《美国研究》2011年第1期
二战后美国对西藏政策的调整(注：本文为朱明权教授主持的复旦大学美国研究国家哲学社会科学创新基地项目“美国对外政策”（项目批准号：07FCZD024）的中期成果，感谢美国研究中心朱明权教授对本文提出的修改意见，课题组成员潘亚玲和毛瑞鹏两位博士也在本文的修改中提出了很多建设性意见，在此谨表谢意。)
——从约翰逊到尼克松
王金强
〔内容提要〕随着不同时期的形势发展变化，美国对西藏政策进行了相应的调整。新中国成立后，从遏制新中国战略出发，中央情报局积极支持并操纵西藏分裂势力，策划了一系列旨在制造“西藏独立”的阴谋活动。约翰逊政府将中央情报局在西藏的秘密袭扰战转为准军事行动，同时与印度联合在西藏展开高原情报战。尼克松上台后，随着中美关系的改善,尼克松政府对美国的西藏政策做出了重大调整，大幅削减对达赖集团的各项援助，搁置和推迟了达赖的访美计划。可以看出，美国的西藏政策是为其对华整体战略而服务的。一方面，美国对达赖集团的支持是有限度的；另一方面，美国也绝不可能完全放弃对他们的支持。利用“西藏问题”牵制中国将是美国的一项长期策略。
关键词：美国外交 中美关系 西藏 达赖
“西藏问题”一直是中美关系中的一个重要问题，美国对西藏的政策在不同时期呈现出不同的特点。在中美交恶时期，美国秘密插手西藏事务，在军事上为西藏武装力量提供各种军事支持，在国际上对流亡藏人提供政治支持，美国俨然成为西藏人民利益的“代表”。随着中美关系的改善，美国需要放弃对达赖及其流亡藏人的各项支持而与中国合作，此时的达赖及其西藏分裂集团便成为美国对华大战略棋盘上的一颗“弃子”。所以，美国对达赖及其西藏分裂势力的支持是有限度的。本文拟在对美国不同时期的国家档案文献进行系统梳理的基础上，分析对“西藏问题”在美国整个对华关系中的地位，以期在宏观和微观两个层次上对未来美国西藏政策的走向进行评估。
最早引发西藏问题的是英国，而不是美国。19世纪中后期，伴随资本主义对外扩张的浪潮，英国开始向西藏扩展势力。通过两次入藏战争，英国政府迫使清政府签订了一系列不平等条约，攫取了在西藏的许多特权。(注：1876年，英国与清政府签订了第一个侵藏条约《中英烟台条约》，取得了入藏特权。之后，又先后签订了《中英藏印条约》（1890年）、《中英藏印条约续约》（1893年）、《中英续订藏印条约》（1906年）和《中英藏印通商章程》（1908年），通过这些条约，英国获得了在西藏通商、铁路修建、矿产开采等一系列特权。参见王贵、喜饶尼玛、唐家卫著：《西藏历史地位辨》，北京·民族出版社2003年版，第5页，205~225页。) 但是，英国并不以此为满足。为了进一步控制西藏，英国政府积极培植西藏上层的亲英势力，提出了旨在分裂中国的“西藏独立”论，这就是现在所谓的西藏问题的缘起。
美国涉足西藏稍晚于英国。 一般认为，最早进入西藏地区的美国官方人士是曾担任驻华使节的美国外交官威廉姆·伍德威尔·洛克赫尔（William Woodvill Rockhill，又名柔克义）。(注：〔加拿大〕谭·戈伦夫：《现代西藏的诞生》（伍昆明、王宝玉译），北京·中国藏学出版社1990年版，第122页。)他的观点在很大程度上影响了美国的西藏政策，即“在事实上只承认中国对西藏的宗主权（Suzerainty）”，(注： 宗主权即西欧封建社会君主对其领主行使的支配权力，在这种权力体系下，封建主与其诸侯是宗主国与附属国的关系，宗主国只拥有部分主权。参见李晔、王仲春：《美国的西藏政策与“西藏问题”的由来》，载《美国研究》，1999 年第 2 期，第53页；另载Karl E. Meyer, Close Encounters of an American Kind: William Woodville Rockhill in Tibet, World Policy Journal, Vol.15, No.4(winter, 1998/1999), pp.73~90.)从而实际上排除了中国政府对西藏主权的合法性。第二次世界大战期间，美国为寻求中国在远东战场上的合作，将西藏地位问题暂时搁置起来，以最大程度争取中国的合作。
1949年1月5日，美国驻新德里大使洛伊·亨德森（Loy W. Henderson）指出，鉴于目前国际局势的变化，美国应该对亚洲形势及西藏的战略地位进行重新评估。同年4月12日，国务院就亨德森这一提议举行了专门的讨论会。国务院部分官员声称，“如果共产党完全控制了中国，西藏就将是亚洲大陆仅存的非共产主义堡垒之一”，考虑到西藏独特的战略地位，“西藏将在意识形态与战略上具有重要意义”。(注： Foreign Relations of the United States(以下简称FRUS), 1949, Vol. IX (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1974), p.1065.)此后，美国基本放弃了认可“西藏是中国领土一部分”的立场，承认“西藏自满清政府覆灭、特别是西姆拉会议以来事实上的自治地位（de facto autonomy）。”1950年，美国甚至考虑将西藏视为一个独立的国家（independent state）。(注：FRUS, 1950, Vol. VI (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1976) p.613.) 尽管鉴于台湾当局的立场，美国最终并未公开否认中国对西藏拥有主权，但却秘密地与西藏分裂势力勾结，阻止共产党中央政府接管西藏政权。1951年西藏获得和平解放，这标志着美国阻止中国人民解放军进军西藏计划的破产，美国转而采取以“帮助”西藏反动势力从事分裂主义活动的秘密行动计划。
