《美国研究》2011年第4期
美国海洋管理制度研究
——兼析奥巴马政府的海洋政策(注：本文系同济大学国家“985”项目“全球变化与国家利益研究”和同济大学青年文科基金项目“美国海洋管理制度研究”的中期研究成果。)
夏立平 苏平
〔内容提要〕美国海洋管理制度在发展和演变中相继经历了行政区划管理、部门管理、综合管理等三种海洋管理模式。影响美国海洋管理制度的主要因素包括：美国对国家利益与安全的界定、利益集团、州政府和联邦政府分权博弈中的合作、国际海洋法等。奥巴马政府上台后进一步强化了美国海洋管理制度,其措施包括成立国家海洋委员会，统筹和协调联邦政府各部门的海洋管理工作,建立以生态保护为核心的区域协调的综合管理机制,强化海岸警卫队的海上执法能力，实现海上力量的全面合作。这些措施迎合当前美国海洋综合管理的需要。但美国在国际海洋制度方面继续采取以自己为标准的选择性多边主义，对其他国家的海上安全产生了负面影响。
关键词：美国政治 海洋管理制度 奥巴马政府
美国是当今世界海洋强国，有着漫长的海岸线和丰富的海洋资源，也拥有世界上最大的海上专属经济区和广阔的大陆架。美国海洋管理制度具有悠久历史和领先地位。但美国在国际海洋制度上采取选择性多边主义政策，对《联合国海洋法公约》采取实用主义态度。奥巴马政府上台以来，进一步强化了美国海洋管理制度，加强美国政府的海洋综合管理能力。
海洋管理是指各级政府海洋行政主管部门代表国家履行对本国领海、海岸带和专属经济区海洋权益管理、资源使用管理和海洋环境管理等基本职责。海洋管理的概念随着海洋管理的实践发展而变化。
美国关于海洋管理制度的研究，最早是在对海洋科技动向进行研究的同时涉及研究相关的海洋政策和海洋管理制度。其代表性文献包括美国科学院海洋委员会1959年的《美国海洋学十年规划》，1969年的《美国1971~1980年海洋学计划》，以及20世纪80年代的《新技术革命与美国海洋开发政策》。这些文献对美国的海洋政策、海洋管理、海洋立法，以及某些海洋管理协调机构的职能进行了探讨。从20世纪80年代开始，美国出现了独立于海洋学研究之外的海洋管理制度研究。美国特拉华大学海洋政策研究中心主任杰拉尔德·曼贡（Gerald J Mangone）的《美国海洋政策》探讨了海洋渔业、资源、环境、运输、防卫、管理条法、国际关系和科学技术等政策和策略的出发点和归宿，提出海洋问题的解决就是合理地开发和利用海洋，最大限度地造福人类，建立完整统一的海洋政策。(注：Gerald J. Mangone, Marine Policy for America (Taylor & Francis, 1988), p.2.)美国学者阿姆斯特朗(John M. Armstrong)和赖纳(Peter C.Ryner)共同撰写的专著《美国海洋管理》阐述了美国深水港、海洋保护、海岸带管理和渔业管理等方面的海洋管理的性质、特点、手段、原则及类型，提出了有关未来海洋管理的内容和值得注意的问题。(注：John M. Armstrong, Peter C.Ryner, Ocean Management: Seeking a New Perspective(Traverse Group Inc,1980), p.3. )美国海洋政策研究中心的研究员阿达博鲁·乌达伽的《海岸带综合管理基础》(注：Adabolu Wudaja, Basis of Integrated Coastal and Ocean Management,（Washington D.C.: Island Press, 1978）.)和美国学者约翰·R.克拉克《海岸带管理手册》(注：John R. Clark, Handbook of Coastal and Ocean Management(Boulder: Westview Press,1989).)等，主要论述了海岸带综合管理的理论基础、管理模式及基本路径。2003年5月，美国民间智库皮尤海洋委员会（Pew Oceans Commission）(注：2001年，由皮尤慈善信托基金资助成立的美国民间组织，代表公众参与美国海洋管理。)提交了题为《规划美国海洋事业的航程》（America's Living Oceans: Charting a Course for Sea Change）的报告，集中了渔业界、科技界、自然保护领域、教育界、政府部门、慈善事业和产业界等广泛的意见，倡导恢复和保护海洋与海岸带生态系统、维护海洋提供的种种利益，建议美国制定新的海洋政策。(注：Pew Oceans Commission, America's Living Oceans, 2003, p.4.)
