《美国研究》 2010 年第 3 期
推进美国城市史研究的新尝试
——评《美国新城市化时期的地方政府》
曹升生
2010 年，厦门大学美国史研究所与厦门大学出版社合作，出版了一套“新城市化丛书”。这一套丛书共 5 册，涉及美国新城市化时期的地方政府、公共住房政策、市民社会与城市公共空间、百年来的纽约大都市规划和禁酒运动等。厦门大学人文学院历史系王旭教授和厦门大学政治学系罗思东副教授合著的《美国新城市化时期的地方政府：区域统筹与地方自治的博弈》【注释】 王旭、罗思东：《美国新城市化时期的地方政府：区域统筹与地方自治的博弈》，厦门·厦门大学出版社， 2010 年版。【注尾】系这套丛书之一，该书从新城市化的视角，探讨了美国新城市化时期的地方政府如何在区域统筹和地方自治之间博弈求存，以及美国文明如何在民主和效率之间折中取舍等问题。
一
本书首先提出了“新城市化”的概念。王旭教授钻研美国城市史多年。他认为，大都市区化是 20 世纪美国城市史的基本特点。美国在大都市区化方面先行了一步，其他国家或地区迟早也要步入这一阶段。【注释】 王旭：《对美国大都市区化历史地位的再认识》，载《历史研究》， 2002 年第 3 期，第 110 ～ 119 页。【注尾】 这些认识在本书中升华为“新城市化”的概念。作者在总序里即明确提出，美国城市史应分为传统城市化和新型城市化两个前后衔接但迥然有别的阶段。在传统城市化时期，中心城市占尽风光，而郊区只不过是城市的陪衬。但是到了新型城市化时期，人口、就业、财富等都涌向郊区，郊区与中心城市呈现出新的态势，大都市区形成多中心、多节点、分散化趋势：郊区或城市外围地区逐渐反客为主，成为带动区域发展的引擎；中心城市的集聚和辐射效应依然存在，但在区域经济中的主导地位有所下降；与此同时，在郊区普遍兴起的城镇中，出现一些经济独立性很强的次中心，与原有的中心城市共同构成复中心或多中心结构，优化了区域资源配置和生产力布局。这样发展的结果就是城乡关系有了实质性的良性互动，城市化从单纯的人口转移型向结构转换型过渡，进入高级发展阶段。与此相适应，城市与区域规划、市民社会和社会群体关系、地方政治和政府政策等，都发生了明显的变化。笔者认为，“新城市化”概念的提出，超越了先前的“大都市区化”概念，从内涵和外延上阐释了美国城市演化的新规律，它的学理意义在于纠正了近年来一些学者所鼓吹的中心城市大势已去的错误观点，契合了“中心城市与郊区的命运是紧密相连的”【注释】 John Harrigan and Ronald Vogel, Political Change in the Metropolis (New York: Addison Wesley Education Publishers,2000), p.402. 【注尾】的事实。
但作者并没有止步于此，而是选取了地方政府这个切入点来进行研究。事实上，新城市化时期的一个突出矛盾是，一方面地方政府数量多如牛毛，分化割据；另一方面大都市区又不断出现很多管理缺口或真空，与大都市区一体化发展的客观要求背道而驰。为此，在实践上，百年来美国城市出现了兼并、合并或联合的种种试验，但成功者寥寥；理论上有区域主义 (Regionalism) 、公共选择学派（ Public Choice ）和新区域主义（ New Regionalism) 互争雄长。从本质上说，地方政府与地方政治的发展，折射了整个美国政治基本架构的问题及深层因素。美国城市史名家戴维·腊斯克（ David Rusk ）也曾断言，一方面，“美国真正的城市问题是种族和经济隔离，是它在美国主要城市地带催生了众多的底层阶级”【注释】 David Rusk, Cities without Suburbs (New York: The Woodrow Wilson Center Press, 1993), p.1. 【注尾】；另一方面，“正是地方政府的碎片化导致了种族和经济隔离。”【注释】 David Rusk, op.cit ., p.47. 【注尾】 王旭在《美国城市发展模式》中探讨新型城市化时发现，地方政府如何适应新型城市化是一个非常有价值的问题，值得深入探讨，后来以此为题申请到了国家社科基金，正式开始这一系统研究。
作者阐明其思路是，以历史学研究方法为主，辅之以政治学、经济学和社会学等学科的理论和方法，以 20 世纪美国城市化转型以来大都市区发展的总体背景为切入点，梳理美国大都市区化过程中经济结构、社会结构和空间结构的变化对地方政府权力分配的影响，总结其成败得失，为不同地区对于大都市区经济、社会问题管理模式的选择提供合理的解释和分析。遵循这种思路，作者对章节做了精心安排。第一章概述了美国城市从乡村到城市的传统城市化阶段和从城市到大都市区的新型城市化阶段的具体表征，第二章对大都市区的横向蔓延和地方政府零碎化现象做了概括，第三章则阐述了“进步主义运动”之后三大市政体制的确立及其各自利弊和采用情况，尤其对城市经理制和市长及议会制的亚型——“首席行政次官制”做了十分精确的评析。接下来的三章则是本书的精华所在，作者对区域主义、公共选择学派和新区域主义的理论与实践进行了切中肯綮的分析。
