《美国研究》2012年第1期
关系正常化前夕的中美资产要求问题谈判
(注：本文为朱明权教授主持的复旦大学美国研究国家哲学社会科学创新基地项目“美国对外政策”（项目批准号：07FCZD024）的中期成果。作者感谢复旦大学美国研究中心朱明权教授对本文的指导和修改。课题组成员潘亚玲、汤蓓、王金强、梁长平、宋黎磊等也为本文提出了很多建设性意见，在此谨表谢意。)
毛瑞鹏
〔内容提要〕 《上海公报》发表后，美国政府着手推动中美双边贸易关系的发展，资产要求问题遂成为其优先寻求解决的议题。中美两国围绕资产要求问题的谈判经历了明显的起伏。在尼克松第二任期的后期和福特任期内，由于美国政府始终未能做出实质性努力以实现中美关系正常化，它试图依靠双边经贸关系的进展来显示两国间紧密联系的做法无法获得中方的认同，所以导致中美双方关于资产要求问题的谈判未获成功。
关键词：美国外交 中美关系 中美关系正常化 资产要求 尼克松 福特
1979年5月11日，中美两国在北京签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于解决资产要求问题的协议》。事实上，在尼克松和福特时期，美国政府就已经同中国就这一阻碍两国建立正常贸易关系的“根本法律障碍”展开了多轮谈判，但在当时双方均未能达成正式协议。
在尼克松、福特时期，美国政府主要着眼于贸易关系的政治象征意义，将发展中美贸易视为展示两国紧密联系的橱窗。关于资产要求问题的谈判成为中美双边关系的重要内容，谈判进程的演变也成为双边关系变化的表征。因此，对中美两国关于资产要求问题的谈判进行深入研究，有利于我们客观地看待从两国发表《上海公报》到正式建交之前这一特殊过渡时期的中美双边关系，也有助于分析这一时期美国对华贸易政策的目标和制定过程。同时，这一研究对于分析建交后美国出现的针对我国的求偿案件具有一定的借鉴意义。(注：如1980年代初期美国公民诉中华人民共和国偿还湖广铁路债券本金利息案（湖广铁路债券案）。)从现有的研究成果看，国内外学者主要是从法律和较为宏观的中美经贸关系的视角探讨资产要求问题，(注： 代表性成果包括：Charles H. Bayer, “The Blocked Chinese Assets: Present Status and Future Disposition ” Virginia Journal of International Law, Summer 1975, pp.959~1008; Richard Devane, “The United States and China: Claims and Assets,” Asian Survey, Vol. 18, No. 12 (December 1978), pp.1267~1279;A. Doak Barnett, China's Economy in Global Perspective（Washington: Brookings Institution, 1981）, p.514; Min Song, “Economic Normalization: Sino-American Trade Relations from 1969 to 1980,” PhD Dissertation, the University of Georgia, 2009, pp.162~180.; 罗伯特·罗斯：《风云变幻的美中关系（1969~1989）：在谈判中合作》（丛凤辉等译，滕继萌校译），北京·中央编译出版社，1998年版，第97~98页；陶文钊：《中美关系史（1972~2000）》，上海·上海人民出版社，2004年版，第86页；肖虹：《中美经贸关系史论（1950~2000）》，北京·世界知识出版社，2001年版；戴超武：《美国“贸易自由化”政策与中国“改革开放”（1969~1975）》，载《史学月刊》，2010年第2期，第83~104页；陈从阳：《20世纪70年代末中美建交中的经济因素》，载《安徽史学》，2003年第4期，第63~67页。) 比较缺乏对谈判进程的细节和美国政策制定过程的分析。(注：这方面的代表性作品为：William Burr, “‘Casting a Shadow’ Over Trade: The Problem of Private Claims and Blocked Assets in U.S.-China Relations, 1972~1975,” Diplomatic History, Vol. 33, No. 2 (April 2009), pp.315~349. ) 在国内外已有研究的基础上，本文主要利用美国解密档案揭示尼克松和福特时期美国政府内部围绕资产要求问题展开的研究和讨论，论述中美两国对资产要求问题的谈判进程和影响这一谈判的因素。
中美资产要求问题由两个相互关联的部分组成：美国公民针对中华人民共和国的私人求偿问题（Private Claims）和新中国被美国政府冻结的资产问题（Blocked Assets）。这一问题起始于1950年12月16日，作为应对中国人民志愿军入朝参战的措施之一，美国总统杜鲁门宣布国家处于紧急状态，命令财政部冻结中国在美资产。作为报复措施，中国政府于1950年12月28日宣布管制和清查美国在华资产，没收美国公司、教育机构和传教士等团体的在华资产。(注：Richard Devane, “The United States and China: Claims and Assets,” Asian Survey, Vol. 18, No. 12 (December 1978), p.1267. 夏林根、于喜元主编：《中美关系辞典》，大连·大连出版社，1992年版，第144页。) 1966年，国会通过法案授权国外赔偿清算委员会（Foreign Claims Settlement Commission）对美国公民针对中国政府提出的赔偿要求进行调查和裁决。该委员会于1971年做出结论称，中国应赔付美国公民的资金总额约为1.96亿美元。同时，根据美国财政部1970年的统计，中国被美国政府冻结的资产约为7650万美元。