目前国内学者对美国海洋管制制度还没有系统性的研究，一些相关的研究主要都是包含在海洋管理制度研究的专著和论文中。随着海洋重要性的日益凸显，中国迫切需要深入和系统的了解美国海洋管制制度，以作为处理中美海洋关系的参考，并作为中国建立科学、有效的海洋管理制度的借鉴。本文的主要目的是对美国海洋管理制度的相关政策文件和著述进行分析，提炼出美国海洋管理制度的主要内容及特点，对不同时期的美国海洋管理制度进行比较研究，发现其存在的问题，从而为构建中国特色的海洋管理制度提供参考。
美国海洋管理制度的确立和发展经历了复杂和漫长的过程。建国以来，美国的海洋管理制度分为行政区划管理、部门管理、综合管理等三种管理模式。
（一）行政区划管理模式（美国建国至第二次世界大战前）
早在美国建国初期，就已建立了有关航海、贸易等方面的海洋管理机构。联邦政府主要对海洋运输、贸易、税收和港口发展等方面实施控制和规划管理。沿海岸的各州对领海内的水下土地和资源拥有绝对的控制权和管理权，而联邦政府并没有这方面的权力。联邦政府与州政府在海洋管理权力方面进行了长期的博弈。
在这一时期，美国的海洋管理制度以行政区划海洋管理模式为主。行政区划是一个国家内部行政区域的划分，它担负着行政管理功能和经济管理功能。在这一时期，主要是州政府负责海洋事务的管理。
美国拥有海岸、湾岸和湖岸的州共有30个，有22个州位于海岸或湾岸，另外有8个州濒临五大湖，纽约州两者皆备。
各州根据州立法对海洋实施管理。例如，1921年加利福尼亚州政府制订法规规定，沿岸特定水域中的所有油、气和其他矿物资源专供州使用，同时还制订了出租这些矿物资源的法规。每个州对海洋的立法各不相同，但总体而言，除了与海洋相关的国家安全、外交、海洋运输和渔业由联邦政府主导外，其余权力都由州政府掌握。
1793年,时任美国国务卿的托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson) 在致英国和法国政府的信中，正式宣布领海范围为离岸3海里以内的水域。(注：Biliana Cicin-Sain, Robert W. Knecht, Dosoo Jang, Gregory W. Fisk, Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices,(Island Press, 2001). )在此后的一百多年中，美国联邦政府对海洋的管理局限于美国海军、海岸警卫队、海岸和大地测量的活动、促进商业运输,以及就北大西洋沿海渔场开发、北太平洋和白令海的海豹捕捞开展外交谈判等。(注：U.S. Commission on Ocean Policy, 2004, An Ocean Blueprint for 21st Century, p.49.)1794年6月5日，在美国国会批准的一项法令中，授权联邦法院审理“在美国领水内，或在距离海岸3海里的范围内发生的捕船事件的诉讼案件”。(注：Robert C. Kay and Jackie Alder, Coastal Planning and Management (the second edition, Taylor & Francis, 2005), p.180.)到19世纪末和20世纪初，主要海洋国家普遍承认了3海里领海制度，承认了沿海国可以在其领海行使与其陆地领土完全相同的管辖权利。这在当时主要是为了安全、渔业资源管理及防止走私等。
美国建国后的很长一段时期内，联邦政府海洋规划和政策主要集中在自由航行和保卫领海、领土等传统安全领域。同时，沿岸领土管辖权的自然延伸形成了州政府对海洋和海岸的实质管辖权。这一时期，州对领海中的水下土地和自然资源的所有权具有专有性质。州政府对海洋和海岸的控制权得到州议会和联邦政府的共同承认和支持。
行政区划海洋管理模式伴随着美国联邦制而产生，对美国的海洋管理起过一定的作用。但是，随着科学技术的发展，以及海洋重要性的增加，行政区划海洋管理模式逐渐暴露其缺陷。州政府往往追求自身经济利益的最大化，行政边界构成了阻碍海洋科技、环境、渔业发展的壁垒，行政区成为海洋统一管理的巨大障碍。海洋管理上的各自为政，引发各行政区重复建设、产业结构趋同、环境污染严重、资源消耗巨大、海洋资源配置效率低等不良后果。行政体制将原为一体的海洋分割成若干个经济体，以地方行政主体利益为导向，难以做到资源的优化配置及融合。因而从整体上影响了美国海洋战略的发展。
（二）部门管理模式（第二次世界大战后至20世纪末）
1945年9月28日，杜鲁门总统发布《美国关于大陆架的底土和海床的自然资源政策第2667号总统公告》（简称为《大陆架公告》）和《关于某些公海区内美国近岸渔业政策的第2668号总统公告》（简称为《渔业公告》），合称《杜鲁门公告》。(注：Truman Proclamation (Policy of the United States with Respect to the Natural Resources of the Subsoil and Sea Bed of the Continental Shelf, and Policy of the United States with Respect to the Coastal Fisheries in Certain Areas of the High Seas ), available at: http://www.oceancommission.gov/documents/gov_oceans/truman.pdf.)这些海洋政策是在富兰克林·罗斯福总统时期形成的，但是由于罗斯福总统去世，最后由其继任者杜鲁门总统发布。
《大陆架公告》宣称，处于公海下且毗邻美国海岸的大陆架底土和海床的自然资源均属于美国所有，受美国的管辖和控制。这是首次把地质学上的大陆架概念引进了海洋法，也是海洋国家中第一个对超出其领海范围的大陆架提出实行管辖权的主张。《渔业公告》声称，美国将在与美国海岸相邻的公海区域内建立渔业保护区。这使其渔业资源管辖权向领海之外的公海区域扩展。
《杜鲁门公告》关于大陆架权利的声明对国内政治的一个深远影响是美国联邦内政部在海洋管理方面权力的膨胀。
1953年5月23日，艾森豪威尔总统签署了《水下土地法》（Submerged Lands Act）(注：Committee on Interior and Insular Affairs of United States Congress Senate, Submerged Lands Act,United States Government Print 0ffice, 1953.)和《外大陆架土地法》（Outer Continental Shelf Lands Act）(注：Outer Continental Shelf Lands Act, in Nossanman, Waters, et al.,Study of Outer Continental Shelf. Lands of the United States (Los Angeles:Public Land Law Review Commission,1969), Volume II, p.486.)。这两部法律规定州享有自海岸线起3海里的海域的水下土地，3海里之外的水下土地属于联邦所有。1988年美国将领海的宽度扩展到12海里，但州享有的水下土地的范围并未随着领海范围的扩展而扩展，沿岸州仍只享有3海里的水下土地所有权。
从20世纪60年代开始，一系列突发事件发生，推进了联邦政府干预州政府和地方政府海洋管辖权的行动。1966年在乔治滩渔场的地震实验引起了爆炸，引发人们对油气勘探环境安全性的关注。1969年1月，联合石油公司的1号平台在圣巴巴拉海峡喷油，泄漏了大约300万加仑的石油，导致大量海洋生物的死亡，影响了150英里以上的海岸线。油污的海滩和海鸟，以及死鱼的照片引起了公众广泛的关注，强烈要求联邦政府采取行动。20世纪60年代后期，美国政府第一次对其海洋政策进行全面审议。根据美国总统签署的法令而成立的斯特拉特顿委员会（Stratdon's Committee）1969年提出了著名的报告——《我们的国家与海洋》。(注：John R. Clark, Coastal Zone Management Handbook(Lewis Publishers, 1996), p.96.)该报告的产生，促使美国政府提出和实施一系列保护和开发海洋的法令，为新时期美国海洋管理制度的确立奠定了基础。(注：焦永科：《21世纪美国海洋政策及行动计划》，载《国家海洋局海洋发展战略研究所海洋政策研究文集》，北京·海洋出版社，2007年版，第86页。)其最直接的影响就是1970年美国国家海洋与大气管理局的成立和一系列保护及开发海洋法令的出台。
通过这一系列政策和法案的颁布及相关机构的设立，联邦政府逐渐在更广阔的层面上参与到海洋的管理中。许多联邦机构根据联邦法律实施对美国的海洋和海岸带的管理，同时，各州仍然享有一些固有的管理权。因此这一时期实际上是部门管理模式和行政区划管理模式同时发挥作用，但随着相关法律的确立和机构的设置，逐渐过渡到以部门管理模式为主。
（三）海洋综合管理模式（21世纪初至今）
20 世纪60 年代，美国率先提出了“海洋和海岸带综合管理”的概念，后来，这一概念被国际社会接受，在1992年联合国环境与发展大会上被写入《21世纪议程》。(注：Agenda of the 21st Century of the United Nations, available at: http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm.)