西藏秘密行动计划由美国国家安全委员会发起。1954年3月15日美国国家安全委员会通过了第NSC5412号文件，第二年又先后通过了NSC5412／1和NSC5412／2号文件。根据这些文件，1955年底，由总统、国务院和国防部指定代表组成一个跨部门的特别小组，专门制订和讨论如何反对和遏制“国际共产主义行动”的间谍和反间谍计划，由于这一小组是根据国家安全委员会NSC5412系列文件而设，因此又称为“5412 委员会”。这项秘密行动由中央情报局负责具体实施，目标是在所谓受到国际共产主义威胁和统治的地区发展秘密抵抗力量。(注： FRUS, 1950~1955: The Intelligence Community (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 2007), pp.746~747.) 但在1956年之前，此项秘密行动计划的涵盖范围并不包括西藏。直到1956年11月，中央情报局成立专门的西藏特别工作组，任命约翰·里根（John Reagan）担任“西藏秘密行动”的专门负责人，承担与达赖进行联系并为藏人武装力量提供各种支持的任务。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet (Kansas: University Press of Kansas, 2002), pp.IX~X.) 美国这一政策的调整表明：西藏在美国对外政策中的地位日益上升。大约在1958年，将“西藏从共产党中国的占领下解放出来”正式成为美国的一项对外政策目标。(注：FRUS, 1961~1963, Vol. XXII(Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1996), p.321.)
在中央情报局的秘密策划下，美国不仅为西藏武装分离势力提供各种武器装备和负责军事培训，甚至直接派遣武装人员加入其叛乱活动。1957年，美国中央情报局从旅居国外的藏人中挑选部分人员送到美国军事基地进行秘密军事训练。据统计，艾森豪威尔时期，美国仅在科罗拉多州训练的“康巴（Kampa）游击队员”就达170多人。(注：牙含章：《达赖喇嘛传》，北京·华文出版社2001年版，第285页。)这些经过训练的武装人员秘密返回西藏后，从事各种破坏活动。可以说，特别小组及中央情报局在西藏策划的秘密军事行动直接导致了1959年3月19日达赖集团的全面武装叛乱。叛乱失败后，中央情报局一方面“保护”达赖集团逃到印度，筹备组建流亡政府。另一方面，对退却到西藏边境上的抵抗组织提供军事物资。1959 年 5 月 7 日，中央情报局局长艾伦·杜勒斯（Allen W. Dulles）就“达赖请求给西藏抵抗运动提供装备问题”给艾森豪威尔总统提交了一份备忘录，认为这是美国介入西藏抵抗运动的好时机，提出要尽一切努力找到藏人抵抗力量并与之建立联系。(注：FRUS, 1958~1960, Vol. XIX(Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1996), Doc. 378, p.768.)这一建议获得批准后，中央情报局和流亡上层分裂势力决定为其寻找一个新的活动基地，由于印度不愿公开为其提供这一基地，他们遂选择了尼泊尔境内的木斯塘（Mustang）地区。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet, (Kansas: University Press of Kansas, 2002), pp.146~148.)1960年9月，达赖集团在木斯塘组建了一支约2000人的武装力量。到1961年1月，其中800人已通过美国的空投获得武器装备。(注：FRUS, 1964~1968, Vol. XXX(Washington, D.C.: U.S. Printing Office, 1998), p.731.)除了提供军事装备外，中央情报局还负责进行各种军事训练。这支受过培训后的武装力量多次破坏北京至拉萨的供给运输线及公共设施，有时甚至袭击中央政府的派出机构和驻藏部队。(注：〔加拿大〕谭·戈伦夫：《现代西藏的诞生》，1990年版，第197页。)可以说，不管是西藏的武装叛乱还是各种军事袭扰活动，美国都是幕后的策划和参与者。