1972年2月，美国总统尼克松对中国进行了历史性访问，中美两国发表《上海公报》。之后，美国政府着手制定贯彻《上海公报》的方案，并将中美资产要求问题视为在发展同中国的贸易关系时应当优先寻求解决的议题。
首先，关于解决资产要求问题的意义和必要性，尼克松政府的官员认为，这一问题是阻碍中美两国建立正常贸易关系的“根本性法律障碍”，成功地解决这一问题对于“进一步实现多个领域的中美经济和贸易关系正常化必不可少”，这些领域包括银行业、金融业、保险业、运输业和商品展销会等。(注：“U.S. Private Claims and PRC Frozen Assets,” October 1973, Digital National Security Archive (hereafter as DNSA), CH00271.) 国务卿威廉·罗杰斯（William Rogers）在1972年7月26日发给美国驻法国大使的电报中，则提出资产要求问题对于中美贸易具有潜在的危险，要求美国驻法大使向中方表达尽快展开谈判的意愿。他表示，如果不解决两国间的资产要求问题，美国的求偿人可能会试图通过诉讼对在美国的中国商业财产和船舶进行保全，而美国政府将无法阻止这类诉讼，尽管这会对中美两国间的贸易发展产生不利的影响。(注：“Telegram From the Department of State to the Embassy in France,” July 26, 1972, U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States, 1969~1972 (hereafter as FRUS, 1969~1972),Vol. 17 (Washington D.C.: Government Printing Office, 2006), pp.1027~1028.)
基辛格在1973年2月27日向尼克松提交的备忘录中精辟地论述了包括解决资产要求问题在内的发展中美贸易和交流关系所具有的意义：一是可以为两国日益紧密的联系提供“明显的证据”，使其他国家不得不考虑这种联系；二是有利于使中美两国人民习惯两国间的“全面关系”，并使这种关系在经历政府更迭后依然能够延续下去。(注：“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,” February 27, 1973, U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States, 1973~1976 (hereafter as FRUS, 1973~1976), Vol. 18 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 2007), p.207.) 可以看出，在基辛格看来，解决资产要求问题一方面有利于清除阻碍中美贸易发展的障碍，另一方面可以进一步显示两国关系取得的进展，以服务于美国的国内和国际政治目标。
其次，关于解决资产要求问题的方式，1972年8月30日，尼克松政府的第188号国家安全决策备忘录做出了规定。备忘录指出，美国应当首先同中国探讨经由“一次总付的方案”来解决美国公民因其财产被中国政府国有化而提出的赔偿要求，支付方式“要么是一次性全额支付，要么在若干年内分批支付”；作为回报，美国将解除其对所有中国资产的冻结。如果前述路线被证明是行不通的，美国则应当向中方提出另一种解决办法，根据这个办法，美国政府将保留在其控制之下的被冻结的中国资产，用它们来补偿其财产被中国国有化的美国公民。(注：“National Security Decision Memorandum 188,” August 30, 1972, FRUS, 1969~1972, Vol. 17, pp.1056~1057.) 也就是说，尼克松政府认为，最佳的方案是，中方直接赔付美国公民的损失，美方则解除对中国资产的冻结；退而求其次的方案是，美方用已冻结的中国资产来赔付美国公民的损失。由于根据美方的统计，被冻结的中国资产远远少于美国公民提出的赔偿要求，所以第二方案将意味着美国的求偿人只能得到部分的补偿。
1973年2月，基辛格在尼克松政府第二任期首次访问中国，与中国政府总理周恩来举行了会晤。国家安全委员会官员霍尔德里奇、国务院东亚及太平洋事务局亚洲共产主义事务办公室主任艾尔弗雷德·詹金斯（Alfred Jenkins）同中国外交部部长助理章文晋就双边贸易和交流问题举行了会谈。
在基辛格访华期间，中美两国在资产要求问题上的谈判取得了重大进展。基辛格1973年3月2日向尼克松提交的汇报其北京之行成果的备忘录显示，中方同意了美方提出的通过“一次总付交易”的“政治性一揽子方式”来解决美国公民针对中国的私人求偿问题和遭美国冻结的中国资产问题。(注：“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,” March 2, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.221.) 也就是说，美国公民的赔偿要求与中国被冻结的资产简单相抵。
在基辛格此次访华后，1973年2月25日，国务卿威廉·罗杰斯和中国外交部长姬鹏飞利用参加在巴黎召开的关于越南问题的国际会议的机会进行了会晤。罗杰斯向姬鹏飞提出了周恩来总理和尼克松总统关于解决资产要求问题的换文稿。两人重申2月份中美之间达成的一揽子解决原则，并决定由两国政府代表就正式协议的细节进行谈判。1973年3月9日，国务卿特别助理小西奥多·埃利奥特（Theodore Eliot, Jr.）向基辛格报告说，中方“已经同意委托美国政府使用被冻结的中国资产来赔付美国的索赔者，并以这种方式来解决美国公民的私人求偿问题”。(注：“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,” March 2, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.221, footnote 9.)