20世纪末，由于部门管理模式和行政区划管理模式的弊病逐渐显现，已无法适应全球化时代海洋管理的需要，美国开始酝酿海洋管理制度的改革。(注：Biliana Cicin-Sain and Robert W. Knecht, The Future of U.S. Ocean Policy: Choices for the New Century(Island Press, 2000), p.120.)2004年9月，小布什政府公布了《美国海洋行动计划》，酝酿启动海洋综合管理模式的构建。(注：The Committee on Ocean Policy, U.S. Ocean Action Plan, the Bush Administration's Response to the U.S. Commission on Ocean Policy, September 2004.)2009年9月，奥巴马政府公布了《美国政府部门间海洋政策工作组中期报告》，正式开始逐步建立以生态保护为核心的海洋综合管理机制。(注：The White House Council on Environmental Quality, Interim Report of the Interagency Ocean Policy Task Force, September 10, 2009.)
奥巴马总统在行政命令中宣布的美国海洋新政策包括以下要点：（1）保护和保持海洋与海岸带生物的多样性，以及大湖区的生态系统和资源；（2）提高海洋、海岸与大湖区的生态系统和社会与经济的恢复力（capability of recovery）；（3）采用有利于增进海洋、海岸与大湖区环境清洁的方式，加强对陆地的保护，以及在陆地开展活动时坚持可持续利用原则；（4）以最佳的科学知识（best scientific knowledge）作为海洋决策工作的基础，加深对全球环境变化的认识，提高应对全球环境变化的能力；（5）支持对海洋、海岸与大湖区进行可持续、安全和高生产力的开发与利用;(6)珍惜和保护美国的海洋遗产，包括珍惜和保护它们的社会、文化、娱乐与历史价值;(7)根据适用的国际法行使权利与管辖权并履行各种义务，包括尊重和维护对全球经济发展和安全至关重要的自由航行权利;(8)海洋、海岸与大湖区生态系统，是由大气、陆地、冰和水等组成并相互联系的全球系统的组成部分。不断增进对这些生态系统的科学认识，包括对它们与人类活动之间的关系的认识;(9)增进对不断变化的环境条件及其趋势与根源的认识，加深对人类在海洋、海岸和大湖区水域进行的各类活动的了解;(10)提高公众对海洋、海岸和大湖区价值的认识，为更好地开展管理工作奠定基础。(注：Barack Obama, Executive Order: Stewardship of the Ocean, Our Coasts, and the Great Lakes, the White House, July 19, 2010, available at: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/executive-order-stewardship-ocean-our-coasts-and-great-lakes.)
海洋管理具有国家性和国际性。国家性指国家有权对自己的海洋利用和保护进行统筹规划管理。国际性是由全球海洋自然的统一性决定的，比如在公海的航行自由，以及其他资源开发等权利、邻国之间海洋污染的相关性等。因此，影响美国海洋管理制度不仅有国内因素，也有国际因素。美国政府涉海管理部门、利益集团，以及公众等共同参与海洋政策的制订。它们之间的相互博弈，决定了美国海洋政策。
（一）美国对海洋战略地位的界定
海洋在美国国家战略中有着至关重要的战略地位和作用。美国历来从国家利益与国家安全的高度制订其海洋管理制度。随着科技的发展，在海洋领域，国家利益的内涵越来越丰富。
1969年，斯特拉特顿委员会发表的《我们的国家与海洋》报告强调，存在着一种超越研究及发展规划的国家海洋利益，促进国家海洋利益应成为政府的一项主要使命。(注：John M. Armstrong, Peter C. Ryner, Ocean Management:Seeking a New Perspective（Detroit:Traverse Group Inc, 1980), p.134.)
