《美国研究》 2010 年第 3 期
当代美国“民主援助”解析
【注释】 本文为国家社科基金资助项目“战后美国对第三世界国家发展援助探研”（批准号为 06BGJ028 ）的阶段性成果。【注尾】
刘国柱
〔内容提要〕美国的“民主援助”肇始于卡特政府的人权外交。里根政府建立全国民主基金会，对外“民主援助”在美国趋于制度化。九一一事件之后，推动世界的民主化更成为美国对外援助的首要目标。美国政府的对外“民主援助”不但包括对受援国进行直接的资金、物资和人力资源等方面的援助，同时还将对外经济援助与受援国的政治改革和民主化挂钩。“民主援助”不仅体现了美国政治家对于美国政治意识形态和文化价值观念的笃信，而且在新的国际形势下，“民主援助”也是美国政府运用其 软实力 实现国家利益的重要手段。
关键词：美国外交 民主援助 人权外交 非政府组织
“民主援助”是 20 世纪 80 年代以来新出现的政治名词，它属于政治援助的范畴，但又不同于美国传统的政治援助。传统的政治援助一般是对美国盟国的政治声援，帮助稳固美国盟友的政治统治。而 1980 年代以来的美国“民主援助”所针对的既有美国的友好国家，但更多的是在意识形态和政治制度上与美国不一致、甚至是敌对的国家；“援助”的对象既包括传统的主权国家，也包括各种政治组织和社会组织，甚至是受援国的反对派组织。美国向 ” 民主援助 ” 的对象提供的既有资金（以赠款为主），也有各种设备和物资，还有一些先进的技术。“民主援助”是美国输出民主战略的重要组成部分，是美国在全球推动民主化的重要工具。
卡特政府推行人权外交，开始将对外援助与受援国的人权状况联系在一起。里根政府成立了全国民主基金会（ National Endowment for Democracy ，简称 NED ），正式将“民主援助”作为美国对外援助的重要内容，“民主援助”在美国对外援助中的分量日益加重。九一一事件之后，小布什政府更是将推行民主作为美国对外援助的首要任务。所以，“民主援助”尤其是冷战结束后美国的“民主援助”，是一个需要引起重视的问题。
一、美国“民主援助”的发展历程
“民主援助”所针对的主要是受援国的发展道路和发展模式。通过美国的援助影响受援国的发展道路和发展模式，在冷战时期就是美国对外援助战略的重要组成部分。但冷战时期的美国对外援助的出发点基本上停留在两种不同意识形态的发展道路上。在美苏冷战的大环境下，美国对外援助的目的首先是要保证发展中国家不能走上社会主义或共产主义的发展道路。但对于受援国是否是民主国家，其经济体制是否是市场体制，其政治体制是否是民主体制，美国暂时还未能给予更细致的考虑。这既是由于冷战的大环境使然，同时也受当时的主流政治发展理论的影响。
40 多年以前，在西方的政治学界，很多学者都笃信社会经济越发达的国家，就越有可能建立持久的民主。【注释】 相关论述详见 Seymour M. Lipset , “ Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy, ” The American Political Science Review, Vol. 53, No. 1, (March, 1959), pp.69 ～ 105. 【注尾】这种观点的核心是经济发展将会自动带来民主化。一些学者甚至认为，独裁政权能够更好的利用并不丰富的资源创造经济快速增长；而民主政权则往往会被怀疑受特殊利益集团的影响，相对于比较孤立的独裁政权而言，发展中国家的民主政权往往会利用公众的诉求，并容易向公众的诉求妥协，使得它们反而难以采取统一的经济发展计划。因而这些学者得出的结论认为，在一定的发展目标实现之前，民主化的进程应该适当延后。受上述发展理论的影响，美国国际开发署在其成立的初期甚至直到 20 世纪 70 年代中后期，在制定对外发展援助战略时，一般都不把促进发展中国家的民主化作为其战略目标。甚至可以说，在冷战的大部分时间里，从美国得到经济援助比较多的国家，除少数国家外，大部分是亲美的独裁政权，如韩国的李承晚政权、南越的阮氏政权、拉丁美洲为数众多的军政府和独裁政权等。这种情况直到 1970 年代中期才有所改变。
20 世纪 70 年代末 80 年代初是美国对外“民主援助”的第一个阶段。美国对外“民主援助”肇始于卡特政府的人权外交，到里根政府建立全国民主基金会，对外“民主援助”趋于制度化。
卡特政府上台后，人权问题开始作为美国对外政策中优先考虑的问题之一。卡特总统判断，对人权的关注已经成为一种世界潮流。他在就职演说中说：“世界本身现在正由一种新的精神所支配。那些人数较多、在政治上已经日益觉醒的民族，正在渴望并要求他们在世界上的地位，不仅是为了他们本身的物质条件，而且也是为了获得基本的人权。”作为自由世界的领袖，美国“绝不能对其他地方自由的命运漠不关心。我们的道德意识使我们明显地偏爱那些和我们一样对个人人权永远加以尊重的社会。美国对维护人权的承诺必须是绝对的。”【注释】 《吉米·卡特就职演说》，《美国历届总统就职演说集》，北京·中央编译出版社， 1995 年版，第 409 ～ 410 页。【注尾】 1977 年 5 月 22 日 ，在圣母大学（ University of Notre Dame ）的毕业典礼上，卡特详细阐述了美国的对外政策新原则：美国对外政策应该是“民主的、以基本的价值观念为基础、为仁慈的目的运用权力和影响”。他确信，美国需要重回“自决和民主的信念”，而“美国对人权的责任是我们外交政策的根本宗旨”。