《美国研究》2011年第2期
作为软实力资源的和平队 重受美国政府重视(注：国内学术界对soft power这个概念有不同的译法，包括“软权力”、“软权力”、“软力量”和“柔性权力”等，出现最多的译法可能是“软实力”。这些不同的译法实际上反映了学者对这个概念的不同理解。英文的power虽然有strength、force、capacity等词的含义，在某些情况下可以与之互换，但是作为一个社会科学的学术术语，它的中文译法只有一个——“权力”。 鉴于软权力概念是从权力概念的基础上发展而来的，笔者倾向于采取“软权力”这一译法。详细说明请见周琪、李枏《约瑟夫·奈的软权力理论及其启示》，载《世界经济与政治》，2010年第4期。尽管如此，本文采用目前国内通译“软实力”。)
周 琪
〔内容提要〕2011年是美国和平队成立的第50个年头。现任总统奥巴马在2008年的总统竞选中提出将摈弃小布什时代的单边主义，更加重视多边合作，并主张在美国领导世界时，不仅要应用硬实力，而且还应更加重视对软实力的应用。奥巴马总统上任后，大幅增加和平队的预算，并许诺在2011年把和平队的人数翻一番。奥巴马对和平队的鲜明态度，标志着美国政府开始重新重视和平队作为软实力资源在美国外交中的作用。
关键词：美国外交 软实力 和平队
美国和平队建立于冷战的高潮之中。美国政府建立和平队的主要目的可以用一句话来概括：在同苏联共产主义的竞争中，“赢得不结盟发展中国家中的人心和头脑。”(注：“The Peace Corps in a Turbulent World,” Brookings Institution Governance Studies Program, working paper, October 2003, available at: http://www.brookings.edu/papers/2003/1015civilsociety_rieffel.aspx.) 既然想要赢得人心和头脑，就不能使用强制力或强加于人，因此和平队从建立之日起，就如同美国对外援助一样，是被当作软实力资源来使用的。
和平队的诞生和美国对外援助体制的形成都始于肯尼迪政府。肯尼迪总统建立和平队的计划与20世纪50、60年代大批新独立国家的出现及冷战密切相关。尽管美国国会在杜鲁门总统1949年提出的第四点计划的指导下，于1950年6月通过了《援助不发达国家法》，开始对第三世界国家投入大量援助，想要帮助那里的人民“实现对更美好生活的渴望”，“建立对要求发展的国家之间伙伴关系的理解”。然而事与愿违，美国在第三世界国家人民心目中的形象每况愈下。这其中有几个主要原因：美国国内存在着严重的种族歧视和种族隔离制度；美国蔑视第三世界国家，不断干涉这些国家的内政，从事颠覆左翼政府的活动。在艾森豪威尔总统之下，1960年美国中央情报局介入对刚果总统鲁蒙巴的暗示行动就是其中一个实例。
大约在同时，威廉·莱德勒（William Lederer ）和尤金·伯迪克（Eugene Burdick）1958年发表了一本世人瞩目的著作《丑陋的美国人》（The Ugly American）(注：William Lederer and Eugene Burdick, The Ugly American (New York: W. W. Norton & Company, 1958). )，其中详细描述了在第三世界国家中工作的美国外交官的奢侈生活、恩赐态度，以及对当地人民文化的不尊重，同时表达了许多美国人对自己的国家使用第二次世界大战后获得的新的硬实力的方法感到不安。在许多美国人看来，当美国变得更为富裕时，美国人理解第三世界国家和与之互动的能力减弱了。而相比之下，从20世纪60年代起，苏联显得更加贴近现实和第三世界的现状。
1960年是“非洲年”，12个非洲国家获得了独立。美国政府意识到，为了使美国在冷战中赢得非洲的支持，美国表现出同情非洲国家人民的愿望。当肯尼迪1961年入主白宫时，他决意改变艾森豪威尔以往的非洲政策。他断言，对于美国同苏联的冷战来说，非洲太重要，美国不能失去非洲。在1960年的竞选中，他批驳艾森豪威尔的非洲政策，“由于我们忽视和忽略了非洲人民的需要和愿望，我们已经丧失了基础。”在竞选的最后一年，肯尼迪曾479次提到非洲。他认为，非洲已经变成一个冷战的关键“战场”，美国必须使非洲人民“开始注视美国，注视美国总统在做什么，而不是注视赫鲁晓夫或中国共产党人。”(注：Stephen E. Ambrose, Rise to Globalism: American Foreign Policy since 1938 (New York: Penguin, 1993), 7th revised edition, p.172. ) 他声称，为了避免共产主义在非洲的推进，美国“必须抵挡共产主义使非洲陷入陷阱的努力。在非洲，活跃的革命力量已经给了共产主义者扩大其影响的机会。”(注：Julius A. Amin, “The Peace Corps and the Struggle for African American Equality,” Journal of Black Studies, Vol. 29, No. 6 (July 1999), pp.183~184, 821. )
正是在这一背景下，和平队被美国政府提上议事日程。最初，当国会中就和平队进行辩论时，就有评论说，“没有比提供美国与其他国家公民之间的接触更好的抵制反美宣传的方法了……那些将组成和平队的生气勃勃的、年轻的、富有献身精神的美国人，是我们生活方式的最佳成果和这个国家所能产生的最优秀的大使。仅仅通过在国外生活和工作……他们就能够比用所有的金钱能购买的反宣传都更好地为这个国家的形象服务。”(注：Quoted in Marshall Windmiller, The Peace Corps and Pax Americana (Washington, DC: Public Affairs Press, 1970), pp.42~43. )1960年，罗伊斯和参议员理查德·L. 纽伯格（Richard L. Neuberger）（俄勒冈州）分别在参、众两院提出了相同的议案，要求对在海外服务的全国性项目的适当性和可行性进行“非政府”研究。国会支持这一想法，它把和平队设想成为一个对付共产主义的美国外交政策的工具。众议员亨利·S. 罗伊斯（Henry S. Reuss）（威斯康星州）说，“发展中国家需要经济援助，但是它们甚至能够从接触托马斯·杰斐逊和亚伯拉罕·林肯的思想中获得更大的好处。”(注：U.S. Congressional Record, 86th Cong., 2d sess., January 14, 1960, p.577. ) 参议院安全委员会把罗伊斯众议员关于对和平队进行研究的建议写进了在此之前悬而未决的《共同安全法》（the Mutual Security Legislation），该法于1960年6月被国会通过。
