《美国研究》2011年第2期
奥巴马政府的台海政策及其影响(注：这是作者主持的教育部人文社科重点基地重大项目“美国太空战略及其对中国国家安全的影响”的中期成果之一和同济大学国家“985”课题“结构实力研究”项目的成果之一。)
夏立平
〔内容提要〕奥巴马政府基本继承了小布什政府后期的台海政策，同时采取了一些新的做法。当前美国全球战略需要稳定的中美关系，奥巴马政府积极看待两岸关系和平发展，但更强调“稳定化”。奥巴马政府支持台湾扩大国际空间，将继续对台军售政策，赞成两岸签署经济合作框架协议，加深、扩大美台之间的经济联系。奥巴马政府台海政策的制定受到多种复杂因素的影响，其中包括美国国内战略辩论、国会、军方和军工集团、美国对两岸关系和台湾岛内局势的评估等。
关键词：美国外交 中美关系 台海政策 奥巴马政府
美国的台海政策是其全球战略、亚太战略和对华战略的重要组成部分之一。自2008年5月马英九就任台湾领导人以来，两岸关系有较大发展。与此同时，美台关系也有较大改善。由于台湾问题仍是中美关系中最敏感的问题，奥巴马政府推行何种台海政策，不仅由其全球战略和对华战略来决定，而且将对中美关系产生重要影响。
奥巴马政府基本延续了小布什政府后期的台海政策，但具有一些新的特点。
（一）积极看待两岸关系和平发展，但更强调“稳定化”。
美国的台海政策从来都是根据其全球战略和对华战略决定的。奥巴马政府从一开始就面临着使美国从伊拉克战争和阿富汗战争泥潭中脱身的艰巨任务，在反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、朝核问题、伊朗核问题、应对金融危机等方面都需要中国合作。因此奥巴马在竞选期间就提出，美中两国是“合作与竞争”关系，应建立伙伴关系，“与世界上人口最多，经济发展最快的国家保持一种建设性的关系是符合美国利益的。我将为实现这一目标做出努力。”(注：Text of Barack Obama Speech in Columbus, Ohio on February 27, 2008，http://irregulartimes.com/index.php/archives/2008/02/27/recording-of-barack-obama-speech-in-columbus-february-27-2008/.)同时，他认为，“中国的崛起必须是和平的，这一点至关重要。美国不能单方面保证达到这样的效果，但可以通过长期的努力营造一种环境，使中国可以在这种环境下做出正确的选择。”(注：Text of Barack Obama Speech in Columbus, Ohio on February 27, 2008，http://irregulartimes.com/index.php/archives/2008/02/27/recording-of-barack-obama-speech-in-columbus-february-27-2008/.)
在这种战略思维框架下，奥巴马主张，“如果这能为两岸稳定和可预见的关系奠定基础”，美国支持台湾与大陆建立更紧密联系。他指出：“我欢迎台北和北京为缓和海峡两岸的紧张局势而采取的步骤，并支持双方进一步的和解。”同时， 他“支持台湾海峡两岸建立信任的举措，同时也支持中国大陆与台湾之间关系的改善”。(注：“Letter from Barack Obama to Ma Ying-jeou,” May 22, 2008, available at: http://www.china.usc.edu/ShowArticle.aspx?articleID=1066&AspxAutoDetectCookieSupport=1.)
在2009年11月7日奥巴马总统访华期间中美两国政府发表的联合声明中，美方表示“欢迎台湾海峡两岸关系和平发展”。(注：《中美联合声明》（2009年11月7日），载《人民日报》，2009年11月8日。)在2011年1月19日胡锦涛主席访美期间中美两国政府发表的联合声明中，美方进一步表示“支持台湾海峡两岸关系和平发展”。(注：《中美联合声明》（2011年1月19日），载《人民日报》，2011年1月20日。)在这两个联合声明中，美方都表示“期待两岸加强经济、政治及其他领域的对话与互动。”(注：《中美联合声明》（2009年11月7日），载《人民日报》，2009年11月8日；《中美联合声明》（2011年1月19日），载《人民日报》，2011年1月20日。)美国希望这些对话与互动是逐步的。2008年3月，台湾地区领导人选举后，美国在台协会理事会主席薄瑞光在拜访马英九时，建议两岸对话可分三个阶段发展：第一阶段先处理包机议题；第二阶段在经济、贸易、投资等经贸合作事项更开放；第三阶段再触及两岸和平协议、减少军事威胁与参与国际组织等敏感课题。(注：Chen, Edward I-hsin, “China-US-Taiwan Relations after Ma Ying-jeou Being Elected as President of the Republic of China,” March 26, 2009, available at: http://www.docin.com/p-12168542.html.)奥巴马政府延续了这种政策导向。
