《美国研究》2012年第1期
试析美国总统的法律条款临时中止权
——以美国对华出口卫星为例
刘卫东
〔内容提要〕在美国总统的行政权力中，法律条款临时中止权是一项比较特殊的权力，来自于国会的授予。在获取授权之后，总统可以相对独立地行使这项权力。总统法律条款临时中止权在美国的政治生活中应用广泛，但也受到一些复杂因素的影响。在涉及到美国对华卫星出口领域的问题时，总统法律条款临时中止权在1998年前曾发挥了重要的作用。随后由于国会收紧控制、美国指责中国扩散导弹技术，以及主观上对华认识的偏见等，导致总统再也没有行使过法律条款临时中止权，美国对华卫星出口业务也一直处于停滞状态。
关键词：美国法律 总统 法律条款临时中止权 中美关系 卫星出口
美国总统的法律条款临时中止权（Presidential Waiver Authority），是指总统按照国会某项立法的规定，在具备某些条件时可以根据自己的判断而停止实施某一特定法律条款的权力。总统法律条款临时中止权尽管在美国政治领域的应用非常广泛，但在搜索了美国主要法律网站之后，没有发现界定这一概念的专门法典条款，关于其细则的界定则分布于各部法律的不同条款中，而且内容差别很大。本文的目的，即是在从法理和现实角度介绍总统法律条款临时中止权的内涵、性质及其影响因素的基础上，通过分析美国对华出口卫星这一案例来具体阐明总统的法律条款临时中止权如何在现实中得以运用。
总统法律条款临时中止权的确切含义是，总统可以在自认为满足国会设定条件的前提下，以个案为单位暂时中止某一法律条款的效力，同时须将其决定通知国会。这一解释本身并非来自于具体的法律条文，而是对总统行使法律条款临时中止权的实例分析。在国会每年通过的大量法律中，有不少都会涉及到总统法律条款临时中止权。其中对于这一权力的行使条件、权限范围、有效期限、延期方式等细节都有不同规定。也就是说，总统法律条款临时中止权这一概念本身只是一种抽象的广义的权力类别，只有深入到每一部法律的具体规定中，才能了解其各不相同的实际内涵。
（一） 总统法律条款临时中止权的法律依据
总统的这一权力是由国会授予的，是通过国会的具体立法来实现的，并非总统自然拥有的，这一点非常明确。总统在行使法律条款临时中止权时一般需要发布一个声明，阐明赋予他这一权力的法律条款，并授权下属将豁免决定（有时还需加上豁免理由）以书面形式呈交或通知（并非报告）国会，同时通过政府公告的形式发表。总统对某一规定决定豁免之后，应在少则6天，多则30天，一般是15天的时间内告知国会。(注：Dianne E. Rennack, “China: Economic Sanctions,” CRS Report for Congress, Order Code RL31910May 18, 2005, p.8.)法律条款临时中止权也可被依法让渡给总统的下属，如国务卿、国防部长、美国贸易代表等人，由其负责实施，但这些人只能获得对某一具体案例的豁免授权，(注：“Congressional Record House, ” V147, pt.18, December 12, 2001, p.2327. )案例终结则授权自然失效。在法律条款临时中止权的有效期内，总统还可以随时通过行政命令终止自己的法律条款临时中止权。(注：U.S.Code. § 2432 : US Code-Section 2432: Freedom of Emigration in East-West trade, available at: http://www.law.cornell.edu/uscode/19/usc_sec_19_00002432----000-.html.)