在竞选中，肯尼迪本人也发现和平队是一个把反共产主义和对年轻人的理想主义的激励结合起来的有效途径。1960年11月1日肯尼迪在旧金山演讲时，指责艾森豪威尔政府的外交官对外国的语言和文化一窍不通，无法同“为共产主义事业不惜在海外渡过一生的”苏联技术人员、医生和教师相竞争。因此，美国必须以“和平队”的形式来展现美国公民的技能、决心和仁爱，以此来与苏联相抗衡。(注：Campaign Speech, November 2, 1960, as reprinted in Sorenson, “Let the World Go Forth,” pp.119~121. 转引自\[美\]雷逊马：《作为意识形态的现代化》，牛可译， 中央编译出版社2003年版，第178页。) 他还表示“我想要向赫鲁晓夫先生和其他人表明，新一代的美国人已经接管了这个国家，年轻的美国人将为自由事业服务，就像共产主义者为他们的制度工作一样。”(注：Harris Wofford, Of Kennedy of Kings, Making Sense of Sixties (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1992), p.257.) 1961年，肯尼迪在其就职演说中告诉美国人，美国必须在“反对人类共同的敌人暴政、贫困、疾病和战争本身的斗争中”采取行动，解决这些问题的方法之一就是和平队。出于对第三世界革命情绪日益高涨的担忧，肯尼迪把和平队看作是尤其是在后殖民主义时代非洲和亚洲新独立的国家中驳斥“肮脏的美国”和“美国佬帝国主义”观点的一个手段。他想要帮助发展中国家实现现代化，以防止共产主义在这些国家的推进 。他在要求美国年轻人：“不要问你的国家能为你做什么，而要问你能为你的国家做什么。”(注：John F. Kennedy, Inaugural Address, Friday, January 20, 1961, available at: http://www.bartleby.com/124/pres56.html.)他期望，志愿者将向第三世界人民显示美国的利他主义，而当地人民将以拒绝共产主义作为回报。
成立和平队的做法也代表了美国对第三世界政策的重新思考，即需要促进第三世界的经济发展。60年代肯尼迪强调第三世界的经济发展是因为他认识到，不发达的、新独立的、高度民族主义的国家比繁荣的国家更容易受共产主义的影响。而这些国家的经济繁荣和发展是实现美国领导下的全球经济秩序的前提，只有实现经济稳定，才能确保美国在冷战中的胜利。肯尼迪期望，和平队虽然是一个冷战政策工具，但它也可以成为缓解美国外交政策中的现实主义和理想主义之间矛盾的手段。(注：Michael R. Hall, “The Impact of the U.S. Peace Corps at Home and Abroad,” Journal of Third World Studies, Vol. 24, Issue 1 (Spring 2007), p.56.) 另一个可以证明美国政府建立和平队的目的和把它当作美国软实力资源来使用的言论是约翰逊总统1965年在签署“和平队法案”时所说的一番话，他说：“我希望有像陆军、海军、海军陆战队那样多的你们这样的人。你们的人数越多，我们就需要越少的士兵。”(注：Steven Cohn and Robert E. Wood, “Peace Corps Volunteers and Host Country Nationalist: Determinants of Variations in Social Interaction,” The Journal of Developing Areas, 16 (July 1982), p.543.)
建立和平队的官方宗旨迄今始终未变，即和平队具有三个目标：
（1）帮助有兴趣的国家和地区的人民满足其人力训练的需要；
（2）促进美国人对他们所服务的国家的人民有更好的了解；
（3） 促进其他国家的人民对美国更好的了解。(注：“The Peace Corps： A Comprehensive Agency Assessment,”available at: http://multimedia.peacecorps.gov/multimedia/pdf/opengov/PC_Comprehensive_Agency_Assessment.pdf, p.2.)
为了向第三世界展示美国最优秀的方面，提高美国对这些国家人民的吸引力，和平队要求其志愿者同与他们在一起生活和工作的国家的人民建立密切的个人联系。和平队强调自力更生、种族平等、自决权及社会公正，它想要向其他国家彰显美国的利他主义精神，显示超越东西方意识形态斗争的“普世价值观念和进步”。然而当时的事实是，在美国自身的社会中还存在着严重的种族歧视和种族隔离制度。
所有这些都表明，和平队是被美国政府有意识地当作赢得冷战的软实力资源来使用的。
从建立之日起到2008年奥巴马上台，和平队作为美国政府外交政策的重要工具的地位经历了多次起伏。
1961年 8月28日，肯尼迪总统在白宫的玫瑰园中为第一批前往加纳和坦桑尼亚的和平志愿者举行了送行仪式。加纳之所以被选中为第一批派遣和平队的国家之一，是因为加纳是撒哈拉沙漠以南非洲国家中第一个获得独立的国家，而加纳总统克瓦米·恩克鲁玛（Kwame Nkrumah ）是一名著名的非洲独立运动领袖、泛非主义的主要倡导者和对美国外交政策批评最激烈的非洲国家领导人，他还被看作是60年代初非洲大陆上最有影响的人物之一。 当年8月30日，52名美国和平队志愿者到达加纳首都阿克拉。
到1962年6月，和平队就把其工作扩大到了阿富汗、伯利兹、玻利维亚、塞浦路斯、喀麦隆、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、伊朗、象牙海岸、牙买加、利比里亚、尼泊尔、 尼日尔、秘鲁、索马里共和国、斯里兰卡、多哥、突尼斯、土耳其和委内瑞拉诸国，共2816名志愿者服务于美国在世界各地的和平队。虽然和平队牢固地巩固了其作为美国外交政策工具的地位，但在和平队成立后不久，肯尼迪就被更紧迫的冷战问题所困扰，如猪湾登陆的惨败、古巴导弹危机，因此他对和平队的早期发展没有起任何重要作用，而是在很大程度上把这一任务留给了其妹夫、和平队第一任主任萨金特·施赖弗（Sargent Shriver）。不过，和平队的规模一直迅速扩大，到1963年，和平队有了6646名志愿者，得到了5900万美元的联邦预算；1964年有1.0078万名志愿者，获得9400万美元的预算；1966年和平队的人数达到了历史上的最高点，有1.5556万名志愿者，预算超过了1.07亿美元。(注：Michael R. Hall, “The Impact of the U.S. Peace Corps at Home and Abroad,” Journal of Third World Studies, Vol. 24, Issue 1 (Spring 2007), p.55.)