为了掩盖美国在西藏的秘密行动计划，同时为将美国对西藏分裂势力的支持合法化，美国努力将“西藏问题” 引入联合国，寻求对所谓西藏独立地位的国际承认。(注： FRUS, 1950, Vol. VI, p.613.)早在1950年11月15日，在美国国务院的暗示下，萨尔瓦多驻联合国代表赫克多·戴维斯·卡斯特罗就向联合国大会提出：联合国大会应该设立委员会研讨对“西藏问题”可以采取的适当步骤。(注： 张植荣：《国际关系与西藏问题》，北京·旅游教育出版社1994年版，第288页。)在西藏叛乱被基本平息后，1959 年 5 月 5 日，美国就示意西藏分裂分子向联合国发出呼吁，目的是制造一种政治气氛推动联合国通过有关“西藏问题”的决议。(注：FRUS, 1958~1960, Vol. XIX, p.767.)美国负责远东事务的助理国务卿沃尔特·罗伯森（Walter S. Robertson）在给国务卿的备忘录中详细阐述了美国的联合国行动计划:如果藏人公开向联合国提出诉求，美国应该支持这一诉求，并呼吁其他国家给予支持。(注：FRUS, 1958~1960, Vol. XIX, pp.765~767.)1959年9 月 10 日，中情局长杜勒斯在NSC418 次会议上讲到，达赖已经向联合国提出了申诉。杜勒斯认为，达赖已与很多杰出外交家进行了讨论，许多大国对他的诉求都持同情态度，(注： FRUS, 1958~1960, Vol. XIX, p.784.)美国政府可以利用联合国扩大“西藏问题”的影响。正是在美国的引导和推动下，1959 年 10 月21 日召开的联合国大会通过了1353 号决议，呼吁国际社会“尊重西藏人民的基本人权以及他们独特的文化与宗教生活”。(注：FRUS, 1958~1960, Vol. XIX, p.796.)这成为美国利用联合国促动“西藏问题”国际化的先例。1961年，在美国的推动下，联合国又通过了有关“西藏民族自决”和“基本人权”问题的决议。
总体上说，20个世纪50年代，“西藏问题”已经成为美国对华政策的重点。美国在西藏的秘密行动计划主要以军事袭扰战和军事性培训为主。这一秘密行动在肯尼迪政府时期也基本上得以继承。但从实际效果来看，随着中国政府在西藏政权的日益巩固，美国的这种从军事上和政治上支持西藏分裂主义势力的做法并未收到明显成效，相反却浪费了大量人力和物力。
美国插手和干涉“西藏问题”的政策在美国国内也招致了一些批评。1961年，美国驻联合国大使阿德莱·史蒂文森（Adlai E. Stevenson）就指出，美国反对中国政府“接管西藏政权”的法律基础是相对薄弱的。(注：FRUS, 1961~1963, Vol. XXII, p.113.) 美国驻印大使肯尼斯·加尔布雷斯（Kenneth Galbraith）与前驻印大使埃尔斯沃思·邦克（Ellsworth Bunker）也明确反对美国在西藏的秘密行动。(注：FRUS, 1961~1963, Vol. XXII, p.170.) 甚至当时的中央情报局副局长理查德·比赛尔（Richard Bissell）也将美国在西藏行动中取得的成效仅仅看作是一种边际收益（marginal yield）。(注：FRUS, 1961~1963, Vol. XXII, p.170.) 在反对者看来，原先的西藏行动计划是不成功的，美国原先所设想的利用西藏影响中国政策的可能性越来越小；若不对原先的秘密计划加以调整，美国政府不仅会在这一问题上继续耗费大量人力和物力，而且无法向国内民众交代。在此情况下，约翰逊政府一方面继承了之前西藏行动计划的总体思路，另一方面对它进行了局部调整。
出于对政策连续性的考虑，在1963年12月13日召开的会议上，跨部门的特别小组批准了中央情报局继续在西藏开展秘密行动的计划，并为其提供高达173.5万美元的财政资助。按照这一计划，美国将继续援助流亡印度的达赖一行和在木斯唐地区活动的藏人武装力量，并计划将这一武装的部分人员送往美国接受进一步的军事培训。与此同时，特别小组会议对西藏行动的内容进行了明确界定，主要包括政治行动、舆论宣传和准军事（Paramilitary）行动。(注：FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.731.) “准军事行动”与此前美国在西藏实施的秘密行动有所不同， 主要为藏人武装力量提供各种军事装备和负责各种培训，而不再像在拉萨骚乱和达赖出逃过程中所做的那样派遣人员直接涉入藏人的武装抵抗活动。