但奥巴马政府支持两岸改善关系是有一定限度的，即这种关系的改善不能损害美国的国家利益。2008年3月马英九刚当选台湾当局领导人时，当时的美国总统候选人奥巴马在贺电中提出两岸应该建立军事互信机制。2011年1月14日，美国国务卿希拉里·克林顿在讲话中说，美国“寻求鼓励和希望看到海峡两岸有更多对话和交流，以及减少军事紧张和军事部署。”(注：Remarks by U.S. Secretary of State Hillary Clinton on U.S.-China Relations at the Inaugural Ambassador Richard C. Holbrooke Lecture at the Council of Foreign Relations, New York, January 14, 2011, available at: http://www.theglobeandmail.com/news/world/americas/prepared-text-of-clintons-speech/article1870858/.)美国一些智库的专家认为，一旦两岸开始就建立军事互信机制进行谈判，美国应随时深入了解其进展情况。(注：Talks by Bonnie Glaser with the Author in Washington D.C. on May 23, 2010. )
同时，奥巴马政府更强调两岸关系的稳定。奥巴马提出，他将“继续促进和平解决台海紧张”，“希望两岸对话，解决分歧，保证台湾海峡永远不会发生军事冲突。”(注：Remarks by President Barack Obama at Town Hall Meeting with Future Chinese Leaders, Museum of Science and Technology, Shanghai, China，November 16, 2009, available at: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-town-hall-meeting-with-future-chinese-leaders.)在2009年11月和2011年1月两个中美联合声明中，美方都表示期待两岸“建立更加积极、稳定的关系”。(注：《中美联合声明》（2009年11月7日），载《人民日报》，2009年11月8日；《中美联合声明》（2011年1月19日），载《人民日报》，2011年1月20日。)美国在台协会理事会前主席卜睿哲认为，两岸关系的未来发展有两种可能：一是实现大陆倡导的“一国两制”模式；二是出现两岸关系的长期稳定化。这种长期稳定化的内容包括：增加双向联系，减少彼此恐惧，增加信任和可预期性，扩大合作领域，以及互动的机制化等。(注：Richard C. Bush's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf. pp.15~16. )卜睿哲提出，两岸新互动的目标应该是实现“稳定化”。美国负责东亚及太平洋事务副助理国务卿施大伟明确说：“美国不做两岸关系的调停人，也不会压台湾与大陆谈判”。(注：David A. Shear's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf, pp.9~10. )
（二）改善对台关系，继续向台湾出售武器。
在马英九2008年5月20日就职之际，当时的美国民主党总统候选人奥巴马特地委托美国在台协会理事会前主席卜睿哲转交致马英九的信函。信中奥巴马除了高度评价台湾过去20年来在建立民主政治上的成绩外，还明确强调将“深化美国与台湾的关系”，其中包括“强化与贵政府官员的沟通管道”。不过，奥巴马并无意改变美国多届政府对台政策的一贯立场。在这封信函中，奥巴马表示他将“支持一个中国政策，遵守美中有关台湾的三份联合公报，并遵守《与台湾关系法》。”(注：“Letter from Barack Obama to Ma Ying-jeou,” May 22, 2008, available at: http://www.china.usc.edu/ShowArticle.aspx?articleID=1066&AspxAutoDetectCookieSupport=1.)奥巴马政府上台后，美台政治关系较陈水扁时期有较大恢复性改善。美国已将马英九过境美国访问的礼遇恢复到陈水扁当政时前期的接待规格。美台之间高层沟通“畅通”。
美台可能在2011年签署引渡协定和免签证协定。马英九上台后，一直把争取与美签订这两个协定作为其对美关系的重要内容。虽然现在美台签署这两项协定的时机还未成熟，但台当局正拟修改岛内立法和相关作业程序，“希望在2011年完成签署”。签署这两项协定虽属于美台事务性互动范畴，并未改变美国对台政策的大方向，但是由于这些议题都涉及公权力和民众的切身感受，因此也可能对美国社会和民众对台湾政治地位的认知产生影响。
而且，奥巴马宣称：“我们欣赏台湾的民主，台湾的民主应该得到我们的保护” 。他以《与台湾关系法》和“保卫台湾民主”为理由，主张美国“继续向台湾提供慑止可能的侵略所必须的武器”。(注：“Letter from Barack Obama to Ma Ying-jeou,” May 22, 2008, available at: http://www.china.usc.edu/ShowArticle.aspx?articleID=1066&AspxAutoDetectCookieSupport=1.)在参加美国总统竞选期间，奥巴马发表声明，支持小布什政府2008年10月3日宣布的向台湾出售价值达64.63亿美元先进武器的决定。
2010年1月30日，奥巴马政府宣布向台湾出售“黑鹰”直升机、“爱国者-3”反导系统、扫雷艇等总额近64亿美元的武器装备。这虽然是小布什政府时期已定下的军售项目，但也可看出奥巴马政府坚持美国对台军售政策的决心。对此，中国政府向美方提出强烈抗议，并暂停了中美之间的军事交流。