1971年7月，反对和平队项目的尼克松在当选为总统之后，执行了逐渐减少和平队预算的政策，想要使它寿终正寝，和平队志愿者的人数因此大幅度下降。尼克松把和平队置于“行动”（ACTION）机构的管理之下，该机构涵盖了美国国内外的所有志愿服务项目。但福特总统之后的民主党总统卡特是和平队项目的热情支持者。卡特的母亲曾在和平队项目中作为一名护士工作，她称在和平队中的经历是“她一生中最荣耀的经历之一”。(注：Daniel Yee, “Jimmy Carter Said hHs Mother's Service in the Peace Corps as a Nurse When She Was 70 Years Old ‘Was One of the Most Glorious Experiences of Her Life,’” 2005, available at: http://peacecorpsonline.org/masages/masssages/2629/2029056.html.)1979年，卡特在第12137号行政令中申明，和平队的项目是完全自主的。1981年，国会通过立法使和平队成为一个完全独立的联邦机构后，和平队的独立地位得到了进一步的确认。
在冷战时期，非洲项目是和平队最大的项目。例如，在1976财年，有3729.7万美元，即和平队总预算的34.05%被用于非洲（包括摩洛哥和突尼斯），包括它负担的“行动”机构的开支部分。1977年财年，估计有2940.4万美元，即总预算的35.4%被拨给了非洲。1978年，用于非洲的预算为2852.5美元，占总预算的36.2%。从人员上讲，非洲项目所投入的志愿者所占比例也更大。例如，1976财年有2897个志愿者/年，即总数的40.8%；1977年有2238个志愿者/年，即40.21%；1978年，2286个志愿者/年，即42.4%，是被用于非洲项目的。这些非洲国家包括贝宁、博茨瓦纳、喀麦隆、中非帝国、乍得、埃塞俄比亚、加蓬、冈比亚、加纳、象牙海岸、肯尼亚、莱索托、利比亚、马拉维、马里、毛里塔尼亚、摩洛哥、尼日尔、 卢旺达、塞内加尔、塞舌尔、塞拉利昂、斯威士兰、多哥、突尼斯、上沃尔特、 扎伊尔等。(注：Agency for Volunteer Service (Peace Corps), United States Federal Government Activities in or Concerning Africa, FY 1976~1978, A Journal of Opinion, Vol. 8 (Summer~Autumn, 1978), No. 2/3, p.88. )
到里根总统执政的80年代，和平队所受到的重视程度与60年代相比有了很大的不同，这反应了里根总统对和平队的态度：里根总的来说更加重视在硬实力上同苏联对抗，在所有第三世界国家中击退苏联的扩张。在他的领导下，美国同苏联展开了大规模的军备竞赛。里根政府还对和平队把精力放在贫困农场发展上的做法提出了批评，要求增加一些与商业有关的项目，把志愿者派到小商业领域中去。在里根政府时期，许多保守主义者和共和党人志愿者第一次加入了海外和平队，和平队志愿者的年龄比以前有所提高，技能更加专门化。但是，由于里根对和平队并不重视， 80年代初和平队的经费开始被缩减，其预算降到了尼克松政府时期的水平，而且如果考虑到通货膨胀的因素，其预算大约只相当于1968年预算的2/3。与此同时，每一位志愿者的开支有了很大的增长，这导致海外志愿者人数下降到了5380人，该组织从而跌落到其建立以来的低谷。到1985年，以美苏日内瓦首脑会晤为开端，美苏之间开始了新的缓和进程，随着里根政府同苏联的直接对抗有所收敛，和平队得到的预算又有所回升。
从1961年和平队开始执行其项目起到1986年，有50多万美国人申请到那些最贫困的国家工作两年，到1986年已经有12万志愿者在完成项目之后返回美国。(注：Sandy Smith, “The Peace Corps, Benign Development?” The Multinational Monitor, Vol. 7 (September 1986), No. 13.)