对藏人实施各种培训计划是约翰逊时期美国西藏秘密行动计划的重要内容。与之前的培训活动相比，这一计划的一个显著特点就是以非军事性培训为主。特别小组会议指出，西藏目前面临的一个严肃问题是缺乏一些具备语言和行政管理能力、经过良好训练的行政官员。(注：FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.732.) 为此，中央情报局特意挑选一些流亡美国的藏人，然后将他们送入印度接受非军事性培训。为保证这一计划顺利开展，美国建立了一个由一些知名美国人士组成的咨询委员会（advisory committee）具体负责这一培训计划。(注： FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.732.) 美国康奈尔大学也尝试性同意为这一计划提供教育设施。1964 年秋，4名藏人作为第一批受训学员来到康奈尔大学进行为期 9 个月的语言学、政治学、经济学和人类学培训。第二年秋，8名藏人抵达康奈尔大学接受培训。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet (Kansas: University Press of Kansas, 2002), p.205.) 此外，中情局经过遴选，对藏人武装中的20名中层头目进行了非军事性培训 。但从实际效果来看，美国这一行动并未取得预期效果。1967年3月，以批评美国政府闻名的自由杂志《壁垒》（Ramparts）月刊披露了中央情报局在国内外的秘密培训活动。副国务卿卡曾巴赫·尼古拉斯（Katzenbach Nicolas）也对这一秘密培训行动表示了谴责，并建议约翰逊政府暂停在海内外对藏人的培训。(注： FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.741.) 为此，约翰逊政府下令停止美国在印度的藏人秘密培训计划。中央情报局则终止了由康奈尔大学已经开始的对第三批8名藏人进行的培训，其学员全部被遣返回原地。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet, p.230.) 尽管如此，中央情报局仍试图在有限的范围内继续实施这一计划。
对藏人进行非军事性培训活动的目的之一就是在美国之外成立各种西藏办事处。培训计划结束后，受训人员被派往“支持西藏问题国际化”的国家和地区，负责成立各种西藏办事机构。1967年至1968年初，在中央情报局的帮助下，藏人组织先后在新德里、日内瓦建立了西藏办事处（Tibet House），这些办事处成了达赖的非官方代表，其目的是使西藏作为一个所谓的独立政治身份（Tibet Political identity）的概念而存在，从而实现将西藏从中国的领土中分裂出去的图谋。例如，日内瓦办事处主要负责在瑞士和其他欧洲国家的500个难民安置计划和相关的文化活动，并且对有关的国际机构和组织进行游说，(注：FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.732.) 促使联合国大会通过歪曲西藏历史和现实的议案。美国为此特意派出一位曾担任前美国驻联合国的代表的著名国际法律师（未解密）具体参与指导这一活动。(注：FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.741.)
在约翰逊时期，中央情报局在西藏的情报活动也发生了重大转变。由于美国所支持的秘密袭扰活动已无法对西藏是中国领土一部分的历史事实构成实质性影响，并且受到了国际社会的指责，这一时期中央情报局对西藏的秘密行动越来越集中于组建更加有效的情报网络。1964年春，一支100多名藏人组成的情报队在美国的黑尔（Hale）训练营完成培训后被秘密派遣到印度，主要活跃在靠近喜玛拉雅山的一个名为乔里克特（Joelikote）村庄的附近营地，这群被称为“乔里克特男孩（Joelikote Boys）”(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet, p.201.)的情报人员被分成数十个小分队，少则两人，多则五人，其主要任务就是负责将收集到的有关西藏社会、政治、经济和军事情报通过电台秘密发回美印情报合作机构——特别中心（Special Center）。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet, p.199.) 为了提高情报质量，中央情报局特意为每个小分队配备了型号为RS-I和RS-48的无线电台和配有爆炸能力和太阳能电池的微型装置。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet, p.201.) 尽管他们有时也进行秘密政治宣传和扩大网络活动，但除了自卫之外不得进行破坏和袭扰活动。情报窃取行动在初期非常成功，因为连接中国内地与西藏的电话线大都暴露在地面，便于监听，但这种窃取情报的方式也存在很大风险，很容易暴露。到1965年，这支情报队伍大部分被剿灭，1966 年 11 月，特别中心关闭了乔里克特村附近的情报基地。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet, pp.212~213.)