【注释】 Jimmy Cater, “ University of Notre Dame: Address at Commencement Exercises at the University, ” May 22, 1977, available at: http:// www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid =7552&st=&st1 【注尾】卡特政府甚至认为，为了推行人权政策，美国可以对其他国家事务进行干涉。卡特政府的国务卿赛勒斯·万斯（ Cyrus Vance ）就曾经发表声明说：“我们的目的不是干预其他国家的内部事务，但是正如总统所强调的，任何一个联合国成员国都不能声明侵犯受到国际保护的人权仅仅是其自己的事务。我们的目的是制定同我们的信仰一致的政策，并且当我们认为合乎需要时心平气和地和不带歉意地声明这些政策。”【注释】 周琪：《美国人权外交政策》，上海·上海人民出版社， 2001 年版，第 69 页。【注尾】在卡特政府看来，美国的做法既符合美国的自由主义传统，也符合《联合国世界人权宣言》（ United Nations Universal Declaration of Human Rights ）的精神 , 并且这也是美国对世界承担的使命和义务。
在卡特时代，世界上并没有发生大规模的民主化浪潮，卡特政府所关注的是当时一些国家违反基本人权的状况，如严刑拷打、政治暗杀，以及其他各种形式的对基本人权的压制行为，还很少顾及较高层次的人权问题如言论自由、结社自由、知情权、定期选举等。而且卡特政府也意识到，维护人权应该是美国对外政策的一个长期目标，除少数个别情况外，美国政府不可能迅速减少世界各地侵犯人权的情况。同时，卡特政府认为，在美国对外政策中还有其他一些目标“与人权同等重要，在一些情况下甚至会更重要”，如中东和谈、北大西洋公约组织的稳定、与中国关系的正常化、限制战略武器等等。在面对上述问题时，美国将对“我们的人权目标做出修正，推迟或降低（人权方面的目标）以服从于其他重要目标。” 【注释】 David F. Schmitz and Vanessa Walker, “ Jimmy Carter and the Foreign Policy of Human Rights: The Development of a Post Cold War Foreign Policy, ” Diplomatic History, Vol. 28, No. 1, (January, 2004), pp.127 ～ 128. 【注尾】所以，当亲古巴的桑地诺阵线在尼加拉瓜推翻了亲西方的索摩查政权和苏联直接出兵阿富汗的时候，人权问题不再是卡特政府对外政策关注的焦点。
里根政府上台后，在国外推动民主逐渐成为美国对外援助的重要内容。 1982 年 6 月 8 日 ，里根在英国议会发表演说时声称美国的外交目标是十分单纯的：“培养民主的基础，这一体系包括言论、出版自由，工会、政党、大学……现在正是我们作为一个国家——包括政府部门和民间部门——投身于援助民主运动的时候。”【注释】 Ronald Reagan, “ Address to Members of the British Parliament, June 8, 1982, ” State Department Bulletin, July, 1982, pp.24 ～ 29. 【注尾】至此，在海外援助民主运动，推动世界的民主化成为美国政府对外政策的主要目标之一。
里根政府在国外推动民主化的政策，首先是其反对共产主义意识形态的产物。在英国议会的演说中，里根强调，要发动一场反对苏联集权主义、争取自由的十字军东征。与美国重整军备，在世界范围内遏制苏联势力并逐渐将苏联势力推回的政策相对应的是，美国明显加强了意识形态领域里的攻势，美国《华尔街日报》将里根政府的这一政策称为“思想战争”（ War of Ideas ）。【注释】 Gerald F. Seib , “ Fearing Soviet Gains U.S. Counterattacks in the Propaganda War, ” Wall Street Journal, May 17, 1983, p.1. 【注尾】里根政府推出的重大举措就是成立全国民主基金会。
建立全国民主基金会的设想是美国“隐蔽战略”（ Covert Strategy ）在里根政府时期的继续。在冷战初期，美国及其盟国通过民间志愿者组织（ Private Voluntary Organization ，简称 PVO ）向“铁幕”另一边的东欧社会主义国家秘密提供顾问、设备和资金，帮助这些国家的反对派人士从事办报纸、结社等活动。 20 世纪 60 年代后期，美国民间志愿者组织从中央情报局领取活动经费，并在一些国家从事颠覆活动的消息被披露出来以后，引起了社会主义国家在一些国际组织中对美国的强烈抗议，约翰逊政府被迫下令停止上述隐蔽活动。于是，美国国会的一些议员开始寻求建立公开的民间机构，继续资助海外的民主运动。美国最大的工会组织劳联—产联（ AFL CIO ）更是希望设立美国民主基金作为从事国际活动的公共资源，以替代 1960 年代中央情报局所从事的活动。
1983 年 2 月，里根政府正式向国会提出了建立全国民主基金会的建议，并得到了两党大部分议员的赞成，美国国会批准成立全国民主基金会。根据美国国会制定的《全国民主基金会条例》，全国民主基金会的工作目标主要有以下几个方面：