1990年，世界步入了后冷战时代，涌现出大量脆弱的民主制国家，各国都在力求实现可持续的经济发展。此时，和平队的报告认为，“和平队已经进入了一个有无以伦比的服务机会的时代。”(注：“Study of Peace Corps Shows Big Demand but Short Supply,” New York Times (Late Edition East Coast), Oct. 23, 1990. p.A.6.) 克林顿政府时期，到1995年，志愿者人数增加到了7200名，但是，和平队的规模与1960年的繁盛期相比仍然缩小了一半多。一年以后，经费继续下滑到仅够维持6500名志愿者。然而，在美国公众中，对参加和平队服务的兴趣从未减退，和平队每年都要收到15万个有关志愿者的询问和1万多个正式申请。为了增加经费，克林顿总统感到必须说服国会拨款。1998年1月，克林顿在演说中号召到2000年把海外志愿者从6500名增加到1万名，为此他不断对国会进行游说。为了说服国会增加预算，当时担任和平队队长的马克·吉兰（Mark Gearan）尽可能缩小了和平队的官僚机构，以便把更多的资金用于扩大海外服务，从1993年到1998年，和平队在国内的工作人员被减少了13%。(注：Dick Kirschten, “Boutique Bureaucracy,” Government Executive, Vol. 31, Issue 9 (Sept. 1999), p.59.)吉兰想要向国会证明，和平队的经费并没有被滥用。1999年国会终于批准了前所未有的拨款：从1998年到2003年把和平队的预算提高50%，从2.41亿美元增加到3.6亿美元。该计划得到了议会中跨党派的支持，众议院以360：90票，参议院全体一致通过了有关法案。
冷战结束后，和平队关注的地区和国家重点发生了一些变化。它不再把注意力地放在西半球已经民主化的国家，因为美国政府认为这些国家的需要不再那么紧迫，而是把更多的志愿者派到非洲、亚洲和东欧。不过，在和平队员被派往的新地点中，有不少因内战而造成政局不稳和法律与秩序遭到破坏，和平队员的安全因此成为一个问题。为此，仅在1997和1998年两年中，和平队就把其志愿者撤出了9个国家。此外，由于更多的国际发展计划集中在第三世界妇女的作用上，对和平队妇女志愿者的需求增加了，结果，1999年参与和平队项目的妇女占到志愿者的3/5。志愿者教育水平和职业经验也有所提高，这使得和平队可以提供更多和更好的技术援助。早期志愿者大多担任教师，或为农业、医疗和农村电气化项目工作，如今，和平队的服务扩大到了环保、商业发展和医疗照顾，包括防治艾滋病。(注：Dick Kirschten, “Boutique Bureaucracy,” p.64.)
关于和平队的政策始终没有发生变化的是对和平队志愿者的生活补贴。和平队依然遵循肯尼迪政府1961年制定的方针，“不发薪水，只发仅够满足基本需要的补贴”，这是为了确保志愿者能够基本上过与当地人民同等水平的生活，以使他们与当地人民打成一片。补助根据地区有所不同。志愿者的整个服务期一般为27个月，其中3个月是培训期，志愿者可以为培训期得到一次性总额为6075美元的支付，在以后的服务期每个月得到的补贴为225美元。(注：Dick Kirschten, “Boutique Bureaucracy,” p.64. )
柏林墙倒塌之后，和平队很快制定了在整个前苏联的项目。和平队从20世纪90年代初开始进入东欧，以后它逐步扩大了其在东欧和中欧的项目，首次在拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚和其他新独立的前苏各加盟共和国中设立了项目，目的是“援助前苏人民过渡到市场取向的民主制”。(注：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.21. )在乌克兰，志愿者支持政府工业私有化和创造就业机会的计划，他们通过商业中心来为企业家提供商业咨询，在新的管理训练中心帮助制定商业发展大纲，并帮助国家和地方政府鼓励自由企业的发展。在罗马尼亚，1996年志愿者与450名未来的企业家一起工作，帮助他们启动自己的商业，制定商业计划、进行金融分析、寻找信贷和市场。在乌兹别克斯坦，志愿者在中学专科学校和技术研究所帮助制定商业教育项目。17名志愿者与乌克兰的塔什干国立经济大学的志愿者一起合作，审订经济学教学大纲和资料，以制定合适的教学大纲。(注：Anonymous, “The Peace Corps: Creating Opportunities Through Business,” Business America, Vol. 118, Issue 9 (Sept. 1997), p.10. )据此可以看出，和平队的项目同美国政府当时对这些国家的外交政策目标是一致的，但和平队采用的是吸引和示范的方法。从1989年到2005年，和平队在新独立的14个国家中的12个设立了项目。整体来说，在苏联解体之后，和平队在东欧和中欧的20个国家设立了项目。以后，和平队发现它在6个东欧国家，已经实现了原定目标，在社会转型的十年关键期，这些国家已在向市场经济和民主制过渡方面取得了重要进步，不再需要和平队提供的帮助，而且它们之中的大多数也开始得到欧盟的大量援助。在这种情况下，和平队结束了在那里的项目。在这些国家之中有波兰、斯洛伐克，以及三个波罗的海国家——爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等。
在非洲，和平队志愿者在许多国家的基层工作以促进经济发展。为了在大部分非洲大陆解决缺乏金融资本和外国投资的问题，志愿者努力建立同企业、银行和贸易协会的联系，以帮助当地获得资本、原材料和出口市场。和平队在非洲项目的新进展是，在南非1994年废除种族隔离制度之后，1995年12月5日，南非副总统和美国总统克林顿签订了美国向南非派遣和平队的协议。和平队主任吉兰声明，“向南非派遣和平队对于和平队和美国人民来说是一个非常重要的步骤。通过与草根层一起工作，和平队志愿者可以进一步加强美国人和南非人之间的个人关系。”(注：Derrick K. Hudson, “A New Beginning: the U.S. Peace Corps and South Africa—An Interview with Peace Corps Deputy Director Charles R. Baquet III, ”Africa Today, Vol. 43, Issue 2 (April~June 1996), p.199.) 和平队副主任查尔斯·R. 巴奎特（Charles R. Baquet III）表示，和平队在南非除了把关注点放在传统项目上，还将根据南非所面临的重大问题来制定规划，其四个重点是：（1） 把基本的医疗保险制度带到城镇和乡村地区；（2） 把“失落”的一代带回到主流社会，即那些年龄在13~30岁之间的人，他们在种族隔离的黑暗时代曾支持过解放斗争；（3） 开发水资源，因为非洲的政治和经济问题在许多方面与水资源有关；（4） 发展小商业。 (注：Derrick K. Hudson, “A New Beginning.” )