（三）赞成两岸签署经济合作框架协议，但同时加深与扩大美台之间的经济联系。
大陆海协会与台湾海基会2010年6月签署《海峡两岸经济合作框架协议》（英文缩写ECFA）。这标志两岸经济进入双向合作互利共赢新阶段。奥巴马政府对此给予积极肯定。2011年1月14日，美国国务卿希拉里·克林顿公开表示，美国“受到大陆与台湾更大的经济合作的鼓舞，特别是历史性的《海峡两岸经济合作框架协议》协议”。(注：Remarks by U.S. Secretary of State Hillary Clinton on U.S.-China Relations at the Inaugural Ambassador Richard C. Holbrooke Lecture at the Council of Foreign Relations, New York, January 14, 2011, available at: http://www.theglobeandmail.com/news/world/americas/prepared-text-of-clintons-speech/article1870858/.)美台商会会长韩儒伯认为，两岸签署《海峡两岸经济合作框架协议》的短期目的是使两岸经济来往正常化和自由化，但它们的长期目的完全不同。大陆主要是出于政治考量，把《海峡两岸经济合作框架协议》作为对台统一战略的一部分，而台湾主要是出于经济考量。(注：Rupert J. Hammond's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf, pp.12~14. )美国专家梅里特·库克指出，造成马英九当局极力促成《海峡两岸经济合作框架协议》的刺激因素是2010年1月中国与东盟自由贸易区的正式建立。《海峡两岸经济合作框架协议》不仅有助于台湾经济结构的调整与整合，更重要的是有助于台通过大陆与东南亚国家实现经济上的区域衔接，实现台湾经济的全球化。(注：Merritt T. Cook's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/hr10_03_18.php, pp.13~16. )而且，美国认为，《海峡两岸经济合作框架协议》导致的两岸经济合作的加强也有利于美国在两岸投资和与两岸贸易的发展。
同时，奥巴马政府主张加深和扩大美台经济联系。美国负责东亚及太平洋事务副助理国务卿施大伟提出，美国和台湾1994年签署“贸易与投资框架协议” （英文缩写TIFA）,这为美台提供了主要的贸易磋商机制。美国政府应扩大美台经济联系，使“贸易与投资框架协议”进程恢复活力，进一步消除美台经济障碍，采取新的措施扩展美台双边贸易关系。(注：David A. Shear's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf, p.20.)美国前副助理国务卿薛瑞福认为，美国必须与台湾开始美台自由贸易协定的谈判，这不仅有利于美国经济和增强美台关系，也是台湾抵抗大陆经济影响的有效防御手段。(注：Randall G. Schriver's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf, p.6.)
（四）支持台湾扩大国际空间。
奥巴马在2008年5月祝贺马英九就职的信中，表示希望两岸在扩大台湾国际空间方面取得进展。他说：“对北京来说，向台湾人民显示讲求实际和非对抗的路线非常重要。”(注：“Letter from Barack Obama to Ma Ying-jeou,” May 22, 2008, available at: http://www.china.usc.edu/ShowArticle.aspx?articleID=1066&AspxAutoDetectCookieSupport=1.)
小布什政府时期，美国只支持台湾参与不以主权国家为会员资格的国际组织。(注：2008年3月27日，时任美国国务院东亚局台湾协调处处长史伯明（Douglas Spelman）在位于华盛顿的美中政策基金会就台湾“大选”后美国政府的两岸政策发表演讲，表示美国政府未来对两岸有五个期待的目标。其中，第四个目标是，美国继续支持台湾参与不以主权国家为会员资格的国际组织，期待北京也能在国际上放松对台湾的打压。见Peng Bernice, “The Study of U.S-China-Taiwan Triangular Relationship under the Globalization,” 2008, available at: http://c030.wtuc.edu.tw/ezcatfiles/c030/img/img/743/1093209042.pdf.)奥巴马政府执政后，转而声称支持台湾“有意义地参与国际组织”。(注：David A. Shear's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf, p.19.)在台湾2009年以观察员身份参加“世界卫生大会”后，美国认为这还不够。奥巴马政府提出，台湾是在美国的努力下作为成员加入“世界贸易组织”“亚洲开发银行”和“亚太经合组织”的，今后台湾应该以类似模式参加其他国际组织，如“世界卫生组织”、“国际民用航空组织”等“对台湾人民有直接影响的重要国际组织”。(注：David A. Shear's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, p.19.)