中央情报局除了利用藏人开展情报窃听外，另一项举措就是与印度开展情报合作。中印发生边境冲突后，印度对西藏的态度发生了重大变化。在中央情报局的撮合下，美国与印度制定了秘密情报合作计划，多数行动与西藏有关。(注：M. S. Kohli and Kenneth Conboy, Spies in the Himalayas: Secret Missions and Perilous Climb (Kansas: University Press of Kansas, 2002), pp.1~17.) 在空中侦察方面，1964年，美国中央情报局为印度提供 10 架 C46 运输机和 4 架（最后增加到6架）短距离直升机（Helio STOL）。为了提高其侦查能力，中央情报局将其中1 架运输机的机身改装成电子情报平台(electronic intelligence platform 缩写为ELINT)，此架飞机沿着喜玛拉雅山飞行，收集西藏地区的通讯情报。(注：Kenneth Conboy and James Morrison, The CIA's Secret War in Tibet, pp.207~208.) 1964年10月中国成功进行了第一次核爆炸试验以后，美印情报合作进一步升级，窃听范围进一步扩大。1965年，美印决定利用喜马拉山脉进行针对中国的秘密情报活动，为此需要在喜马拉雅地区安装一个固定的核动力探测装置。他们先是选择南达德维峰（Nanda Devi）作为这一装置的安置点。1967 年 3 月，他们又决定将新装置的安置点选择在南达克达峰（Nanda Kot）。(注：M. S. Kohli & Kenneth Conboy, Spies in the Himalayas: Secret Missions and Perilous Climb, p.91.)1968年底，美印又在靠近中印边界的达拉克首府列赫(Leh)安装了新的气动力探测器（gas-power sensor），(注：M. S. Kohli & Kenneth Conboy, Spies in the Himalayas: Secret Missions and Perilous Climb, pp.184~186.) 大大提高了情报收集效率。1968年，中央情报局代表詹姆斯·克里克费尔德（James Crichfield）认为，与其他行动相比，在过去几年中，中情局在西藏方面的情报收集工作不论在数量上还是在情报价值上都取得了很大成绩。(注：FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.740.)
综上所述，尽管约翰逊政府仍然将西藏的秘密行动计划作为遏制中国的一种工具，但其具体做法已与艾森豪威尔时期有了明显的区别，削弱了直接的、军事的成分， 加强了政治培训和情报收集活动。
1969年初尼克松入主白宫后，改善中美关系成为美国对外政策的一项重要目标。为了打破中美关系的僵局，美国政府开始对西藏政策进行实质性的调整。
（一） 对西藏行动计划的再评估
总的来说，尼克松政府认为，美国在西藏的行动对中国是一种“并不成功的刺激”，不仅“不大可能影响中国的政策”，反而“阻碍了（美国）同中国的和解”。(注：FRUS, 1969~1972, Vol. XVII(Washington, D.C.: U.S. Printing Office, 2006), pp.1139~1140.) 1969年9月12日，在一份给负责政治事务的副国务卿亚历克西斯·约翰逊（Alexis Johnson）的备忘录中，负责近东和南亚事务的助理国务卿约瑟夫·西斯科（Joseph Sisco）就提出，中情局认为，在美国与中国发生冲突或者在北京“对西藏的控制”因为“其他原因”有所削弱的情况下，美国可以使用藏人武装力量， 但他对这种观点是持“保留”态度的。在9月15日给副国务卿约翰逊的备忘录中，西斯科又根据“中苏关系的现状”对使用藏人武装力量的可能性表示了进一步的担心。他说，在与中国发生武装冲突的情况下，苏联会在西藏制造内乱，为此，303委员会必须清楚表明，“直到它对当时的情况进行了极为仔细的分析，否则必须对任何使用藏人武装力量（位于尼泊尔境内木斯唐山区的所谓藏人游击队）的问题都要保留自己的判断。”西斯科还建议说，中央情报局应当向该地区的其他政府强调，藏人的武装力量在性质上是“防御性的”，对它的使用应当谨慎小心。(注：FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1139.) 这些备忘录都被转给了303委员会。
303委员会在1969年9月30日讨论了“西藏问题”，参加的有基辛格、中央情报局长理查德·赫尔姆斯（Richard Helms）等人。一方面他们认为西藏行动计划是“很值得的”。另一方面他们又同意了中央情报局关于减少在西藏和相关地区的准军事性行动计划的建议。(注：FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1139. )
这样，可以看到，在尼克松第一总统任期期间，尼克松政府“继续维持了对达赖及其追随者的长达十年的支持，包括政治行动、宣传和准军事活动”。美国政府继续向尼泊尔境内的藏人武装力量提供武器和财政援助，资助达赖在流亡美国以及其他地方的藏人中的宣传活动。这些活动在艾森豪威尔的第二任期即已开始，贯穿了肯尼迪和约翰时期。
与此同时，尼克松政府也对前任的做法进行了调整，主要削减了对西藏行动计划的资助，特别是减少了对“无效”的藏人武装力量以及流亡藏人的准军事性行动的支持，同时还推迟乃至搁置了达赖的访美计划。
（二） 对西藏行动计划援助的大幅度削减
基于上述判断，1969年8月1日，中央情报局向303委员会提交了一份14页的地区情报活动的报告，其中包括了在西藏的情报活动。该报告称，1969 年用于西藏项目的费用已经减少到250万美元，建议在1970财年继续维持这一水平，其中用于1800名藏人武装的费用为50万美元。随着藏人武装的人数最终削减到300人，对其财政支持也将减少到10万美元。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1138.) 此外，一项对被裁减人员进行安置的多年计划一共需要250万美元。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1139.) 303委员会在1969年9月30日讨论了“西藏问题”，同意了中央情报局上述关于减少在西藏和在相关地区的准军事性行动的计划。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1139. )
1971年，40委员会（由303委员会改名而来）进一步讨论并通过了中央情报局就西藏行动提出的建议，包括将藏人武装力量从大约1800人减少到300人，对其财政支持也相应削减到每年10万美元；对非军事行动的资助则将从1970财年的50万美元减少到1971财年的36.3万美元，1972财年的26.3万美元。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1146.)