中国从1993年开始接受第一批和平队志愿者。1998年6月中美两国政府签订了关于中国接受美国“美国友好志愿者”的协定。实际上，在协定签订5年之前就已经有42名美国志愿者来到中国，在中国四川省的12所师范学校从事英语教学。即使是在1999年北约轰炸中国驻南斯拉夫大使馆之后，仍有一支新的由31名成员组成的和平队准备从华盛顿启程前往中国。(注：Dick Kirschten, “Boutique Bureaucracy,” Government Executive, Vol. 31, Issue 9 (Sept. 1999), p.59. )
九一一恐怖主义袭击之后，布什总统对和平队产生了新的兴趣，但“布什主义”看重的是美国能够赖以进行先发制人和政权变更的硬实力，而不是美国的软实力，他只是想要重新利用理想主义和年轻人对国际政治的兴趣来为美国的反恐战略服务。他在2002年1月29日的国情咨文中提出一个计划：到2007年把和平队的规模扩大一倍，增加到1.5万人，并把它同另一个新的志愿者机构结合起来，即“美国自由队”（The USA Freedom Corps）。(注：Sean Price, “Peace Corps: What You Can Do,” New York Times Upfront, Vol. 134, Issue 12 (Mar. 25, 2002), p.20. 在布什在国情咨文中宣布这一计划的第二天，即2002年1月30日，“美国自由队”就正式成立了。它是“一个协调委员会，旨在加强美国的服务文化，并帮助每一位美国人发现其志愿服务的机会”。 ) 当年，他发表讲话说，“40多年以前，牺牲和服务精神使得和平队诞生了。我们那时需要和平队，我们今天也需要和平队。”(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2004, available at: http://multimedia.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/annrept2004.pdf, p.1. ) 他强调和平队在21世纪的重要性，“美国仍然对确保和平、希望和对所有人民的许诺承担责任，和平队在这些努力方面起了决定性作用。”(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2004, p.110.)这样，从2002财年底到2004财年底，和平队志愿者人数从5925人增加到7733人。(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2004, p.99.)
然而，布什政府并没有做出实际努力来推动国会增加对和平队的拨款。2008年和平队的预算是3.3308亿美元，由于资金不足，不用说增加志愿者，就连维持原有人数都有困难。经费不足主要是由于美元贬值而造成的，它引起海外租金费用、志愿者生活费、能源开支，以及国外雇员薪水的增长，而布什政府此时要求增加经费变得更为困难，因为财政部正在与国会谈判批准7800亿美元的紧急财政支出来应对金融危机，民主党主导的国会也不愿为布什的和平队计划拨款。
直到奥巴马政府时期，和平队作为软实力资源的作用才真正重新获得重视。奥巴马在竞选期间，就于2007年12月提出要在2011年和平队成立50周年之际把和平队人数增加一倍的目标。他说：“肯尼迪使他们（即志愿者）的服务成为通向发展中国家的桥梁。”(注：“President Obama Releases Peace Corps Number for FY 2010,” May 7, 2009, available at: http://www.morepeacecorps.org/newsevents/entry/alert_president_releases_peace_corps_number_for_fy_2010.)奥巴马当选以后，其政府2009年5月提出的2010年财政预算，包括了把和平队的预算在2008年的基础上提高10%的方案。奥巴马的计划获得了国会的广泛支持，众议院的相关法案得到了113名共同发起人，参议院的相关法案有37名共同发起人。2009年11月众议院外交事务委员会提出了一个法案支持奥巴马的外交政策和发展政策，其中的一项是，“大幅度增加和平队预算以支持奥巴马把和平队志愿者人数翻一番的目标，同时授权使用短期志愿者来对人道主义和发展需要做出反应的计划。”(注：Anonymous, “House Foreign Affairs Committee Pushes Bill to Bolster Diplomacy and Development,” Journal of International Security Assistance Management, Vol. 31, Issue 3 (Nov. 2009), p.93.) 12月16日众议院通过了2010年拨款法，要求和平队主任应就如何使用这些经费向拨款委员会提出建议，在2010年6月16日之前，向委员会提出报告对当前项目模式做全面评估，并说明改革和改善和平队运作方式的战略。(注：“President Obama Requests $446 million for Peace,” February 1, 2010, available at: http://peacecorpsconnect.typepad.com/peacecorpspolyglot/2010/02/president-obama-requests-million-for-peace-corps.html.) 不久，根据国会立法的要求，和平队向国会提交了《关于和平队的全面评估报告》（The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment）。
2010年2月1日，奥巴马总统向国会提出2011年财政预算时，再次要求大幅度提高对和平队的拨款，即增加到4亿4615万美元，比2009年的预算增加大约1/3。奥巴马表示，这将增加志愿者人数，使和平队得以进入新增加的20个国家，包括塞拉利昂和印度尼西亚，“到2012年把和平队的录用人数增加到9400人，到2016年增加到1.11万人”。(注：“President Obama Requests $446 million for Peace,” February 1, 2010.)尽管奥巴马所要求的2011年财政拨款不能实现在和平成立50周年之际把和平队的规模翻一番的目标，但是6000多万美元已经是在和平队历史上最大的年度预算增长了。
近年来，和平队在穆斯林国家建立或扩大了项目。到2010年，有25%的志愿者在1/3的穆斯林国家中服务。《关于和平队的全面评估报告》指出，在未来的几年中，在穆斯林国家建立更多的项目仍然是和平队的优先考虑。(注：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.43.)