海洋是国家安全的重要方向，是军事活动的重要空间。海上安全维系着国家重大的生存和发展利益，没有海上安全就没有国家安全。同时，海洋还是巨大的战略纵深空间，美国可以借助海洋将其军事力量和战争行动推向远离本土以外的地区。海权论的提出者马汉认为：“海权即凭借海洋或者通过海洋能够使一个民族成为伟大民族的一切东西”。(注：艾尔弗雷德·塞耶·马汉著：《海权对历史的影响1660~1783》（安常容、成忠勤译），北京·解放军出版社，2006年第1版，第26页。)新世纪以来，地缘战略空间结构进一步变化，新技术成果和手段不断运用于海洋和海上力量，海洋在美国国家安全战略和军事建设中的地位和作用不断上升。
在制定国家海洋政策和规划时，美国的国家安全利益是关键的影响因素。国家安全方面的海洋活动仍然是美国在海洋方面有关的经费开支中最大的一项。美国政府认为，充分评价涉及国家安全在国家海洋管理中的作用是必要的，制定任何国家海洋管理规划都应包括国家安全这一部分。(注：John M. Armstrong, Peter C. Ryner, Ocean Management:Seeking a New Perspective, p.121.)九一一恐怖事件对美国海洋管理制度的影响很大，恐怖主义对美国本土的袭击导致海洋安全问题优先等级的提高，由此，海岸警卫队被并入新成立的国土安全部。
（二）利益集团对美国海洋管理政策的影响
利益集团在美国政治和社会生活中有着举足轻重的作用,几乎渗透到所有的政治领域，在政府的海洋政策制定上也有一定影响。美国利益集团影响政府海洋政策的方式有两种：一是通过政治捐款，支持国会议员和总统当选，进而影响政府决策；二是对具体问题向国会议员和政府官员进行游说，并借助媒体，使某项法案或政策被否决或通过。
第二次世界大战前，美国的渔业对海洋政策导向的影响很大。冷战开始后至20世纪60年代末，海军对美国海洋政策的影响占主导地位。20世纪60年代末以来，影响美国海洋政策的国内利益集团增多，尤其是美国沿海利益集团如美国石油协会等。
1945年《杜鲁门公告》的出台，就是渔业游说者和浅海石油钻探工业利益集团对美国政府进行游说的结果。(注：Formulation of United States Policy on the Resources of the Continental Shelf and on Coastal Fisheries, Foreign Relations of the United States, Vol.2, Washington, D.C., Government Printing Office, 1945, p.1482.)1969年，位于加州的圣巴巴拉海上钻井平台发生井喷事故，致使整个南加州海岸受到污染。(注：Waters Nossanman, et al., Study of Outer Continental Shelf. Lands of the United States（Los Angeles: Public Land Law Review Commission,1969）, Volume II,p.356.)1981年，美国国会立法禁止在墨西哥湾以外的近海大陆架地区开采油田。(注：Rodney V. Salm, John R. Clark, and Erkki Siirila, Marine and Coastal Protected Areas: A Guide for Planners and Managers( IUCN - World Conservation Union, Washington D.C. 2000)，p.198.)但在石油行业的游说下，2008年，小布什总统解除近海石油开采禁令，要求开放美国大西洋海岸和东部加州沿岸的石油资源，并计划美国政府在2011年11月向石油公司拍卖开采权。
几乎所有的利益集团都努力将其自身利益标榜为国家利益。而如果一个集团的利益被冠以“国家利益”称号，那么，这个集团就有可能获得更大的优先权，以及更多的机遇和投资。然而，这会使各种利益协调和调解更加困难，因为难以在短时间内客观地检验什么是国家利益，什么不是国家利益。在海洋方面存在着多种国家利益，这些利益有时甚至相互矛盾。(注：John M. Armstrong, Peter C. Ryner, Ocean Management: Seeking a New Perspective, p.131.)
（三）州政府和联邦政府分权博弈中的合作
联邦制是美国政治制度的重要特征。联邦政府与州政府的权力划分，由宪法明文规定，除非通过修宪，不能任意变更。双方在宪法规定的权限内，独立行使权力，不受对方干预。
1937年以前,美国海洋管理制度体现了联邦制的分权特征，联邦和州政府对于海洋的管理权限有明确的划分。以加利福尼亚州海洋管辖权案为例，1921年加利福尼亚州政府对海洋的控制权受到了州法院的非难，然而美国最高法院则以该案不涉及任何实质性的联邦问题为理由，拒绝受理，表明了联邦和州政府权力的明确界限。(注：John M. Armstrong, Peter C. Ryner, Ocean Management: Seeking a New Perspective, p.14.)
1937年，联邦政府的态度发生了根本性转变。在达科他州联邦参议员约瑟夫·P.奈(Joseph P. Nye)提出宣布领海中的水下土地为联邦政府财产的议案中 (1937年4月15日参院法案2964号)，(注：John M. Armstrong, Peter C. Ryner, Ocean Management: Seeking a New Perspective, p.14. )主张把保护联邦的最高利益，特别是国防，以及保护州间贸易作为联邦对水下和其他海洋资源实施控制的理由。该议案标志着美国联邦政府与州政府关于海洋管理权力之争的开始。此时，联邦政府和州政府争夺权力的焦点是沿岸油气资源。
各沿岸州对联邦政府争夺沿岸资源管理权的反应强烈。它们认为领海的水下土地历来归各州所有，联邦政府的要求违反宪法。然而，大部分州并非要排除联邦在领海管辖的所有权力，事实上它们愿意让渡一些贸易、国防等方面的权力给联邦政府。
从1937年的美国国会2964号法案开始，美国海洋管理的权力从州政府逐渐过渡到联邦政府。其主要原因是：第一，联邦政府权力扩大和州政府势微是20世纪30年代以后美国政治制度发展的趋势。从1933年开始，联邦的权力就不断扩大，经济危机迫使联邦政府加强全面调控，联邦利用“商业”条款和“正当法律程序”条款,以及最高法院的支持，不断扩张权力。第二，海洋重要性的增强。20世纪30年代之前，海洋科学技术不发达，对海洋的利用局限于贸易、渔业和海洋运输。然而，随着科学技术的发展，海洋的重要性逐渐凸显，成为人类最重要的资源和食物来源之一，是国家安全的重要领域。对海洋的竞争成为国家之间竞争的重点，海洋演变为国家的核心利益之一。因此，虽然美国的海洋管理在很长一段时期内由于联邦和州之间的利益冲突而摇摆不定，但最终海洋管理权限突破了州政府的权力范围，成为联邦政府工作的重点之一。
国家安全是联邦政府负有明确责任和权力的另一个领域，然而它往往得不到各州的理解和支持。但存在着一种默认政策，即美国国家安全利益高于其他所有海洋利益和海洋规划。20世纪30年代，海军部极力支持联邦政府对近海石油、天然气资源行使权力，以便海军可为其船只获取额外的燃料。(注：John M. Armstrong, Peter C. Ryner, Ocean Management: Seeking a New Perspective, p.104.)1953年，美国海军一度从内政部夺得了对近海石油的控制权。杜鲁门总统在离任前四天颁布了第10426号行政命令。该命令宣布大陆架（包括领海）的水下土地均属海军部长管辖。(注：Nossanman, Waters, et al.,Study of Outer Continental Shelf. Lands of the United States, Volume II,p.171~173.)