1972年9月6日，中央情报局在一份给40委员会的报告中提出, 在1973财年，将继续执行它的西藏计划，但是所要求的预算总额从1972财年的55.7万美元减至43.7万美元，其中包括对达赖及其随从的资助，对在尼泊尔境内的藏人武装力量的资助，对情报活动的资助以及在纽约的西藏办事处的资助，但是不再资助媒体活动、行政训练和在日内瓦的西藏办事处。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1152.) 在国务院的要求下，中央情报局也已经通知在纽约的西藏办事处， 从1972年开始将在三年中逐步取消对该西藏办事处的资助，因为中国错误地认为这一办事处是美国而非印度发起的。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1153.) 通过这样的调整，美国将继续支持达赖的保存西藏文化、种族和宗教身份认同的努力，但这种努力不应涉及到挑衅性的舆论宣传和政治活动。
（三）对达赖访美计划的无限期推迟
尼克松时期美国对西藏政策的进一步调整还突出表现在美国政府对达赖的访美要求的处理上。
1968年12月6日，达赖的哥哥扎勒顿珠在与美国代表沃尔特·罗斯托（Walt W. Rostow）的会面中提出，达赖希望借助看望生活在欧洲的西藏留学生之机借道访问美国。为了避免中美在“西藏问题”上再起摩擦，扎勒顿珠表示，达赖将以私人身份进行这次访问。罗斯托表示，他将会就此事征询美国政府的意见。而约翰逊政府认为，大选临近，美国内部不方便就这一问题展开讨论，达赖访美一事最好由下一届政府加以考虑。(注： FRUS, 1964~1968, Vol. XXX, p.744. ) 1970年1月，达赖驻新德里代表土布登·宁吉（Thupten Ningee）再次向美国驻印度大使馆官员表示，达赖希望在1970年秋对美国进行一次“私人性的、非正式的”访问，会见生活在美国的藏人社区和对“西藏问题”感兴趣的相关学者。1970年5月达赖在美国的代表菲恩索·土登（Phintso Thonden）又提出了达赖在访美期间会见美国高层官员的要求。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1141, footnote.)
由于达赖访美势必影响到尼克松政府改善美中关系的努力，因此国务院的最初反应是找个机会巧妙“劝阻”这一访问。但是，在是否接受达赖的访美请求问题上，国务院内部实际上存在两种不同的意见。以负责东亚和太平洋事务的助理国务卿马歇尔·格林（Marshall Green）、负责国际组织事务的助理国务卿约瑟夫·西斯科和美国前驻联合国大使、西藏基金会主席欧内斯特·格罗斯（Ernest Gross）等人都表示不能断然拒绝达赖的访美请求。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1150.) 1970年4月8日，美国驻印大使肯尼思·基廷 (Kenneth B. Keating )在给国务院的电报中指出，过去几年美国“积极鼓励达赖访美”，鉴于达赖的哥哥扎勒顿珠的行事风格，印度政府是知道这个背景的。如今美国政府在减少对某些敏感西藏项目资助的同时，又对北京做出了友好的姿态，因此在此时刻如果“完全拒绝”达赖的对美国进行“私人访问”的请求，不仅会被西藏的领导和印度政府看成是对达赖的“侮辱”，而且也会被认为是华盛顿正在“软化”对中国的立场以至“讨好”（appeasing）北京的证据，从而引起印度政府的担心和不满。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1143.) 同时，美国的媒体与西藏游说集团的压力也会使美国政府难以在达赖访美期间拒绝接见他。肯尼思声称，通过以下方法可以“策略而又稳妥地”处理达赖访美问题，同时又能避免不必要地引起北京的“反感”：第一，国务院“修改”其立场，至少允许达赖进行私人访问；第二，国务院和驻印使馆必须向藏人明确指出，在美国政府将会为达赖此行“悄悄地提供适当安全保护”的同时，美国希望这一访问将维持“私人性质”，他对美国官员的“礼貌性访问”在层次上将是受到限制的，他或其随行人员不应利用美国作为攻击中国的平台，或者从事政治活动。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1144.)