从1961年和平队建立以来到2009年，累计已经有将近20万名和平队志愿者在139个国家服务。(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2009, available at: http://multimedia.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/annrept2009.pdf, p.2.)2009年有7671名志愿者在77 个发展中国家工作。(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2009, p.9; The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.63.)在2010年前的10年中，和平队结束了在23个国家的活动，其中17个是由于安全方面的原因，其他的6个是由于和平队在这些国家已经实现了最初的目标。如果根据联合国发展项目所制定的2009年人类发展指数（Human Development Index）把所有国家划分为四个1/4，大约70%的和平队项目是设立在人类发展指数较低的50%的国家中，仅有29%的项目设在排位第二的1/4，而在人类发展指数最高的1/4的国家中，没有和平队志愿者在服务。换言之，和平队志愿者的服务集中在全球较贫困的国家。（见表1）
表1 2010年和平队项目的分布
（根据联合国人类发展指数划分四个四分之一的国家）
第一个25% | 0 |
第二个25% | 29% |
第三个25% | 36% |
第四个25% | 35% |
资料来源：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2006, http://multimedia.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/annrept2006.pdf, p.44.
根据《和平队2009年度报告》，2009年有7672名和平队志愿者(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2009, available at: http://multimedia.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/annrept2009.pdf, p.17.)被派往其他国家服务，他们在被派往的国家被划分为三个地区：非洲；欧洲、地中海和亚洲；拉丁美洲和太平洋地区。2010年计划派遣的和平队志愿者分布在以下地区：
表2 派往不同地区的和平队志愿者人数
地区 | 计划派遣志愿者人数（2010年9月30日） |
非洲 | 2620 |
欧洲、地中海和亚洲 | 2616 |
拉丁美洲和太平洋 | 2564 |
地区总数 | 7800 |
危机队志愿者* | 50 |
联合国志愿者 | 1 |
总人数 | 7581 |
*危机队为前和平队志愿者提供在发展中国家执行有报酬的短期任务的机会。2008年，56名和平队志愿者在9个国家服务。2010年1月，危机队参与了对海地地震的救援工作。迄今，已经有1100名危机队志愿者在拉丁美洲、非洲、亚洲、太平洋和欧洲的40多个国家服务。
资料来源：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.22.
根据和平队的报告，和平队的项目划分为六个领域：农业、商业、教育、环境、卫生和艾滋病，以及青年发展，它们占志愿者项目的比例分别为：教育35%，环境14%，卫生和艾滋病21%，商业发展15%，农业5%，青年项目6%， 其他4%。(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2009, p.9. )
这些项目的内容包括：
（一）农业：和平队农业项目的目标是帮助当地农民种植适合于环境的农作物。和平队志愿者与环境部门的志愿者一起工作，通过教育他们保护和改善土壤、管理水源，显示如何用自然方法控制虫害，来帮助他们提高农业生产力，同时帮助东道国减轻全球食品安全危机带来的负面影响。
（二） 商业发展：商业发展领域又分为四个子领域：社区、大城市、商业和组织发展。受过各种商业教育和具有职业经验的志愿者被委派给一些项目，这项目集中在地方政府办公室、非盈利机构和盈利商业组织的商业、组织、联络技巧方面。最近，这一领域的重点更多地从商业咨询转向了社区经济发展，强调增加收入。由于全球经济需要的增长，商业志愿者数量在持续上升。
（三）教育：教育仍然是和平队最大的项目领域。教育项目包括算数、科学、卫生、环境以及英语和文学方面以公民教育和技巧为基础的课程。最大的教育项目是英语作为第二语言的培训。根据东道国的需要，志愿者支持弱势的、被边缘化的或其他有特殊需要的儿童的项目。他们为儿童创造学校后项目、俱乐部和营地以促进艾滋病预防和提高生活技能。教育志愿者也培训教师通过信息和通讯技术来扩大学习机会。志愿者也努力通过扩大对妇女的教育机会来对女孩儿的教育和性别觉醒做出贡献。
（四）环境：环境项目的目标是帮助加强社区可持续地使用自然资源的能力。志愿者主要在草根层次工作，集中在人类需要和可持续发展。例如，环境志愿者识别并培训地方领导人，通过他们传授给其他农民如何以与自然和谐的方式来改进其土地生产力，并以可持续的方式来种植。志愿者也举办环境俱乐部和环境夏令营。在一些地方，学校和社区结为伙伴，使家长和青年一起工作来制定共同项目，如玻璃瓶回收和社区清洁日。
（五） 卫生和艾滋病： 卫生项目的志愿者促进预防疾病的教育和实践，强调全面的健康。他们的项目包括保健和卫生；水系统的建立和发展；营养和食品安全；身体健康和儿童健康；生育健康；传染病、慢性病；健康的生活方式和进行决策。一些志愿者把注意力专门放在艾滋病的预防和照顾上，或者把其作为全面社区医疗项目的一部分。志愿者越来越多地被分配到与艾滋病相关的非政府组织，对这些组织的技术、管理和行政能力提供越来越大的支持。例如在2006年和平队志愿者的调查中，55%的志愿者报告说，他们曾参与了与艾滋病有关的活动，这是其和平队工作的一部分，而这一比例与2004年相比有明显增长，2004年为25%。(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2006, available at: http://multimedia.peacecorps.gov/multimedia/pdf/policies/annrept2006.pdf, p.1. )
