《美国研究》2011年第2期
美国国会拨款制度的变迁与改革
刁大明
〔内容提要〕“钱袋权”是美国国会最为基础而关键的权力。1789年以来，美国国会拨款制度已经历过三次重大改革与调整，拨款权力从分享到集中再到分享，拨款委员会的政治角色也随之从“守财者”转变为“散财者”。拨款制度的变迁与改革顺应了联邦政府的发展需求，也反映出府会间的对峙，以及国会内部党团、委员会等相互博弈的政治进程。美国200多年来的拨款制度演进史虽然集中地反映了分权制衡的宪政理念，但也导致了拨款过程中的一些制度性缺陷。
关键词：美国政治 国会 联邦财政拨款 拨款委员会 制度变迁
根据美国联邦宪法，国会行使立法权，掌握着控制联邦政府收入与支出的“钱袋”，其中支出部分的拨款立法直接关乎政府的运行与政策的实施，被称为“钱袋的拉链”。1789年以来，国会拨款制度历经三次重大改革，国会拨款委员会的地位也随之起伏，发生了由“守财者”到“散财者”的变迁。在现今的国会里，拨款、预算和筹款三大委员会分享着拨款权力，这一制度安排在世界范围内可谓鲜见，堪称“美国例外”的又一体现。(注：在34个“经济合作与发展组织”（OECD）国家中，如美国在议会中设置三个或更多委员会管辖财政事务的国家仅有7个，其中专门设置拨款委员会的仅有美国。)
美国学界对国会拨款早已开展了深入的讨论，理查德·菲诺（Richard Fenno）、艾伦·希克（Allen Schick）、查尔斯·斯图尔特（Charles Stewart）等学者分别针对某一特定阶段的拨款制度发展进行了具有代表性的研究。菲诺的《钱袋权：国会拨款政治》(注：Richard Fenno, Jr., The Power of the Purse:Appropriations Politics in Congress (Boston: Little, Brown and Co., 1966).)以两院拨款委员会为中心，主要讨论了20世纪上半叶的国会拨款政治。他指出，不受党团影响的拨款委员会形成立法共识，共同维护本委员会的目标。希克的《国会与钱财：预算、支出与税收》(注：Allen Schick, Congress and Money: Budgeting, Spending and Taxing (NY: Urban Institute, 1980).)以1974年预算法案为焦点，剖析了改革前后国会财政过程的相应变化，特别是在新规则的影响下，国会筹款委员会、预算委员会与拨款委员会之间的合作与竞争。斯图尔特的《预算改革政治：国会众议院拨款过程的设计》(注：Charles Stewart III, Budget Reform Politics: The Design of the Appropriations Process in the House of Representatives, 1865～1921 (NY: Cambridge University Press, 1989).)回顾了1865年至1921年间美国众议院中预算政治的演进过程，论述了1921年的《预算会计法案》的出台，指出党团、委员会和议员之间的利益博弈促使拨款政治形成了从集权到分权再到集权的演变轨迹。
正如道格拉斯·C.诺思所言，“不追溯制度的渐进性演化过程，我们就无法理解今日的选择。”(注：道格拉斯·C. 诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》（杭行译，韦森校），上海·格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社，2008年版，第138页。) 拨款制度变迁的完整图景，既植根于不同历史阶段美国联邦财政的现实需要，又与府会关系、国会政治的妥协与博弈相呼应。本文以联邦财政与国会政治为背景，基于对美国学者相关研究的梳理，辅之以部分历史数据，采用历史分析为主轴、制度与过程视角相结合的研究方法，对这一制度演进历程的脉络进行梳理，以期加深对美国代议民主、美国公共财政的历史与现状的理解。
自首届国会以来，财政拨款权力始终是美国府会和国会内各委员会争夺的焦点。美国财政拨款权力经历了漫长而曲折的变迁，从财政部主导预算，到国会建立筹款委员会管辖收支，再到专设拨款委员会负责支出，最终形成了由国会主导的拨款制度。但在政党党团主导下，拨款委员会的管辖权很快被授权委员会分享，导致了严重的财政后果。
（一）1789年至1800年：财政部主导拨款权
“钱袋权”是宪法赋予立法机构的关键权力，是延伸其他立法权力的基础。美国制宪者明确将钱袋权视为确保政府平衡的主要武器，并在联邦宪法第一条第九款中明确规定“除依据法律规定拨款外，不得从国库支款”。行使此权力的最初设计是，由国会监督行政机构的预算细节，并在必要时予以修正，从而满足政策与项目的需要。但历史却并未完全如此展开。
在1789年开幕的首届国会上，钱袋权就引发了激烈争论。争论的焦点有二：一是国会应以何种方式控制国家财政，二是财政部应如何设置。严格讲，美国建国国之初尚无政党，国会议员以是否支持时任政府而分为两派。在首届国会内居少数地位的政府反对派不同意财政部完全管辖财经事务，而呼吁建立若干行政委员会分别管理财政金融，进而维护国会财政权。(注：Joseph P. Harris, Congressional Control of Administration (Washington D.C.: Brookings Institution Press, 1964), p.48.) 争论悬而未决之际，反对派联合了部分支持派，推动国会于1789年7月24日批准建立“筹款特别委员会”（Select Committee on Ways and Means），负责当年余下的财政请求。每州各一位议员加入该委员会，并推举反对派代表人物埃尔布里奇·杰里（Elbridge Gerry）任主席。此举很快招致支持派的反攻。9月2日，在支持派代表人物亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）的主导下，国会又批准成立财政部，令其全权负责准备并报告国家收支预算。(注：Julian E. Zelizer, The American Congress: The Building of Democracy (NY: Houghton Mifflin Company, 2004), pp.29～30.) 两周后，汉密尔顿的同党们动议撤销“筹款特别委员会”，并将其权限转交给新任财长的汉密尔顿本人。(注：George B. Galloway, History of the House of Representatives (NY: Thomas Y. Crowell Company, 1969), pp.13～14.)
