, ” American Foreign Policy 1950 ～ 1955: Basic Documents, Vol.II , pp.3055 ～ 3073. 【注尾】 1951 年11 月1 日 ，第10300 号行政命令对管理授权做了进一步澄清，如第四点计划要按照《 1951 年共同安全法案》 501 条款规定，服从共同安全办公室负责人的“协调、指导和监督”，之前的第 10159 号行政命令因此做出相应修改；按照规定， 共同安全署可被 认为是经济合作署的“继承者”；废除 1950 年 1 月 27 日 第 10099 号行政命令，撤消同年 12 月 19 日 组建的国际安全事务委员会（ International Security Affairs Committee, 简称 ISAC ）。【注释】 “ Administering Authority under the Mutual Security Act of 1951: Exective Order No.10300, November 1, 1951, ” American Foreign Policy, 1950 ～ 1955: Basic Documents, Vol.II , pp.3086 ～ 3088. 【注尾】
从以上规定可以看出，为了适应美国全球遏制战略的新需要，共同安全署的建立具有较明显的整合美国资源和修正美国外援计划的意图。经济合作署虽被废止，但其职能在共同安全署中继续存在了两年，直至 1953 年 6 月才正式被取消。虽然第四点计划仍归国务院管理，但在管理体制和具体目标上也出现了很明显的变化。一是协调职责由国际安全事务委员会转到了总统行政办公室共同安全负责人 (Director for Mutual Security in the Executive Office of the President) 。国际安全事务委员会是国务卿按照总统指示于 1951 年 1 月建立的，负责所有外援计划的“协调和指导”，其成员由来自国务院、财政部、国防部、经济合作署的代表和总统特别助理威廉·艾夫里尔·哈里曼组成。【注释】 The Brookings Institution, Administrative Aspects of United States Foreign Assistance Program (Washington: Government Printing Office, 1957), p.10. 【注尾】 由于政府和国会都认为该委员会实际作用不太大，因此共同安全法案规定，第四点计划是整个共同安全计划的组成部分，国务院对它的管理要接受“总统行政办公室共同安全负责人的持续监督和总体指导”。【注释】 Document 89, DHTP, Vol.27, p.697. 【注尾】共同安全署在总统行政办公室办公，并受邀参加内阁会议和国家安全委员会会议。【注释】 The Brookings Institution, Administrative Aspects of United States Foreign Assistance Program, p.9. 【注尾】 二是经济援助资金只提供给那些符合美国安全利益的项目。法案规定，《国际开发法案》的目标“包含了 1951 年共同安全法案的目标”。从那一刻开始，技术援助的对象可能就不是那些需要的国家，而是有助于“增强自由世界的共同安全或相关国家防御能力”的国家；技术援助必须被用来开发当地资源，但不是为了欠发达国家的经济发展，而是为了美国的国家利益。“如果遭到攻击，对于那些希望能保卫自己家园的国家来说，该法案将向它们的军队提供军事装备。该法案还将向这些国家用于共同保卫自由而生产枪炮坦克的工厂提供原材料和生产设备。对于想增强实力和维护独立的欠发达地区人民而言，该法案将向他们提供技术人员与书籍、化肥与种子、灌溉和医疗设备等许多其他物资。”【注释】 “ The Statement by the President, ” October 10, 1951, Document 85, DHTP,Vol.27, p.656. 【注尾】《国际开发法案》也按照以上规定进行了修改。关于具体拨款数额，尽管政府在提交立法草案时就“没有具体要求给予第四点计划或技术援助的数额”，“仅仅是把它们作为整体经济援助资金的组成部分，以此来区别纯粹的军事援助”，【注释】 Point 4 Issues Today, Congressional Digest, January 1952, Vol.31, p.12. 【注尾】但以 1952 年 3 月 6 日杜鲁门在广播中建议的共同安全计划拨款（总额 79 亿美元）为例，其中有 2/3 （ 50 亿美元）以上将用于直接的军事援助， 17 亿美元用于“防御支持”，即把原材料（如钢铁）和机器赠给其他国家制造枪炮，而不是直接给现成的武器，大约有 6 亿美元用于经济和技术援助。【注释】 Address, Document 97, DHTP,Vol.27, pp.774 ～ 776. 【注尾】