许多志愿者为降低疟疾在一些国家造成的破坏性影响，尤其是对儿童的影响而工作。志愿者通过讲授有关疟疾传播的知识来帮助控制疟疾。在水源、卫生和保健方面，志愿者帮助当地人民建立、管理和维持他们的水供应系统和卫生基础设施。志愿者也敦促改变卫生习惯，如用肥皂洗手，以减少腹泻和肺囊虫性肺炎的感染机会。
（六）青年发展 ：在和平队工作的许多国家中，将近50%的人口是25岁以下，因此和平队特别重视与青年人一起工作。社区中的青年人被看作是志愿者的第一个语言教师和当地文化的解释者。青年人也珍惜从和平队志愿者那里学习的机会。志愿者在青年发展工作方面有三个指导原则：促进积极的青年发展；促进更多的青年参与；促进社区发展。青年发展项目也旨在建立青年服务组织的能力，以及与青年人一起工作的东道国专业人员的能力。(注：关于六项任务的说明，参见The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, pp.22~25. )
虽然和平队在拟定自己项目时具有独立性，但是和平队遵循的一个原则是，“和平队负有在这些国家推进美国的优先考虑的责任，只要这些考虑与东道国的优先考虑相一致。”(注：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.8.)这就是说，和平队会积极去做既对东道国有利也对美国国家利益和战略目标有利的事情，这两个条件都不可或缺。和平队通过从白宫、国务院和国会了解有关美国国家利益的重要信息，来决定其项目重点。这三个部门都对和平队志愿者的派遣国家和预算的分配产生重要影响。
正如和平队法所要求的，和平队主任直接向美国总统报告。和平队资深工作人员是由行政部门任命的。和平队中还有一名被任命的白宫联络官，他是和平队中的第一个政治任命官员，与总统人事办公室和其他白宫办公室密切合作，推进和平队的日程。这些办公室包括内阁事务办公室、总统人事办公室、管理与预算办公室、第一夫人办公室、副总统办公室、国会事务办公室，以及国内政策委员会（The Domestic Policy Council）中的社会革新办公室。和平队也参加各种政府特别工作小组，如“白宫妇女和儿童特别工作小组”。
和平队与国务院的关系是最初被和平队法所规定的。1961年以后历届政府的国务卿都会通过给美国驻外使团首长的电报来规定和平队与国务院的关系。这些电报既肯定了和平队的独立性，又强调了和平队与驻外使团相互合作和支持的必要。最早的这类电报是1963年肯尼迪政府的国务卿腊斯克发出的，最近一份是2009年2月奥巴马政府的国务卿克林顿夫人的电报——《美国使团与和平队工作人员之间的关系》。这份电报说：
总统的指示信和其他相关法律和规章（包括你们在《外交安全法》下被授予的责任）概述了你们对包括和平队工作人员在内的所有行政部门雇员的权力和责任。正如我的前任一样，我要求你们与我一起行使这些权力，以便为和平队在其日常运作中提供尽可能大的自主性和灵活性，只要这与美国的目标和政策不相冲突。正如国务卿腊斯克1961年所说，“和平队不是一个外交政策工具，因为如果把它当作这样一个工具来使用，它就不可能为外交政策做贡献。”(注：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.41.)
和平队的国别主任构成美国驻外使团的一部分，他们能够通达使团首长和使馆工作人员。大使馆工作人员在诸如安全和保健问题等许多问题上与和平队工作人员进行协调。在对一个新国家进行评估或审查正在进行的行动时，和平队工作人员特别依赖于美国使馆收集信息。
在与国会的关系方面，和平队向国会拨款委员会和其他有关议员就有关和平队的活动进行咨询，包括设立、结束或扩大某个和平队项目。和平队中设有国会关系办公室（The Office of Congressional Relations at the Peace Corps），负责协调与所有立法问题和利益有关的活动，是和平队主任与国会议员和国会工作人员之间的官方联络渠道。和平队定期受到国会议员对有关选区和行动的具体问题的询问。国会关系办公室及时协调和平队对这些问题的解答。通过这些询问，和平队行政官员可以了解国会的观点，而这些观点是和平队领导做出最高层次上的决定的考虑因素之一。在有关美国生活的各个方面，和平队从回国后担任议员的前和平队志愿者那里获得了强有力的支持。例如在第111届国会中，有1名参议员和5名众议员是前和平队志愿者，其中有一名是共和党人，其他均为民主党人。(注：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.41.)
关于和平队是否起到了美国政治家们所期望的作用，和平队评估小组做出了如下评估：“几十个国家的总统和内阁部长都认为他们受益于早期触动他们生活的和平队志愿者。和平队志愿者在77个东道国中正在点亮未来领导人心灵之火。”“和平队是美国最好的大使，他们在世界各国社区基础上自下而上地建立了与战略伙伴国的关系。”(注：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.2.)
上文提到，和平队有三个至今未变的基本目标，第一个目标是满足东道国的需要，而第二和第三个目标实际上是加深美国人和世界其他国家人民之间更好的理解。2009年，和平队对四个东道国（保加利亚、布基纳法索、尼加拉瓜和罗马尼亚）中的528人的调查，显示了和平队在多大程度上实现了其目标：
99%的受帮助者表示，在他们的工作中运用了他们从与和平队一起工作而获得的知识和技能。69%的人每天都使用这些知识和技能。
99%的受帮助者和受益者表示，在他们的个人生活中使用了从志愿者那里获得的知识和技能，70%的人每天都使用它们。
82%的东道国合作者和84%的全体东道国国民非常满意他们与和平队一起工作带来的变化。
95%的受访者表示他们肯定想要继续同和平队志愿者一起工作。
98%的受访者认为和平队工作带来的积极变化在和平志愿者离开后在某种程度上保留了下来。79%的人说变化“在很大程度上”或“完全”被保留下来。(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2009, p.58.)
关于第二个目标——使东道国的人民更好地了解美国人，调查显示出这个目标也较好地得到了实现：
84%的东道国受帮助者和86%的全体东道国国民报告说，在与和平队志愿者工作后，他们关于美国人的观点发生了正面的变化。
87%的东道国家庭成员说，在与和平队志愿者生活之后，他们关于美国人的看法更为正面。
受访者对美国的态度从在与志愿者互动之前对美国人仅有有限的了解，变为在此之后有了适度的了解。(注：Peace Corps, Performance and Accountability, Fiscal Year 2009, p.59.)