1789年9月20日，美国首部联邦预算在汉密尔顿的办公室里诞生了。该预算案仅涵盖四个领域，即政府支出、国防、偿还革命债务，以及给予退伍军人抚恤金，涉及总额为63.9万美元，尚不足今天联邦政府一个小型行政机构的月度开支。(注：Richard Spohn and Charles McCollum, The Revenue Committees (NY: Viking Press, 1975), p.218.) 9月29日，国会迅速通过了预算案、批准拨款。
在第一届至第三届国会（1789年～1794年）期间，汉密尔顿领导的财政部按习惯逐年准备预算，国会则按年度履行批准权。具体而言，国会的批准大多从众议院开始，众议院通过后再由参议院审议，最终以两院通过为准。1794年初，国会分别通过了两个不同用途的拨款法案，分别支付政府运行和军队建设。按政策领域分别拨款的立法习惯就此确立，并被沿袭至今。
财政部主导预算的制度安排遭到了政府反对派的激烈抨击。反对派代表人物宾夕法尼亚州参议员阿尔伯特·加勒廷（Albert Gallatin）坚称这种“英国模式”的预算将彻底令美国沦为英国的翻版，国会也将成为部长而非人民的代表。面对加勒廷的反对，汉密尔顿阵营指控其不具备宪法规定出任参议员的公民资格，参议院以14票比12票的投票结果支持了指控，将加勒廷逐出国会山。1794年底，汉密尔顿因丑闻辞去财长职务，其中也涉及擅自挪用国会拨付款项的嫌疑。
开始于1795年的第四届国会是美国首届具有正式党团组织的国会，联邦党（Federalist）和民主共和党（Democratic Republican）成为国会两大党，前者掌握参议院，后者成为众议院多数党。不久，在民主共和党的推动下，国会众议院重建了“筹款特别委员会”，以民主共和党人身份当选众议员的加勒廷也被安排进入该委员会。特别委员会成立5天后，接替汉密尔顿担任财长的奥利弗·沃尔考特（Oliver Wolcott）将1796财年预算拨款法案交给委员会审议，从而部分重申了国会财政控制权。(注：Lucius Wilmerding, The Spending Power: A History of the Efforts of Congress to Control Expenditures (New Haven: Yale University Press, 1946), p.39.) 就国会审议的具体程序而言，预算案涉及的具体项目，需先提交给相关领域的委员会授权，筹款特别委员会只审议获得授权项目的相应拨款，即“先授权、后拨款”。(注：Thad Hall, Authorizing Policy (Columbus: Ohio State University Press, 2004), p.38.) 授权与拨款分“两步走”，有助于避免国会对较差决策项目的财政拨款，维持了联邦政府财政运行的效率，这一分权性质的程序一直被沿用至今。
筹款特别委员会的建立并不意味着争议的平息。财政部仍恪守以往的做法，即向国会提出拨款请求时，只分大类，从不具体说明款项用途，使国会难以实现较为微观的审议。第四届国会期间，筹款特别委员会几度要求财政部提供预算细节，以阻止拨款的擅自挪用。据记载，沃尔考特曾写信给汉密尔顿抱怨，“管理财政部越来越难，立法机构不会囫囵吞枣地通过立法。他们的拨款是精细的，那个加勒廷显然正在用难以驾驭的细节拖垮财政部。”(注：Lucius Wilmerding, op.cit., p.48.)
1796年，华盛顿不再谋求连任，首度白宫之争以联邦党人约翰·亚当斯（John Adams）的胜出落幕。行政与立法分支的宪政互动转变为受政党政治影响的府会关系。1797年，亚当斯上台，沃尔考特留任财长。在亚当斯任期内的第五和第六届国会（1797年～1800年）中，联邦党成为两院多数党，主导了立法。虽然身为联邦党人，但亚当斯却尽量效仿前任，尝试超然于党争，而财政部和国会联邦党人皆与汉密尔顿保持密切联系，甚至听命于后者，因而财政部与国会之间、国会内部两党之间的紧张关系毫无缓解之势。
客观地讲，加勒廷与汉密尔顿两派的分歧只存在于对财政拨款的控制程度与幅度上。加勒廷自己也承认，国会不可能预见行政机构的所有需求，因而令其完全控制全部财政支出也是不现实的。(注：Richard Spohn and Charles McCollum, op.cit., p.220.)
（二）1800年至1865年：从筹款委员会到拨款委员会
1800年总统大选实现了联邦政府的首次政党轮替。谋求连任的亚当斯因竭力超然而招致汉密尔顿等人的反对并引发内讧，民主共和党人托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）当选总统。1800年的国会众议院选举也使民主共和党再度成为多数党。
1801年，杰斐逊提名加勒廷出任财长，给财政部带来了全新的财政理念。在加勒廷的建议下，杰斐逊致信国会，希望财政拨款应“明确界定特定需要的特定数额”，消除临时款项，禁止擅自挪用拨款。(注：Joseph P. Harris, Congressional Control of Administration, p.50.) 在民主共和党掌握的府会中，预算案被分解为细目，各行政部门追加的拨款请求也不断增加，这直接加大了筹款特别委员会的审议负担。由于筹款特别委员会仍属于特别委员会（special committee），每个国会会期（即每年）之初皆须重组，很难保证拨款审议的延续性与专业性，更难以应对众多细化的拨款请求。(注：Joseph P. Harris, op.cit., p.51.) 1802年，众议院将筹款特别委员会常设化，并赋予它审批税收与拨款法案、对公共债务进行监督，以及对行政机构的支出与经济活动进行监察的综合职能。由一个委员会同时控制收支，意在保证“收支相抵”的财政平衡理念。1816年，参议院也做出相应调整，设立了常设的“财政委员会”（Finance Committee）。(注：Robert E. Dewhirst and John David Rausch, Jr., eds., The Encyclopedia of the United States Congress (NY: Facts on File Inc, 2007), p.212.)
集绝大部分财政权力于一身的筹款委员会很快就陷入了新困境。虽然当时联邦财政规模仍旧较小，但筹款委员会需要同时掌管国家收支，工作量极大。而当时行政机构擅自挪用款项的行为屡禁不止，也增加了筹款委员会立法监督的压力。1814年，众议院试图通过建立“公共支出委员会”（Public Expenditure Committee）来专门监督行政拨款，缓解筹款委员会的压力。虽然公共支出委员会在名义上保留至1880年，但因它只有监督权而没有立法权，所以未能发挥实际作用。(注：Richard Spohn and Charles McCollum, op.cit., p.220.) 事实上，虽然繁重的审议工作已令筹款委员会捉襟见肘，但其成员显然并不情愿将财政大权拱手让人。