另外，新的管理结构也没有严重影响技术合作署的日常工作。由于技术合作计划只是共同安全署一个花费较少、较不受关注的援助项目，杜鲁门时期的共同安全署署长哈里曼不可避免地把大部分精力放在了大规模军事援助和经济援助计划上，技术合作署则可以自行管理自己的问题；在管理范围划分上，在技术合作署进行技术援助的地区，共同安全 署不会 进行同样的工作，国防部也不干涉其他地区的经济事务。按照共同安全署“一个国家，一个机构”的原则，技术合作署把它的“势力范围”涵盖到拉美所有国家、南亚的尼泊尔、斯里兰卡、阿富汗、印度和巴基斯坦、中近东的所有阿拉伯国家、伊朗和以色列，以及非洲的利比亚、埃塞俄比亚和利比里亚；共同安全署则主要负责远东、东南亚国家和地区，包括缅甸、台湾地区、印度支那、印度尼西亚、菲律宾和泰国。【注释】 Senate Report on S.3086, No.1490, April 30, 1952, pp.5 ～ 6. 【注尾】
在管理范围划分方面需要说明的是，在东南亚，由于被撤消的经济合作署的一个重要特征是在欧洲国家如英国、法国、比利时、荷兰和葡萄牙的海外领地（包括许多东南亚国家及所有非洲殖民地）已经实施了大规模的技术援助计划，这些计划与第四点计划保持了十分紧密的联系，而且由于美欧此类计划在目标上不存在明显差异，因而是我们考察第四点计划发展演变的重要因素。 1949 年底到 1950 年 4 月，美国接连派出 杰塞普 使团（ the Jessup Mission ）和 格里 芬使团（ the Griffin Mission ）赴东南亚就经济援助问题进行调研。由于欧洲宗主国如法国明显缺乏在其殖民地实施第四点计划的兴趣，而更愿意利用马歇尔计划的资金和 1948 年援华法案的剩余资金。 1950 年 5 月，总统紧急基金被用来在法属印度支那，即柬埔寨、老挝、越南组建第一支技术与经济问题特别小组（ Special Technical and Economic Mission ，简称 STEM ）。随后其他小组被派往泰国、缅甸、马来西亚和印度尼西亚。“技术与经济问题特别小组计划时常被用来描述对东南亚的援助。”【注释】 Brown, American Foreign Assistance, p.408. 【注尾】 技术与经济问题特别小组计划在越南、老挝、柬埔寨和泰国较为广泛地实施了改善农业、教育、卫生、交通状况的项目。【注释】 House Report on Special Study Mission to Pakistan, India, Thailand and Indochina, No.412, May 12, 1953, pp.48 ～ 49,54. 【注尾】 1950 年11 月16 日 ，国务院与经济合作署对第四点计划与技术与经济问题特别小组计划的职责范围进行了划分，包括技术合作署负责技术与经济问题特别小组计划没有直接涉及的经济计划，如教育和各类管理服务计划，技术与经济问题特别小组计划涵盖所有同防御有关的经济援助计划。【注释】 “ Comments on Proposal to Have ECA Operate Point Four Bilateral Programs in Southeast Asia, ” FRUS, 1950,Vol.1, p.864. 【注尾】 1951 年在经济合作 署基础 上成立的共同安全署接手对技术与经济问题特别小组计划的管理权，这样台湾地区、菲律宾和几个欧洲国家在非洲的殖民地也被加入到这个名单里。
（二）从技术合作署、 共同安全署到援外 事务管理局：《第 7 号重组计划》
在很大程度上，第四点计划执行机构名称的第二次发生变化源于个人因素。这方面影响最大的是 1952 年艾森豪威尔成为白宫新主人。对于第四点计划来说，新总统的政策措施对其影响是巨大的，也是决定性的。这包括以下两个方面：