但是，从基廷·肯尼思的电报中可以看出，国务院的整体态度是反对达赖的此次访美请求。理由是，这一访问将导致“对西藏事业的支持和注意”，从而“没有必要地和没有补偿地”在中美关系中“制造出”“又一个摩擦点”。 (注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1141.) 因此，国务院的对策是设法巧妙地“预先阻止”达赖的此次访美请求。1970年3月23日，基辛格专门就达赖访美的问题给尼克松提交了一份备忘录。他一方面表示，毫无疑问，达赖这次访问的时间是“不合时宜的”，因为正值美国努力与中国改善关系的时刻；“过于紧密地认同西藏分离主义抱负”将会成为阻碍改善与中国的关系的“路障”，就像美国的台湾政策一样。另一方面，基辛格又声称，中国政府不可能改变其“基本立场”与美国进行谈判，所以美国应当避免为了迁就它而“仓促”做出放弃自己原则的决定；同时，达赖以前在海外的行为表明，只要将有关的“基本规则”讲清楚，在访问美国的过程中他会“谨慎行事”，不会试图“为难”美国政府。为此，基辛格认为，不应当“草率地”否决达赖访美的建议，而应当继续为他今后进行私人访问打开大门，这与美国“过去的立场”更加一致。事实上，美国政府不希望自己因“讨好中国共产党人而在权宜之计的基础上行动”受到指责。并且，当美国现在为中美关系的发展感到某种喜悦的时候，不应当“忽视”这样一种可能性：可能还有必要与达赖及其随从维持“良好的工作关系”。基辛格的结论是，为了解决这样一种矛盾，美国不应当“直截了当地”反对允许达赖来访的“概念”，而是应该表明愿意在下述条件的基础上在未来接受他的访问：
（1）这一访问将是“私人性质的”；
（2）达赖访美期间会见的美国官员不会超过常驻联合国代表查尔斯·约斯特(Charles W. Yost )大使或副国务卿约翰逊这一级别；
（3）在达赖访问期间不应出现“西藏的政治地位问题”；如果出现，美国将仅仅“重复我们当前的立场”；
（4）达赖在1970年访美是“不合适的”，美国希望在1971年“认真地考虑”这一问题。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, pp.1141~1142.)
尼克松采纳了基辛格的建议。1970年4月1日基辛格在一份给罗杰斯的备忘录中逐字逐句地转述了这四点条件。4月14日，罗杰斯给美国驻印度大使基廷发去了一封电报，其中主要谈到：非常欣赏基廷就达赖访美一事提出的看法，但是总统已经做出了“不希望达赖今年来到美国”的决定；在向藏人转述上述决定时应明确表示，美国将在下一年“认真考虑这一访问”，美国也没有改变其对藏民的“传统同情态度”以及“继续向藏族难民提供大量财政援助的计划”；美国不想“将这一访问安排在今年”也与联合国有关，因为1970年是联合国成立的25周年，会有一系列贵宾来访。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, pp.1144~1145.) 这样，达赖在1970年未能实现他的访美计划。
在美国政府拒绝了达赖1970年的访美请求后，活跃在美国的西藏分裂分子和美国援藏游说集团，仍不断为达赖的访美计划大肆鼓噪，美国政府中也有人主张尽早允许达赖访美。例如，1970年12月26日，在通过副国务卿约翰逊送给国务卿罗杰斯的一份备忘录中格林和西斯科提出：尽管达赖访美存在可能“激怒北京”的危险，美国仍应该同意他在1971年春天对美国进行一次“严格的”“私人性的和非政治性质的”访问。与1970年相比，1971年达赖在访美期间“进行政治活动的危险已经降低了”。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1150.) 在此背景下，1971年1月13日，罗杰斯在一份备忘录中建议尼克松同意达赖在1972年春天对美国进行一次“纯粹是教育和文化目的”的访问。
但是，尼克松并没有对罗杰斯的这一备忘录做出回复。助理国务卿西奥多·埃利奥特（Theodore Eliot）在1971年2月18日给基辛格的备忘录中认为，扎勒顿珠在之前访问国务院时曾“表示”，“达赖没有在今年春天访问美国的计划，或许全年都没有这样的计划”；但是，如果达赖确实再次提出访问要求，可以在三个条件的基础上加以批准：第一，这应当是一次“私人性质的”访问；第二，不会出现“西藏政治地位”问题；第三，能够接待达赖的“礼貌性访问”的官员不会超过副国务卿约翰逊的级别，即美国的最高级别的职业外交官。埃利奥特还说，虽然北京“在任何时候”都会对达赖访美“表示愤慨”，但是如果加以适当处置可以“避免它对中美对话产生严重的不利影响”。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1150.)