通过民间机构在世界范围内鼓励自由和民主，包括促进个人权利和自由的行动；推动美国民间组织（特别是美国两大政党、工会和商业协会）与国外民主组织之间的交流；促进美国非政府组织（特别是美国两大政党、工会和商业协会及其他民间组织）参与海外的民主培训计划和民主制度建设；及时采取措施与海外的本土民主力量合作，加强民主选举的作用；在支持美国两大政党、工会和商业协会及其他民间组织参与促进与海外致力于 民主文化 价值、民主机构和组织建设的力量的合作。【注释】 Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve (Washington D.C., Carnegie Endowment for International Peace, 1999), pp.31 ～ 32. 【注尾】
国会第一年为全国民主基金会提供的财政拨款额度为 1800 万美元。其后，国会对全国民主基金会的拨款逐渐增加，到 1990 年代末达到了 3000 万美元。【注释】 David P. Forsythe, Human Rights and American Foreign Policy: Congress Reconsidered (Gainesville: University Press of Florida, 1988), p.135. 【注尾】全国民主基金会的成立，标志着美国对外“民主援助”的制度化。自里根政府开始，全国民主基金会逐渐成为美国在海外推动民主化运动的重要机构。
全国民主基金会主要通过为一些非政府组织提供资金，帮助这些组织在海外从事推进民主的战略。除了零散的捐赠外，全国民主基金会的主要受赠者有四个，分别是国际私营企业中心（ Center for International Private Enterprise, 简称 CIPE ）、国际劳工团结美国中心（ American Center for International Labor Solidarity, 简称 ACILS ）、国际共和党协会（ International Republican Institute, 简称 IRI ）和全国民主党国际事务协会（ National Democratic Institute for International Affairs, 简称 NDIIA ）。这四个受赠者所接受的资金占全国民主基金会资金支出的 55% 到 60% 。上述四个组织分别属于美国商会（ U.S. Chamber of Commerce ）、劳联 - 产联、共和党和民主党。这四个组织可以说涵盖了美国的左翼（民主党）和右翼（共和党），囊括了企业界与工人阶层，这样就将在海外推动民主化上升为整个美国的事业。上述四个组织各自独立运作，其工作的侧重点也各不相同。国际私营企业中心主要是在国外推动建立市场经济，认为市场经济是实现民主化的重要条件；国际劳工团结美国中心主要是在国外支持建立和发展独立工会组织，将独立工会组织视为民主化的重要环节；两个政党协会主要是在国外进行公民教育和宣传，帮助国外理念相同的政党的发展，帮助建立自由和公正的选举制度，进而推动其他国家的民主化进程。
里根时代的“民主援助”还处于初级阶段，而且除了拉丁美洲外，世界上也没有发生大规模的民主化浪潮。但是，里根政府搭建了一个系统的“民主援助”平台，当 20 世纪 80 年代末期，民主化的潮流开始席卷东欧和亚非国家时，里根政府所精心搭建的“民主援助”平台能够迅速启动，急剧扩大美国对外“民主援助”。
20 世纪 90 年代是美国对外“民主援助”发展的第二个阶段。这一阶段美国对外“民主援助”有两个特点：一是“民主援助”的主要对象是东欧和前苏联地区，就是冷战时期的社会主义国家，“民主援助”的目的无疑是巩固冷战的成果，加速这些国家政治体制的转型；二是援助的规模急剧扩大。东欧巨变发生后，老布什政府和当时的美国国会反应迅速，专门设立了支持东欧民主基金，每年为东欧国家提供约 3 亿美元的经济援助，支持这些国家的民主化转型。苏联解体后，美国又迅速设立了“自由支持基金”，这项基金连同美国国防部的“合作降低威胁”项目，一年间向前苏联地区提供的援助达到了 20 亿美元。从 1990 年到 1998 年，美国向东欧国家提供的“民主援助”基金达到了 3.3 亿美元；从 1992 年到 1998 年，美国向前苏联地区提供的“民主援助”基金达到了 3.2 亿美元。同一时期，全国民主基金会向东欧地区提供的资金平均每年在 300 到 500 万美元之间，向前苏联地区提供的资金平均每年在 400 到 500 万美元之间。 1993 年设立的欧亚基金，同样也是用于前苏联地区一些国家的民主转型，每年提供的资金也在 500 到 1000 万美元之间。整个 1990 年代，美国为东欧和前苏联地区的国家提供的“民主援助”基金达到了 10 亿美元左右。【注释】 Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad, p.41. 【注尾】
进入 21 世纪，尤其是九一一事件之后，美国对外“民主援助”步入了一个新阶段。这一阶段的美国对外“民主援助”有以下两个特点：第一，将美国对外援助与“民主援助”更加紧密地结合在一起，促进受援国的民主化成为美国对外援助的首要目标。根据美国国务院与美国国际开发署联合制定的《战略计划》，促进和深化受援国的民主化成为美国对外援助的首要目标，即“促进民主和良治的发展，包括公民社会、法律法规、尊重人权和宗教自由。”《战略计划》宣称：“美国外交和对外援助将坚定地支持民主和人权，不仅因为这些是我们的传统价值观，也因为一个更加公正的世界才是更加稳定和繁荣的世界，我们将一贯地、负责任地和谨慎地支持国外的民主和人权运动。”【注释】 Department of State and USAID, Security, Democracy, Prosperity: Strategic Plan, Fiscal Years 2004 ～ 2009 （ Washington D.C., 2003 ）， pp.19 ～ 20. 【注尾】第二，“民主援助”与美国的全球战略更加紧密地结合在一起。九一一事件之后，反对国际恐怖主义成为美国对外战略最重要的内容，与此相适应，美国对外 ” 民主援助 ” 政策也相应地调整了自己的战略。被视为国际恐怖主义温床的中东及穆斯林世界成为美国对外“民主援助”的重点。在美国决策者看来，只有在中东实行民主和改革，才能从根源上铲除恐怖主义，使美国变得更加安全。“民主援助”遂成为美国反 恐战略 的重要组成部分。