至此，中美两国间的资产要求问题看起来在短时间内就可以得到解决了。美国民众，尤其是希望同中国开展贸易往来的企业家，对这种前景充满了期待。1973年7月5日，美国驻香港总领事馆在给国务院的电报中说，美国大通银行（Chase Manhattan）董事长戴维·洛克菲勒（David Rockefeller）在访华后宣布，大通银行与中国银行建立代理行关系。这是新中国建立以来，中国银行首次同美国的一家银行确立此种关系。洛克菲勒表示，在被冻结的中国资产问题得到解决之前，双方的业务主要限于处理国外汇兑和为旅行者提供信用证明；一旦中美两国政府达成关于被冻结资产的协议，两家银行就将发展“完全的银行业务关系”。他表示期待这一关系在不久之后即可实现。(注：“Chase Manhattan Announces Correspondent Relationship with Bank of China,” July 5, 1973, National Archives and Records Administration (hereafter as NARA), 1973HONGK06726, available at: ttp://aad.archives.gov/aad/createpdf?rid=39496&dt=2472&dl=1345) 但是，实际上这一问题的解决还面临着两个重要的障碍：一是有关协议的具体内容问题， 二是美国籍旧中国政府债券持有人的索赔问题。
罗杰斯与姬鹏飞会晤后，中美两国政府代表在巴黎就资产要求问题展开了谈判。1973年3月12日，中方提出了换文稿对案。3月21日，美方又提出换文修改稿，要求在换文中使用与美冻结中国资产法案相衔接的“指定的或特别指定的中华人民共和国国民”这一名称。(注：范中汇主笔、刘海风副主笔：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》，北京·中央文献出版社，2007年版，第630页。) 尽管美方认为这只是“基于美国法律的原因”进行了一些“小的”但“必不可少的”改变，(注：“U.S. Private Claims and PRC Frozen Assets,” October 1973, DNSA, CH00271.) 然而这却成为后续中美谈判的主要焦点之一。
在3月21日的谈判中，美国代表还提出了旧中国政府所发行的债券的问题，表示协议中所指的美国公民针对中华人民共和国的求偿，包括旧中国政府发行的尚未支付的政府债券和国库票据等，但是根据惯例，美国不会在政府层面支持这些索赔要求。(注：“U.S. Private Claims and PRC Frozen Assets,” October 1973, DNSA, CH00271.) 美方的表态实际上包含着两层紧密相联的含义：一是美国主张因中国清政府和中华民国政府发行的债券而产生的债务仍然有效；二是中美两国达成关于资产要求的协议后，持有旧中国政府发行的债券的美国公民仍然有权向中华人民共和国政府提出索赔，尽管美国政府对此不会给予支持。对于这两点，中国政府均表示反对。中方的主张是，“中华人民共和国对旧中国历届政府发行的债券债务，盖不承认偿付义务”。(注： 范中汇主笔、刘海风副主笔：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》，第631页。) 这表明，中美双方在解决两国资产要求问题上立场迥异，解决此一问题绝非易事。
对于美方的主张，中国政府没有立即做出答复。1973年6月底，中国外交部部长助理章文晋在回答美国驻华联络处官员询问时告知美方，中国政府之所以延缓对美方3月21日的建议做出回复，是因为在寻找“符合公众需要”的“措辞”时遇到了困难，而且旧中国政府债券问题使得这一议题更加复杂化。(注：“U.S. Private Claims and PRC Frozen Assets,” October 1973, DNSA, CH00271.)
1973年10月6日，美国驻华联络处主任戴维·布鲁斯（David Bruce）向国务院发电报阐述了他对中美资产要求问题的看法。关于两国在旧中国政府债券持有人的索赔问题上的分歧，布鲁斯认为原因在于，根据美国政府的主张，在解决资产要求的协议签署后，美国的债券持有人仍可能会提起针对中华人民共和国的法律诉讼来寻求赔偿，从而导致中国运往美国的货物遭受法院的扣押；美国的债券持有人还可能会通过向国会施压以干扰最惠国待遇立法。据此，布鲁斯提出，中国政府可能会主张根据1973年2月达成的双方资产要求简单相抵的原则协议，将美国的所有赔偿要求全部纳入到“交易”之中。(注：“Preparation for Secretary's Visit,” October 6, 1973, DNSA, CH00272.)