奥巴马政府的台海政策受到多种复杂因素的影响，其中包括美国国内战略辩论、国会亲台势力的影响、军方和军工集团的影响、美国对两岸关系和台湾岛内局势的评估，以及奥巴马政府政策团队的组成等。
（一）美国国内的战略辩论
近年来，美国国内围绕美国的两岸政策的战略辩论中形成两种根本不同的观点，主要是应如何在战略上对台湾进行定位。一些美国战略专家提出，亚太地区面临新一轮陆权与海权的互动，中国作为陆权国家，未来不可避免地将在东亚大陆居于优势地位，只要中国不挑战美国作为海权国家在西太平洋的势力范围，美国可以容许大陆与台湾最终实现和平统一。还有一些专家提出，中国面临的主要问题在国内，在今后很长时期，中国将不得不把主要精力放在国内发展。随着中美经济相互依存关系的发展，以及中美在许多全球和地区问题上的合作，台湾对美国的战略重要性在下降。两岸和平解决台湾问题可以去掉一个可能导致中美之间发生武装冲突的触发点，符合美国的国家利益。
兰德公司2007年发表的研究报告《台湾地位解决之后的中美关系》，分析了包括“在美国不干预条件下以武力实现统一”的解决台湾问题的10种可能模式。报告认为，“如果美国不协助台湾防卫的决定被认为是台湾无理挑衅北京或者随后其他一些破坏美台关系的行为所造成，那么中国的武力行动虽然不受欢迎，却也许会被视为可以理解的（甚至是必然的）。这样并不会造成中美关系的根本改变。”(注：Roger Cliff and David A.Shlapak,“ US-China Relations After Resolution of Taiwan's Status,” RAND Corporation, 2007, available at: http://www.rand.org/pubs/monographs/2007/RAND_MG567.pdf, p.32.)报告中提出的“在美国不干预条件下以武力实现统一”的可能模式，代表了美国战略思维的一种新趋势。(注：Roger Cliff and David A.Shlapak,“ US-China Relations After Resolution of Taiwan's Status,” RAND Corporation, 2007, available at: http://www.rand.org/pubs/monographs/2007/RAND_MG567.pdf, p.32.) 2011年4月8日，曾任美国驻华大使的美军太平洋总部前司令普理赫（Joseph Prueher）表示，美国为了拓展与北京的关系并维系区域安定，应重新审视对台军售。(注：《巨亨早报》，2011年4月8日，参阅网页：http://news.cnyes.com/content/20110408/kdw66pci040ba_4.shtml。 ) 2010年1月，美国波特兰州立大学政治学助理教授季礼（Bruce Gilley）在美国《外交》杂志发表文章认为，台湾正在“芬兰化”。美国应重新遵守1982年对北京做出的承诺，大幅减少对台军售。若台湾实现“芬兰化”，美国逐渐从台海事务中脱身，就能打破中美关系的恶性循环，大大改善中美关系，从而有利于美国乃至全球的安全。(注：Bruce Gilley，“Not So Dire Straits：How the Finlandization of Taiwan Benefits U.S. Security,”Foreign Affairs, Jan./Feb.2010, pp.44~45.)
但美国一些亲台人士则认为，中国崛起肯定会对美国构成挑战和威胁。中国海空军、战略核武器和太空、网络力量近年来迅速发展，而且缺乏透明度，美中军事关系也曾在2010年陷入低谷，这些表明中国军队对美国深刻的不信任，中国民族主义情绪上升，这种趋势表明中国将不可避免成为美国的对手，在亚太地区中国将挑战美国的主导地位。因此美国决不能轻视台湾对美国的战略价值，不能放弃台湾，而必须利用台湾来制约中国。2010年4月，美国海军指挥学院战略与政策系副教授詹姆斯·赫麦斯(James R. Holmes)和古原俊井(Toshi Yoshihara)发表文章认为，台湾是第一岛链防御的关键环节，美国绝不能放弃。2008年美国大选前，美国前负责东亚与太平洋事务助理国务卿帮办薛瑞福和企业研究所研究员卜大年合作发表研究报告《巩固亚洲民主：21世纪美台伙伴关系的议题》，提出一系列全面加强美台关系的建议，甚至主张“允许台湾领导人访问华盛顿，直接和美国领导人进行交流”。(注：Dan Blumenthal and Randall Schriver, 《巩固自由亚洲：21世纪的美台关系议题》，美国企业研究院与阿米蒂奇国际顾问公司台湾政策工作小组报告，参阅网页：http://www.aei.org/docLib/20080222_TaiwanReportChinese.pdf.)这在一定程度上反映了美国政界和智库少数重要人士的想法和主张。美国甚至还有一些人批评奥巴马政府太粗心，应防止两岸太接近。(注：Bonnie S. Glaser and Brittany Billingsley, “Tensions Rise and Fall, Once Again,” available at: http://csis.org/publication/comparative-connections-v12-n3-us-china.)
