《美国研究》 2010 年第 3 期

 

 

美国气候变化立法进展及启示

【注释】本文得到国家科技支撑计划课题“温室气体排放控制综合研究与示范” (2007BAC 03A 05) 项目资助。本文的研究也得到国家发展和改革委员会能源研究所副所长戴彦德研究员的指导,特此致谢。【注尾】

 

 

高翔、牛晨

 

 

〔内容提要〕气候变化立法是近年来美国立法领域备受关注的议题之一。本文研究了美国国会气候变化立法进展,重点分析了本届国会众议院通过的《 2009 年美国清洁能源与安全法》及参议院提出的最新匹配法案《 2010 年美国能源法》。两份法案在发展核电和海上油气开采、碳排放许可分配、维护 碳市场 稳定等内容上有一些重要差异。与上届国会气候变化相关法案相比,本届国会的气候变化立法日益强调保障美国的能源安全与独立,促进国内清洁能源技术发展,减少温室气体排放和促进就业。这反映了国际国内形势对美国气候变化立法的影响,以及美国不同政治势力在气候变化问题上的斗争。但是总而言之,美国就温室气体减 排立法 的根本目的是从本国发展战略考虑,为本国经济的可持续发展和巩固美国在全球的地位服务,而不单是为了应对气候变化和国际压力。

 

关键词:功能性议题 气候变化 美国国会 气候立法

 

 

作为全球温室气体排放量最大的国家之一和唯一没有批准《京都议定书》的发达国家,美国国内的气候变化立法进程备受全球关注,并影响着全球应对气候变化国际合作的进程。自 2009 年 6 月美国国会众议院通过《 2009 年美国清洁能源与安全法》 (American Clean Energy and Security Act of 2009) 【注释】 American Clean Energy and Security Act of 2009, The 111th Congress HR.3036 .EH . 【注尾】成为美国气候变化立法历史上的里程碑事件以来,随着国际应对气候变化进程的扑朔迷离,美国国内气候变化立法进程也随之淡出。 2010 年 5 月 12 日 ,民主党参议员克里 (John Kerry) 与独立参议员李伯曼 (Joseph Lieberman) 联合提出了《 2010 年美国能源法 ( 讨论草案 ) 》 (American Power Act of 2010) 【注释】 American Power Act of 2010. The 111th Congress Discussion draft, May 12, 2010. 【注尾】,作为参议院《 2009 年美国清洁能源就业与美国能源法》 (Clean Energy Jobs and American Power Act of 2009) 【注释】 Clean Energy Jobs and American Power Act of 2009, The 111th Congress S.1733 .RS . 【注尾】被搁置后新的参议院气候变化立法版本,使迫在眉睫的气候变化立法又前进了一步。

 

一、新法简介

 

《 2010 年美国能源法》是众议院通过的《 2009 年美国清洁能源与安全法》提交参议院审议后,参议院提出的最新匹配法案。该法案由克里、李伯曼和共和党参议员葛兰姆 (Lindsey Graham) 联合起草,但考虑到墨西哥湾漏油事件,以及 医 保和移民法案事件的影响,葛兰姆退出了联名提案。

 

《 2010 年美国能源法》的目的是保障美国的能源安全与独立,促进国内清洁能源技术发展,减少温室气体排放和促进就业。该法对温室气体的减排目标与美国根据《哥本哈根协定》要求,提交给《联合国气候变化框架公约》秘书处的减排目标一致,即要求美国在 2020 年将全国温室气体排放量相对于 2005 年水平减 排至少 17% , 2030 年减 排至少 42% , 2050 年减 排至少 83% 。与众议院《 2009 年美国清洁能源与安全法》和参议院《 2009 年美国清洁能源就业与美国能源法》规定 2020 年减排 20% 的目标相比,《 2010 年美国能源法》设定的目标更加保守。

 