19世纪的三场战争深刻地影响着美国。1812年之前，联邦政府收支基本持平，1812到1815年由于美英战争才短暂出现赤字。1846到1848年的美墨战争使联邦政府支出从每财年2700万上升至4500万美元，再度导致短暂赤字。而在南北战争期间，联邦政府赤字加剧。截止1865年战争结束时，联邦政府支出首次突破10亿大关。(注：Richard Spohn and Charles McCollum, op.cit., pp.220～221.) 在美国内战中，国会的立法效率无法满足瞬息万变的战事需要，时任总统林肯绕开国会拨款程序，自由调拨联邦资财。在国家深陷危机之际，国会不会提出反对意见，但当危机逐渐平息，面对巨额赤字，国会酝酿拆分收支两个关键的财政环节，为筹款委员会和财政委员会减负，并改善国会控制财政的效率与效果。
从本质上讲，拆分筹款委员会的做法除了提高效率、控制支出外，还直接体现了分权制衡的原则与观念。虽然对拨款本身的监督相对乏力，但众议院筹款委员会已成为院会内最具权势的组织。筹款委员会不仅独揽收支大权、不允许其他议员和委员会染指，而且几乎控制了全会的立法步骤与程序，其主席甚至挑战着议长等国会领袖的权威。这就直接招致了国会上下对筹款委员会的一致反感，一致主张拆分。(注：Charles Stewart III, op.cit., pp.82～83.) 1865年3月2日，在第39届国会众议院领导层的主导下，筹款委员会最终被拆分为三个委员会，即管辖税收收入的筹款委员会、管辖拨款支出的拨款委员会（Appropriations Committee），以及管辖金融事务的银行与货币委员会（Banking and Currency Committee）。(注：Robert E. Dewhirst and John David Rausch, Jr., op.cit., p.16.) 至此，拨款委员会走上历史舞台，筹款委员会前主席赛迪斯·史蒂文斯（Thaddeus Stevens）因支持拆分而被党团任命为拨款委员会首任主席。1867年，参议院也对财政委员会做出了相应的调整，建立了参议院拨款委员会。
（三）1865年至1921年：拨款委员会的掌权与分权
拨款委员会的出现，使授权和拨款事务完全交由不同类型的委员会负责，使授权委员会(注：授权委员会（Authorization Committees）是美国国会两院分别设置的专门负责联邦政府某一特定政策领域项目立项和确定该项目所需联邦财政支出的委员会。在目前的国会两院中，除了筹款委员会、预算委员会、拨款委员会和规则委员会之外，其他大部分委员会都属于授权委员会。)与拨款委员会之间展开紧张的竞争。(注：Thad Hall, op.cit., p.38.) 1876年即第44届国会期间，时任众议院拨款委员会主席的印第安纳州民主党人威廉·霍尔曼（William Holman）要求修改拨款规则，赋予拨款委员会通过缩减联邦政府各机构的编制和薪金、削减法案中拨款数量等方式以节约开支的权力，史称“霍尔曼规则”。这意味着拨款委员会将手伸向了国会处理的所有领域。占据多数的民主党出于党争考虑支持了该提议，使之作为规则最终被众议院接受。“霍尔曼规则”的实施直接导致了拨款委员会的集权，激化了授权委员会和大多数议员的不满情绪。
在党团的支持下，各授权委员会向拨款委员会发起了挑战，试图分享拨款权。1877年，众议院商业委员会（Commerce Committee）率先管辖了河流与港口项目的授权和拨款。第46届国会（1879年～1880年）的规则委员会将由商业委员会管辖河流与港口的拨款项目写入众议院规则，并将农业与林业项目的拨款转交给农业委员会负责。第48届国会（1883年～1884年）众议院拆分商业委员会，建立专门的河流与港口委员会管辖该项授权与拨款事务。到1885年，众议院拨款委员会仅管辖14个大类拨款中的6类及全部追加拨款。(注：Charles Stewart III, op.cit., pp.237～238.) 1899年，国会参议院通过类似规则变动，仅保留四类及全部追加拨款的管辖权。
拆分拨款委员会管辖权的动因与拆分筹款委员会的动因如出一辙。从国会政治环境上看，议员希望分享特权，委员会希望扩展影响力，而国会党团领袖们则希望弱化拨款委员会、平衡各委员会，从而维持自身权威。同时，19世纪末的美国正处于“镀金时代”，联邦政府职能扩张，支出规模自然随之膨胀，拨款委员会需要担负更为繁重的审议压力，造成了立法效率不高的问题。为了更为专业、及时地进行拨款立法，对两院拨款委员会管辖权的拆分便被提上日程。(注：Charles Stewart III, “Does Structure Matter? The Effects of Structural Change on Spending Decisions in the House, 1871～1922,” American Journal of Political Science, Vol. 31, No. 3, August 1987, pp.584～605. ) 此外，此次拆分也存在着某些历史偶然：时任筹款委员会主席威廉·莫里森（William Morrison）与拨款委员会主席萨缪尔·兰德尔（Samuel Randall）之间的私人恩怨起到了加速器的作用。(注：Richard B. Cheney and Lynne V. Cheney, Kings of the Hill: Power and Personality in the House of Representatives (NY: Touchstone Book, 1996), pp.102～103. )
事实证明，将拨款管辖权拆分给授权委员会的做法，导致了极为严重的财政后果。1860年代中后期以来，由于经济飞速发展，美国联邦财政状况转好，出现了大规模盈余。但1890年代之后，国家在和平时代罕见地出现了大量赤字。究其原因，除去物价变动、经济复苏、人口增加、疆域扩展、战后重建等经济因素外，国会拨款过程的制度变化具有关键影响。(注：Charles Stewart III, op.cit., pp.133～171.) 对比拨款委员会管辖权拆分前后的联邦支出可知：1867至1879财年，年均支出增长率为0.21%，而1880至1915财年这个数字上升为2.62%。(注：David Brady and Mark A. Morgan, “Reforming the Structure of the House Appropriations Process: The Effects of the 1885 and 1919 to 1920 Reforms on Money Decisions,” in McCubbins and Sullivan eds., Congress: Structure and Politics (NY: Cambridge Press, 1987), p.235.) 分享拨款权力的众多授权委员会，既掌握某一领域的立项授权，又控制着本领域大多数机构的拨款权力。各委员会之间展开竞争，每个委员会以“预算最大化”倾向为本领域谋求更多的财政资源。大多数行政机构则可以自由地向对应的国会委员会申请拨款，无须通过总统和财政部。1878年，国会修改规则，要求各行政机构通过财政部统一提交拨款需求。财政部无权修正，只是按财政年度将其汇编为“预算报告”（Book of Estimates），并将这个报告转交给相应委员会。但这一补救立法，无力彻底遏制各委员会对拨款权力的滥用，以及行政机构的随意开支，财政赤字仍然在持续增长。(注：Allen Schick, The Federal Budget: Politics, Policy, Process, 3rd ed. (Washington, D.C.: The Brookings Institution Press, 2007), p.14.)