这两派观点对奥巴马政府台海政策的制定都有所影响。奥巴马政府一方面支持海峡两岸缓和紧张关系，以避免两岸发生冲突迫使美国面临是否进行干涉的选择的尴尬局面；另一方面又继续向台湾出售武器，加强美台军事关系。奥巴马政府将继续在这两种看似矛盾的政策中寻找平衡点。
（二）国会亲台势力的影响
美国国会中一直存在亲台势力，他们利用各种手段在台湾问题上向奥巴马政府施加压力。2009年2月，美国国会众议院提出一项决议案，纪念国会通过《与台湾关系法》30周年。决议案重申美国国会对台湾的支持，甚至对美国没有设驻台湾的大使表示很遗憾。2009年11月17日，奥巴马访华时，有国会议员提出跨党派提案，要求行政部门就对台军售事宜向国会提交详细报告，以确保“台海安全”。提案称，《与台湾关系法》责成美国提供足够的防御性军备给台湾，可是过去一年，美国没有向台湾出售任何军备。而与此同时，中国大陆的军事现代化却大幅前进，对台湾构成更大的威胁。该提案给奥巴马政府造成了很大的压力。
2011年1月5日，美国第112届国会正式开始运作。民主党在中期选举中失利，共和党掌控众议院，民主党仅以微弱优势保住联邦参议院多数。美国再次进入“府院分立”时期。一般来说，共和党亲台的历史更悠久、亲台议员的比重也更大，共和党议员更喜欢炒作台湾问题，特别是在民主党执政时期。历史证明，共和党控制众议院及“府院分立” 的体制将强化国会打“台湾牌”的力度。美政府在1994年推出《对台政策评估》和1996年允许李登辉访问美国，便是在民主党总统执政而共和党控制众议院的“府院分立”时期。有些亲台议员在国会任要职，如有着强烈的反华亲台倾向的共和党古巴裔众议员罗斯·莱赫蒂宁，任众议院外委会主席。2011年1月中国国家主席胡锦涛访美前夕，美国众议院“台湾连线”4名共同主席联名致函奥巴马总统，要求在中美首脑会谈时，美国勿牺牲台湾利益。25名联邦参议员也联名致函奥巴马总统，要求他在中美首脑会谈时，应关注台湾的安全利益。这些表明了美国会亲台势力活跃的程度。
（三）军方和军工集团的影响
美国军工复合体（Military industrial complex）在美国台海政策中有重要影响。军工复合体，又名“军工铁三角”，是由美国军队、军工企业和部分国会议员组成的庞大利益集团。美国军工复合体的主要目的是为了获取军工产品的巨额利润。这种巨额利润一方面来源于美国军队的军品采购，另一方面来源于向国外，包括向台湾出售武器。这个集团曾经高效地将权力、资本和技术集中，快速推进了美军的现代化和高技术化，但是目前已经走到了极端。由于美军希望有更先进的武器装备和更高的待遇，军工企业希望有更多的订单，国会议员希望其选区内的军工企业能提供更多的就业机会，以获得更多的选票。这些相互关联的利益需求，决定“军工铁三角”成为了一个靠军备竞争发财的特殊利益集团。1961年，美国总统艾森豪威尔在向全国发表的著名的告别演说中就曾经提出要“谨防军事-工业集团在政府的一些部门里取得不应有的影响”，并认为这种“不应有的权力的灾难性的增长的可能性是存在的，并将持续存在下去”，而这将损害美国国家利益。(注：〔美〕托马斯·R. 戴伊：《谁掌管美国》（张维等译），世界知识出版社，1985年4月第1版， 第126页。)
但半个世纪过去，美国军工铁三角这头“怪兽”仍然强大，而且打着“爱国”、“公众安全”等口号。2010年5月8日，美国防部长盖茨再次严厉批评“军工铁三角”，指责其为了拿到巨额订单，对美国所面临的安全威胁进行不实渲染。盖茨指出，“军工铁三角”过分夸大美国面临的威胁。“在美军已经拥有3200架各种战术飞机的情况下，我们是否应继续强化力量？当前美国拥有和在建的作战舰艇数量比其他13个海军大国的舰艇总数还要多，这是否意味着美国还处在危险当中？到2020年，美国拥有的先进隐形战斗机的数量是中国的20倍，中国是否将对美国构成直接的威胁？”通过这一连串的诘问，盖茨表达出对“军工铁三角”的强烈不满。盖茨表示，“军工铁三角”的危害之一在于催生了国防官僚主义，通过在国防各环节层层设卡，“铁三角”捞取更多油水。盖茨承认，与“军工铁三角”的较量是一个艰巨的任务，他已经下决心同国会展开激烈斗争。美联社分析认为，盖茨要打破“军工铁三角”，面临的阻力很大。该利益集团已经渗透进美国军政界的方方面面，像前副总统切尼、前国防部长拉姆斯菲尔德都曾经在军火公司任职，盖茨本人当初能够进入前总统小布什的视野，也与“军工铁三角”的推荐有密切关联。(注：“Gates Criticize Military Industrial Complex, ”Report of Associated Press, May 15, 2010, available at: http://mil.news.sina.com.cn/2010-05-15/1042594131.html.)要打破“铁三角”，意味着同整个美政坛为敌，其阻力可想而知。