也是在1973年10月，基辛格的助手在一份分析中美资产要求问题谈判进展的报告中，探讨了旧中国政府债券所涉及的债务问题。关于美国应当采取的立场，这份分析报告认为，美国不应接受将旧中国政府债券持有人的求偿要求纳入到此次协议条款中的做法。报告指出，这是因为这样做将给美国带来诸多不良的影响：首先，这将为美国同其他国家的资产要求谈判开创一个极不受欢迎的先例；其次，这将显著地降低求偿者获得补偿的比例，可能导致国会无法接受协议；再次，这将意味着美国承认中华人民共和国是“中华民国”在中国大陆的“合法继承政府”，在美国仍然承认“中华民国”并和它保持着“外交关系”的情况下，这样做将“破坏《上海公报》的精神，动摇我们避免出现‘两个中国’议题的努力”。(注：“U.S. Private Claims and PRC Frozen Assets, ” October 1973, DNSA, CH00271.)
在此基础上，1973年10月24日，基辛格在给驻华联络处的电报中要求布鲁斯向中方传递美国政府关于资产要求问题的最新立场，即他准备在访华期间同中方举行会谈，在美方于3月21日通过巴黎渠道提交给中方的草案的基础上，与中方达成关于解决资产要求的“正式协议”；协议将清除阻碍两国贸易发展的一项“根本法律障碍”，为进一步实现中美贸易关系正常化铺平道路；协议达成后，中国可通过在美国举行贸易展览、使用本国船只运载商品等方式改善同美国的贸易和收支平衡。
关于债券持有人的求偿问题，基辛格的电报指示驻华联络处向中方表明下述立场：第一，美方在巴黎提出这一问题仅仅是为了表明美国认为这是一个关于私人求偿和被冻结资产问题的协议并不处理的问题，任何一方此时都不需要解决这一问题，因为它所涉及的是1949年以前的事情，而目前两国正着手解决的资产要求问题涉及的是1949年以后的事情；美方并不试图“暗示”或“催促”中华人民共和国采取行动解决旧中国政府债券债务，亦不相信美国籍旧中国政府债券持有人的赔偿要求“有可能被证明是一个阻碍双边贸易发展的重要障碍”。第二，尽管台湾当局一直拖欠支付那些它“承认对之负有义务”的中国政府债券，然而它与美国之间的贸易并没有受到债券持有人求偿要求的烦扰；美国同苏联、波兰、罗马尼亚、捷克斯洛伐克等国家的商业关系也没有受到这些国家“延期支付或拒绝支付债券”做法的“显著”影响。第三，对拖欠国财物的扣押之所以没有成为一个“现实”危险，原因在于高昂的费用和低成功率限制了索赔者提起法律诉讼的意愿。第四，美国“传统上”一般将债券持有人的赔偿要求留给当事国政府与美国外国债券持有人保护理事会（Foreign Bondholders' Protective Council）进行的谈判；美国不会在政府层面支持建立在“未偿债券”基础上的求偿，美国政府不对中华人民共和国政府是否在法律上有义务支付这些债券做出表态，不仅不会支持债券持有人扣押中国财产的努力，还将“积极”阻挠这种企图。第五，美国希望在关于解决资产要求的协议中不包含债券持有人的求偿问题，因为如果协议中包含债券持有人的求偿条款，就会与资产要求协议及美方的实践相矛盾，将造成“很多法律和实践上的不必要的难题”。基辛格的这一电报中还特别对驻华联络处解释说，这些法律和实践问题包括：一是会降低求偿者可以得到的补偿比例，由此可能在求偿者和国会方面遭遇困难；二是会引发“继承政府问题”（Successor Government Issue）。美国政府同中华人民共和国解决旧中国政府债券问题，将意味着“美国在继续承认‘中华民国’的同时，承认中华人民共和国是‘中华民国’在中国大陆的合法继承政府”，显然，这将“导致出现两个中国的局面”。(注：“US/PRC Claims Negotiations,” October 18, 1975, NARA, 1975STATE248454, availabale at: ttp://aad.archives.gov/aad/createpdf?rid=186955&dt=2476&dl=1345)
1973年11月12日，基辛格在尼克松第二总统任期内第二次访问北京。在基辛格与周恩来举行会谈的同时，美国负责东亚与太平洋事务的副助理国务卿恒安石（Arthur W. Hummel, Jr.）同中国外交部美大司司长林平则就贸易和交流议题进行了谈判。尽管相互间存在分歧，但是双方都试图寻找解决的办法。
当时，中美两国在资产要求问题上的分歧可以归纳为三个方面，即协议中用以描述被冻结的中国资产的术语问题、关于旧中国政府债券引发的债务问题和第三国银行已归还中国的钱款问题。
首先是关于描述被冻结中国资产的术语问题。前文提到1973年3月21日，美国谈判代表提出使用“指定的或特定指定的中华人民共和国国民”来描述被冻结的中国资产。中方拒绝了这一要求。针对这一分歧，基辛格在11月13日同周恩来的会谈中声称，术语问题纯粹是法律问题，是谈判中可以“通过政治来解决”的微不足道的问题，并建议通过附函的形式来加以处理。周恩来则持不同的意见。他说，现在的问题是，中方和美方用以描述事实的术语不同，美方使用的术语是美国与新中国对抗时期使用的词语，如果中方接受它，便意味着中方认可了美国的做法。周恩来还质疑美方为何不能接受中方的表述。对此，基辛格则称自己仅在两天前才第一次得知两国间的这一分歧，对此尚不够了解，无法做出决定，并表示回国后将同美方律师进行商讨。(注：“Memorandum of Conversation,” November 13, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.411~412.)