二
融史实于理论，是本书的一大特点。这集中体现在对公共选择学派的概括和评析中。通过对诠释美国民主的经典著作《论美国的民主》的研读，以及对公共选择学派主将查尔斯·蒂堡特（ Charles Tiebout ）等人代表性著作的撷取，尤其是对公共选择学派集大成者文森特·奥斯特罗姆（ Vencent Ostrom ) 的《美国地方政府》【注释】 Vincent Ostrom , Robert Bish and Elinor Ostrom , Local Government in the United States (San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press,1988). 此书中文版为：文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》（井敏、陈幽泓译），北京·北京大学出版社， 2004 年版。【注尾】、《美国联邦主义》【注释】 Vincent Ostrom , The Meaning of American Federalism: Constituting A Self Govening Society (San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press,1991). 此书中文版为：文森特·奥斯特罗姆：《美国联邦主义》，（王建勋译），上海·上海三联书店， 2003 年版。【注尾】和《复合共和制的政治理论》【注释】 Vincent Ostrom , The Political Theory of Compound Republic: Designing the American Experiment (Lanham: Lexintong Books, 2008). 此书中文版为：文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》（毛寿龙译），上海·上海三联书店， 1999 年版。【注尾】等著作的阅读，作者认为，美国人的自由和自治传统，是从思想上和行为习惯上理解现代地方体制的出发点。如果政治民主被理解为多数的民众对政府的控制与操纵，那么实现这类控制的方式就是民众对公共事务的广泛参与、领导权的分散，以及个人能力在政治中发挥作用。在规模适当的地方社区，政治上的草根民主与经济上的市场价值得以相互融通，成为公共选择学派解释地方政府“百衲被”现象的思想源泉。具体而言，无论是蒂堡特的“用脚投票”（ voting with their feet ）的公共服务市场模型，还是以“多中心体制”（ polycentricity ) 提供公共服务的契约模型，都是以消费者的共同偏好作为标准，来确定提供服务的范围和水平，进而确定地方政府的功能与边界。一言以蔽之，地方居民发展了作为公共选择条件的大量地方自治单位，也将对个人权利的保障和对政府权力的限制落实到了基层，多层次的、包含众多政府单位的复合制共和国成为联邦主义的独特产物。美国式自治和民主应以地域为基础。接下来，作者对最能体现公共选择学派主张的专区做了颇为详尽的分析，明确了作为“次优选择”的专区的存在的必要性和可能性，以此凸显公共选择学派对市场经济普遍性价值的肯定和对民主精神、公共参与的强调。循此而进，作者对公共选择学派主张的多中心治理在城市化中的表象——居住区协会和社区发展公司，进行了深入研究，指出前者的封闭性和后者的开放性。最后作者对公共选择学派进行了评价：公共选择学派与区域主义的基本分歧在于，前者将地方政府仅仅视为公共服务的提供者，因此注重效率；而后者则认为政府应该代表公民共同体承担更多的政治与社会职能，注重的是平等与公平。概言之，前者在逻辑上属于实然范畴，而后者属于应然范畴。
深度的延伸是与广度的扩大相辅相成的。“只有将不同层次的正式政府组织和各类准政府组织、非营利组织、企业和利益集团等社会组织综合起来考察，才能理解美国地方政府和施政过程。”【注释】王旭、罗思东：前引书，第 239 页。【注尾】全面系统因此成为本书的第三个价值所在。
在区域主义的论述中，作者先对标志大都市区政府理论形成的代表性著作，即保罗·斯杜邓斯基（ Paul Studenski ）的《美国的大都市区政府》【注释】 Paul Studenski , The Government of Metropolitan Area in the Unites States (New York: National Municipal League,1930). 【注尾】和维克多·琼斯（ Victor Jones ）的《大都市区政府》 , 【注释】 Victor Jones, Metropolitan Government (Chicago: Chicago University Press, 1942). 【注尾】 做了简洁有力的介绍。