（二）行使法律条款临时中止权的条件
授予总统法律条款临时中止权的法律规定中都提到了行使法律条款临时中止权的基本条件：首先，“促进美国国家利益”是首要的也是必须的；此外，豁免对象国的人权状况得以改善、从独裁体制转向民主体制、是国际反恐行动中难以缺少的助手等也是必要条款。如《2002财年外交授权法》规定，如果前苏联地区的国家可以帮助美国反恐，则总统可以豁免对其援助的禁令。(注：Nichol Jim, “Armenia, Azerbaijan, and Georgia, Political Developments and Implications for U.S. Interests,” CRS Report for Congress, Order Code RL33453, 12 DEC 2002, p.7.)再如，《2003财年拨款法》规定，独裁者或者军人通过政变推翻了巴基斯坦的民选总统后，美国不能再对其提供直接资助，但如果这种资助有助于在巴基斯坦恢复民主，或者对于美国的反恐努力至关重要，则总统可予以豁免。(注：“To Authorize the President to Exercise Waivers of Foreign Assistance Restrictions with Respect to Pakistan through September 30, 2003, and for Other Purposes,” 107th Congress of the United States of America, at the first session, October 4, 2001.)有些立法中的规定非常细致，如《美印核协议》（U.S.-India Nuclear Deal）中规定了十几条印度获取豁免需要做出改善的条目。(注：“H.R.4974 - To Authorize the President to Waive the Application of Certain Requirements under the Atomic Energy Act of 1954 with Respect to India,” 109th Congress (2005~2006), March 16, 2006, available at: http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c109:S.2429:#.)一般情况下，由于“促进国家利益”这一笼统规定的解释权在总统而不在国会，所以总统的运用相对自如。
（三）实际应用
很多国家都因为各种事由而得到过美国总统的豁免，如叙利亚、沙特阿拉伯、巴勒斯坦解放组织、波斯尼亚、朝鲜、印度、巴基斯坦、伊拉克、伊朗、阿塞拜疆、亚美尼亚、中国等。美国国内的组织和个人同样也可以享受总统豁免，如试图通过伊朗获得里海地区石油的美国公司、对军方折磨囚犯的禁令、甚至美国阿灵顿国家公墓可以埋葬什么人，都能成为豁免对象。可见法律条款临时中止权是总统为了应对特殊情况而做出一些例外规定的权力，不过有时这种应急的例外仍难以满足现实需求。有鉴于此，卡特里娜飓风过后，传统基金会的三位学者提出，总统需要更多的法律条款临时中止权以便在灾难过后绕过清洁水法、清洁空气法的苛刻规定迅速重建城市，甚至建议这一权力以“天”为单位予以延续。(注：Edwin Meese III, Stuart M. Butler, and Kim R. Holmes, “From Tragedy to Triumph: Principled Solutions for Rebuilding Lives and Communities,” The Heritage Foundation, Special Report #05, September 12, 2005, p.2.)
总统法律条款临时中止权只是国会授予、短期有效且范围有限的一种行政权力，从这一角度来看，总统处于相对被动的地位。但是总统在获得授权以后，就可以相对独立、不受控制地行使这一权力，可以根据自己对一个笼统标准（有助于国家利益）的主观判断来作出决定，国会对此基本不予干涉。因此，总统在行使法律条款临时中止权时也具有很大的主动性。
（一）法律条款临时中止权在国际领域的运用反映出国会对豁免对象明显的政治倾向性
用于规范美国国际行为的法律中如果涉及到总统法律条款临时中止权，其法律内涵的核心往往是禁止某项行为，这本身就意味着国会对相关国家的不信任，担心开禁可能会损害美国国家利益；但如果彻底禁止，美国国家利益也不一定受益。国会为此引入了法律条款临时中止权的概念，将这一棘手问题交由行政部门去酌情处理，自己则从旁监督。可见法律条款临时中止权本身带有明显的政治烙印，其设立只不过是为了解决满足私利与制约对手这对矛盾的折中，对于盟国和友好国家，一般并无所谓豁免之说。
（二）国会是决定总统法律条款临时中止权的根本因素
既然总统法律条款临时中止权是国会通过立法授予的，那么是否通过此类立法的决定权就完全在国会手里，所以，国会掌握着更多的主动。首先，立法是国会的基本职能，尽管总统也有立法倡议权，但终归要由国会来操作和批准;其次，国会在给总统授权时，可以在一些细节规定上限制其权限，如附加条件多且苛刻，以增加总统行使法律条款临时中止权时的困难；再次，国会授予总统法律条款临时中止权以后，如对总统的豁免决定不满，不仅能通过口头表决等方式对总统施压，而且更可以通过到期后收回、附加更苛刻的豁免条件、在其他立法中向得到总统豁免的对象施加程度不等的惩罚措施进行报复，或者阻碍总统倡议的其他立法等多种手段来制约总统行使法律条款临时中止权。如果总统与国会的冲突过于激烈，国会有很多办法来降低总统执政的效能，这对总统来说就有些得不偿失了。所以一般情况下总统会尊重国会对法律条款临时中止权的主导地位。
（三）在法律条款临时中止权问题上总统的能动性
虽然国会能够决定是否授予总统法律条款临时中止权，但总统也有多种手段来影响国会立法。首先，总统可以主动争取司法授权，并以否决国会提案的做法来进行施压，如《2008财年国防授权法》的初始版本中对于禁止向伊拉克出口武器的问题没有提到法律条款临时中止权，结果遭到小布什否决；后来国会增加了这一条款后，他才签署了这项法案；(注：“Republic of Iraq v. Beaty et al. Certiorari to the United States Court of Appeals for the Sistrict of Columbia Circuit,” No. 07~1090, June 8, 2009, available at: http://caselaw.lp.findl.)其次，总统还能利用国会内部的分歧来实现自己的目标。如美国与俄罗斯签署的“合作降低威胁”（CTR）项目，如果总统证明俄罗斯能够满足一些条件，美国就可以向俄提供处理大规模杀伤性武器的费用，但小布什总统宣称无法提供相关证明。于是国会在2002年通过的一个法案中，允许总统在无法提供证明的条件下豁免对俄拨款的禁令。在2005年这一法案到期后，众议院只给小布什延续3年的法律条款临时中止权，而参议院外交关系委员会主席卢格（Richard Lugar）则强烈要求授予其永久法律条款临时中止权。布什政府利用两院的分歧积极干预，国务卿赖斯专门给卢格写信陈情，最终如愿以偿；(注：“Waiver Power,” Arms Control Association, January/February 2006, available at: http://www.armscontrol.org/print/1966.)第三，总统还可以利用行政动员能力影响国会的决策。如《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）规定，对于禁止向无法自由移民的非市场经济国家提供美国政府信贷的规定，总统可予以豁免。布什总统2001年6月申请延续对越南的这一法律条款临时中止权时，遭到一些议员的反对。但他最终成功使众议院筹款委员会相信，越南可因此而与美国就战俘问题展开合作，美国还可借此来影响越南经济与政治改革的步伐和方向，而终止总统的法律条款临时中止权将会损害美国影响越南重新融入国际社会的能力。(注：House Report 106~794, Disapproving the Extension of the Waiver Authority Contained in Section 402(c) of the Trade Act of 1974 with Respect to Vietnam, available at: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CRPT-106hrpt794/html/CRPT-106hrpt794.htm.)