二、美国“民主援助”的方式与内涵
美国“民主援助”包括两种方式。一种是传统的方式，即附加条件的经济援助，将美国的经济援助与受援国的民主化挂钩，以受援国采取政治、经济改革作为美国提供经济援助的前提条件；另一种则是由美国政府机构或具有政府背景的非政府组织向受援国或受援国的各种政治和社会组织提供资金、物资、人力资源等方面的援助，直接介入受援国的政治、经济和社会体制变革。
将民主化和民主政治作为美国提供经济援助的前提条件，利用美国经济援助推动发展中国家在政治和经济领域的变革，这是美国在对外援助过程中经常采用的手法。但在不同时期，美国政府的目标和侧重点也不尽相同。如里根政府时期，美国政府更多强调的是在发展中国家推动私营经济和市场经济的发展。里根政府的助理国务卿切斯特·克拉克（ Chester Crocker ）在阐述美国对非洲的政策的演说中强调，美国将努力使得对外经济援助更加富有成效并产生良好的结果，并改变过去重点援助几个友好国家如苏丹、肯尼亚等的局面，致力于促进非洲国家私有经济的发展。克拉克指出：“在里根政府领导下，我们的双边援助将针对那些我们的利益最能清晰体现出来的地区，更加针对那些能够产生更广泛和持久影响的政策变革，这些变革包括给予那些国家内部以及外来的私有部门更大的机会。” 【注释】 E. Brown, “ Foreign Aid to SADCC: An Analysis of the Reagan Administration s Foreign Policy, ” A Journal of Opinion, Vol.12, No.3/4, Autumn/Winter, 1982, pp.29 ～ 30. 【注尾】
同一时期，美国国际开发署的对外援助战略也是围绕 着推行 市场经济和私有经济展开的。其外援战略的目标有三个：第一，促进受援国的政策变革。国际开发 署希望 受援国政策的确立能够推动自由市场原则，并减少政府对经济的干预。第二，推动受援国私有企业的发展。国际开发 署支持 并帮助在发展中国家发展微型、小型和中等规模的本土私人企业。第三，扩大受援国方案的执行范围。国际开发署将在发展中国家的诸如人口与保健领域，利用民间组织和企业去推动发展援助计划的开展。【注释】 Mark F. McGuire and Vernon W. Ruttan , “ Lost Directions: U.S. Foreign Assistance Policy since New Directions, ” The Journal of Developing Areas, Vol.24, No.2, (January, 1990), p.142. 【注尾】
小布什政府时期，美国更加关注受援国的政治改革，试图以美国经济援助为诱饵，推动受援国进行体现西方价值观的政治体制改革。 2002 年新设立的“千年挑战账户” (Millennium Challenge Account ，简称 MCA) ，就对受援国设置了极为严格的政治经济条件。根据 2003 年的《千年挑战条例》，受援国必须在政治和经济的民主化方面达到下列标准： 1. 政治上公正而民主的治理。这包括促进政治多元化、平等和法治；尊重人权和公民权利，包括残疾人的权利；保护私有财产权；鼓励政府的透明度、加强政府责任；反对腐败。 2. 经济自由。这包括鼓励公民和公司参与全球贸易和国际资本市场；促进私有企业的发展、自然资源的可持续利用；加强市场在经济中的作用；尊重工人的权利，包括组织工会的权利。【注释】 MCC, Millennium Challenge Act of 2003 (Washington D.C., 2002), pp.4 ～ 5. 【注尾】
2005 年，美国将援助的条件做了更为严格的规定，尤其是在政治方面，受援国必须在以下六个方面做到公正统治：公民自由要遵循“自由之家”（ Freedom House ）的标准，包括言论自由、集会和结社的权利、实行法治和保护人权、个人自主及经济权利；政治权利同样要遵循“自由之家”的标准，包括自由和公正地选举拥有真正权力的官员，公民组织政党并能够在选举中公平的竞争；不受军队、外国强权、极权政党、宗教僧侣、经济寡头控制的自由，保证少数族裔的权利；言论与责任要遵循世界银行的标准，包括宪法保护公民自由的能力、一个国家的公民参与选择政府的能力、独立的媒体；统治效果也是遵循世界银行的标准，包括提供平等的公共服务、保证公民服务的权限、不受政治压力的影响、政府具有筹划并执行重大政策的能力；法制还是遵循世界银行的标准，包括公众对法律的信任和遵守程度、暴力事件和非暴力犯罪、司法系统的效力和前瞻性、强制履行合同的能力；反对腐败也是遵循世界银行的标准，包括腐败对商业环境的影响、政治舞台上的重大腐败，以及精英分子致力于实施国家控制的趋势。【注释】 MCC, Report on the Criteria and Methodology for Determining the Eligibility of Candidate Countries for Millennium Challenge Account Assistance in FY 2005(Washington D.C., 2004), pp.7 ～ 8. 【注尾】 这迫使一些发展中国家为接受美国的经济援助而不得不进行美国期待的政治改革。