其次是关于旧中国政府债券债务问题。在11月13日的会谈中，基辛格重申了之前要求美国驻华联络处主任布鲁斯向中方通报的立场，称美国政府“在法律上”不会支持任何与债券债务相关的赔偿要求。周恩来则回应说，美方一方面说美国政府不会支持任何关于这些债券的赔偿要求，但另一方面又说这些债券持有人有权提出这类要求。他还对这些美国人向谁提出赔偿要求的问题提出质疑，因为这些债券是由蒋介石或清政府发行的，而它们“已经不存在了”。基辛格对周恩来的观点表示了认同。他说，美国政府的判断是，由于周恩来总理所说的原因，美国的法院不会支持这种类型的私人求偿。他还略带调侃地说，由于美国尚不承认中华人民共和国，这些人只能向作为“继承政府”的台湾当局提起诉讼。(注：“Memorandum of Conversation,” November 13, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.412~413.)
第三个问题是关于如何处理第三国银行已归还中国的钱款的问题。在基辛格看来，这是中美两国资产要求问题中最为关键的部分。已归还中国钱款的第三国银行涉及到比利时、瑞士、西德、加拿大等国家的15家银行，钱款总额约为1700万美元。新中国在成立后的最初几年以美元作为国际结算货币，并将拥有的部分美元存入了设在海外的外国银行。在实际操作中这些外国银行必须就存入其纽约分行的钱款向美国政府进行登记。在杜鲁门1950年12月16日命令财政部管制中国资产后，美国政府同样冻结了中国存入第三国银行的钱款。而从1954年开始，在与这些国家建立外交关系后，中国政府颁布了一项特别命令要求它们的银行归还中国被冻结的存款。这样，比利时等国家的银行就陆续向中国归还了被冻结的钱款。(注：“Memorandum of Conversation,” November 13, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.413~414.) 这就产生了如何处理这些已归还钱款的问题。
在11月12日同周恩来会谈时，基辛格就表示，“仅有的一个尚未解决的问题是中方提出将属于第三国银行的被冻结中国资产的问题排除在双方关于资产要求问题的协议之外。”他说，这是美国政府不可能接受的，因为“如果这一问题被排除在外，我们绝对无法使国会批准该协议”。对于美国是否“要中国把这笔钱退还回去”的质疑，基辛格回应说，美国相信可以向这些银行提起诉讼以获得这些钱款；比利时等国家的做法在美国看来是不合法的。他还表示，如果不包含此笔款项，对于美国政府而言，困难在于对美国公民赔偿要求的支付比例将从40%左右降至22%左右，而根据以往的经验，国会不会批准比例如此之低的协议。(注：“Memorandum of Conversation,” November 12, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.364~365.)
在翌日的会谈中，基辛格再次重申了前一日的观点，称他确信只需要与周恩来就如何处理第三国银行已归还钱款的问题进行讨论，另外两个问题可以交由恒安石和林平之间的谈判加以解决。(注：“Memorandum of Conversation,” November 13, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.411.) 中方这时显示出了极大的诚意。周恩来表示，中国将把这部分钱款返还给美国政府或者有关的第三国银行，并请基辛格回国后就这一事项涉及的法律问题进行研究；他“非常不愿意通过那些银行来返还钱款”，因为“它们出于善意将钱款归还中国，而现在再要求它们把钱款交给美国则是不恰当的”。周恩来还特别强调，中国“愿意从政治的角度来解决这一问题”。(注：“Memorandum of Conversation,” November 13, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.416.) 基辛格对于中方的诚意似乎感到有些意外。他在对周恩来提出的或者返还给美国政府或者退还给第三国银行的解决方案进行确认后，明确表示中方可以直接将钱款返还给美国政府，并称国会在审议时不会就此笔钱款进行单独的讨论。(注：“Memorandum of Conversation,” November 13, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.413~414.) 基辛格也强调，双方达成解决资产要求问题的协议的主要用处是为了显示两国关系取得的巨大进步，达成协议并不是出于经济上的需要。基辛格说：“这份协议的意义不在于钱款的数额，我们应当证明我们能够解决这一问题，这样我们就可以转而解决其他更具实质性的问题”；“双方应当以宽容的精神来处理此事，一年后，我们甚至不会记得它是什么”。(注：“Memorandum of Conversation,” November 13, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.416, 413.)