（四）总统与国会的相互妥协
目前为止，总统与国会在法律条款临时中止权问题上虽出现过争执，但双方都有一定的分寸，其原因大体如下：
首先，国会并非一定要在某个立法中授予总统法律条款临时中止权，如果未经总统发出否决威胁就直接授予（这是多数情况），则说明国会在相关问题上不是过分担心，或非常信任总统，法律条款临时中止权有效期越长则国会对总统的信任度越高。
其次，总统管理着全国的行政资源，信息获取与分析能力明显要强于国会，国会在对某一问题有了一个基本判断之后，将最终的决定权交给总统，是相信总统的判断更为专业。在利益需求愈发复杂的背景下，提高总统在处理一些棘手问题时的灵活性，也有助于确保综合利益的最大化。而且，总统法律条款临时中止权有时可能是国会内部取得妥协的唯一选择。无论是执政党还是在野党之间存在分歧，还是参议院与众议院在某个议题上有不同认识，都可以通过授予总统法律条款临时中止权这种“半推半就”的方式取得一个妥协。总之，国会很清楚授权给总统后自己插手的难度加大，而愿意授予就意味着国会已有不再轻易挑战总统权威的心理准备。
第三，总统使用法律条款临时中止权时也比较慎重。总统得到授权以后，如果滥用并经常引发争议，一方面将迫使国会想方设法努力收回这一权力，另一方面国会也会设置诸多障碍，使得整个豁免程序变得麻烦复杂，即使总统最终豁免成功，但拖延本身也足以使需要豁免的事项失效。另外，是总统而不是国会需要为行使法律条款临时中止权所导致的失误承担责任，因此总统也会相对慎重。
由此可见，在授权给总统以前，国会的主动性会多一些；但在总统获得授权以后，主动性就基本掌握在其自己手里。只是双方的基本原则仍是尽量相互妥协，避免出现一些极端情况，目前为止还没有出现一起国会否决总统豁免决定的案例。
长期以来，民用卫星及其组件一直被美国政府视为需要进行出口管制的军民两用物资，受到国务院的许可证制度和国防部的技术转移控制计划的双重监控。即使在冷战结束后，美国对卫星出口的管控仍然很严，尤其是对中俄这样的潜在对手。(注：美国斯坦福大学曾准备用俄罗斯火箭发射一颗学生自己制造的卫星，国务院官员坚称这需要申请出口许可证，迫使校方放弃了该计划。详见Evelyn Iritani and Peter Pae, “Strict Export Controls Bring U.S. Satellite Sales Crashing Down,” Los Angeles Times, December 12, 2000, available at: http://articles.sfgate.com/2000-12-12/business/17670634_1_geostationary-satellite-industry-association-spacecraft-manufacturers.)中美在卫星发射领域的合作始于20世纪80年代，鉴于当时中美的战略关系不断深化，同时也为了降低发射成本，里根政府于1988年9月宣布美国将在今后使用中国火箭发射美制卫星。但在1989年“六四风波”之后，美国国会迅速通过对华制裁法案，此后所有经由中国火箭发射但最终用户不是中国的美制卫星，以及交由中国使用但部件中含有美国技术的卫星的出口，都需要经过总统的豁免。
（一）美国总统豁免对华卫星出口相关政策的演变
“六四风波”之后，美国国会通过的《1990~1991财政年度外交关系授权法》对华卫星出口做出了明确限制，但仍通过授予总统法律条款临时中止权的方式为出口限制留出了一定的空间。此后在1989年底中美关系仍很紧张的时刻，老布什即使用总统法律条款临时中止权对华出口了三颗卫星。1991年4月，他再次豁免三颗由中国发射的美制卫星。但在同年6月，美国政府指责中国的长城公司向巴基斯坦扩散导弹技术并对其进行制裁，导致对华卫星出口受到影响。随后中美首脑就此进行了卓有成效的沟通，老布什政府遂于1992年3月解除了对华制裁，并于当年9月再度批准对华出口一颗卫星。1993年初克林顿总统上台之后，尽管对华态度比较强硬，但仍于当年7月批准对华出口两颗卫星。接着美国政府再度以中国长城公司扩散导弹技术为由对其进行制裁。1994年7月13日，虽然中国长城公司和其他公司因所谓导弹扩散问题而仍在遭受美国制裁，克林顿总统还是批准了一颗美制卫星的发射。(注：Shirley A. Kan, “China: Possible Missile Technology Transfers from U.S. Satellite Export Policy-Actions and Chronology,” CRS Report for Congress, Order Code 98-485 F, September 5, 2001, p.18.)1995年3月，中美签署协议要在未来7年内用中国火箭发射11颗美制卫星，条件仅是其报价不会比西方同行低15%以上。(注：Shirley A. Kan, “China: Possible Missile Technology Transfers from U.S. Satellite Export Policy-Background and Chronology,” CRS Report for Congress, December 6, 2000, p.41.)