冷战结束后，美国在对外“民主援助”方面更侧重直接介入受援国的政治、经济和社会变革，这种类型的“民主援助”主要包含以下四个方面的内容：
第一个方面是选举援助。民主政治的一个重要内容就是定期选举，包括行政官员选举和立法系统选举等。美国“民主援助”最初就是由选举领域开始，之后逐渐扩大到其他领域。选举一直是美国“民主援助”关注的重点领域。美国在选举领域提供的援助主要是：
第一，为受援国组织选举提供经费。如 1992 年，在国务院的推动下，美国国际开发署设立了主要用于非洲选举的援助基金——非洲地区选举援助基金（ African Regional Electoral Assistance Fund ） , 由非美协会（ African American Institute ）、国际共和党协会和全国民主党国际事务协会具体负责实施。在中东地区，全国民主基金会资助了也门的选举和议会改革计划、也门选举制度的改革、科威特议会改革等。
第二，帮助受援国建立选举管理机构，培训选举机构官员。美国国际开发署及全国民主基金会等机构在向受援国提供资金的同时，也在帮助受援国建立和完善选举管理机构，重点是提高选举委员会的组织和管理能力，加强选举委员会在政治上的独立地位，以树立这一机构在大选中的权威。对选举机构官员的培训不仅包括中央选举委员会的官员，也包括大选中各选区的工作人员、大选观察员和为大选服务的志愿人员等。
第三，派遣大选观察员，监督大选并在选举出现纠纷时进行仲裁和调解。 1982 年，萨尔瓦多举行制宪国民代表大会选举。美国国际开发署组织了大批观察员，到萨尔瓦多对选举进行监督。之后，美国先后向 12 个国家派遣了选举观察员，这对于民主化初期的国家选举更加公正发挥了一定的作用。
此外，美国还为受援国的选举提供其他方面的支持和帮助，如帮助转型国家设计选举制度，包括选区的设置、立法机构、总统、地方政府的选举方式，对选民进行选举教育等。
第二个方面是政党援助。这方面的工作主要由国际共和党协会和全国民主党国际事务协会具体负责实施。从 1980 年代后期，全国民主党国际事务协会便开始利用全国民主基金会提供的资金加强与国外理念相近政党的联系。国际共和党协会则主要是与拉丁美洲国家的中间偏右的政党加强联系，并为哥伦比亚、危地马拉、玻利维亚和哥斯达黎加等国的右翼政党提供技术援助及人员培训。 1990 年以后，美国在政党援助方面的资金迅速增加，国际开发署每年为上述两个组织提供的经费达 1000 万美元。这一时期政党援助的主要对象是东欧和前苏联地区的政党组织。
美国的政党援助主要有以下几种方式：直接向受援国政党提供经费，帮助其强化组织基础和参加选举，同时也提供一些维持政党组织正常运转所需要的仪器和设备；组织专题政治研讨会，或针对某个特定的议题、或针对某个政党所面临的最重要问题，组织知名专家和学者对这类问题进行探讨，帮助该国的政党寻找最佳应对方案；【注释】 Krishna Kumar, “ Reflections on International Political Party Assistance, ” Democratization, Vol.12, No.4, (August, 2005), p.512. 【注尾】帮助培训政党领导人和精英分子，如国务院直接领导的“国际访问者”（ International Visitor ）项目，直接向一些国家的政党精英提供到美国考察和观摩的机会，中国台湾地区领导人马英九、阿富汗总统卡尔扎伊、法国总统萨科奇、英国首相布郎等都曾经参加过这个项目。不过，美国的政党援助的核心还是围绕大选，帮助它所支持的政党参与并力争赢得大选，包括帮助这些政党确立竞选主题、选择候选人、筹集竞选经费、招募和使用志愿者、处理与媒体的关系等等。这种援助一般是通过美国政治组织提供各种培训，但美国的政党组织也经常直接介入一些国家政党的选举活动。在 1990 年代初期，国际共和党协会曾经直接介入罗马尼亚和保加利亚的总统大选，尤其是在 1992 年的罗马尼亚总统选举中，国际共和党协会向罗马尼亚反对派派遣了富有经验的政治顾问，试图帮助该国反对党一举取代扬·伊利埃斯库（ Ion Iliescu ）。
美国“民主援助”的第三个方面是为转型国家的制度建设提供帮助。美国在制度建设方面所提供的援助包括以下几类：
1. 帮助转型国家重新撰写宪法。第二次世界大战后，美国曾经成功地为日本制定了一部和平宪法，所以很多美国政治家和政治学者都热衷于帮助转型国家制定新宪法。在 20 世纪的 80 年代和 90 年代，美国政府发起了多次宪法援助计划，由国际开发 署具体 负责实施，主要是向国外派遣宪法专家，为受援国的宪法起草者讲解美国宪法，或者向受援国提供关于美国宪法的著作和其他相关资料。不过，美国的宪法援助成效并不大，东欧国家和前苏联地区新独立的国家在制定宪法时更多地借鉴了西欧国家的宪法，“美国宪法一直处于非主流。”【注释】 Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad, p.162. 【注尾】