1973年11月19日，基辛格在向尼克松提交的备忘录中汇报了他访华的情况。他称这次访问“在所有方面都取得了正面的成就”。(注：“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,” November 19, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.431.) 在备忘录中的“双边技术性问题”部分，基辛格对关于资产要求问题的谈判进展情况进行了总结。他说，美方表达了解决资产要求问题对于两国朝正常的经济关系方向发展所具有的重要意义。在他本人1973年2月份访华期间，中美两国已经“在原则上”达成一致；在此次谈判中，双方唯一的尖锐对立产生于中方对美方提出的界定中国被冻结资产来源的“技术性语言”的指责，中方认为这是“无根据地参照美国之前对中华人民共和国采取的敌对立场”。同时，基辛格认为，双方更为实质的分歧是中方要求第三国银行已归还中国政府的1700万美元不计入解决方案之中。对此，美方表明中方的立场是不可接受的，原因在于这将使美国求偿者获得补偿的比例降低至国会不会接受的水平，同时这还将给美国的国际银行关系带来灾难性后果。基辛格说，在他与周恩来的最后一次会谈中，双方在此问题上取得了进展，两国将努力在一个月左右的时间里就解决资产要求问题达成“最终的协议”。(注：“Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,” November 19, 1973, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.439.)
尼克松政府曾向中方承诺在其第二任期内实现两国关系正常化；在1973年2月基辛格访华期间，美方还提出了实现中美关系正常化的时间表。然而，受国内经济状况恶化和“水门事件”的困扰，尼克松政府努力谋求同苏联的“缓和”，有意推迟中美关系正常化的时间。在此情况下，中国采取了一些降温措施，对美进行了适当的斗争。(注：范中汇主笔、刘海风副主笔：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》，第561页。) 从1973年底开始，随着整个中美关系转向冷淡，中美两国在贸易合作方面的步伐也变得迟缓起来。在1974年8月福特接替辞职的尼克松进入白宫后，中美间的贸易关系更是屡遭挫折。
1973年12月22日，美国驻华联络处主任布鲁斯根据国务院的指示向中国外交部副部长乔冠华递交了美国关于资产要求问题的新的解决方案。方案的要点包括：首先，美方不再讨论1949年以前的债券债务问题；其次，美方接受中方提出的将第三国银行已归还中国的1700万美元直接返还给美国政府的意见；第三，美方在换函中将删除“指定国民”这一中方认为是具有冒犯性的表述，但需在换函中对“中华人民共和国国民”进行定义，以使协议符合美国法律体系的要求。(注：Priscilla Roberts, ed., Window on the Forbidden City: The Beijing Diaries of David Bruce, 1973~1974 (Hong Kong: The University of Hong Kong, 2001), p.391.)
1974年6月14日，中国外交部美大司司长林平向美国驻华联络处副主任约翰·霍尔德里奇递交了一份备忘录，拒绝了美方在六个月前提出的方案，并收回将第三国银行已归还中国的1700万美元返还给美国政府的承诺。中方认为，中国向美国返还这笔钱款的前提是，美方接受中国政府在术语问题和旧中国政府债券债务问题上的立场，即使用“中华人民共和国国民”描述被冻结的中国资产的主体和认同中华人民共和国不对旧中国政府的债券债务承担偿付义务，而美方的新草案“实际上拒绝了对这三个问题进行一揽子解决”。(注：范中汇主笔、刘海风副主笔：《将军、外交家、艺术家：黄镇传》，第631页。)
美国政府政策分析人员则倾向于从中国这一时期对美国的强硬态度来解释中方在资产问题上的“不合作”立场，并由此相信中方的立场源于中国政府对两国关系发展的不满。1974年1月25日，国家安全委员会官员理查德·所罗门（Richard H. Solomon）在提交给基辛格的备忘录中表示，中国“看起来推迟了”对美国关于资产要求问题的最新建议做出回应，这是两国关系出现停滞的一系列表现之一。(注：“Memorandum From Richard H. Solomon of the National Security Council Staff to Secretary of State Kissinger, ”January 25, 1974, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.455.) 4月12日，所罗门在给基辛格的备忘录中再次对中美两国在资产要求问题上的分歧与两国关系之间的联系进行了分析。