此后，由于中国火箭发射美国劳拉和休斯公司卫星失败，以及两国联合进行调查引发美国对技术外泄强烈担忧的影响，美国国会对克林顿政府的压力不断增大，但这并未阻止其以国家利益需求为名豁免对华的卫星出口。截止1998年2月，克林顿共豁免了13颗对华出口的卫星。在美国国会通过《1999财年国防授权法》进一步限制对华卫星出口，以及《考克斯报告》出台后，克林顿政府停止了对华卫星出口。此后，美国政府频繁对华进行制裁，中止了5个已签署的商业发射合同。2006年6月，小布什政府对中国公司实施了严格的资产冻结制裁。从1998年2月至今，美国政府没有豁免过任何对华卫星的出口。
从历史上看，美国总统是否豁免对华卫星出口与是否判定中国扩散了导弹技术紧密相关，一旦政府相信发生了此类事件，总统一般都会停止豁免对华的卫星出口。因此有学者认为，总统豁免对华卫星出口的主要动机是利用向中国提供发射机会来阻止其扩散让美国更为敏感的导弹技术。(注：Howard Diamond, “House Seeks to Limit Space Cooperation with China,” available at: http://www.armscontrol.org/print/352.)美国官方的一些表态中也体现出这一特点，如1991年6月16日白宫发言人菲茨沃特（Marlin Fitzwater）表示，总统决定限制对华高科技出口，是对中国向其他国家转移导弹技术做出回应。(注：Mary Mostert, “It Was NOT George Bush Policy to Sell China Sensitive Military Technology,” available at:http://www.chuckbaldwinlive.com/mostert.html.)1998年国家安全委员会也曾出台一个秘密备忘录，提出扩大与中国的空间合作，增加中国发射卫星的数量，以换取其在不扩散议题上的合作。(注：Shirley A. Kan, “China's Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles: Current Policy Issues,” CRS Report for Congress, May 21, 2002, p.1.)2000年11月21日，国务院表示将豁免对中国卫星发射的制裁令并延续中美空间发射协定的效力，以换取中国在导弹控制方面的另一个承诺。(注：Shirley A. Kan, “China's Proliferation of Weapons of Mass Destruction and Missiles: Current Policy Issues,” p.1.)
另外，与总统法律条款临时中止权紧密相关的，是商业卫星出口审批权的归属问题。划归商务部就可按照普通民用商品来处理，总统可以省去很多繁文缛节，行使法律条款临时中止权更方便快捷；而如果划归国务院，则出口审批程序就会复杂得多且耗时更久，所以有意行使法律条款临时中止权的总统倾向于划归商务部管理，但他时常会受挫于国会的干涉。这一争端由来已久，可上溯到老布什政府时期。他曾于1990年11月发布命令，将包括卫星在内的军民两用物资从国防部的军品名录上删除；此后，国务院发布一个指令，将部分商业卫星的审批权转交商务部，但如果该卫星内存在任何超过军用品性能的配件，国务院仍将对其进行控制。1993年9月，美国贸易促进合作委员会（The Trade Promotion Coordinating Committee）敦促政府重新审议包括卫星在内的两用物资，加快将其从军品目录上转归民用领域的步伐。1995年国务院建立了通讯卫星技术工作组，审议商用卫星的出口控制问题，虽然其在一个报告中建议缩小对军事敏感技术的界定范围，但仍拒绝将通讯卫星审批权完全转给商务部。对此颇为不满的商务部随即向国家安全委员会和克林顿总统提出上诉。1996年3月，克林顿发布行政命令，将商用卫星出口的审批权完全划转给商务部。但三年后，国会在《1999财年国防授权法》中，重新将所有卫星和相关技术出口的审批权划归国务院，国务院随后强化了管理体系，规定卫星整体、部件、甚至基础研究成果的出口都需要获得许可证，并一再表态称希望不再被夺走这项职能。
（二）相关领域的法律规定及美制卫星的对华出口程序
关系到美国卫星出口的法律法规有很多，包括《出口管理法》（Export Administration Act ）、《武器出口控制法》（Arms Export Control Act ）、《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations ）、《军品清单》（United States Munitions List）等，但专门规定对华卫星出口的针对性条文则主要出现在《1990~1991财年外交关系授权法》和《1999财年国防授权法》的相关规定中。