2. 促进受援国的司法改革和法规建设。司法改革的目标是寻求建立运转更有效、法律知识更丰富、对法律的解释更准确、更加独立于行政当局及其他可能干涉司法的社会权利集团的法院体系。司法改革的内容主要包括：使整个司法系统的管理更加合理化和强化；增加司法预算；革新现有司法体系；改革司法职业法规；培训法官和其他司法人员；加强案例管理等。美国的司法援助一般会涉及上述几个方面，但在不同地区侧重点会有所不同；对于法律改革的援助，主要是帮助受援国修订现存的法律，或者重新制定新的法律，美国为一些拉丁美洲和非洲国家制定商法、刑法和民法提供了援助。
3. 对受援国的立法机关进行援助。这一援助项目深得美国国会的支持，因为在国会议员看来，强大的立法机关是民主体制的重要基础。亚洲基金会、国际共和党协会和全国民主党国际事务协会及一些民间顾问公司是这一类援助的主要实施者。对立法机关的援助主要是对立法机关成员（即受援国的国会议员或立法委员）和工作人员进行培训和提供技术援助，其中包括设定立法机关的工作方式、立法的程序、加强立法机关小组委员会的作用、举办听证会、增强立法机关的透明度等等。此外，美国还帮助一些国家仿照美国国会图书馆的模式，在受援国建立自己的国会图书馆。
4. 对受援国的地方政府予以援助。这一类援助开始于 20 世纪 80 年代美国国际开发署在拉丁美洲实施的“强化地方政府”计划（ Local Government Strengthening ）， 1990 年代以后扩大到东欧、前苏联地区和撒哈拉以南的非洲，以及亚洲的菲律宾、尼泊尔和蒙古。援助的内容包括加强地方政府的权力，必要时对该国宪法进行修正；对地方政府官员和机构进行培训、提供技术支持；帮助地方建立非政府组织，并指导这些非政府组织与地方政府合作共事。
美国“民主援助”的第四个方面是帮助受援国建设公民社会（ Civil Society ）。对于公民社会，各国政治学界有着不同的理解。美国国际开发署和全国民主基金会认为，公民社会是“介于国家和家庭之间的一种组织，它独立于国家，是社会成员为保护和扩大他们的利益和价值观念自愿组成，在与国家的关系方面享有自治。”【注释】 Christopher A. Sabatini, “ Whom Do International Donors Support in the Name of Civil Society? ” Development in Practice, Vol. 12, No. 1, (February, 2002), p.8. 【注尾】这实际上也就是大多数美国政治学者眼中的非政府组织，美国国际开发署和全国民主基金会的公民社会援助计划主要是帮助受援国建立各种各样的公民社会组织，包括社会或社会经济组织如教会、工会；社会和文化组织如运动俱乐部、自然俱乐部等；基于社会共性而形成的非正式组织如部落、种族协会、农民协会等。
美国帮助受援国建立非政府组织的方式主要有两种：一种是技术援助，包括为非政府组织的组织发展与管理、资金募集、问题分析、媒体关系等方面提供培训和咨询；第二种援助方式则是提供经济支持，包括直接向受援国的非政府组织提供资金和设备，或者帮助受援国的非政府组织与美国的基金会取得联系，从而间接为其寻求资金来源。美国国际开发署、全国民主基金会、亚洲基金会和欧亚基金会等一般都是直接提供资金支持。而美国和平队则是在一些国家帮助建立非政府组织 , 同时为新建立的非政府组织在美国国内募集资金。如在拉脱维亚的和平队志愿者不仅为当地的非政府组织支持中心提供了 1.5 万美元的资金，还从美国国内为其募集了 10 万美金。【注释】 Peace Corps, The United States Peace Corps Estonia Latvia Lithuania: The Legacy 1992 ～ 2002(Washington D.C., 2003),p.36. 【注尾】
三、“民主援助”与美国输出民主的迷思
从冷战后期开始，尤其是冷战结束后，美国越来越热心于发展中国家的民主化，并为发展中国家的民主化提供了各种援助。美国对外援助的这一新特点体现了美国政治家对于美国政治意识形态和文化价值观念的笃信；与此同时，在新的国际形势下，“民主援助”也是美国政府运用其 软实力 实现国家利益的重要手段。
“民主援助”体现了根植于美国政治文化的“天赋使命”思想。在美国主流文化传统中，天赋使命思想具有非常特殊的历史地位。大多数美国人都坚信，美国在人类事务中起着独特的作用，有一种责无旁贷的使命，美国对国际社会要有所作为，肩负起一种义不容辞的责任。美国历史学家莫雷尔·希尔德（ Morrell Heald ）和劳伦斯·卡普兰（ Lawrence S. Kaplan ）在《文化与外交》一书的导言中对此分析道：“检验美国对外事务的出发点是这样一种信念，即美国在与外部世界的关系中享有一种任何其他国家都不能享有的特殊使命。”【注释】 Morrell Heald and Lawrence S. Kaplan, Culture and Diplomacy: The American Experience ( Connectticut : Greenwood Press,1977), p.4. 【注尾】这种使命感的一个重要表现就是认为美国式的民主政治体制是独一无二的、最佳的政治制度，上帝选择美国作为所有国家的榜样，美国因此拥有向全世界传播美国政治文明和政治体系的神圣权利和使命。自美国立国到今天，不同时代的美国政治家以不同的方式，不断地 诠释着 美国的“天赋使命”。第一任总统乔治·华盛顿（ George Washington ）将美国视为“为人类树立了一个始终由正义与仁慈所指引的民族的高尚而且新颖的榜样”。