美国现在仍存在联邦与州之间在海洋管理制度方面的矛盾。2004年美国海洋政策委员会提交的《21世纪海洋蓝图》指出，美国的海洋管理制度“始终由于联邦和州政府的利益冲突而呈现出混沌状态，由于眼前利益和长远利益的冲突而呈破碎状态，由于意识形态的差异难以达成一致意见而呈模糊状态，由于对浩瀚而脆弱的海洋的种种开发而呈复杂状态。”(注：U.S. Commission on Ocean Policy, An Ocean Blueprint for 21st Century. 2004, p.48.)联邦政府在一些问题上企图用与州政府经济利益分成的方法，来缓解与州政府的矛盾。例如，2010年3月，美国总统奥巴马公布了开发近海石油和天然气资源的五年计划，这是美国在20多年海上石油开采禁令之后首次启动系统性开发。奥巴马的计划遭到美国近海各州、环保群体、渔民的反对。为了缓解矛盾，联邦政府官员透露，沿海各州也将从近海石油开采中获得利益，其中距离海岸4.8公里到19.2公里内的油气开采收入,以及开采权拍卖收入中，州政府均可分享一定比例。
（四）国际海洋法的影响
由于美国国内政治的原因，在诸多国际条约体系中，美国不是领导者（leader）就是落后者（laggard）。这一特点在海洋问题上比较突出。(注：Antonia Chayes, How American Treaty Behavior Threatens National Security, International Security, Summer 2008, pp.45~46.)从历史上看，美国在海洋方面的国际事务中的政策有两大特点：
一是以国内法塑造国际规则。美国是12海里渔业区和200海里专属经济区的主要倡导国。早在1937年，罗斯福就提出3海里领海之外海洋资源和海洋空间的管辖和权限设想。(注：John M. Armstrong, Peter C. Ryner, Ocean Management: Seeking a New Perspective, p.17.)1945年，杜鲁门宣布美国海洋资源的管辖延伸至大陆架，打破了传统公海的认定原则。很多国家纷纷效仿，将领海延伸到12海里或更多。1956年联合国第一次海洋法会议，承认了由美国倡导的这一现状。1982年的《联合国海洋法公约》承认了12海里的领海和200海里的专属经济区。
1977年美国《渔业养护与管理法》的实施，是美国通过国内法塑造国际规则的典型案例。20世纪60年代，由于受到苏联拖网渔船等因素的影响，美国渔业捕捞量从世界第二位下降到第六位。由于美国没有参加《联合国海洋法公约》，国际协商难以有结果。美国直接通过国内立法，将美国的渔业范围从12海里扩展到200海里，禁止外国渔船在美国专属经济区作业。正是在美国《渔业养护与管理法》及一些相关法规的影响下，各国纷纷效仿，最终使得联合国海洋会议承认这一现实，将其放进《联合国海洋法公约》中。(注：Pew Oceans Commission, America's Living Oceans, 2003, p.23.)