早期的和平队的工作获得一些第三世界国家领导的赞扬。例如，60年代中期，几内亚总统艾哈迈德·塞古·杜尔（Ahmed Sekou Toure）在赞扬和平队获得了不带种族偏见的声誉时说，“为什么恩克鲁玛把和平队称作‘值得高度赞扬的大胆主张’，这是因为和平队致力于一个比任何种族、任何宗教、任何民族都更伟大的事业，不属于任何种族、单个宗教和任何一个民族。”(注：Julius A. Amin, “The Peace Corps and the Struggle for African American Equality,” Journal of Black Studies, Vol. 29, No. 6 (July 1999), pp.183~184, 821.)
社区发展方面的工作得到评价可以以拉丁美洲为例。在哥伦比亚，和平队官员认为，和平队在这些地方最重要的贡献是，在当地激发了原先不曾存在的“勤奋工作的态度、主动精神和想象力”。拉丁美洲地区主任杰克·胡德·沃恩（Jack Hood Vaughn）在考察了玻利维亚的5个印第安人村庄之后发现，那里的和平队在三年内做到了其他西方人在1000年里没有做到事情：每个村庄都建立起了一所学校，有了接生诊所，并用管道把清洁水引进村里，这些成就都是历史上的第一次，而最重要的是村民对外界的态度和交流的方式发生了根本变化。康奈尔大学的人类学家对15个有志愿者的居民区和5个没有志愿者的居民区进行了调查，发现和平队已经改变了“传统的”世界。在伊朗的一个边远地区，市民们为一名青年志愿者巴克利·摩尔（Barkley Moore）建造了一座纪念碑，以纪念他为这座小城建立了第一座公共图书馆。另一名在印度农村当学校教师的和平队志愿者被许多报道描述为“那些动机纯洁高尚的美国年轻人中的一员”。(注：〔美〕雷逊马：《作为意识形态的现代化》，牛可译， 中央编译出版社2003年版，第178页。)
总的来看，无论和平队的工作是否产生了美国决策者所期望的成效，作为美国软实力的资源，和平队无疑发挥了一些重要作用。和平队是在亚非拉前殖民地国家刚刚通过艰苦卓绝的斗争获得民族独立、 “变革之风吹遍了非洲”(注：这是英国首相麦克米伦1960年初访问非洲的加纳时说的一句著名的话，表明英国保守党政府已经意识到民族独立是世界上的大势所趋，英国愿意加速非洲非殖民化进程。见〔美〕 W. F. 汉里德、G. P.奥顿：《西德、法国和英国的外交政策》（徐宗士等译），商务印书馆1989年版，第330页。) 之际建立起来的。当一些老牌殖民帝国正在不情愿地退出前殖民地时，美国做出了一个与它们完全不同的同情和关心新独立国家人民的姿态。当美国在60年代和70年代中期以前不断武装干涉第三世界国家，或通过中央情报局的秘密行动来颠覆第三世界国家的政权时，大多数和平队队员的利他主义行为对美国在第三世界国家的恶劣形象起到了一定的抵消作用，为它在老殖民主义者撤出后扩大它在这些地区的势力，同苏联进行冷战争夺提供了有利的条件。和平队体现了美国文化中的“美国例外论”和使命感，它在冷战的紧迫局势下，把美国表现为一个“特殊的”国家，具有促进其他国家“发展”的能力，并承担了帮助美国在非殖民化时代的潮流中重新扩张自己实力的使命。和平队在为东道国人民一起生活和工作的同时，也通过潜移默化的方式传播了美国的价值观和发展模式。
此外，和平队就其创始人的初衷而言，不乏某种真诚的理想主义，但他们的主要目的还是改善美国与第三世界的关系。当硬实力不能实现美国的目标时，和平队就被当作软实力的资源用来表达美国对第三世界的善意和增加第三世界国家对美国的好感。和平队志愿者的工作越是有成效，和平队志愿者作为个人的良好动机越是不容置疑，就越能被当地人民看作是美国人的仁爱道德和美国政府对第三世界国家关怀的代表。
提出软实力理论的美国学者约瑟夫·奈说过，软实力主要有三个资源：文化（具有对其他人的吸引力）、政治价值（能够在国内外实践这些价值），以及该国的外交政策（这些外交政策应被看作是合法的并具有道德权威）。(注：Joseph S. Nye, Jr., Soft Power, The Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), Soft Power, p.52. )软实力是通过吸引和诱惑而不是强制或劝说发挥作用的，(注：Joseph S. Nye, Jr., Bound to Lead, The Changing Nature of American Power (New York: Basic Books, Inc., Publisher, 1990), p.31.)或者说，“软实力是吸引的能力”，而且吸引力往往导致默认和仿效。(注：Joseph S. Nye, Jr., Soft Power, The Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), p.5. )奈主张，为了维持美国的全球领导地位，美国应当把硬性的军事力量和软性的吸引力结合起来，使之成为“巧实力”。(注：关于对约瑟夫·奈的理论的全面理解，参见周琪、李枏《约瑟夫·奈的软权力理论及其启示》，载《世界经济与政治》，2010年第4期。) 从这方面而言，肯尼迪总统时期建立起来的至今仍活跃在世界各地的和平队，恰恰起到了提高美国对其他国家民众吸引力的作用。美国国务卿希拉克·克林顿在许多场合称：和平队对美国在发展和民主方面的努力做出了直接贡献，它通过针对人口某些部分的人民对人民之间的交流，用独特的方式做到了这一点。这是肯尼迪总统在50年前首次说过的话，它如今更加有效。(注：The Peace Corps, A Comprehensive Agency Assessment, p.25.) 这就是和平队成为美国软实力资源的原因所在。
周琪：中国社会科学院美国研究所研究员