【注释】 “ Washington s Farewell Address 1796, ” available at: http://www.yale.edu/lawweb/avalon/washing.htm 【注尾】 伍德罗·威尔逊总统（ Woodrow Wilson ）则坚信“美国人民有一种精神能量，这是任何其他民族都无法贡献给人类自由的……美国具有实现命运和拯救世界的极强的特殊素质”。【注释】 Arthur M. Schlesinger Jr., The Cycles of American History ( Boston : Houghton Mifflin, 1986), p.16. 【注尾】约翰·肯尼迪（ John Kennedy ）也笃信美利坚民族的使命，认为美国是一个“立志改变世界的民族……我们的任务是，尽我们的一切力量使我们周围的一切都发生变化……使西方世界、不承担义务的世界、苏维埃帝国和各大洲都发生变化，从而使更多的人得到更多的自由。”【注释】 John F. Kennedy, “ Are We Up to the Task, ” The Strategy of Peace (New York: Harper ＆ Brothers,1960), p.199. 【注尾】 美国在冷战中获胜，让美国政治家和政治思想家更加坚信，美国的政治制度和意识形态要比冷战的对手优越。作为一种强大的“软实力”，美国的政治体制和价值观具有无坚不摧的力量，是将世界上迄今尚处于专制、独裁和集权的国家纳入到民主大家庭的有力武器。“天赋使命”思想和对美国价值观的信仰，是当代美国逐渐加强对外“民主援助”的重要思想基础。
同时，在美国政界和政治学界，一种居于支配地位的观点认为，世界的民主化有利于维护美国国家利益，尤其是有利于美国的和平与安全，有利于消除恐怖主义的威胁，甚至有利于维护美国的经济利益。
冷战结束后，在总结冷战的经验和教训时，美国学者得出了“民主和平论”的结论。“民主和平论”认为，全球的民主化程度越高，世界和平就越有保证；在民主国家之间不容易发生冲突和战争，也不容易发生推翻现状的革命或政变，因而不会对美国的地区及全球利益构成威胁。所以，美国应该领导世界的民主化趋势，支持世界的民主化运动。【注释】 Ted Galen Carpenter, “ Democracy and War, ” The Independent Review, Vol.2, No. 3 ,( Spring, 1998), Rudolph J. Rummel , “ Democracies Don t Fight Democracies, ” Peace, May/June 1999. 【注尾】卡内基和平基金会的高级助理、后来被克林顿总统任命为助理国务卿的莫顿·霍尔珀林（ Morton Halperin ）认为，“美国应该在世界迈向民主的进程中担当起领导角色，民主政府更爱好和平，很少发动战争或者引发暴力。那些实行宪政民主的国家不可能与美国或其他民主国家进行战争，也更愿意支持对武器贸易的限制，鼓励和平解决纠纷，促进自由贸易。这样，当一个民族试图举行自由选举和建立宪政民主体制时，美国和国际社会不仅应该帮助，而且应该保证这一结果。”【注释】 Morton Halperin , “ Guaranteeing Democracy, ” Foreign Policy, No.91,(Summer, 1993), p.105. 【注尾】葆拉·多布里扬斯基（ Paula J. Dobriansky ）也认为，促进民主可以在世界范围内实现美国其他重要的利益，“最直接的是，民主化是任何可行的全球反恐战争战略的必不可少的组成部分，……在可能成为恐怖活动发起国或恐怖分子避难所的国家，民主化将推动合法的和以法律为基础的政治体系的建立，为冤情的伸张提供和平的途径，从而避免为暴力活动火上加油，进而造成国家内部的不稳定和冲突。慢慢地灌输希望，取代无助和绝望的想法，而后者有时可能会使公众心甘情愿地响应恐怖分子的招募。”【注释】 Paula J. Dobriansky , “ Advancing Democracy, ” The National Interest, (Fall, 2004), p.70. 【注尾】 可见，无论是霍尔珀林还是多布里扬斯基，实际上都是将民主化视为实现美国国家利益的手段，即通过“民主援助”，推动发展中国家的民主化，最大限度地解决美国外交政策所面临的各种问题，为美国外交创造一个有利的国际环境。克林顿政府的国家安全顾问安东尼·莱克（ Anthony Lake ）分析得更为明确。他指出，“民主的传播有助于解决美国外交政策面临的其他问题 , 民主国家不会侵犯人权，不会攻击邻邦，不会采取限制性的贸易政策，不会从事恐怖主义或者不会制造难民。”【注释】 Harry Harding, “ Asia Policy to the Brink, ” Foreign Policy, No.96,(Autumn, 1994), p.61. 【注尾】“民主和平论”成为冷战后美国“民主援助”的理论依据。