二是运用选择性多边主义政策。在参与国际多边合作的过程中，美国总是根据其国家利益来决定对国际条约的态度。美国积极参与了《联合国海洋法公约》的起草过程。1994年，时任美国总统克林顿同意加入《联合国海洋法公约》，并提请美国国会参议院批准。但迄今该公约尚未被美国参议院批准。美国国会参议院不批准《联合国海洋法公约》的主要理由是：按照该公约的规定，世界海洋的2/3将被国际海底管理局控制，使得美国及其盟友丧失对海洋的控制权。另外，美国对公共财产有一种恐惧感。《联合国海洋法公约》将海洋资源视为人类共同财富，即人类的公共财产。美国认为这种财产观念违背自由经济原则，“公共财产”的实质就是无人监管，难以对资源起到保护作用。美国还对公约有效性存在质疑。同时，美国认为，该公约的重要目的是保障公海自由航行，美国不加入该公约仍拥有在公海航行的自由。美国不批准《联合国海洋法公约》充分表现了其选择性多边主义政策，对它有利的就引以为据，对它不利的就反对或不执行。例如，美国以《联合国海洋法公约》没有禁止在其他国家专属经济区进行军事活动为由，派海军船只在中国的专属经济区进行侦察活动。而美国这样做时无视《联合国海洋法公约》的一项规定：“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”
2010年7月19日，美国总统奥巴马签署行政命令，宣布美国新的海洋政策，强化美国海洋管理制度。该行政命令采纳了美国《政府部门间海洋政策特别工作组最终报告》，并要求联邦政府各部门采取有效措施贯彻落实。(注：The White House Council on Environmental Quality, Final Recommendations of the Interagency Ocean Policy Task Force, July 19,2010.p.5, available at: http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.)奥巴马政府强化美国海洋管理制度的政策特点主要包括：
（一）成立国家海洋委员会，统筹和协调联邦政府各部门的海洋管理工作
美国是联邦制国家，在海洋管理方面采取联邦政府和州政府分权管理的形式。美国海洋管理体系分为三级：联邦政府，州政府和市、县政府。美国联邦政府的海洋行政管理系统可分为三个方面：（1）协调与服务机构。1970年成立统一管理海洋的独立机构——国家海洋大气局。隶属商业部。下设五个二级局：国家海洋局、国家气象局、国家海洋渔业局、国家海洋环境卫星资料局和海洋与大气研究局；（2）行业管理机构；（3）海上执法机构，主要是海岸警卫队等。
实际上，美国的领海、海岸带、海上专属经济区由联邦20多个机构根据140多项联邦法律实施管理，这些部门包括国防部、内政部、农业部、卫生和公共服务部、商业部、劳工部、交通部、能源部、国土安全部、环境保护署、管理与预算署、航天航空局、国家信息署、科学技术政策署和国家科学基金会等。(注：The Committee on Ocean Policy, U.S. Ocean Action Plan, the Bush Administration's Response to the U.S. Commission on Ocean Policy, 2004.)尽管这些部门都有各自的职责分工，但也时常会出现交叉和重复。总统行政办公室内就有三个机构负责与海洋有关部门的协调，它们分别是白宫科技政策办公室（The White House Office of Science and Technology Policy）、环境质量委员会和国家安全委员会。国家科技政策办公室通过国家科技委员会负责联邦政府科技政策的协调，白宫科技政策办公室下设的海洋问题联合分委员会（The White House Office of Science and Technology Policy Joint Committee on Ocean），负责海洋科学与技术政策的协调。环境质量委员会负责协调联邦政府管辖范围内的环境问题及其有关海洋问题，国家安全委员会则通过其全球环境政策协调委员会负责国际海洋问题的协调。
由于政府部门管理与区域行政管理的叠加导致职责分工不明确，职权交叉现象层出不穷。根据以行政边界划定管辖区域的管理模式，某一海洋区域的经济发展和海洋资源可能由若干个州、县、市政府共同管辖。而同一区域的污染控制和环境监测由若干个联邦或州机构执行。由于政府不同层级或不同部门的工作和利益取向不同，加之管理界线的人为分割，使得在同一区域内存在多个海洋管理主体，这些主体往往在行政划界的势力范围内各自为政、各行其是，结果使本来是有机整体的海洋区域变得支离破碎，从而损害了国家海洋管辖区域整体的发展。
为了加强美国联邦政府高层对海洋政策实施、海洋综合管理的协调和领导，美国联邦政府开展新的海洋体制建设。2004年12月，时任美国总统小布什签署行政命令，决定成立一个内阁级的海洋政策委员会（The United States Committee on Ocean Policy），任命白宫环境质量委员会负责人康诺顿（Kang Norton）担任海洋政策委员会主席。
2010年7月，奥巴马政府颁布《政府部门间海洋政策特别工作组最终报告》，决定对现行的海洋政策委员会的结构进行一系列整合，建立新的国家海洋委员会（National Ocean Council），以发挥更强有力的指导作用，实现更高水平的管理；明确国家海洋委员会的角色，强化决策与争端解决的程序；加强国家海洋委员会与国家安全委员会、国家经济委员会、能源与气候变化办公室、环境质量委员会、科技政策办公室、管理与预算办公室以及白宫其他机构之间的协调。国家海洋委员会成为一个确立美国海洋管理高水平的政策导向的权威部门，鼓励联邦政府各部和其他机构持续高水平地参与海洋事务，使海洋管理工作更加高效。
国家海洋委员会的成员包括：国务卿、国防部长、内政部长、农业部长、商业部长、交通部长、能源部长、国土安全部长、国家环保署署长、环境质量委员会主席、国家航天与航空管理局局长、国家科学基金会主任、总统国家安全事务助理、国家海洋与大气管理局局长等，职能主要是统筹和协调联邦各部门的涉海工作，以便有效地贯彻落实国家海洋政策。
为了推进国家海洋委员会工作，国家海洋委员会下设指导委员会（Steering Committee）,由国家海洋委员会主席、来自国家科技政策办公室和国家环境质量委员会的五位成员，来自部门间海洋资源管理政策委员会（Oceanic Resources Management-Interagency Policy Committee，英文缩写ORM-IPC）和部门间海洋科技政策委员会（Oceanic Science and Technology-Interagency Policy Committee，OST-IPC）的各一位成员组成。该指导委员会至少每两个月举行一次会议，与国家安全委员会、国家经济委员会等部门磋商，确保获得它们的支持。国家海洋委员会领导下的指导委员会是确保在优先发展领域综合协调的重要平台。
为了更好地贯彻实施美国的海洋管理政策，国家海洋委员会主席还协同国务卿以及其他涉海相关部门，加强与其他国家的海洋管理机构，以及国际海事组织、国际海底管理局、国际捕鲸委员会、北极理事会等国际组织的合作。
（二）建立以生态保护为核心的区域协调的综合管理机制
到20世纪90年代，美国当时关于海洋管理的法律框架已难以反映海洋资源的状况和对海洋资源价值的认识。外海养殖和海洋生物工程等海洋利用由于缺乏适当的管理机制引导，其发展受到抑制；海洋和海岸带区污染的压力继续增大；海平面上升、全球气候变化导致的风暴频率越来越高；致命的有害藻类等新型威胁不时出现。许多关键海洋问题都难以解决，凸显出当时法律和机制的重大缺陷。
1992年，联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》，呼吁“每个沿海国家都应考虑建立，或在必要时加强适当的协调机制，例如高级别规划机构，在地方一级和国家一级上，对沿海和海洋区及其资源实施综合管理，实现可持续发展。”(注：Agenda of the 21st Century of the United Nations, available at: http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm.) 1994年，《联合国海洋法公约》正式生效。为了在新一轮国际海洋竞争中抢得先机，世界各主要沿海国家陆续制定国家海洋发展战略和海洋政策。
在这种背景下，美国从20世纪末开始酝酿海洋管理制度的改革。2001年7月，美国国会通过了《2000年海洋法令》（Oceans Act of 2000），授权美国政府成立海洋政策委员会，制定新的海洋政策。2004年，海洋政策委员会提交了《21世纪海洋蓝图》。同年，美国智库皮尤委员会提交了《规划美国海洋事业的航程》(注：美国皮尤海洋委员会编：《规划美国海洋事业的航程》（上、下）（周秋麟、牛文生译），北京·海洋出版社,2005年版。)，在对过去美国海洋管理工作全面总结和评价的基础上，提出关于美国新的国家海洋战略的建议。同年9月，小布什政府公布《美国海洋行动计划》。2007年，小布什政府发布《美国海洋行动计划执行最新方案》（U.S.Ocean Action Plan Implementation Update。(注：The Committee on Ocean Policy, U.S.Ocean Action Plan Implementation Update(Washington, D.C., Government Printing Office, July 2007).)