他指出，美国政府迄今为止还没有收到中国政府的回复，相反，当美国政府在为中国前往纽约参加联合国会议的航班做准备而“间接”提出这一问题时，中方进行了猛烈的反击，称美国的行为是勒索。(注：中国政府副总理邓小平计划乘坐中国民航飞机于1974年4月6日前往纽约出席联合国大会特别会议。而美国政府随后通知中国驻美联络处，在缺少关于解决私人求偿问题的协议的情况下，存在中国飞机因美国私人求偿者提起的诉讼而被扣押的危险；美国政府“无法估计这种企图的可能性，也无法阻止这种企图的发生”。中国驻美联络处副主任韩叙称这一警告是“敲诈”，并表示如果美国私人求偿者受美国政府“唆使”提起诉讼，两国关系将会受到负面影响。“Special PRC Flight to US,” March 29, 1974, NARA, 1974STATE063141, available at: http://aad.archives.gov/aad/createpdf?rid=30674&dt=2474&dl=1345；“Special PRC Flight to US,” March 29, 1974, NARA, 1974STATE063142,available at: http://aad.archives.gov/aad/createpdf?rid=30701&dt=2474&dl=1345) 所罗门认为，与中国在其他贸易议题上的不合作态度结合起来看，中国在资产要求问题上的做法，反映出两国贸易关系有更大的不确定性，中国在与美国政府打交道时正表现得“更加冷漠”。(注：“The PRC's Domestic Political Situation and Foreign Policy as a Context for Your Meeting with Teng Hsiao-p'ing and Ch'iao Kuan-hua,” April 12, 1974, DNSA, CH00294.)
基辛格对此观点不以为然。他将中方的降温措施归咎于中国内部的动荡和中国官员的官僚作风，主张继续推动两国在资产要求问题上的谈判。 1974年8月14日，基辛格向已接替尼克松担任总统的福特提交了一份报告，对中美两国在包括资产要求问题在内的双边关系领域面临的困难进行了分析。报告称，中国在“技术性双边问题”上的政策 “令人感到棘手”。在最近的数月里，或许是反映了“内部的运动”，中国政府在对待美国提出的解决资产要求问题的协议草案时采取了非常僵硬和官僚主义的态度。中国政府“傲慢地”拒绝了美方的建议。不过，基辛格还是认为中方的这种态度并不能完全被视为直接针对中美关系，而是反映了中国官僚机构的“天朝大国综合征”。报告最后还是提出，美国政府应尽全力促进两国间的贸易和交流，提供解决资产要求问题的新方案，并在行政当局获得授权后推进诸如最惠国待遇等尚未解决的议题的谈判。(注：“People's Republic of China,” August 14, 1974, DNSA, CH00307.)
然而，中美两国在资产要求问题上的谈判还是陷入了僵局。1974年11月28日，基辛格以福特政府国务卿的身份首次访华，与中国副总理邓小平举行了会谈。在资产要求问题上，会谈的气氛明显比较紧张，中美双方均坚持各自的主张。针对美国负责东亚与太平洋事务的助理国务卿菲利普·哈比卜（Philip Habib）在对口谈判中用美国的法律为美方立场辩护，邓小平批评说美国的法律不能管中国，并称这一问题是一个100年不解决也不会造成“严重后果”的问题。基辛格则沿用以往的策略，强调这一问题“主要是一个政治性的和象征性的问题”，“不希望看到一场争论激烈的谈判”，并表示“肯定会接受美国的法律不适用于中国这一原则”。(注：“Memorandum of Conversation,” November 28, 1974, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.628.) 此次谈判最终没有取得任何进展。
恒安石和国务院副法律顾问乔治·奥尔德里奇（George Aldrich）在1974年12月13日提交给基辛格的备忘录中阐述了他们的观点。他们认为，当时美国政府面临的困难主要在于对中国被冻结资产的界定。(注：备忘录还建议美国政府向中方表明，美方愿意接受中国政府做出的向美国政府支付约1700万美元的立场；美方重申旧中国政府债券债务问题“不是一项议题”，中方“无需理会”。) 他们在备忘录中建议，美国要么提出一种“满足美国法律需要的新表述”，要么“放弃此种努力并接受其后果”。他们强烈倾向于第一种选择，因为他们认为，如果协议不能对“中华人民共和国国民”做出一种满意的界定，不仅会产生涉及1200万美元的多项法律案件，而且很可能不会被求偿者和国会所接受，而协议必须通过国会立法程序才能生效。(注：“Further U.S. Initiatives on the U.S.-PRC Claims Assets Problem,” December 13, 1974, DNSA, CH00331.)