《1990~1991财年外交关系授权法》(注：Available at: http://www.loc.gov/shutdown-message.html.)是在“六四风波”发生以后，美国国会出于制裁中国政府的目的，通过在例行立法中添加一些特殊规定来限制对华卫星出口。该法第902节专门针对中国发射美制卫星做出了规定，要点包括：暂停中国火箭发射美制卫星；总统可以在看到中国政治改革取得进步或以美国国家利益为由，豁免对华卫星出口。该法于1990年2月16日生效。
《1999财年国防授权法》(注：PUBLIC LAW 105~261，OCT. 17, 1998, available at: http://ftp.resource.org/gpo.gov/laws/105/publ261.105.pdf.)的出台背景则是在中国发射美制卫星失败后，美国国内对导弹技术外泄的担忧日趋加重，因此希望进一步收紧与中国的高科技合作，并对中国所谓扩散导弹技术的行为进行惩罚。该法于1998年10月17日生效，其相关条款主要有：总统不能以《1990~1991外交关系授权法》为由而对中国签署任何空白豁免令，不能向中国出口可能提升其能力的导弹和技术；总统要在向中国出口导弹和技术之前的至少15天向国会证明，这一出口不会损害美国的空间工业，以及帮助改善中国的能力；此法通过之日起，所有卫星及其相关部件都要被划入美国军品名单，并受到武器出口控制法的管制；所有的卫星出口许可证都需要先获得一个国防部批准的技术转移控制计划，以及一个国家安全局长批准的秘密技术转移控制计划，国防部负责审查所有的技术转移问题，费用均由申请者承担；外国火箭发射美制卫星失败，如美国公民要参与调查也必须取得国务院的许可证，并由国防部负责监控所有的相关行为；根据《1990~1991 外交关系授权法》的规定，总统对于中国的豁免需要提供以下证明：与卫星相关的详细军事敏感性说明；发射需要雇佣的美国合同工的数量评估；美国政府技术监控的详细计划，以及国务院进行监控需要的费用；这一发射能够满足美国国家利益的理由；这一发射对于促进美国就业的效果；如果许可证未获批，以州为单位计算可能失去的工作岗位；对于中美贸易平衡以及削减赤字的影响；对于中国从非市场经济向市场经济的过渡，以及对于美国长远经济利益的影响；对与此没有直接关系的美国产品开放新市场的影响；对美直接在华投资或华对美减少一贯的贸易壁垒的法规和实务方面的影响；美国市场份额较之于其他发达国家的增加量；对于促进中国调整其商贸法律和行为以便美国商品更易进入中国市场的影响；对于中国降低其对美国产品和服务的各种贸易壁垒的影响。
由此可见，后者比前者的规定要细致严格得多，而且专门针对前者在使用过程中暴露出的不足而做出了调整：首先是豁免需要提供大量涉及广泛的详细证明；其次是明确将许可证审批权重新划归国务院；再次是对于总统依法采取各种行动的期限做出了明确规定；第四是对于与卫星发射相关的问题如失败案例调查、专业人员培训等从操作层面上予以了限定。总的来说,该法使得豁免程序变得更为复杂，条件更为苛刻，明显提高了总统行使豁免的成本，加重了其责任。因此前者主要涉及一种原则，而后者则是在更为严格基础上的具体实施细则。国会的目的非常明确，就是要迫使总统在欲行使法律条款临时中止权时要更为慎重。
综合各类法律的规定，当前美国对华出口卫星的基本程序大体如下：
第一步：卫星制造商携带所有需要的文件向国务院申请出口许可证，并在与外国个人或公司接触之前先付费邀请国防部派员对出口产品的技术保密情况进行审查，之后要获得国防部长批准的技术转移控制计划书，以及国家安全局局长（Director of the National Security Agency）批准的秘密技术转移控制计划书。
第二步：国务卿和商务部长（当涉及到时）必须向国防部长和中情局长提供所有出口许可证申请和技术帮助协议的副本，以证明最后使用者的合法性。出口任何1400万美元以上的防卫装备，以及5000万美元以上的防卫物品和服务时，标明了出口申请人、外国收件人以及最终使用者的合同文件要提前30天送达国会审议。如两院没有共同否决，或只有一院否决，则继续进入下一步程序。
第三步：如所有手续都办理齐全并经审查合格，国务院可将出口申请报送总统审批签字。经总统豁免后国务院可发放出口许可证，同时国务院或国防部要将豁免声明、理由以书面形式分别送交国会参众两院的相关委员会（外交事务和外交关系委员会）。此时行政部门的义务只是送交、证明、告知国会而无需其批准，因为在此之前国会在审查合同文件时已经有机会表达自己的意见了。也就是说，单就卫星出口来讲，这一程序至此已经完成了。可见从一定意义上讲，总统的豁免是终极的。
第四步：如果国会认为总统的豁免无益于美国的国家利益，可以反对这一决定，并由议员提出相关动议，然后经国会全体会议表决。参众两院要分别对此进行表决，形成决议后再送交总统签署。总统可以否决这一提案，除非国会两院再度以2/3多数推翻总统的否决，至此总统的豁免失效。这一阶段的司法程序已经超出《1999年国防授权法》的规定，而是以宪法为依据进行的。