美国很多大公司都承担政府的国防订货项目并对外销售武器。但美国最大的一百家工业公司的订货只占它们销售总额的不到10%。换句话说，“美国工业的大部分收入或销售都不靠战争或战争威胁。”(注：〔美〕托马斯·R.戴伊：《谁掌管美国》，第127页。)而且，“一般说来，美国企业对发动战争或制造不稳定的国际局势并不感兴趣。国防工业被认为是不稳定的企业——对工业公司来说，可能大赚其钱，也可能大亏其本。偏重军工生产的公司其价格与盈利的比例，要比生产民用品为主的公司小得多。更为重要的是，美国的大公司追求的是，有计划的稳定增长，可靠的投资和有保证的利润。而战争会破坏这些条件。当宣布实现和平时，反映企业界人士愿望的股票市场会上涨，而不是下跌”。(注：〔美〕托马斯·R.戴伊：《谁掌管美国》，第128页。)少数几家实力雄厚并与台湾有大宗军火买卖或企图向台湾出售大批武器的美国公司，非常依赖军事订货。其中最突出的是洛克希德-马丁公司、通用动力公司、诺思罗普飞机公司等。这些公司的军事合同销售额占总销售额的比率分别高达88%、67%、61%。类似的公司还有向台湾出售“爱国者”导弹的美国雷神公司等。1992年老布什总统宣布向台湾出售价值60亿美元的150架通用动力公司制造的F-16A/B型战斗机，既是出于大选需要和战略考虑，也是通用动力公司、洛克希德飞机公司对美国政府和国会，特别是对这些公司所在地得克萨斯州的国会议员和出生于该州的老布什本人进行游说的结果。这些军工企业多年来经过并购重组更加庞大。例如，通用动力公司的军用飞机业务（包括为台湾制造F-16战斗机的业务）1992年被洛克希德飞机公司收购，洛克希德飞机公司1995年3月又与马丁-玛丽埃塔公司合并成立洛克希德-马丁公司，成为美国最大的军工企业。
近年来，为了实现巨额军工利润，美国军工复合体及其在美国政界、智库的代言人千方百计夸大中国大陆的军事实力，渲染所谓中国大陆对美国和台湾的军事威胁。即使盖茨担任国防部长，美国防部2010年8月向国会提交的《中国2010年军事与安全发展报告》仍认为：“在过去10年的时间里，中国军事现代化的速度增快，范围也得到扩展，这使中国武装部队能够发展其他能力，并增加中国使用军队获得外交优势或以对自己有利的方式解决冲突的选择”，“中国其他的行动似乎旨在扩展解放军的兵力投射范围，尽管中国当前维持远距离兵力的能力依旧有限”。该报告提出：“两岸军事力量平衡仍在朝对大陆有利的方向倾斜。”(注：Office of U.S. Secretary of Defense, “Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010，” Annual Report to Congress, August 19, 2010, available at: http://www.airpower.au.af.mil.)这实际上是在为向台湾出售武器制造根据。
（四）美国对两岸关系和台湾岛内局势的评估
对两岸关系的评估是美国制定对台海政策的重要依据之一。奥巴马政府愿意用欢迎海峡两岸关系和平发展，来换取中国在其他一些领域的合作，而且这样做也符合美国的国家利益。美国防部负责亚洲及太平洋事务副助理国防部长迈克尔·希弗尔认为，北京的长远战略是运用政治、外交、经济、文化等手段谋求与台湾的统一，与此同时建立可靠的军事力量以便在事态向坏的方向发展时攻击台湾。只要大陆认为从长远看与台湾有统一的希望，就不会轻言使用武力，但北京坚信，保持可靠的军事威慑是促进两岸政治关系进步的重要条件。(注：Michael Shiffer's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf. p.26.)奥巴马政府认为：“2009年，两岸经济及文化交流继续取得重大进展。不过，尽管出现了这些积极趋势，但中国大陆并未减少针对台湾地区的军事建设。当前，中国正在发展相关能力，以阻止台湾地区独立，或对台湾地区施加影响使其按照北京政府的条件解决该冲突。与此同时，中国也在努力阻止、延缓或否定美国在冲突中为台湾地区提供支持的任何可能。”(注：Office of U.S. Secretary of Defense, “Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010, ” Annual Report to Congress , August 19, 2010, available at: http://www.airpower.au.af.mil.)