首先，艾森豪威尔揭开了政府内外对第四点计划不满的盖子，破坏了计划能得以存在最为重要的民意和社会基础。可以说，政府内外对第四点计划的批评之声自始至终就没有停止过，只不过这些声音在杜鲁门时期被压制着，或者没有适当渠道表达出来。洛克菲勒的辞职，以及亨利·贝内特（ Henry Garland Bennett ）接班人的任命问题，在很大程度上反映出政府内部对第四点计划的不满和失望情绪。 1951 年 11 月 5 日 ，杜鲁门正式接受了洛克菲勒辞去第四点计划官方顾问机构——国际开发顾问委员会（ International Development Advisory Board, 简称 IDAB ）主席的职务。【注释】 Letter, Document 87, DHTP,Vol.27, pp.661 ～ 663. 【注尾】 作为商界精英代表、美国技术援助计划的积极倡导者，洛克菲勒就职不足 1 年即主动辞职，在某种程度上就预示了第四点计划前景堪忧。同年 12 月 22 日 ，技术合作署署长贝内特的坠机事件，“使技术合作署在关键时刻失去了一位有能力的领导人”，【注释】 Senate Report on S.3086, No.1490, April 30, 1952, p.36. 【注尾】第四点计划的前途更蒙上了浓重的阴影。 12 月 31 日 ，杜鲁门在给首创“吃饭共产主义”术语、全国农民协作委员会主席大卫·布鲁克斯 (David W. Brooks) 的信中，称贝内特的死“是几乎无法弥补的损失”，【注释】 Letter, December 31, 1951, Document 91, DHTP, Vol.27, p.727. 【注尾】“找到像贝内特这样的人非常困难。”【注释】 Letter, January 14, 1952, Document 92, DHTP, Vol.27, p.730. 【注尾】 之后在数月时间里，政府一直没有正式任命贝内特的接班人。 1952 年 2 月 14 日 ，作为对本杰明·哈迪遗孀克里斯汀在 2 月 6 日 信中提到的，因长时间没有公开任命继任署长而“大为不解”，是否其丈夫一直为之奋斗的第四点计划本身正处于“危险状态”疑问的答复，杜鲁门在回信中说已暂时任命国务院官员乔纳森·宾厄姆（ Jonathan B. Bingham ）为代理署长。【注释】 Letter, Document 94, DHTP, Vol.27, pp.756 ～ 757. 【注尾】 在 1952 年 3 月 25 日 电报中建议总统任命密歇根州立大学校长约翰·汉纳（ John A. Hannah ）为第四点计划负责人未果后，【注释】 Secretary Acheson Suggests That Truman Appoint John A.Hannah , President of Michigan State College, as the Director of the Point IV Program, Cable, DDRS,CK3100213750 CK3100213751. 【注尾】 4 月17 日 ，艾奇逊在备忘录中建议任命阿肯色 州农业 专家、国务卿特别顾问斯坦利·安德鲁斯为技术合作署署长。【注释】 Appointment of a Technical Cooperation Administration, Memorandum for the President, April 17, 1952, Document 107, DHTP, Vol.27, p.836. 【注尾】 1952 年6 月9 日 ，乔纳森·宾厄姆被任命为副署长。【注释】 Memorandum, Documment 110, DHTP, Vol.27, p.849. 【注尾】 1953 年 1 月 13 日 ，安德鲁斯在给杜鲁门的信中表示自己是“带着很大忧虑和些许不乐意”接受此职的。【注释】 Letter, Document 115, DHTP, Vol.27, pp.861 ～ 862. 【注尾】 1 月16 日 ，杜鲁门在回信中对于应自己的要求，在最困难 最 悲剧时刻承担署长之职的安德鲁斯表示感激。【注释】 Letter, January 16, 1953, Document 116, DHTP, Vol.27, p.863. 【注尾】
社会各界对第四点计划提出了各种质疑，例如雇员薪酬太高（ 2 年服务期要花 2 7 至 5 万美元）、冗员太多（ 1096 名政府雇员为 1443 名驻外人员服务）、授权的现场项目执行不力（仅占总数的 60% 到 70% ）、没有花掉的余款太多（ 1952 、 1953 财政年度提供包括特别经济援助在内的 3.07 亿美元只花掉了约 1.75 亿美元，占总数的 57% ）、签订协议的时间太长（ 12 到 16 个月）、滥用资金、某些受援国在公平分摊费用方面一毛不拔，以及技术援助在不断变成经济援助，“所谓的技术援助，其‘技术的成分'被降到最低程度，而‘援助的成分'则被最大化” , 成为了纯粹增加预算和填补美元短缺状况的财政援助。