20世纪初，随着总统权力的提升，美国联邦财政进入总统行政预算时期。为强化支出控制，国会将拨款权限重置于拨款委员会手中。在委员会国会时期，拨款委员会一方面为维持权势而达成了“守财者”共识，另一方面其下属的各分委员会却进行着“拨款最大化”的竞争。这种自相矛盾的制度特征，不能实现对拨款的有效管理，也无法彻底改善联邦政府的财政状况。
（一）1921年改革
19世纪末20世纪初，美西战争、养老金负担，以及巴拿马运河的修建等因素致使美国联邦政府支出规模大增。内战后近30年的盈余被消耗殆尽，1893年之后连续6年出现赤字。虽然由于关税等收入的增加，20世纪初联邦财政曾出现短暂的盈余，但其后再次陷入赤字之中。经济危机、两次世界大战等内外危机，为总统权势的提升创造了良机，体现之一即总统对联邦财政收支的控制。历经塔夫脱、威尔逊及哈定等三任总统的酝酿，《预算与会计法》（The Budget and Accounting Act of 1921）于1921年6月10日得以签署并生效，标志着总统主导联邦预算时代的开始。该法的主要内容包括：由总统每个财政年度负责编写各行政机构的统一预算，提交国会审议；在财政部设立预算局（Bureau of Budget），以辅助总统管理预算；(注：1939年，预算局被重置到总统办事机构体系之中。) 在立法机构体系内设立总审计署（General Accounting Office），对国会负责。
在行政权力主导统一预算的同时，相应地，国会内部也强化了财政控制，将拨款管辖权统一到拨款委员会手中。1920年6月1日，众议院以158票比154票通过了这一规则的修订，123名众议员缺席了投票，足见这一动议颇具争议。同时，部分议员还建议将所有领域的拨款统一到一个综合拨款法案当中，他们认为这种“一揽子”法案（omnibus）有助于议员在审议中全盘考虑，有效控制预算。但由于各拨款法案的进度不一，要通过“一揽子”综合拨款需要几周甚至更长的时间，该规则修订未获通过。
1921年，重获统一拨款管辖权的众议院拨款委员会立即设置了12个专门分委员会（subcommittee），具体的分类基本对应着各行政部门，每个分委员会对应着一项拨款法案，其中的短缺分委员会（Deficiencies Subcommittee）负责所有的追加拨款。众议院拨款委员会的组织调整，给对口相关的参议院带来了程序问题。1922年，参议院也做出同步调整。在随后的20年中，两院拨款委员会分委员会的设置保持了相对稳定，只是随着行政机构的变化进行了几次调整。直到第91届国会（1969年～1970年），国会两院拨款委员会恢复了对外事务分委员会，撤销了短缺分委员会，最终保持了两院拨款委员会13个分委员会在设置和职能上的平行一致。(注： James V. Saturno, “Appropriations Subcommittee Structure: History of Changes from 1920 to 2007,” CRS Report for Congress, Order Code RL31572, January 31, 2007.) 此时的国会已进入了委员会主导的时代，拨款委员会也是相当分权化的组织，各分委员会在各自政策领域内具有绝对权力。据统计，分委员会审议通过拨款决议的97%最终被全会接受，且极少遭遇修改。(注：Richard Fenno, Jr., Congressmen in Committees (Boston: Little, Brown and Company, 1973), p.95.)
（二）国会拨款委员会的构成变化
20世纪上半叶，美国国会政治经历着深刻的变化：在党团领导衰落的同时，资历制度得以建立。1910年，受到进步主义运动影响的部分共和党人和处于少数党地位的民主党人联合起来挑战时任议长的约瑟夫·卡农（Joseph Cannon）的权威，取消了议长控制规则和委员会构成的特权。(注：Robert V. Remini, The House: The History of the House of Representatives (NY: HarperCollins, 2006), pp.272～275.) 在国会领袖和党团对委员会不再施加控制的同时，资深议员成为具有实际影响的群体。与19世纪末众议院中40%到50%是新议员相比，20世纪前30年的新议员仅占20%左右。(注：Nelson W. Polsby, “The Institutionalization of the U.S. House of Representatives,” The American Political Science Review, Vol. 62, No. 1. (Mar., 1968), pp.144～168.) 资深者更容易进入拨款等具有权势的委员会，并更容易担任领导。为确保长期在任，议员们加入与其选区利益相关的专业委员会，并在立法过程中最大程度地将利益带回选区。选区通过议员实现利益之后，将继续选举议员。连任的议员获得资历，将更可能为选区牟利，这就是资历的“自我强化”。(注：Nelson W. Polsby, Miriam Gallaher, and Barry Spencer Rundquist, “The Growth of the Seniority System in the U.S. House of Representatives,” The American Political Science Review, Vol. 63, No. 3. Sep., 1969, pp.787～807.) 1913年通过了联邦宪法第十七条修正案，国会参议员开始由民众普选产生。当时的第63届国会（1913年～1914年）参议院完善了两党党团的组织结构，但在委员会组织和立法规则上仍因循资历为重的旧例。这样，资历成为两院都遵守的一个重要标准。以第86届国会（1959年～1960年）为例，众议院拨款委员会的55位成员进入该委员会前已平均具有3.38年的资历，而在参议院里这个数字为5.26年。(注：Joseph P. Harris, Congressional Control of Administration, p.70.) 拨款委员会成员是资深议员，意味着他们经历过更多换届选举的考验，来自更为安全的选区，一旦进入拨款委员会就更不会轻易离开。当届众议院拨款委员会中的民主党人平均任该委员会成员已8.74年，而共和党人则是10.2年。时任拨款委员会主席的民主党人克劳伦斯·卡农已在该委员会中服务了30年；而作为少数党首席成员的约翰·塔伯（John Taber）则已身为该委员会成员36年。相似的情况也发生在参议院，议员在拨款委员会服务的平均时间为7.44年，1/3的成员在10年以上，最长为32年。(注：Joseph P. Harris, Congressional Control of Administration, p.70.)
当时，议员们参与拨款委员会往往源于两个动机：国会权势和选区利益。(注：Richard Fenno, Jr., Congressmen in Committees, pp.2～5.) 事实上，拨款委员会的管辖范围除了行政机构拨款外，也包括对整个国会系统和其他各委员会等的拨款，在国会内外都颇具影响。在这种情况下，拨款委员会成员为了维持或突出权势，必然倾向于削减行政部门和国会其他部门的支出要求。(注：Richard Fenno, Jr., Congressmen in Committees, p.48.) 这种削减也使得拨款委员会需要面对来自国会内外的压力，导致其成员为维持拨款委员会的权势而形成了一种组织化的网络与共识。委员会内部的党派分歧有限，两党议员往往倾向于共同维护委员会作为“守财者”的权威，共同削减政府开支。(注：Richard Fenno, Jr., The Power of the Purse: Appropriations Politics in Congress (Boston: Little, Brown and Co., 1966), p.72.) 与此同时，拨款委员会成员还会尽量向选区输送利益，加强连选连任的可能。由于参议员的选区是各州，相对于众议员的选区更为普遍地需要联邦财政援助，因而参议院拨款委员会成员对选区利益的关照更为突出。(注：Richard Fenno, Jr., Congressmen in Committees, p.143.) 作为拨款委员会成员，他们往往还在符合选区利益的授权委员会内兼职。如来自密西西比、佐治亚、蒙大拿等农业州的议员可能身兼农业委员会和拨款委员会农业分委员会的成员。(注：Joseph P. Harris, Congressional Control of Administration, pp.71～72.) 如此重叠安排造成的最严重后果是拨款决策可能对某些行业利益或选区利益过度倾斜。授权者就是拨款者，各授权委员会之间的竞争直接转化为拨款分委员会之间的竞争，这样就有可能对某一行业或选区利益失去有效的财政控制，造成联邦财政的不均衡分布甚至浪费。由此可见，议员参与拨款委员会的动机存在着内在矛盾，一方面要维护权势而充当“守财者”，另一方面又要借此特权为选区利益服务，这就为拨款制度的新一轮改革埋下了伏笔。(注：Lance T. LeLoup, The Fiscal Congress: Legislative Control of the Budget (Westport, CT: Greenwood Press, 1980), p.122.)