《 2010 年美国能源法》包括七个部分: 1. 促进国内清洁能源发展; 2. 减少温室气体污染; 3. 消费者保护条款; 4. 保护和增加就业; 5. 应对气候变化的国际行动; 6. 防止气候变化侵害,即适应气候变化项目; 7. 预算条款。

 

在国内能源发展方面,《 2010 年美国能源法》通过支持核能利用研发、提供项目担保贷款、提供投资赋税优惠,以及提高项目审批效率等措施,鼓励国内核电的发展;对海上油气资源开发的安全性提出了更高要求,明确了沿海各州在海上油气资源开发中的收益及其用途,并赋予沿海各州否决在本州海岸线 75 英里 ( 约合 120 公里 ) 以内开发油气资源的权力;在煤的清洁利用方面,法案对燃煤电厂的温室气体排放标准做出了规定,并要求联邦政府每年提供不少于 20 亿美元的资金支持碳捕集和封存技术的研发、示范和商业运营;在发展可再生能源和提高能效方面,法案提出开展农村节能项目,并支持各州发展可再生能源和提高能效的项目,继续支持自愿可再生能源发展市场;在交通领域,法案要求加强与发展电动汽车相适应的基础设施建设,要求各州和大都会区提出交通领域温室气体减排目标和计划,建立高速公路基金以支持提高公路交通效率;同时,要求建立清洁能源技术基金支持清洁能源技术的开发,以确保美国在先进能源技术方面的全球领先地位。

 

在减少温室气体污染方面,《 2010 年美国能源法》要求美国自 2013 年起实施全国排放限额与排放许可交易制度。该制度要求在 2008 年或以后某一年排放大于等于 2.5 万吨二氧化碳当量温室气体,或生产、进口和销售大于等于 2.5 万吨二氧化碳当量温室气体物质的实体,以及向上述实体供电的部门,按规定向国家温室气体登记簿报告其温室气体排放量或相关信息。其中,电力、制造业和交通部门,以及温室气体物质进口和销售商、二氧化碳地质封存点是受管制的排放实体。该法规定,受管制排放实体的年排放量不得超过其拥有的排放许可量,当年节省出的排放许可可以储蓄,同时允许排放实体有条件透支未来五年内的排放许可。排放实体可以有限制地使用经美国国家环保局 (EPA) 局长和国务卿认可的外国排放许可。法案规定了合 规 的国内 碳减排项目 及其产生的碳信用,允许全国受管制排放实体每年以 20 亿吨二氧化碳当量的碳信用履行其减排义务,其中每 1.25 吨国外碳信用折合 1 吨国内碳信用使用,并且在国内碳信用供给量大于 15 亿吨时,国际碳信用的使用不能超过 5 亿吨,国内供给不足 15 亿吨时,可提高国际碳信用的使用额度,但最多不超过 10 亿吨。电力部门将于 2013 年起受排放限额与排放许可交易制度管制,而制造业部门将从 2016 年起;交通部门受管制排放实体履行法律义务的方式与其他不同,燃油供应商需每季度按美国环保局定价直接向环保局购买排放许可,并且不允许进行排放许可买卖。法案为排放许可交易设立了价格控制区间,以减少投机行为对制度的影响,确保制度的减 排成本 可预测。

 

二、与《 2009 年美国清洁能源与安全法》的比较分析

 

作为与《 2009 年美国清洁能源与安全法》相匹配的参议院版本,《 2010 年美国能源法》与前法的主要相同点在于: (1)2030 年和 2050 年减排目标一致; (2) 要求大力发展清洁能源和提高能源效率,鼓励对先进能源技术研发和推广的投资,以确保国家能源独立和安全,推动向低碳经济转型,占领先进能源技术制高点; (3) 要求逐步实现大幅度温室气体减排; (4) 实施全国排放限额与排放许可交易制度,以协助实现温室气体减排目标; (5) 确保 碳市场 公正、透明、稳定; (6) 保护消费者,尤其是低收入消费者的能源消费权益 不 因此受到损害; (7) 对美国排放限额与排放许可交易制度中受管制部门产品种类的进口征收“碳关税”,以保护美国的竞争力和促进全球减 排取得 实效; (8) 创造清洁能源就业; (9) 支持发展中国家的防止毁林项目,开展受气候变化影响最严重国家援助项目; (10) 开展适应气候变化项目。