作为维护美国国家利益的工具，“民主援助”具有极强的意识形态色彩。在美国“民主援助”中发挥极大作用的全国民主基金会，从成立之初起就具有非常强烈的反共色彩，而它最初的工作目标就是对共产党执政的国家，包括欧洲以苏联为首的社会主义阵营，亚洲的越南、缅甸等国实施“民主援助”。它所承担的使命，正是中央情报局过去一直从事的工作。唯一的区别是，中央情报局是作为美国政府机构，以隐蔽的方式实施输出民主的战略，而全国民主基金会则是以非政府组织的身份，公开从事输出民主的活动。美国学者威廉·布卢姆（ William Blum ）在谈到全国民主基金会的建立时说，建立全国民主基金会就是基于这样的观念：“全国民主基金会将公开去做那些过去几十年来中央情报局一直秘密去做的事情，以便洗去与中央情报局联系在一起的恶名。”【注释】 William Blum, Rogue State: A Guide to the World s Only Superpower(Monroe: Common Courage Press, 2000),p.179. 【注尾】而帮助建立全国民主基金会的艾伦·温斯坦 (Allen Weinstein) 对此更是直言不讳：“今天我们所做的很多事情，正是 25 年前中央情报局秘密去做的那些事情。”【注释】 Gerald Sussman , “ The Myths of ‘ Democracy Assistance ' : U.S. Political Intervention in Post Soviet Eastern Europe, ” Monthly Review (December, 2006),p.15. 【注尾】在全国民主基金会成立后最初的十年间，它最成功的案例就是通过其下属的美国国会组织向波兰的团结工会提供各种援助，帮助团结工会成功地颠覆了波兰的社会主义政权。瓦文 萨 上台后，投桃报李，在全国民主基金会及国际开发署的帮助下，进行了美国所期待的“民主改革”。冷战结束后，全国民主基金会更是将主要精力集中在仅有的几个社会主义国家，在 2004 年年中全国民主基金会制定的行动战略中，它公开宣称，全国民主基金会将“继续集中它的众多资源于现存的社会主义国家和集权国家如中国、朝鲜、古巴、塞尔维亚、苏丹和缅甸。”【注释】 James M. Scott and Carie A. Steele, “Assisting Democrats or Resisting Dictators? The Nature and Impact of Democracy Support by the United States National Endowment for Democracy, 1990 ～ 1999, ” Democratization, Vol.12,No.4, (August 2005), p.453. 【注尾】以 2007 年为例，这一年全国民主基金会的经费主要集中于缅甸、中国、朝鲜和巴基斯坦。其中，缅甸项目的经费支持为 311.456 万美元；对中国海外反对派组织的经费支持为 611.0486 万美元；对朝鲜项目的经费支持为 151.878 万美元。在中国项目中，资助数额较大的有：中国人权组织（ Human Right in China ） 43 万美元、劳改研究基金会（ Laogai Research Foundation ） 28 万美元、 21 世纪中国基金会（ Foundation for China in the 21st Century ）、维吾尔美国协会（ Uyghur American Association, 简称 UAA ） 24 万美元、世界维吾尔大会 (World Uyghur Congress)13.6 万美元等。【注释】 NED, Annual Report, 2007 (Washington D.C., 2008), pp.48 ～ 61. 【注尾】
尽管美国所推行的“民主援助”和发展中国家民主化，在一些国家和地区也产生了一定的效果，比如在一些拉丁美洲国家和非洲国家，美国的“民主援助”使得它们在摆脱了军政府的独裁统治，逐渐巩固和完善了本国的民主体制，民主与法治建设都有了长足的进步。然而，美国的“民主援助”更主要的是对其他国家内政的干涉，如美国全国民主基金会资助的国际劳工团结美国中心、国际共和党协会和全国民主党国际事务协会，几乎是明目张胆地帮助一些国家的工会和反对党从事反政府的活动。前几年发生在东欧和中亚一些国家的颜色革命，上述组织也是主要的外部支持力量，它们不仅向发生颜色革命的国家反政府政治团体提供资金，在一些国家甚至是直接介入，帮助其支持的政治力量制定行动战略和计划。这必然导致一些国家对美国的反感和质疑。俄罗斯和中亚一些国家，有的宣布上述组织不受欢迎，有些国家则是直接将美国在这些国家从事政治活动的一些非政府组织和具有非政府组织色彩的政府组织驱逐出境。
美国一些有识之士也在反思美国在海外推动民主化的行为，认为美国在其他国家推行美国的政治价值观，或者要求其他国家接受美国的政治、经济发展模式，这种做法忽视了其他国家的文化传统和现实条件，完全是按照自己的标准划线。美国前总统尼克松就承认，“美国在同世界各国相处时一个最常犯的毛病，就是倾向于用西方民主的标准去衡量所有国家的政府，用西欧的标准去衡量各国的文化。”【注释】理查德·尼克松：《领导者》，北京·世界知识出版社， 1983 年版，第 394 ～ 395 页。【注尾】尼克松政府的国家安全顾问基辛格也指出，“美国喜欢民主政权而不喜欢专制政权，这一点是不言而喻的。美国应当做好思想准备为它的这种偏爱付出某种代价也是显而易见的。但是，西方的民主制度是土生土长的，是在地球上的一个小小的角落里经过几百年的时间逐步发展起来的，忘记这一点是很危险的。它是由西方文明一些独有的特点培育起来的，迄今为止，在其他文明中还没有出现同样的特征。”【注释】 Los Angeles Times, November 22, 1987, 转引自王晓德：《美国文化与外交》，北京·世界知识出版社， 2000 年版，第 453 页。【注尾】尼克松和基辛格的分析，对于今天热衷于向全球推行民主化的美国政治家和政治学者，或许是一付很好的清凉剂，值得仔细咀嚼与品味。
刘国柱：浙江大学历史系教授，中国人权发展基金会特约理事、特约研究员