同时，有美国智库专家认为，当前研究两岸关系必须看台湾内部。台湾内部现在分歧极大。民进党继续走极端路线，反对两岸改善关系，指责马英九放弃太多的台湾主权。马英九为了2012年连任“总统”，一直试图在两岸关系改善与减少泛绿阵营反弹和反对方面保持平衡。
一些美国专家认为，两岸经济整合与两岸政治统一没有必然联系，在可预见的将来，两岸经济整合不可能导致两岸统一。美台商会会长韩儒伯认为，两岸经济依存加深并没有对台湾人有关台湾地位和身份的认同产生影响。在涉及两岸政治与军事议题上，马英九当局在岛内没有联盟的支持。民调显示，超过90%的台湾人赞成台湾维持现状，即事实上的独立。随着时间的流逝和1949年移居台湾的大陆人口的减少，台湾公众对蒋介石时代的记忆日益消退，相反，“台湾人”意识却日益增强，包括独特的文化、民主政府机制和法制。这就造成“希望与大陆统一的诉求”在台湾极弱，并且随着时间的推移逾发减弱。(注：Rupert J. Hammond's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf. pp.12~14.)美国有的专家甚至指出，随着两岸经济交往的日益加深，认为自己是台湾人的人数不减反增，而且台湾内部极少人支持统一。(注：Scott L. Kastner's Testimony before the U.S.-China Economic and Security Commission, March 18, 2010, available at: http://www.uscc.gov/hearings/2010hearings/transcripts/10_03_18_trans/10_03_18_final_trans.pdf. p.15.)
美国戴维森学院东亚政治教授和美国外交政策研究所高级研究员任雪莉（Shelley Rigger）提出，现在中国大陆一些人对两岸关系发展期望值过高，而实际上台湾民众并未做好准备。(注：Shelley Rigger, “Accentuating the Positive and Eliminating the Negative in Taipei, Washington and Beijing”，available at: http://www.fpri.org/pubs/Obama-Hu.Summit2011.rigger.pdf)最近的民调显示，两岸民众的认知差距非常大。在大陆，52.3%的人认为台湾民众是（祖国）“（大）家庭成员”，而在台湾，53.6%的人认为中国人只是“生意伙伴”；在大陆，64.2%的人相信两岸将会统一；而在台湾，60%的人主张不改变现状，只有16.1%的人说两岸将会统一，8.9%的人说台湾将会独立。(注：“台湾民调显示称两岸战争可能性低，处于缓和状态”，available at: http://internal.dbw.cn/system/2010/09/11/052719437.shtml)
以上这些观点对奥巴马政府台海政策有一定影响。
（五）奥巴马政府政策团队的组成
在奥巴马政府执政后的头两年半中，其对华政策团队以知华派为主，对两岸关系较为熟悉。其中有一些知华派担任与制定及执行台海两岸政策有关的要职，其中包括：常务副国务卿詹姆斯·斯坦伯格、国家安全委员会亚太事务资深主任贝德，负责东亚与太平洋地区安全的副助理国防部长克·希弗尔和米德伟、国家安全委员会亚太事务主任麦艾文等人。这些知华派人士对两岸事务比较熟悉，有助于奥巴马政府避免在两岸政策方面走较大弯路。
2011年上半年起，奥巴马政府政策团队进行较大调整。詹姆斯·斯坦伯格和贝德离任。接任常务副国务卿的坎贝尔和接任国家安全委员会亚太事务资深主任的罗素(Daniel Russel)都是日本问题专家。这将对奥巴马政府亚太政策的制订产生影响。同时，主张加强中美军事交流的美国国防部长盖茨即将离任，他的继任者、现任中央情报局（CIA）局长帕内塔（Leon Panetta）能否比较客观和积极的看待中美关系，尚待观察。
奥巴马政府的台海政策不仅对两岸关系的走向有重大影响，而且对中美关系乃至亚太安全形势有重要影响。
（一）美国积极看待两岸缓和关系，有助于中美关系稳定和发展，但美国现在并不愿意看到两岸谈统一。
奥巴马政府对海峡两岸恢复制度化协商、实现直接“三通”（通邮、通商、通航）、签署《海峡两岸经济合作框架协议》，持欢迎态度。这有助于中美关系和两岸关系的健康发展。但是美国也担心两岸关系发展超出美国的预期。
奥巴马政府执政后，中美关系高开低走再升高，呈现V字型。在2010年中美关系低潮时，奥巴马政府并未将美国“重返亚洲”战略与其对台政策紧密互动，大陆也未因美国售台武器而改变对台政策，因此中美关系这段时间的低潮未对两岸关系产生重大负面影响。
从历史上看，当两岸关系有较大发展时，美国曾调整对台政策，从而对中美关系与两岸关系都造成严重负面冲击。20世纪90年代初，美国企图提升美台关系层级，并允许李登辉访美，就是一个例子。今后美国是否会重蹈覆辙，值得观察。
（二）美国希望维持其在台海地区的主导地位，这促使马英九在台美关系与两岸关系之间寻求平衡，在某些两岸关系问题上有可能屈服美国和民进党的压力。
长期以来，美国在大部分时间里在两岸关系中占有主导地位。为了继续保持其这种主导地位，美国不希望两岸关系发展超出其预期和掌控。而美国在两岸关系问题上，则既可以直接向马英九施加影响，也可能通过绿营间接向马英九施加压力。但美国如果这样做得过头，将给中美关系带来负面影响。
马英九希望在改善两岸关系与避免美国担心之间保持平衡，也希望在改善两岸关系与避免绿营强烈反对之间保持平衡。这使马英九的对大陆政策有一定的摇摆性，在某些改善两岸关系的问题上甚至有可能屈服于美国和民进党的压力。例如，有美国专家担心两岸的政治谈判可能成为和平统一的谈判，(注：William Lowther, “Taiwan Not Briefing US: Glaser”, Taipei Times, December 10, 2010, available at: http://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2010/12/10/2003490551)民进党则攻击马英九“卖台”，因此马英九在两岸政治谈判开始的时间问题上持谨慎态度。
（三）美国对台军售将对中美关系带来负面影响。
小布什政府由于担心中国方面的强烈反应，并未做出向台湾出售F-16C/D战斗机的决定。奥巴马从未表示他将不向台湾出售F-16C/D战斗机。在对台军售问题上，奥巴马表示，他将继续提供台湾“吓阻可能遭受的侵略”所需的武器。(注：Arthur Waldron, “Letter from Taiwan: Taipei and the New, Assertive China,” China Brief, Volume 10, Issue 21, October 22, 2010, available at: http://www.jamestown.org/programs/chinabrief/single/?tx_ttnews%5Btt_news%5D.)