（三）改革的效果与再度调整
在总统及预算局对各行政部门支出的严格控制与国会拨款委员会等立法机构的严密监督下，1921年改革之后十年内的联邦财政状况好转，并于1930财年偿清了国家债务，实现了7.4亿的盈余。1931年之后，由于经济危机和第二次世界大战的影响，联邦政府支出再度上升，到战争期间升至3800亿美元，造成了近2110亿美元的赤字。(注：Lewis H. Kimmel, Federal Budget and Fiscal Policy, 1789～1958 (Washington, D.C: Brookings Institute, 1959), p.320.) 1948财年支出规模明显降至330亿，而1959财年又增为807亿，造成了124亿的赤字。
上述联邦支出的巨幅增长，一方面与美国在冷战状态下的军备扩张有关，彼时的军费支出最高可达500亿美元，占年度预算总额的一半以上；另一方面也受到日益增长的联邦公共福利项目开支的影响。1929财年的社会福利开支仅为950万美元，到1959财年飙升为7040万美元，1961财年则增至9710万美元。1960年代约翰逊政府的“伟大社会”（Great Society）计划更是将该领域支出推向新高峰。不断增加的社会项目属于“强制性支出”（mandatory spending）而非拨款委员会可控的“自主性支出”（discretionary spending）。(注：Louis Fisher, The Politics of Shared Power: Congress and the Executive (College Station, TX: Texas A&M University Press, 1998), pp.225～226.) 事实上，陷入越战、冷战军备所需费用及社会福利等国内支出的同步激增，均为总统主导预算时应对国内外大形势、迎合选举与政党政治需要而做出的政策选择，是无法通过国会拨款委员会等立法控制加以调节的财政后果。
这一历史时期中，统一管辖权的拨款委员会也并未能完全实现控制支出的预期。各行政机构的预算请求，仍旧在拨款委员会各个分委员会中审议，仍然是多个拨款法案付诸表决。总统汇总各行政机构的国家统一预算请求，提交给国会之后，马上被拆分、递交到不同政策领域的分委员会中，每个分委员会仅仅考虑自己负责的那部分预算。虽然拨款委员会领导会发挥一些调控与平衡的作用，但不同步审议的分委员会之间很难达成合作并协调一致。拨款委员会作为一个整体仅仅对各分委员会的审议做些“表面文章”的监督，远未实现有效的修正或调节。
1946年，国会通过《立法机构重组法》（The Legislative Reorganization Act of 1946），在两院之间建立了“联席预算委员会”（Joint Budget Committee），以协调两院收支立法。(注：Dewhirst and Rausch,Jr., ed., The Encyclopedia of the United States Congress, pp.319～320.) 联席委员会在每个会期之初召集会议，确定未来财年拨款的最大数额，预估可能出现的赤字，最终形成报告。该报告在当年2月15日之前完成，并以“联合决议案”方式由两院通过，作为当年财政立法的依据之一。但这种立法机构制定预算的尝试并未成功，随后的1947、1949两年的协调都未能达成一致。事实上，该制度存在着诸多缺陷。例如，联席委员会由两院收支相关委员会全体成员构成，总共百余位议员的规模原本就有损效率；而作为临时机构的联席委员会又没有必要的专业助理，从1月初开会到2月15日之前拿出报告的难度极大。又如，报告建议以无法律效力的联合决议案方式出现，对其后的国会行动基本毫无约束力可言。
1950年，国会尝试以“一揽子”方式强化预算控制，即在拨款委员会各分委员会审议之后，将提案交由拨款委员会汇总为一部法案。这部431页的法案涵盖了1951财年支出总额749亿的49%，每个领域只是其中一章。拨款委员会仅用3个小时就完成了对该法案的审议，并以党派划线投票通过。(注：Dalmas H. Nelson, “The Omnibus Appropriations Act of 1950,” The Journal of Politics, No.15, 1953, pp.274～288.) 其后，国会几度尝试重启“一揽子”方式，但均遭到议员的普遍反对，他们的理由是“一揽子”法案的内容过于繁杂而不便详细审议。直到1980年代末，国会进行多个“延续决议案”拨款审议时，由于涉及项目有限且需求迫切，才连续使用了“一揽子”拨款方式。
1970年代以来，国会的权力得到了一定程度上的复兴，以国会财政权的重构最为典型。在重新掌权的党团主导下，国会建立了预算委员会，进行宏观的财政管理，限制着拨款委员会各项目的支出规模。因此，拨款委员会从“守财者”转为了“散财者”，以改变或增加支出项目为维系其影响力的主要途径。虽然国会多次试图改革拨款制度，但仍无法控制行政部门既定政策所需的巨额支出及其导致的赤字困境。
（一）1974年改革
自1921年总统掌握预算权力以来，国会始终希冀遏制总统权力，实现充分制衡。事实上，总统除准备、提交及执行预算之外，还时常修正国会拨款立法，扣留某些项目经费进而终止其实施。(注：James L. Sundquist, The Decline and Resurgence of Congress (Washington, D.C: Brookings Institute Press, 1981), p.201.) 在尼克松时代，总统扣留拨款的行为上升为严重的府会矛盾。1969到1970财年中，尼克松共扣留了约350亿美元；1972年12月到1973年1月之间，刚刚获得连任的尼克松再次大量扣留国会拨款，被扣留款项牵扯到城镇建设、农业、水资源利用等多个国内项目，涉及约180亿美元。(注：James L. Sundquist, op.cit., p.204.) 总统扣留拨款行为的变本加厉，直接引发了1974年新一轮预算拨款的制度改革。此外，1973年“水门事件”爆发导致尼克松辞职，总统在社会大众中的信任度一落千丈，国会被要求加强对总统权力的制衡与监督。
早在1972年，国会两院就组建了“预算控制联席研究委员会” （Joint Study Committee on Budget Control），由两院筹款（财政）委员会、拨款委员会的两党领导参加。该委员会提出了国会建立专门监督预算机构及限制拨款委员会各分委员会“碎片化”倾向等建议。由这些建议汇编而成的报告，经过两院各委员会的多次酝酿与修改，最终获得两院通过，即1974年《国会预算与扣留控制法》（The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）。
1974年法案除了明确限制总统扣留拨款行为外，还重构了国会预算拨款的制度安排。该法规定，在两院分别建立专门的常设“预算委员会”（Budget Committee），负责在总统预算报告的基础上制定“预算决议案”（Budget Resolution）。该决议案无法律效力，也无需总统签署，但对国会预算过程具有约束力。预算决议案往往包括预期总收支、授权、赤字或盈余及公债等具体要目。其中支出与预算授权按照项目门类分别列出。(注：Walter J. Oleszek, Congressional Procedures and the Policy Process, 6th ed. (Washington, D C: CQ Press, 2004), pp.60～61.) 本质上讲，国会预算决议案是与总统行政预算并立的另一个预算估计方案，标志着国会财政权的复兴。(注：Louis Fisher, Constitutional Conflicts between Congress and the President, 5th ed. (Lawrence, KS: University Press of Kansas, 2007), p.205.) 比较而言，预算委员会使国会可以对联邦财政收支的总量分布实现“宏观预算管理”（macro-budgeting），形成对此前拨款委员会各分委员会针对项目支出的“微观预算管理”（micro-budgeting）的有效补充。(注：Lance T. LeLoup, “Appropriations Politics in Congress: The House Appropriations Committee and the Executive Agencies, ” Public Budgeting & Finance, Winter 1984, pp.78～98.) 同时，该法还规定，两院共同建立一个无党派属性的独立机构，即“国会预算办公室”（Congressional Budget Office），与总统下属的管理与预算办公室（原预算局）相对应，负责专门为国会提供财政金融领域的专业分析，帮助国会实现独立的预算评估。
根据该法的要求，1975年第94届国会运作伊始，两院就相继建立了预算委员会。与其他拥有财政权限的委员会相同，预算委员会的审议也多始于众议院。众议院预算委员会规模相对较大，最初定为25人参与，其中5人来自筹款委员会、5人来自拨款委员会、1人来自规则委员会，其他席位由两党党团负责分配。(注：Walter J. Oleszek, Congressional Procedures and the Policy Process, p.57.) 参议院预算委员会最初有16人参与，未严格规定成员来源，仅由两党党团选举产生。(注：Dennis S. Ippolito, “The Power of the Purse: Congressional Participation,” in Albert C. Hyde ed., Government Budgeting: Theory, Process, and Politics, 3rd ed. (Beijing: Peking University Press, 2002), p.165.)