【注释】 Shenin,The United States and the Third World, p.110; Senate Report on S.3086, No.1490, April 30, 1952, p.38 ； House Report on Mutual Security Act of 1953, No.569(H.R5710), part 2, June 17, 1953, p.45. 【注尾】 尤其让共和党人恼怒的是，行政部门违反“德沃夏克修正案”（ Dworshak Amendment ）的规定，印刷了大量小册子宣扬第四点计划的成绩，他们公开指责这是企图影响总统大选的结果。技术合作署认为这些小册子只是信息资料，但国会认为这就是在宣传，应该予以阻止。【注释】 House Report on Mutual Security Act of 1953, No.569 (H.R5710), June 16, 1953, p.45. 【注尾】 批评声音传到本来就对第四点计划不满和“吝啬”的国会后，预示着指望国会能延长第四点计划拨款期限的前景极为黯淡。【注释】 1951 年《一般拨款法案》规定相关援助从 1951 财政年度开始不得超过 3 年，但是《国际开发法案》并没有规定截止日期。参见 Senate Report on Technical Assistance (Final Report), No.139, March 12, 1957, p.84; Senate Report on General Appropriation Act, 1951, No.1941, July 6, 1950, pp.295 ～ 296. 【注尾】
其次，艾森豪威尔本人对欠发达国家问题的态度，最终决定了第四点计划的历史命运。在冷战初期，关于第三世界在冷战中的地位，美国决策层基本上达成了共识，但对于是否向第三世界国家提供经济援助，尽管杜鲁门出于个人政治考虑比较热心此事，美国精英阶层实际上对此问题一直存在着分歧，不认为这是美国的道德义务。艾森豪威尔政府首届任期实施“贸易而非援助”的政策实际上就反映了这种情绪。另外，与上届政府奉行扩张性财政政策不同的是，艾森豪威尔竞选总统期间就不止一次说过，由于美国有巨大的预算赤字，“不可能永远作世界的圣诞老人”。他誓言削减对外援助尤其是经济援助，更多地依靠私人而不是政府渠道展现美国的经济权力。
另一方面，艾森豪威尔的个人行事风格，更重要的是，为了赢得共和党内国际主义者的支持，同时也需要某些工具执行美国在第三世界国家的外交政策，艾森豪威尔执政后并没有马上对第四点计划“开刀”，相反还采取了有利于第四点计划的举措。例如，他在就职演说中表示新政府可能会延续作为外交政策有机组成部分的第四点计划；他也没有接受安德鲁斯的辞职，技术合作 署其他 高级官员的职位也得到保留；前明尼苏达州州长哈罗德·斯塔森（ Harold E.Stassen ）被任命为共同安全署署长来接替哈里曼，而斯塔森似乎一直在支持第四点计划；政府比民主党为第四点计划从国会争取到更多拨款。但这些措施只是新政府的权宜之计，第四点计划的目标、任务、名称的改变已难以避免。 1953 年 5 月 18 日 ，安德鲁斯告诉参议院对外关系委员会，他的上司要求他不要像过去那样频繁使用“第四点计划”这样的词了，虽然他没有被命令丢掉该词，但命令以迂回的方式建议他对此 词保持 低调。作为必要的铺垫，艾森豪威尔还指示建立了由纳尔逊·洛克菲勒担任主席的政府机构顾问委员会 (Advisory Committee on Government Organization) ，负责研究“尽可能减少国务院‘执行'之责”、把所有外援计划统一到单一机构（军事援助除外）等问题。【注释】 The Brookings Institution, Administrative Aspects of United States Foreign Assistance Program, p.11. 【注尾】
1953 年 6 月 1 日 ，根据政府机构顾问委员会的建议，艾森豪威尔依据《 1949 年重组法案》向国会提交《建立援外事务管理局： 1953 年第 7 号重组计划》。【注释】 90 Special Message to the Congress Transmitting Reorganization Plan 7 of 1953 Relating to the Establishment of the Foreign Operations Administration, June 1, 1953, Public Papes of the United States, Dwight D.Eisenhower , 1953(Washington, D.C.: Government Printing Office, 1956), pp.348 ～ 349. 【注尾】 重组计划主要包含以下内容： 1. 