在这些计划的基础上，2009年9月，奥巴马政府颁布《美国政府部门间海洋政策工作组中期报告》,逐步建立以生态保护为核心的海洋综合管理机制。(注：The White House Council on Enviromental Quality, Interim Report of the Interagency Ocean Policy Task Force (Washington, D.C., Government Printing Office, September,10,2009).)
以生态系统为基础的综合管理模式主要包含两个要素。首先，以海洋科技的发展为基础。支持对海洋、海岸带的研究，其中包括基础的科学研究、基础设施和技术的发展、数据和信息管理的改善、预报和数据产品的改善、挽救生命和财产等具有重大社会利益的研究等。建立全球性的对海观测网络，其中包括海洋综合观测网络，建设和部署新型的研究和调查平台，建立国家海洋水质监测网络，协调海洋和海岸带测绘活动。(注：The Committee on Ocean Policy, U.S.Ocean Action Plan Implementation Update, 2007, p.12.)其次，区域协调。突破行政区域界线，加强以生态系统为基础的区域协调。联邦机构在相同或不同的区域设有区域机构，同一件事情，几个地区组织都有类似或不同的管辖权，引发冲突。最典型的是区域项目逐个立项，很少考虑对流域生态系统以及其他方面的累积影响。因此从生态系统而非行政边界角度考虑和解决问题的方式越来越被接受。以切萨皮克湾（Chesapeake Bay）为例，由于该海湾的环境状况恶化，引发了联邦机构、州、县、市政府携手，以海湾的生态系统为着眼点，共同解决整个海湾地区的水质问题和生物资源问题，产生了良好的效果。因此，新的国家海洋政策框架的一个重要组成部分就是这种以生态系统为基础的区域战略，鼓励区域各界的广泛参与，形成区域合作，解决实际的区域问题，实现共同确立的区域目标。这种区域组织还会起到促进联邦政府与州、县、市之间沟通与协调的作用。(注：The White House Council on Environmental Quality, Interim Report of the Interagency Ocean Policy Task Force, 2009, p.15.)
奥巴马政府在《政府部门间海洋政策特别工作组最终报告》中确立了九大优先发展目标：（1）推进基于生态系统的管理。把采用基于生态系统的管理方法作为指导海洋、海岸与大湖区管理工作的基本原则；（2）开展近海与海洋空间规划。在美国开展全面、综合和基于生态系统的近海与海洋空间规划与管理；（3）科学决策，加深对海洋的认识。提高科学技术与知识水平，为管理和决策连续地提供更多的信息，进而提高管理与决策水平和应对各种变化及迎接挑战的能力。通过正式和非正式的宣传教育计划，加强对公众进行海洋、海岸和大湖区知识的教育；（4）加强相互协调与支持。更好地协调和支持联邦和相关州、县、市的海洋、海岸及大湖区管理工作，加强联邦政府各部门间的协调与整合，并酌情与国际社会进行沟通；（5）应对气候变化与海洋酸化。提高沿海州和海洋与大湖区环境对气候变化和海洋酸化的适应与应对能力；（6）地区性生态系统的保护与恢复。制定并实施综合的生态系统保护与恢复战略，该战略必须以科学为依据，并与联邦、州、县、市层面的保护与恢复战略保持一致；（7）重视水质保护与陆地上的可持续利用活动。在各类陆地活动中坚持可持续原则，以改善海洋、近海和大湖区水质；（8）解决北极海域和附近沿海地区因气候变化和其他环境变化而引起的各类环境管理问题；（9）加强海洋、近海与大湖区的观测、测绘与基础设施建设。加强海洋观测系统建设和传感器研制，加强资料搜集平台建设与资料管理工作和提高测绘能力，对其进行整合，使之联合成国家系统并纳入国际观测系统。(注：The White House Council on Environmental Quality, Final Recommendations of the Interagency Ocean Policy Task Force, July 19, 2010, p.6. http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.)