（二）拨款委员会的分权调整
整个20世纪60、70年代，美国政治版图的重组牵动着国会拨款委员会的权力结构。民主党人因民权运动和社会福利改革而失去了广大南部地区，国会内长期在任的南方民主党人数量下降，资历制度受到严重冲击。来自“新疆域”的新议员规模增大，开始诉求院会权力，而唯一能够组织、控制新任议员的只有他们各自的党团。(注：Daniel P. Franklin, Making Ends Meets: Congressional Budgeting in the Age of Deficits (Washington, D.C.: CQ Press, 1993), pp.46～47.) 经过一系列改革，国会回到了党团领导之下。当然，国会成员结构的变化，并不意味着资历现象彻底消失，在各党派传统的安全选区仍旧存在资历较深的议员。党团在分配委员会席位等资源时，仍将资历视为关键因素之一，议员在委员会内排序、发言、表决时也以资历为准。随着两党党团重新掌握立法主导权，两党在众多议题上泾渭分明，呈现出极化（polarization）倾向。(注：Sean M. Theriault, Party Polarization in Congress (NY: Cambridge University, 2008), pp.23～28.)
在此背景下，拨款委员会成员的构成及其领导的产生也都回到了党团领袖的控制之中。(注：Smith and Deering, Committees in Congress, 2nd ed. (Washington,D.C.: Congressional Quarterly Press, 1990), p.51.) 在第94届国会期间，两党党团彻底主导了本党议员委员会构成与各委员会领导人选的安排。就拨款委员会而言，具有关键影响的各分委员会领导也需由党团选举产生。(注：Allen Schick, “The Three-Ring Budget Process: The Appropriations, Tax, and Budget Committees in Congress,” in Thomas E. Mann and Norman J. Ornstein, eds., The New Congress (Washington D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1981), p.300.)
拨款委员会成员仅部分保持着资历所维持的秩序，如在第95届国会（1977年～1978年）众议院拨款委员会37位民主党成员中仅有8位资深议员，他们大多来自南部，立场相对保守；而另外29位皆是在党团领导下依照政党忠诚度、政策立场等标准进入拨款委员会的。(注：Allen Schick, Congress and Money: Budgeting, Spending and Taxing (NY: Urban Institute, 1980), p.434.) 这就导致在两院拨款委员会的立法过程中，委员会不再是一个整体，他们不再恪守作为整体而形成的“守财者”角色，而是更多地执行各自党团的意图，贯彻“极化”立场。比如在第94届国会期间，众议院拨款委员会通过的拨款法案中的3/4遭遇了至少一个委员会成员的反对，而该数字在1947年到1962年间仅为6%。(注：Allen Schick, “The Three-Ring Budget Process: The Appropriations, Tax, and Budget Committees in Congress,” pp.300～301.)
在党团的安排下，众议院拨款委员会成员一般不得同时参与其他授权委员会。这一制度打破了以往议员身兼授权者与拨款者的怪象，将授权与拨款相分离，提升了国会预算监督过程中的合理性和高效性，强化了党团在授权和拨款过程中的主导权。在参议院中，虽然党团领导作用同样得到了提升，但由于参议院“个人主义”的多元权力结构，党团本身对议员约束的方式与效果都相对有限，参议员在授权、拨款两类委员会重叠任职的现象并未改变。
对于历经震荡变革的拨款委员会而言，1974年法案可谓是最为重大的一次制度调整。两院预算委员会的建立，意味着拨款委员会的管辖权被再度拆分。根据该法第302条款的规定，预算决议案在支出和授权上都分类明细，事实上是为每个授权委员会和拨款委员会分委员会可立项和支用的数额进行分配（allocation），并明确规定了上限。拨款委员会各分委员会必须在相应的分配额度内完成拨款立法，进而遏制拨款委员会各分委员会之间恶性竞争、为各自领域利益争取更多拨款而导致滥用国家财政的情况。
不同于1850年代授权委员会在项目领域内对拨款管辖权的分享，新建立的预算委员会负责国会预算制定、审议环节，充当起“守财者”的角色，而拨款委员会更像是个“索款人”（claimant），要与其他授权委员会一起接受预算委员会的监督与限制。在这一制度安排下，拨款委员会不能再以削减拨款来彰显影响力，而是倾向于更多地支出，即通过某种方式改变授权项目的拨款数额，或者在授权政策项目的范围内增加某一具体项目的拨款，从而影响决策。这样一来，拨款委员会在财政立法中的角色就从“守财者”逐步转为了“散财者”。(注：Lance T. LeLoup ed., “Appropriations Politics in Congress: The House Appropriations Committee and the Executive Agencies,” pp.78～98.) 那些被塞入授权拨款项目的专项拨款往往具有极强的针对性，仅为议员所在选区及所代表的特殊群体牟利，因而又被戏称为“猪肉桶”（pork barrel）。
（三）改革的效果与再度调整
1974年改革虽然强化了国会在预算过程中对总统的有效制衡，但联邦财政赤字并未得到缓解。1981年，里根总统宣布3年内削减国内项目开支1300亿美元。同年，为刺激经济发展，在国会两党的共同支持下，里根签署了《经济复兴税收法》（The Economic Recovery Tax Act of 1981），大幅降低个人所得税税率，导致联邦政府收入锐减。(注：John H. Makin and Norman J. Ornstein, Debt and Taxes: How America Got into Its Budget Mess and What to Do About It (NY: Times Books, 1994), pp.12～13.) 与此同时，在冷战的背景下，里根政府加大了国防军备的投入，军费支出升至越战以来的最高水平。整个1980年代的年均赤字高达1360亿美元，约为1975财年的9倍。(注：Louis Fisher, The Politics of Shared Power, p.229.)