此外，如果外国火箭发射美制卫星失败而需要美国技术人员参与事故调查，也必须取得国务院的许可证，国防部则负责监控这一过程中所有的技术性行为。
（三）各种因素对总统行使法律条款临时中止权的影响
表面看来，总统法律条款临时中止权是总统本人获得的授权，但在其背后却有众多力量在施加影响，其合力将最终决定总统的选择。
首先，国会始终持消极态度。在《1999国防授权法》中涉及到对华出口卫星的豁免条件共有13条，其中十条都是有关商业利益的条款，三条涉及到国家安全利益，但恰恰是这三条发挥了关键作用。在该法案讨论阶段，就有议员提出禁止所有的对华卫星出口，虽然国会的最终立法并未采纳这一主张，却施加了纷繁复杂的限制。而且十多年以来，虽然美国国内要求修改卫星出口控制体系的呼声不断高涨，但始终没有在立法机构引起足够的关注。归根结底，还是因为国会一直在用冷战思维看待中国的发展，为政治目的不惜损害商业利益。鉴于这一立法机构至高无上的政治地位，所以对总统决策的影响也最大。
其次，利益集团态度积极。对华卫星出口问题与其他中美双边贸易的最大不同之处，在于美国商业集团态度较为积极。卫星用户当然会选择发射成本低的合作伙伴，由于美国国内的卫星发射公司在成本上不具备与国际市场竞争的能力，所以其发射领域的业务已经萎缩，而主要转向卫星制造、控制和利用领域。也就是说，来自于企业界的呼声几乎都是支持总统实施豁免并进而要求国会放松监控的。除了公开呼吁，企业界还常通过向总统所属党派捐款的方式来施加影响。据《纽约时报》宣称，克林顿最后一次豁免劳拉公司的卫星时，司法部还在对其进行技术转让的调查，但因劳拉公司总裁是1997年为民主党捐款最多的个人，所以克林顿就从该企业利益的角度出发做出了豁免决定。(注：Jeff Gerth and John M. Broder, “The White House Dismissed Warnings on China Satellite Deal,” The New York Times, June 1, 1998, avaialable at: http://www.nytimes.com/1998/06/01/us/the-white-house-dismissed-warnings-on-china-satellite-deal.html.)不过总体上看，一方面，利益集团的影响相对间接且无强制力；另一方面，对私利的综合考虑也容易使其立场摇摆不定，有时卫星制造商就因担心国会的反应、与国防部的其他合同，以及批准许可证的潜在延误，而不敢提出反对意见。(注：James A. Lewis, “Preserving America's Strength in Satellite Technology,” A Report of the CSIS Satellite Commission, Center for Strategic and International Studies(CISS), April 2002, p.31.)所以对其真实影响力不可高估。
第三，中国自身的因素复杂。中国因素是美国总统行使法律条款临时中止权时无法回避的，但其作用却很复杂。中国在世界卫星发射市场上不断扩大的份额既刺激了美国希望通过对华合作更多获利的欲望，也增大了对华敌视者的担忧。尤其是在中国2007年1月发射导弹击落自己一颗卫星后，美国国内的反响很强烈，这也进一步增大了中美太空合作的难度。只是因为中美关系涉及面广且错综复杂，而卫星发射问题只是其中一个细小分支且影响局限，所以总统豁免与否不一定同步于中美关系的大局。
第四，总统自身的主观认识因人而异
在对华卫星出口的整个审批过程中，涉及到总统的只有最后一步，但也是最关键的一步。当申请送达总统之后，他是否予以豁免更多取决于总统本人的个性、意向、施政技巧、与出口商的关系、对国内外总体形势的判断、与国会的关系及对中美关系的认识与期待等。他不仅可以简单地以“是否有利于美国国家利益”为由进行定夺，还有能力主动向国会施加影响。我们可以看到，在老布什与克林顿执政时期，“六四风波”的冲击余波尚在，但他们两人仍豁免了20颗对华出口的卫星。而小布什执政期间虽然中美关系相对平稳，总统本人在与国会的关系中也比较强势，(注：小布什总统常常为自己感兴趣的议题而与国会对抗，他表示在许多事例上，如豁免虐囚禁令、爱国者法监管条款、国内监听限制等，自己都能忽视国会寻求规范军事和间谍机构行为的举措，强调这是宪法赋予总司令的权利。见Charlie Savage, “3 Democrats Slam President Over Defying Statutes Say He Cannot Claim Powers Above the Law,” The Boston Globe, May 2, 2006，available at: http://www.boston.com/news/nation/washington/articles/2006/05/02/3_democrats_slam_president_over_defying_statutes/.)但他不仅从未豁免过对华卫星的出口，甚至还于2005年修订了《出口管理条例》，将中国与古巴、伊朗、朝鲜等国列为同组严加控制。