（三）强化海岸警卫队的海上执法能力，实现海上力量的全面合作
美国是世界上最早成立海岸警卫队（U.S. Coast Guard）的国家。海岸警卫队是美国海上唯一的综合执法机构。2003年3月，海岸警卫队转属新成立的国土安全部。它是美国第五大军事力量。(注：美国的前四大军事力量分别是：美国陆军、海军、空军和海军陆战队。)美国海岸警卫队成立时间早，规模大，承担任务多，装备精良，实行集中统一的管理，海洋巡逻的机动性和监视执法能力都很强。
2007年1月，美国公布了《美国海岸警卫队战略》(注：U.S. Coast Guard, The U.S. Coast Guard Strategy for Maritime Safety, Security and Stewardship, January, 2007, available at: http://www.uscg.mil/comdt/speeches/docs/CGS-Final.pdf.)。这是美国海岸警卫队自成立以来的公布的第一个战略。它客观地分析了美国海上安全和海洋管理所面临的新形势，按照美国国家安全战略的总体目标和要求，提出了维护海上安全、保护美国海上利益的“海上先发制人战略”。2007年10月，在美国海军指挥学院举行的“国际海上力量”研讨会上，美国海军、海军陆战队、海岸警卫队三支海上力量联合制定了海上战略——《21世纪海上力量合作战略》(注： Maritime Strategy of Cooperation of the United States in the 21st Century,available at: http://www.navy.mil/maritime/Maritimestrategy.pdf.)。这是美国海上三大力量——海军、海军陆战队和海岸警卫队，首度联合推出关于保卫美国本土和海外利益的共同战略。
2010年5月25日，奥巴马政府出台《2010海军作战构想》（Naval Operations Concept 2010）(注：Naval Operations Concept 2010, available at: http://www.navy.mil/maritime/noc/NOC2010.pdf.)，对美国海上武装力量（包括海军、海军陆战队、海岸警卫队）如何贯彻和实施《21世纪海上力量合作战略》进行了详细阐述。
美国海岸警卫队的三大基本任务是：海事安全、海域治安和海上管理。其中，海事安全任务主要体现在：保证海事运输系统的安全运转；对自然或人工海难作出反应，保护人们的生命安全。通过国内调整和计划以及参与国际海事组织等活动，海岸警卫队形成了一整套有效的海事安全制度。海域治安任务主要包括：保护美国海域和海上运输系统，防止被恐怖分子利用，以及用来攻击美国领土；维护美国海上主权，海上执法（国内法和国际法），制止各种违法行为；通过军事行动对付针对美国的敌对行为，维护美国的海上国家利益。海上管理任务主要包括：利用海事运输系统为国家商业和人员的经济活动提供便利；保护美国海洋资源和防止海洋环境的破坏；做好海洋灾后恢复工作，保证重要港口和河道功能的延续性。
根据奥巴马政府的指令，美国海岸警卫队确立了六项优先任务，来应对新的挑战和威胁，维护海上利益。一是加强美国海洋管理制度。强调与国土安全部、海上利益相关者和国际组织等共同努力，建立一整套完善的海洋管理制度，支持美国的海洋政策和目标；二是获得海洋监测系统。提高监测和收集海上数据的能力，改进海上情报融合与分析的能力，传送和发布共享的海上信息；三是增强海上计划与行动的一致性。建立一个综合的指挥、控制和通信系统(注： “C3系统”是指挥（Command）、控制（Control）和通信（Communications）系统的简称。三个英文单词都是C字开头，故称“C3系统”。)。集中力量做好编制、演习和评估工作。配置专业化的海上力量，加强快速反应能力，以应对威胁和挑战；四是综合海岸警卫队的国防能力。作为美国海上持久存在的军事力量，海岸警卫队很可能作为第一梯队执行海上防御任务。因此，必须加强海岸警卫队与国防部之间的联系，扩大与海军的合作；五是加强海上运输系统的恢复能力。为保证美国不间断的使用全球供应链，海岸警卫队就防止大规模的海上运输系统中断制定了一个综合的配套计划。在相关各州和联邦，通过衔接私营部门，确立恢复政策和计划，建立海上运输系统恢复能力，保障海上商业与海上行动的畅通与连续；六是重视国际合作，改进海上管理。制定一个协调的国际海事合作战略，改进国际海洋体制，帮助其他濒海国家建立海洋管理制度。
奥巴马政府特别强调海上力量的全面合作。要求由海军、海军陆战队、海岸警卫队构成的美国海上力量应该全球布局，提供海上服务。全球海上力量布局必须超越传统的部署区域，反映特定任务的要求，例如人道主义干预、反恐、预防冲突。为了达到不同地区的特殊要求，需要与其他特别行动力量和其他跨机构伙伴联合起来。同时，扩大国家本土防御的纵深度。海上力量通过发现和抑制来自远方的威胁，加强国家本土防御。从培育良好的、关键的海外联系到实时监视即将到达美国港口的船只，迅速地应对正在靠近海岸的威胁。美国的本土防御需要整合海上力量、其他力量、各种机构、国际盟友和私人部门来提供高水平的安全。
美国海洋管理制度是美国维护其与海洋有关的国家利益，特别是海上权益的一套系统的管理制度。这一制度在美国建国以来经历了一个发展演变的长期过程。奥巴马政府加强美国联邦政府最高层对海洋政策实施、海洋综合管理的领导和协调体系，建立以生态保护为核心的区域协调的综合管理机制，强化海上执法能力，适应了全球化背景下，美国海洋综合管理的需要。有助于美国应对全球变暖和在加强环境保护的同时，更好地利用海洋资源。美国作为世界超级大国，在与国际有关的海洋管理领域有时也采取一些单边主义做法。美国国会参议院在当前形势下难以绝对多数批准《联合国海洋法公约》,因此，美国在国际海洋制度方面将继续采取选择性多边主义政策。
夏立平: 同济大学政治与国际关系学院院长、教授
苏 平: 同济大学政治与国际关系学院讲师
（本文责任编辑：魏红霞）