为了应对居高不下的赤字，1985年国会通过了《平衡预算与紧急赤字控制法》（The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985），即“格-拉-霍法”（G-R-H）。(注：法案因提案者姓氏而简称为“格-拉-霍法”。三位提案人分别是南达科他州民主党人厄尼斯特·霍灵斯（Ernest Hollings）、新罕布什尔州共和党人沃伦·拉德曼（Warren Rudman）和得克萨斯州共和党人菲尔·格莱姆（Phil Gramm）。) 该法为其后五个财年设定了消灭赤字的年度目标，当目标未能实现时，总统可自动开启“封存”（sequester）机制削减支出。虽然“格-拉-霍法”将1991财年实现“零赤字”作为目标，但1986财年2212亿美元的赤字就远远超出了预期中的1719亿。1987年，最高法院以给予总审计署的权限违宪为由，废止了“格-拉-霍法”。同一年，国会通过“格-拉-霍法”修订版，在调整程序的同时，将目标推迟到1993年实现。但1991财年的赤字就已增至2687亿，这宣告了“格-拉-霍法”失败。(注：Committee on House Rules, History of the United States House of Representatives, 1789～1994, p.229.)
1990年，国会又通过了《预算执行法》（The Budget Enforcement Act of 1990），将“格-拉-霍法”预算削减目标转为此后5年内对支出的控制。此法明确对自主性支出做出了整体限制；一旦超出限制，国会就必须进行跨委员会（即跨政策领域）的支出压缩。换言之，在上限确定的前提下，国会可以通过压制某一项目的支出来增加另一个项目的支出。同时，该法要求在税收和强制性支出的社会福利项目上执行所谓的“现收现支”（PAYGO）规则。当采取任何减税措施或增加社会福利项目支出时，必须相应地以其他税收的增加或其他社会项目支出的削减作为补偿。1990年法案所制定的“支出上限”和“现收现支”规则在府会之间建立了削减赤字的共同约束。经过数次修正，“支出上限”与“现收现支”规则被延长至2002年才失效。(注：Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek, Congress and Its Members, 10th ed. (Washington, D.C.: CQ Press, 2005 ), p.444.)
1990年代中后期，民主党总统克林顿与共和党主导的国会在财政收支议题上有过多次交锋，也达成了一些妥协。先是1995年底、1996年初因减税议题而引发国会终止拨款审议，进而导致了联邦政府部分机构关门的政治危机；后有国会1996年通过《单项否决法》（The Line Item Veto Act of 1996），赋予总统否决拨款法案中个别单一项目以维护收支平衡的权力。(注：1998年6月，联邦最高法院在“克林顿诉纽约市”（Clinton v. City of New York）一案中裁定“单项否决”方式违宪，进而该授权被废止。) 1998年9月，联邦政府财政出现盈余，而且是1969财年以来最大规模的693亿盈余。此次盈余的原因，除了1990年法案的作用之外，还得益于其时政经形势的变化：1990年代美国“新经济”的快速发展为政府提供了充足的收入；冷战的意外落幕降低了国防开支；由于共和党人的抵制，民主党政府的医疗改革等社会福利项目并未顺利展开，使支出水平未明显上升。(注：Davidson and Oleszek, Congress and Its Members, p.445.)
2001年1月，共和党人小布什入主白宫时，财政盈余已高达2362亿美元。他上任半年内便签署了10年减税1.6万亿美元的计划，该计划是里根总统执政以来最大规模的税收削减。九一一事件后，小布什政府发动了阿富汗和伊拉克战争，军事和国土安全领域的财政支出飙升。2002年，“支出上限”和“现收现支”规则到期，共和党治下的府会并未将其延长，结果当年联邦财政就出现了1578亿美元的赤字。2003年，小布什政府再次大幅度减税，并主导通过了将部分处方药纳入医疗保险范围的立法，致使当年财政赤字激增至3776亿美元，2004年又增至4127亿美元。由于小布什政府采取这种扩张性保守主义财政政策，使联邦财政赤字在2006年已高达5373亿美元。(注：Historical Budget Tables, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2008, p.28, http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2008/pdf/hist.pdf, 2009年09月01日访问。)
面对巨额赤字，在第110届国会开始运作之后，重掌国会两院多数的民主党立即将“现收现支”列入众议院规则，但是为了应对不期而至的金融危机，不得不再度搁置该规则。2009年，在金融危机背景下上台的民主党总统奥巴马在民主党控制的国会的配合下，实施了一系列经济刺激计划，绕开“现收现支”规则增加政府支出，当年联邦赤字即达到了1.67万亿美元。(注：Congressional Budget Office, “Total Deficits or Surpluses, 1969 to 2019,” http://www.cbo.gov/ftpdocs/100xx/doc10014/Chapter1.5.1.shtml#1100244, 2009年09月01日访问。) 2009年8月，奥巴马提出的全民医保计划在国会内遭到了共和党和民主党党内财政保守主义者的极力反对，前者反对增加税收，而后者则强烈要求恢复“现收现支”，以确保负责任的财政支出。2010年2月21日，奥巴马签署了编号为H.J.Res.45的联合决议案，恢复“现收现支”规则，有效期至2011年年底。
重新确立“现收现支”规则的同时，民主党国会还向“猪肉桶”开战。2007年1月5日，作为众议院“100小时立法新政”的重要组成部分，众议院规则第21条第9款采纳了一系列对专项拨款的限制。该规则明确要求在审议法案之前明确界定专项拨款及其提议者。1月18日，参议院通过编号为S.1的道德改革法案，要求明确公开所有法案中的专项拨款及其提议者，要求议员将其专项拨款要求公诸于众。4月17日，时任参议院拨款委员会主席的罗伯特·伯德（Robert Byrd）宣布，拨款委员会将在2008财年拨款立法中实现专项拨款公开化。7月31日，众议院以压倒性票数投票通过了S.1的众议院修正版本，参议院随后同意了众议院的修正意见。9月14日，小布什批准该法案生效，即《诚实领导与公开化政府法》（The Honest Leadership and Open Government Act of 2007）。该法案最终版本中的第521条是专项拨款改革内容，随后参议院也将其加入了议事规则，即第45条规则。(注：Robert Keith, “Federal Budget Process Reform in the 110th Congress: A Brief Overview,” CRS Report for Congress, November 20, 2008.) 2009年第111届国会开始运作之后，民主党再次推动更为严格的限制专项拨款的改革，对专项拨款的提交、验证、审查及限额等程序设置了多项约束。