在看到了2月23日国家安全委员会官员约翰·霍尔德里奇（John Holdridge）就这一备忘录所写的归纳后，1971年3月21日，基辛格给埃利奥特回信说，如果符合备忘录所规定的三个条件，达赖的访美计划是“可以接受的”；约翰逊则在3月9日给格罗斯的信中写到，在秋天联合国大会的会期过后，就可以“愉快地讨论”达赖来年年初的访美计划。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1150.)
但是，1971年7月基辛格对北京进行了秘密访问，并就尼克松的中国之行达成了协议，中美关系发生了重要变化。为此，在7月22日与尼克松、基辛格开会讨论中美关系的时候，罗杰斯提出，达赖计划在来年春天访美，美国应该推迟这一访问计划，他并表示会妥善处理此事。8月27日，之前反对拒绝达赖访美的格林在给约翰逊的备忘录中也认识到：无论达赖的访美是在尼克松的北京之行以前进行还是在此以后很快进行，中国都会感到“不快”。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, pp.1150~1151.) 同一天，西奥多·埃利奥特在给基辛格的备忘录中建议，达赖的访美时间可以推迟到1972年末或1973年初。9月22日，国家安全委员会官员珍妮·戴维斯（Jeanne W. Davis）在给埃利奥特的回信中写到，基辛格同意他的建议，“采取必要步骤”再次推迟达赖的访美时间，可以初步定在1973年初。9月22日约翰逊与格罗斯在电话会议中也取得一致看法，鉴于最近形势的发展，达赖访美可能会被“从政治观点方面加以错误解释”，因此应被推迟。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, pp.1150~1151.) 至此，达赖的第二次访美请求也归于失败。
1972年10月5日，埃利奥特在一份给基辛格的备忘录中报告说，美国驻联合国前大使、西藏基金会主席格罗斯提出，是否同意达赖于1973年春对美国进行一次非政治性访问。埃利奥特认为美国应该表示同意。他说：“鉴于我们已经两次推迟了这一计划，在缺乏强有力的理由的情况下如果继续推迟，可能会被藏人看成一种怠慢，这会对其他地区的佛教徒产生不利影响。”国家安全委员会官员霍尔德里奇在10月10日将这一备忘录转给基辛格时也建议赞同这一访问，但是基辛格对此都没有做出回应。总统国家安全事务副助理小亚历山大·黑格海军准将（Brigadier General Alexander Haig, Jr.）则建议到11月中旬再做出最后决定。11月14日，霍尔德里奇再次建议赞同这一访问。他还说，副国务卿约翰逊也催促就这一访问请求做出肯定的答复。但是，基辛格最后否决了这一提议。(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII, p.1151.) 11月18日，国家安全委员会官员詹姆斯·哈克特（James Hackett）在给埃利奥特的备忘录中写道：“所建议的达赖为了非政治性目的访美一事，已经得到认真的考虑，鉴于当前的世界形势，这一建议此次未能得到批准。”(注： FRUS, 1969~1972, Vol. XVII , p.1151.) 这样，达赖在1973年的访美计划再次夭折。事实上，直到1979年达赖才实现了其访美计划。
从约翰逊政府到尼克松政府，美国的西藏政策经过了两次重要调整。约翰逊时期的西藏政策主要是在继续贯彻西藏行动计划总体思路的前提下，转变秘密活动的模式，将中央情报局在西藏的秘密袭扰战转为准军事行动，加大对藏人分裂势力的行政性培训，最为明显的就是与印度着手在西藏开展秘密情报战。但是，除了情报搜集活动外，约翰逊的政策调整从总体上说是不成功的。这说明，仅在策略上对原有的西藏政策进行细枝末节的修补无法取得明显成效。
尼克松从改善中美关系的战略高度出发，坚持美国的西藏政策应该服从于中美关系的改善这一大局。在这一战略思想指导下，美国明确反对以武力改变中国领土现状的立场。从中美关系的发展来看，尼克松时期的西藏调整是积极而主动的，在很大程度上反映了中美关系的发展方向。
从不同时期美国西藏政策的变化可以看出，美国对西藏的政策服务于美国对华战略大局，美国根据对华战略的调整与形势发展的变化对西藏政策做出相应的调整。在中美交恶时期，美国秘密插手西藏事务，在军事上为藏人武装力量提供各种军事支持，在政治上对流亡藏人提供各种“庇护”，在联合国中兜售 “民族自决”和“西藏自治”。随着中美关系的日益改善，达赖及其领导下的西藏分裂势力在美国对华战略中的重要性下降，美国需要放弃对他们的各项支持而与中国合作。在当前中美之间的相互依存不断加强但又存在原则分歧的情况下，一方面，美国对达赖及其西藏分裂势力的支持是有限度的，不会容许达赖及其分裂集团的活动损害美国的利益；另一方面，美国也不可能完全放弃对他们的支持，利用“西藏问题”牵制中国将是美国对华政策的一项长期考虑。
王金强：复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生