奥巴马政府今后在售台武器方式上可能会比较谨慎，采取多增加批次，减少每批数量的方法，但不会停止售台武器。
据报道，美国国防部门已经完成了对台湾空军的战力评估，认为在两岸军力平衡向大陆倾斜的情况下，有必要售台F-16C/D战斗机，但奥巴马政府内部并未对相关的时程安排达成一致意见。在2011年1月中国试飞“歼-20”战斗机后，美国亲台派人士要求向台出售F-16C/D战斗机的呼声在上升。(注：“Taiwan Seeks to Move U.S. on Arms Sales”, April 13, 2011, available at: http://www.china-defense-mashup.com/taiwan-seeks-to-move-us-on-arms-sales.html)
（四）美国与台湾商签自由贸易协议如涉及主权问题，将对中美政治关系带来冲击。
美国一些政界人士和专家认为，美台签署自由贸易协议（FTA）只涉及双方经贸关系，并不违反美国“一个中国”政策。2010年6月，美国史汀生中心研究员容安澜提出，台湾在与其他国家洽签自由贸易协议时，应技巧地避开带有主权的意涵，否则中国必定会施压反对。只要不涉及主权问题，台湾是有机会和其他国家签署自由贸易协议的。(注：Alan D. Romberg, Comments on ECFA, the Cross-strait Economic Agreement, June 30, 2010, http://www.stimson.org/summaries/alan-d-romberg-comments-on-ecfa-the-cross-strait-economic-agreement/.)今后美国很可能寻找适当时机开始美台自由贸易协议谈判，并将签署这一协议作为对台政策目标之一。
2010年4月底，马英九在和驻台湾外国记者联谊会座谈时说，一旦两岸签署《海峡两岸经济合作框架协议》，他会立即提升自由贸易协议工作小组的层级，由他亲自担任召集人，与台湾的主要贸易伙伴洽签自由贸易协定。(注：《马英九与驻台湾外国记者联谊会座谈》，载《联合报》，2010年5月1日。)2010年6月2日，台湾大陆委员会说，签订自由贸易协定是台湾身为世界贸易组织一员的权利，中国不应加以阻挠。(注：《陆委会谈台湾与外国签订自由贸易协定》，载《联合报》，2010年6月3日。)
《海峡两岸经济合作框架协议》是两岸之间单纯的经济协议,而如果台湾和外国签署自由贸易协议,将涉及台湾国际空间问题,有一定的敏感性和复杂性。所有跟大陆有邦交的国家,尽管形式不同,但它们都公开承诺奉行“一个中国”政策,并据此跟台湾展开经贸交往,这是客观的国际政治现实。只要两岸保持良性互动,不断增进互信,双方就可以在台湾与其他国家商签自由贸易协议方面找到切实可行的解决之道。
（五）美国在推动台湾扩大国际空间方面如违反“一个中国”原则，将对中美关系产生不利影响。
奥巴马政府现在实际上支持台湾以“世界贸易组织模式”、“亚洲开发银行模式”或“亚太经合组织模式”参与国际组织，其中包括以主权国家为会员资格的国际组织。如果台湾在未与大陆协商的情况下，以这些模式参与“世界卫生组织”或“国际民用航空组织”或“国际气象组织”，则会对中美关系和两岸关系造成不利影响。
奥巴马政府的台海政策有一定的稳定性，但由于受到美国国内多种因素的影响，仍存在变数。
夏立平：同济大学政治与国际关系学院院长、教授