必须承认，国会的“现收现支”规则及限制“猪肉桶”等拨款制度的改革仍无力有效削减联邦政府财政赤字。2010年“后金融危机”时代的美国，经济复苏缓慢，联邦政府既要保证在创造就业、刺激经济及全民医疗等社会福利项目上的巨额开支，又要维持阿富汗战争等反恐开销。2011年伊始，共和党凭借在第112届国会众议院的多数党地位，通过拨款法案大幅度削减支出，使府会关系陷入僵局，“政府关门”危机一触即发，本已令人堪忧的联邦财政状况更是雪上加霜。根据2010年的预计，到2020财年时，联邦赤字仍将高达约8410亿美元，美国联邦财政将很可能长期处于赤字阴影之下。(注：http://www.nytimes.com/interactive/2010/02/02/us/politics/20100201-budget-porcupine-graphic.html?ref=politics, 2010年3月19日访问。)
从1789年联邦宪政框架初步建立至今，美国国会拨款制度经历了多个历史阶段的变迁与改革，最终形成了府会之间、国会内部多重机制相互制衡的财政管理方式。
首先，拨款制度的变迁与改革是在美国联邦财政史的大背景下发生、发展的。国会拨款制度是服务于联邦财政现实需要的，也对联邦财政状况产生一定影响。纵观美国财政史，当国家经历战争、经济危机等困境时，联邦财政往往需要巨额支出，国会只得服从需求，无法进行控制。而当内外环境缓和、经济得以发展时，国会在严格控制财政支出上的角色就凸显出来。此时的拨款制度一旦出现混乱，就将直接殃及联邦财政的平衡，导致滥用支出及赤字频现。自20世纪中叶以来，由于美国既需要面对冷战、反恐战争等带来的军费压力，又须背负社会福利项目的支出负担，因此联邦财政支出的激增呈现出常态化的趋势，国会拨款制度无力通过立法控制、减少支出以削减赤字。在这种状况下，国会拨款委员会为了维持其影响力，就将其立法角色从严格控制支出的“守财者”转变为增加或改变支出项目的“散财者”。这段历史表明，国会拨款的制度安排确实对联邦财政支出与赤字状况具有影响力，但这种影响力并不足以扭转在选举与政党政治交互下的美国政府内外政策所需的庞大支出及由此产生的巨额赤字。
第二，拨款制度的变迁与改革是处理立法权与行政权之间宪政关系的历史。在不同的历史时期，由于社会经济情况或突发事件危机等因素，立法权与行政权往往此消彼长。两者中任一权力分支影响力上升的重要表现之一就是其掌握预算与拨款权力。府会在拨款立法上具有不同底线：对国会而言，基于代议机构的地位，其底线是保证联邦财政不被滥用而造成浪费；对总统及其行政机构而言，要履行政府的基本职能，其底线是保证联邦财政资金能够满足政策需求。当其中一权力分支主导预算拨款，冲击到另一分支的底线时，便彻底打乱了府会关系的平衡，必然招致另一权力分支的强烈反抗，最终导致一场重构府会财政关系的改革。值得注意的是，除府会关系保持相对平衡之外，司法权也在其中扮演着微妙的角色，如联邦最高法院对“格-拉-霍法”及对总统“单项否决”权的违宪判决，都曾影响联邦财政拨款制度的走向。这就意味着，即便府会双方出于某种原因自动打破平衡，将权力向一方倾斜时，司法权将会成为有效的纠正机制。
第三，拨款制度的变迁与改革是国会内部协调权力关系的历史。拨款制度在国会内的变化，主要体现为国会两院多次调整拨款权力及其相应的拨款委员会的设置。从府会关系上看，国会调整拨款制度安排主要集中在国会主导预算拨款期间。在这种情况下，国会掌握拨款主导权，国会内分管拨款的委员会权力上升，导致权力制约失衡，必然引发权力关系的调整。从国会内部结构上看，每次调整的路径大致是：由于国会主导预算拨款，这一方面增加了立法压力，促使出现专业细化的委员会，另一方面提升了该委员会的权势；由于专业委员会独揽预算拨款大权，引发党团、其他委员会等国会内部权力机构之间的竞争，从而导致拨款权力的拆分；而这种拆分正是进一步专业细化的开始，并进而导致了另一个权力集中的循环过程。在总统及其行政机构主导预算的情况下，国会的拨款机制会反方向调整，也就是将拨款权力尽可能地整合到一个拨款委员会中。这一方面是拨款权在国会各权力结构中失去吸引力的必然反应，另一方面也表现出国会及其拨款委员会集中管辖权以制衡总统权力上升的意图。到20世纪70年代之后，国会权力回升，与总统的行政权呈现出较为平衡的制衡状态，于是国会内部拨款权力结构再次出现了拆分的现象。这次拆分也在制度上促使拨款委员会将“守财者”的角色让位于预算委员会，而它自身则转变为“散财者”。
美国国会内预算、授权、拨款等三类委员会同时染指预算拨款，并且两院里都有专门负责拨款立法的拨款委员会，这一制度安排是对美国财政史和政治史曲折发展路径依赖的结果。必须看到，这一制度变迁导致了府会之间、国会内部各组织之间拨款管辖权的过度重叠，埋下了利益不同导致的内耗与效率低下的隐患。
首先是“多头管理”。国会拨款的参与者众多，复杂程度就如充斥着各种利益的迷宫。众多角色如府会、两院、委员会、党团、选区、利益集团及议员个人均参与其中，皆维护着自己身后的利益。作为立法者与监督者的国会议员在这些利益的交互影响下做出对拨款支出的决策，很难确定他们投下的一票究竟是代表着国家利益、选民利益抑或是哪个群体的利益。这就回到了埃蒙德·柏克（Edmond Burke）200多年前叩问代议制的迷思之中。
其次是碎片化。国会政治的碎片化倾向是分权制衡发挥到极致的必然状态，也是多元利益博弈的制度后果。只有在众多发挥影响的“碎片”达成一致（至少妥协）的情况下，拨款才可能被顺利放行、最终成案。相反，在参与控制拨款过程的任何一个参与者的利益不能得以实现时，拨款程序都将停滞不前。在美国这样一个庞大的立法机构中，存在着多个同时发挥影响的竞争性参与者，这就意味着立法进程必然充满无尽的冲突与妥协，立法效率与效果都将随时沦为碎片化利益竞争的牺牲品。
第三是牟利性。作为多元利益表达的论坛，美国国会旨在谋求相对均衡地满足不同利益诉求的立法产出。但随着党争的加剧、竞选经费的激增及利益集团的介入，国会议员通过立法行为谋取私利的状况逐渐成为国会山上的一种常态。这种现象最为明显地表现在作为“散财者”的拨款委员会及整个拨款过程当中：议员因有利可图、可以实现某种程度的“自我强化”而竭力挤入拨款委员会；作为拨款委员会成员的议员将更多支出项目“猪肉桶”提供给有助于自己连选连任的选区与利益群体。而碎片化的制衡不但未能阻止这种牟利现象的发生，甚至导致了多个利益群体协同牟利。从美国联邦财政拨款的现实看，拨款决策在总体上满足了国家利益的需求，但在细节上却频现不同利益群体的身影；这些利益群体吞噬着比重有限、但总量可观的国家财政资源，增加了民主的成本，也拷问着代议制的实质。
刁大明：清华大学中美关系研究中心助理研究员、国际关系学系博士后