克林顿政府任内在豁免对华卫星出口的问题上与国会的冲突很多，最终以国会收紧控制权而告终。但双方在几个典型事件上的较量可以比较清楚地反映出总统法律条款临时中止权在实际使用中的一些特点。
（一）最后一次豁免劳拉公司卫星的出口
1998年2月，尽管美国司法部还在调查所谓劳拉公司未经授权就向中国转让导弹控制技术的问题，克林顿仍以国家利益为由豁免了劳拉公司对华出口的一颗卫星。这是目前为止美国总统最后一次豁免对华卫星出口。司法部和国防部均对此表示担忧，但国家安全委员会的官员则表示从未收到过五角大楼的相关报告。(注：Jeff Gerth and John M. Broder, “The White House Dismissed Warnings on China Satellite Deal,” The New York Times, June 1, 1998.)同时克林顿也为自己的豁免行为辩护说：“豁免对华卫星出口绝对没有将技术不适当得转移给中国。我相信这是出于国家利益的需要。”白宫为此还交付给众议院国际关系委员会一份400页的文件进行说明。随后国防部也有官员出面保证说，卫星从出厂到发射一直由国防部雇员看守，中国根本无法接触。(注：Brooks Jackson and Paul Courson, “Clinton Defends China Satellite Waiver,” CNN, May 22, 1998.)
1998年3月下旬，美国副国务卿霍勒姆（John Holum）和助理副国务卿艾因霍恩（Robert Einhorn）前往北京商讨相关事宜前，其准备携带的一份国家安全委员会的备忘录被人泄露给《华盛顿时报》，据称其中提到如果中国停止所有与伊朗的导弹合作并完全控制导弹技术的出口，克林顿政府就准备在出口卫星的问题上全部予以豁免。(注：Howard Diamond, “House Seeks to Limit Space Cooperation with China,”available at: http://www.armscontrol.org/print/352.)
国会对这些事件非常恼火。1998年5月，众议院以412对6票的投票结果禁止向中国出口导弹技术，364对54票的结果禁止向中国出口卫星，417对4票的结果谴责克林顿2月份决定豁免劳拉公司对华出口卫星的决定，最后还通过一项无约束力的决议，宣称克林顿对劳拉公司的豁免不符合美国的国家利益，敦促克林顿取消劳拉公司与中国正在进行的其他合作项目。打算在莱温斯基案中支持克林顿的民主党议员对此非常担心，他们在导弹技术转移问题上的表态也变得慎重。众议员塞拉诺（Jose Serrano）表示：“我不知道这是否属实，但听起来与别的丑闻当然不同”。众议员西西斯基（Norm Sisisky ）表示：“如果属实这将是很严重的问题”。随后，白宫法律顾问拉夫（Charles Ruff）则给众议院发言人金里奇和参议院多数党领袖劳特（Trent Lot）写信进行了解释。(注：“House Bans Satellite and Rocket Technology Exports to Red China, ”Human Events, May 29, 1998, available at: http://findarticles.com/p/articles/mi_qa3827/is_199805/ai_n8786491/.)
(二)1999年国防授权法
针对中国通过对美合作窃取大量技术的传言，美国参众两院从1998年4月到9月共召开了19次相关听证会，试图得出对华卫星出口究竟在多大程度上损害了美国利益的明确结论，在此期间国会还准备草拟1999年国防授权法。众议院开始有议员要求禁止所有的对华卫星出口，但经过讨价还价后，最终只是要求总统在卫星出口15天前要向国会证明，此举不会损害美国发射商的利益，也不会提高中国的空间发射能力。(注：Arms Control Association,“Congress Returns Export Control Over Satellites to State Department, ” October 1998, available at: http://www.armscontrol.org/print/414.)参议员哈钦森（Kay Bailey Hutchison）在参议院草拟的1999年国防授权法中增加了一个附加条款，要求授予总统法律条款临时中止权的条件从当时的“出于国家利益”改为“出于至关重要的国家利益”，并要求总统就每次豁免行为做出详细的证明。(注：David Greisler, Ronald J. Stupak, “Handbook of Technology Management in Public Administration,” CRC Press, Nov.15, 2006, p.194.)