 

与前法相比,《 2010 年美国能源法》的不同点主要表现在以下几个方面: (1)2020 年全国温室气体减排目标有所降低; (2) 排放限额与排放许可交易制度整体推迟一年实施; (3) 对排放许可的分配进行了重大调整,突出了对纳税人能源消费权益的保护; (4) 对维护 碳市场 稳定进行了更多规定; (5) 强化支持核电发展的措施; (6) 明确海上油气开发的原则; (7) 大幅减少了对其他清洁能源、先进能源技术的规定; (8) “碳关税”条款更加严格; (9) 要求对其他主要 排放国 的排放控制措施进行年度评估。其中,降低目标与推迟实施两项变化与当前的形势相一致,对核电和海上油气开发的规定如前所述。

 

(一)排放许可分配方案的调整

 

 

图 1: 《 2009 年美国清洁能源与安全法》排放许可分配 (2012~2050 年累计 )

 

两份法案历年排放许可总量仅略有差异,而分配方式有较大变化,但都通过对排放许可的分配,实现了对公众能源消费权益的保护,对可再生能源、提高能源效率、先进能源技术研发示范与推广的支持,以及对适应气候变化的支持等目的。两份法案的排放许可分配如图 1 和图 2 所示。主要差异在于: (1) 众议院法案更侧重于通过设立各种基金和各种项目,实现有针对性的目标人群或目标项目补贴,例如“劳工援助项目”、“气候变化健康保护基金”等,而参议院法案中突出了通过“纳税人退税计划”进行普遍补贴; (2) 众议院法案中,通过拍卖排放许可获得的资金可用于政府减少财政赤字的部分仅占 7.0% 左右,而参议院法案将此比例大幅提升到 16.6% ; (3) 参议院法案删除了通过分配排放许可支持农林业部门减 排活动 的做法,只通过鼓励使用农林 业减排项目碳 信用的方式,对农林业部门减 排活动 进行支持; (4) 参议院法案中将用于支持适应气候变化项目的配额从众议院法案的 7.5% 削减到 2.0% 。其中,“纳税人退税计划”对所有美国籍纳税人按家庭规模等标准实施不同程度的退税,以补贴其因实施本法案导致能源价格上涨带来的消费支出,有望赢得公众和议员的支持。

 

 

图 2: 《 2010 年美国能源法》排放许可分配 (2013~2050 年累计 )

 

(二) 对维护 碳市场 稳定的规定

 

参议院法案在众议院法案要求维护 碳市场 稳定的基础上,进一步制定了具体规则。主要包括: (1) 设定 碳价格 区间,要求在 2013 年,每吨二氧化碳当量排放许可的价格需保持在 12 至 25 美元 (2009 年不变价 ) 之间,并且要求之后每年价格上限以高于通胀率 5 个百分点的速率变化,而价格下限以高于通胀率 3 个百分点的速率变化; (2) 不设立碳衍生品市场; (3) 规定市场准入,只允许受管制排放实体和有限的做市商参与排放许可拍卖和初级现货市场,二级市场虽对所有群体开放,但只允许进行现金清算活动。这些规定体现了法案起草者对于防范金融市场投机的考虑,表明法案实施排放许可交易制度的根本目的是通过市场调节手段,降低全社会的减排成本,促进减排目标的实现,而不是为了形成新的金融产品市场,为华尔街提供新的追逐对象。这一规定减少了公众因金融危机恐慌而对排放许可交易制度产生的疑虑。