援外事务管理局（ Foreign Operations Administration ，简称 FOA ）局长、副局长由总统任命，并要得到参议院批准；在该局内部设立 6 个新的办公室。 2. 将《 1951 年共同安全法案》赋予共同安全署署长的权力移交给管理局局长，撤消共同安全署，撤消技术合作署署长、副署长办公室。 3. 将管理美洲事务研究院的权力从国务卿移交给管理局局长。 4. 管理局局长是国际货币与金融问题全国顾问委员会成员。 5. 重组计划在 60 天后生效。这样，按照该计划的规定，技术合作署、美洲事务研究院和共同安全署被统一合并到援外事务管理局。同日，作为过渡措施，总统第 10458 号行政命令把控制和监督技术合作署的职责交给了共同安全署署长斯塔森。重组计划按规定在 8 月 1 日 正式生效。【注释】 Establishment of the Foreign Operations Administration: Reorganization Plan No.7 of 1953, June 1,1953, in American Foreign Policy, 1950 ～ 1955, Basic Documents,Vol.II , pp.3090 ～ 3095. 【注尾】 但第 10458 号行政命令通过向政府各个部、署负责人送交备忘录的形式，把重组计划大多数内容都立即实施了。【注释】 The Brookings Institution, Administrative Aspects of United States Foreign Assistance Program , p.11. 【注尾】 1953 年 7 月底，援外事务管理局开始运作。共同安全署署长斯塔森被任命为援外事务管理局局长，负责各种援助计划及按照《巴特尔法》规定管理与共产党国家战略贸易等事务，但贷款计划仍由进出口银行负责，军事援助计划仍是国防部的职责。 9 月 1 日 ，技术合作 署作 为援外事务管理局内部一个组织机构停止运作，表明第四点计划实际上已经不复存在。尽管之后美国政府和国会文件中仍不时出现“第四点计划”之类的词语，《国际开发法案》仍对美国技术援助计划发挥着某种指导作用，但在援外事务管理局框架下（建立了欧洲、中东、亚洲和拉美四个地区局），技术援助的目标、任务和方法已全面改变。例如，技术援助的目标是实现共同安全；具体规划是把各种外援形式包括军事性质的援助捆绑在一起在地区层次上进行；商人和军人取代了技术专家成为地区主管。
虽然《 1951 年共同安全法案》把第四点计划划归到共同安全署管理，但实际上技术合作 署始终 是直属总统管理的一个半独立机构。艾森豪威尔上台后，第四点计划马上就要面临国会法案规定不再后续（ 1953 年 6 月 30 日 以后）拨款的窘境，而新一届政府又没像对待美洲事务研究院那样，【注释】 第 83 届国会援引第 663 公法再次把该机构存在时间延长至 1960 年 6 月 30 日 。见 “ Statistical Review of the Foreign Aid Program, 1945 ～ 1955, ” American Foreign Policy, 1950 ～ 1955: Basic Documents ,Vol.II , p.3158(Chart). 【注尾】 向国会提出申请挽救它，加上第四点计划本身在实施过程中出现的各种弊端，援外事务管理局取代共同安全署、技术合作署是不可避免的。
结论
第四点计划有着强烈的政治和意识形态色彩，它并非是“给每个霍屯督人 一夸脱 牛奶”的计划，而是“冷战的技术专家前线”。尽管思想“超前”，有点“生不逢时”，但第四点计划的技术援助同北约这样的军事条约组织一样，仅仅是一个硬币的两面而已。这枚硬币就是坚信植根于美国个人主义和资本主义的价值观最终会扩展到全世界。
第四点计划是经过美国外交决策者周密研究之后出台的。在遏制“共产主义扩张”的“冷战共识”下，争论只是集中在是应关注短期目标，即美国的战略重点是欧洲和日本的经济复兴，还是长期目标即第三世界的开发，与短期目标并重；是要静观其变，让发展中国家依靠自助、自由企业制度和国外投资作为经济增长的手段，还是美国政府采取主动措施，如提供援助，从而影响第三世界国家发展道路或外交倾向；在新的国际环境下，尤其是在朝鲜战争后“重新武装”口号的影响下，援助是应侧重包括防御支持在内的军事援助，还是经济技术援助，援助资金的数额又应该是多少；伴随经济进步而来的社会调整和变革是会使当地共产党人更有机可乘，还是会带来政治稳定等等。虽然肯尼迪政府最终把对第三世界的开发援助确定为长期性国策，但显然杜鲁门政府尤其是艾森豪威尔政府并不是这样期许的。
谢华：山西行政学院教师、华东师范大学冷战国际史研究中心博士后