对此，商务部官员曾警告说总统可能会否决新国防授权法中关于卫星条款的规定，但在随后两院协商委员会软化了相关条款的语气，克林顿总统经过权衡决定接受。他在1998年10月17日签署该法案时，仍表示“强烈反对”将审批权从商务部转给国务院，并敦促国会在1999年3月15日将卫星控制权从商务部转到国务院之前通过“补救立法”；(注：Arms Control Association,“Congress Returns Export Control Over Satellites to State Department.” )同时他还表示将采取行动使得对美国利益的潜在危害最小化。此后国家安全委员会草拟了一个总统行政命令，宣称将继续赋予商务部负责审查卫星出口许可证的地位，以及保留对国务院武器清单条目规定的上诉权。作为回应，国会参众两院的（国家安全委员会、武装力量委员会（Armed Services）、国际关系委员会、外交关系委员会、情报委员会（Intelligence））的六名主席于1998年12月9日联名写信，警告总统不要直接干涉立法。(注：包括众议院的国家安全、武装力量、国际关系三个委员会和参议院的武装力量、外交关系和情报三个委员会的主席，见Shirley A. Kan, “China: Possible Missile Technology Transfers from U.S. Satellite Export Policy-Background and Chronology,” p.31.)
（三）《考克斯报告》
为审查美国的技术外泄情况，众议院组建了以众议员考克斯为首的跨党派调查小组。1999年2月1日，在拟议中的考克斯报告尚未公开之时，美国国家安全委员会就对其做出回应，拒绝了其中大部分的政策建议。此后参议院也不断召开类似听证会，指责行政部门对卫星出口放松监管。克林顿政府于5月7日同样对此做出了回应，依然宣称“在加强技术监管的前提下使用中国火箭发射美制卫星符合美国的利益。”
由以上案例可见，一旦获得国会的授权，总统本人的态度在是否予以豁免的问题上都发挥着十分关键的作用。1998年下半年正是“莱温斯基案”最为轰动的时候，克林顿不得不在很多其他问题上都保持守势；尤其是《考克斯报告》出台后，共和党控制的国会对于对华卫星出口问题的关注日趋严密，对总统豁免的限制也愈发严苛；再加上新的大选临近、国务院再度指责中国扩散导弹技术等因素的影响，克林顿在余下的任期里没有实施过新的豁免。但国家安全委员会的文件显示，克林顿在其任期内豁免了所有提交给他的对华卫星出口申请，(注：John Mintz, “NSC Papers Trace China Waiver Concerns,” The Washington Post, June 11, 1998, p.A10.)同时他还一直呼吁国会放松监管。因此也可以说，克林顿任内中美在卫星发射领域成功的合作，与其个人因素密不可分。
相对于总统拥有的诸多宪法权力而言，总统法律条款临时中止权只是一种有条件的暂时性授权。从国际背景来说，总统法律条款临时中止权的规定完全是一个政治问题，体现出的是美国政府对于当事国的担忧与期待并存；从国内背景来看，总统法律条款临时中止权既反映出国会对总统的信任，也隐含着对总统权力的制约；从府院关系来看，国会收放自如相对主动，而总统的能动作用亦可大可小；从现实应用来看，国会控制着法律条款临时中止权的授予，而总统则主导着法律条款临时中止权的行使。至于在具体案例中总统是否争取以及如何行使法律条款临时中止权，则取决于诸多因素的共同影响。
具体到对华卫星出口领域，美国总统行使法律条款临时中止权的历史经历了两个截然不同的阶段，原因错综复杂，但归根结底还是法规性质与个人认识这主客观两大因素在发挥主导作用。奥巴马在竞选中曾声称，要重新评估武器国际贸易规范（ITAR)对美国航天装备企业所施加的限制，修改出口许可流程，确保美国供应商在国际航空航天市场上的竞争力。(注：Barack Obama, “Advancing the Frontiers of Space Exploration, ”Campaign Space Policy Statement from Barack Obama,available at: http://www.nasa.gov/pdf/382369main_48%20-%2020090803.2.Space_Fact_Sheet_FINAL.pdf. )在《2011财年对外关系授权法》中，国会还授权总统将商业卫星及相关零部件从美国军品清单（ML）上移走，但同时规定对于可能直接或间接转移到中国或由中国发射进入太空的任何卫星或相关零部件仍不享受这一待遇。例如，奥巴马于2009年10月以帮助中国处理大连漏油事故为由，豁免了《1990 财年外交关系授权法》所禁止的对华出口军品的规定，批准对华出口C-130军用运输机，(注：Barack Obama, “Letter from the President Regarding an Export Waiver for China,” October 8, 2010, available at: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/10/08/letter-president-regarding-export-waiver-china.)但他同样也未触及更敏感的卫星出口问题。
由此可见，只要继续持有防华制华的心态，美国对华卫星出口问题就不可能从根本上得到解决，而在此背景下设立的总统法律条款临时中止权是一个脆弱且作用不定的权宜之计。
刘卫东：中国社会科学院美国研究所副研究员
（本文责任编辑：魏红霞）