 

(三)“碳关税”条款

 

两份法案一致要求对受管制部门产品种类的进口实施“边境调节措施”,即所谓征收“碳关税”,除非出口 国满足 以下三项条件的至少一项: (1) 该国加入了一个有美国作为缔约方的国际条约,并且条约对该国全国减排温室气体的要求不低于美国; (2) 对于特定受管制部门,如果该国与美国有双边部门减排协议,或共同作为多边部门减排协议的成员国; (3) 对于特定受管制部门,该国的能耗 强度或碳排放 强度不高于美国。但如果满足上述条件的国家,在某一受管制部门的产品产量占全球份额超过 70% ,则该产品仍将被征收“碳关税”;这一比例在众议院法案中是 85% 。此外,对于美国认定的最不发达国家,以及排放量占全球比例不超过 0.5% 且特定受管制部门产品产量占全球份额不超过 5% 的国家,将不被征收“碳关税”。克里和李伯曼表示,这一规定是符合世界贸易组织( WTO )规则的。

 

评估其他主要 排放国 的排放控制措施。参议院法案要求国务卿对非经济合作与发展组织( OECD )成员的最大 5 个 排放国 的排放控制措施进行年度评估,以使国会和美国公众对这些国家的排放控制措施和承诺目标的实现情况有更多的了解,并提出美国协助这些国家进行减排的途径。据国际能源署( IEA )统计, 2007 年全球非经合组织国家中,化石燃料燃烧排放二氧化碳最多的 5 个国家依次是中国、俄罗斯、印度、伊朗和印度尼西亚。【注释】 IEA. CO2 Emissions from Fuel Combustion 2009 Edition. Paris : International Energy Agency. 2009. 【注尾】

 

三、与其他法律法规的比较分析

 

除了本届国会的气候变化立法外,美国近年来应对气候变化的重要行动还体现在第 110 届国会的气候变化立法,以及美国国家环境保护局( EPA )拟出台的行政规章。其中,第 110 届国会的气候变化立法均以失败告终,而美国环保局着手对温室气体排放进行规制始于 2007 年联邦最高法院对 马塞诸塞州诉美国 环保局一案的判决,该判决认定美国环保局对于机动车辆的温室气体排放有权进行法律规制。【注释】陈冬:《气候变化语境下的美国环境诉讼:以马塞诸塞州诉美国联邦环保局案为例》,载《环球法律评论》, 2008 年第 5 期,第 84 页。【注尾】

 

(一)与 110 届国会气候立法的比较分析

 

第 110 届国会与建立排放限额与排放许可交易制度以应对气候变化、控制温室气体排放相关的提案主要有《 2007 年气候管理和创新法》等。【注释】 Climate Stewardship and Innovation Act of 2007, The 110th Congress S.280 .IS .

Global Warming Pollution Reduction Act, The 110th Congress S.309.IS.

Electric Utility Cap and Trade Act of 2007, The 110th Congress S.317.IS.

Global Warming Reduction Act of 2007 ,The 110th Congress S.485.IS.

Low Carbon Economy Act of 2007, The 110th Congress S.1766.IS.

America  s Climate Security Act of 2007, The 110th Congress S.2191 .RS .

Climate Stewardship Act of 2007 ,The 110th Congress H.R.620.IH.

Safe Climate Act of 2007, The 110th Congress H.R.1590.IH.

International Climate Cooperation Re  engagement Act of 2007, The 110th Congress H. R. 2420.RH.

New Apollo Energy Act of 2007, The 110th Congress H.R. 2809.IH.

Climate Market, Auction, Trust & Trade Emissions Reduction System Act of 2008, The 110th Congress H.R.6316.IH.

Lieberman-Warner Climate Security Act of 2008, The 110th Congress S.3036. 【注尾】各法要点如下表所示。

 

 

表:第 110 届国会“排放限额与排放许可交易”相关法案