随后，作者直接进入与此理论探索并行的大都市区政府改革的实践，首先对兼并（即中心城市对周围没有建制的土地和人口的兼并）的产生、决定及其过程、制约因素等做了详备的探析。作者继而从动因、政治过程、合并政府的结构与服务、成效与问题等四个方面阐释传统改革方式之二的“市县合并”。对传统改革方式之三——“联邦式”大都市区政府，作者则主要采取典型案例的方式来予以说明。作者援引莱克伍德方案说明城市县，引用 1957 年成立的佛罗里达州的迈阿密 - 戴德县政府来说明“双层制”大都市区政府，用 1967 年建立的明尼苏达州明尼阿波利斯 - 圣保罗双城大都市理事会和波特兰的大都市服务区来说明“三层制”大都市区政府。这些实践客观上检验了区域主义所主张的大都市区政府理论，作者将上述改革的困境归纳为四点：理想色彩浓厚；所主张的全能政府是不现实的；有悖于美国根深蒂固的自治传统和小政府偏好；不符合政治权力郊区化的现实。这个总结是非常精确的。 1990 年代区域主义东山再起，作者将其复兴的机缘和新主张归纳为“借助于 1970 年代以来美国公民社会传统的复苏，以问题为驱动，治理为核心，主张政府与社会合作，鼓励公民个人、私营部门和非营利组织积极参与区域性事务，以弥补政府体制处理区域性事务的效力不足。同时强调州政府的作用，以州议会的立法来替代联邦政府的援助项目，实施区域性规划。”【注释】 王旭、罗思东：前引书，第 245 页。【注尾】
三
努力客观地审视美国新城市化的历史、现状和未来，是本书的又一特点。
作者肯定了城市经理制这种美国最为盛行的市政体制。在溯源城市经理制的基本原则时，作者认为它的第一项原则就是政治职能与行政职能的分离。由市议会承担立法职能，城市经理负责行政管理。议会职能属于政治范畴，城市经理属于行政范畴，两者互不干涉。在对第二项原则，即城市经理必须保持中立进行探讨时，作者指出，将行政权力集中在城市经理手中，城市经理对议会负责，最终受市议会控制，由此既保证了行政机构承担相应的政治责任，又可以凭借城市经理及其下属机构的专业化管理提高行政效率。城市经理也就可以免于政治纷争，保持中立。作者认为追求效率是城市经理制的本质特征，并指出其理论来源乃是 20 世纪初的科学化管理运动。而在剖析城市经理制的不足时，作者指出它的第一个缺陷就是政治和行政部门的职能无法严格区分，城市经理难以保持行政中立；第二个缺陷是城市经理制政府同样需要一定的政治领导权威和责任。
结论部分显示作者的总体认识。作者的第一个结论就是美国城市的发展应该分为传统城市化和大都市区化两大阶段，唯有如此，才能从大都市区的宏观角度切入来认识高度一体化的区域问题。在大都市区化时期，郊区风头正劲，而中心城市却颓势频现，由此引发众多社会、经济问题和文化冲突，而地方政府如何在此背景下适应大都市区化发展的需要，自然是学派论争的焦点和实践博弈的中心。从实践上看，新区域主义还是有所收获的，美国联邦政府和州政府在地方事务上，尤其是涉及区域性的问题上，也是有所作为的。第二个结论是要适度保护地方政府的积极性，并认为这是美国地方政府的性质决定的，城市经理制就是体现地方自治和专业化行政管理真谛的绝佳案例。第三就是联邦政府和州政府的政策间接促成了地方政府碎片化的局面。总而言之，大都市区体制改革为时尚早，而大都市区治理前景颇为光明。作者的这种认识与美国学者的见解不谋而合。美国学者罗斯·斯蒂文森（ Ross Stephens ）和内尔逊·维克斯塔姆（ Nelson Wikstrom ）在《大都市政府与治理》中谈到大都市区问题时总结道：“我们必须区分大都市区所固有的问题和那些源于地方政府碎片化的问题，后者可以通过建立一个大都市区政府予以解决，而前者则不行。”【注释】 G. Ross Stephens and Nelson Wikstrom , Metropolitan Government and Government (Oxford: Oxford University Press, 2000), p.148. 【注尾】
本书还提出了许多新问题。比如，作者论及美国构建没有大都市区政府的大都市区治理模式的最新尝试时，提到了美国政府采取“授权”方式鼓励社区探索适宜的治理模式。其实，“授权区”项目（ empowerment zone ）是 1994 年克林顿政府在“再造联邦主义”旗号下，借鉴英国的企业区 ( entriprise zone) 项目，采取自下而上的方式而不是先前的自上而下模式，强调动员社区的所有力量，通过减免税收和放松监管来吸引企业投资，从而复兴美国城市衰变地区的方案，前后经历了三轮，最后一轮至 2009 年底。它是美国探索大都市区治理模式的新思维与新实践，值得跟踪研究。【注释】 Max Baucus ed.,Revitalizaion Programs: Empowernment Zones, Enterprise Communities and Renewal Communities ( Washington DC : United States Government Accountability Office, 2010). 【注尾】
曹升生：厦门大学历史系在读博士研究生