这份备忘录主张美国政府不要在对中国被冻结资产的界定方面做出让步。这是出于对以下几个因素的考虑：一是中国的立场。尽管解决资产要求问题是中美两国双边关系发展中重要的象征性步骤，然而“不论美方提出什么样的合理建议，中方目前都不准备解决这一问题”；二是一次失败的提议对后续谈判的影响。如果中方拒绝美方现在提出的建议，那么日后双方将更难达成协议，“因为中方不会愿意从他们曾拒绝我们的建议的立场上后退。”第三个因素是美国做出让步的不良后果。美国做出更多的让步将可能加深中方已有的印象，即“如果他们坚定不移，我们就会适应他们”，而这种印象将不利于同中国政府的总体关系。尽管如此，备忘录的作者也还是认为，如果美国将资产要求问题的解决与关于最惠国待遇的谈判建议挂钩，其方案或许对中国会“更有吸引力”。然而，由于“国会是否会通过包含必要授权的贸易法案尚不得而知”，所以至少需要等待贸易法案的结果确定后再决定是否与中国展开磋商。如果贸易法案获得通过，美方便能够向中方表明愿意同时就最惠国待遇问题展开讨论。(注：“Further U.S. Initiatives on the U.S.-PRC Claims Assets Problem,” December 13, 1974, DNSA, CH00331.)
进入1975年，美国政府更加清楚地意识到，中国在资产要求问题等双边议题上采取不合作的态度与中美关系正常化进程处于停滞状态之间存在着紧密的联系。1975年7月3日，助理国务卿哈比卜、副助理国务卿小威廉·格莱斯廷（William Gleysteen, Jr.）、国务院政策设计室主任温斯顿·洛德（Winston Lord）、国家安全委员会官员所罗门联合向基辛格提交了一份备忘录。他们指出：“迄今为止，在台湾这一关键政治议题缺少进展的情况下，中国人不愿意同我们一起推动在特定的经济和交流议题（解决资产要求问题或建设更加积极的文化交流关系）上的进步。”“基于北京迄今为止采取的立场”，如果美国不在台湾问题上做出相当具体的承诺，中国同意进一步推进双边议题的谈判的可能性是有限的。
在这一认识的基础上，三人在备忘录中提出了一种可能的解决办法：中国重新评估其立场，并在解决次要议题时展示更多的灵活性，美方则从台湾“实际地全面撤离军事存在（不包括剩余的数百名情报和联络人员）或降低外交代表水平”。这样做的结果是，两国或许能够达成一项关于解决资产要求问题的最终决议，或许能够“在原则上”达成关于航运、空中运输或政府间贸易协议，或许还能够规划出特定的引人注目的文化项目，例如交换学生或者互设长期新闻代表，尽管还需要大量时间来就协议的这些细节进行谈判。
然而，三人在备忘录中又对这种前景的可能性有所质疑。“总统面临的难题在于，他就政治议题做出的任何承诺，都需要在其北京之行或之后立即得到履行”，然而由于国内政治的原因，在1976年这一大选年，“表明或着手对（我们）与台湾的关系进行实质性的改变将是困难的”，同时“总统大概不会愿意做出一项以其再次当选或留待继任者自行决定为条件的政治交易，且中方也很可能不会接受（这个交易）”。(注：“Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Habib), the Deputy Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Gleysteen), the Director of the Policy Planning Staff (Lord), and Richard H. Solomon of the National Security Council Staff to Secretary of State Kissinger,” July 3, 1975, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.680~681.)
由此可以看出，该备忘录的作者已经预见到福特政府在余下的一年多时间里无法使美中在贸易和交流等领域的双边关系取得突破。这固然与中国采取的不妥协立场有关，但更为根本的原因在于，出于国内政治的考虑，福特政府不愿真正与台湾当局断绝外交关系，切实推动中美两国关系实现正常化。
1975年8月4日，哈比卜、格莱斯廷、洛德和所罗门等四人在向基辛格提交的分析福特总统访华计划的备忘录中，重申了上述备忘录的观点。他们写道：“迄今为止，中国已经表明不愿在两国关系实现完全正常化之前解决诸如资产要求等问题”，中国“可能不会转变其立场”。(注：“Briefing Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Habib), the Deputy Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs (Gleysteen), the Director of the Policy Planning Staff (Lord), and Richard H. Solomon of the National Security Council Staff to Secretary of State Kissinger,” August 4, 1975, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.719~720.)
1975年10月下旬，基辛格访问北京，为福特总统12月访华打前站。美方提出希望达成关于解决资产要求问题的协议，并缔结关于贸易展览、航运和民航等方面的政府间协定，中方官员明确表示，“在当下，中方不希望采取任何展现前进动力和有助于在政府层面实现两国贸易及经济关系制度化的步骤。”(注：“Trade and Economic Relations,” November 1975, DNSA, CH00382.) 中方还说，“在两国政府间关系尚未实现正常化的情况下，签署政府间特定的协议，例如商业、航运及空中交通协议，不是常规的做法”。 (注：“Memorandum of Conversation,” October 22, 1975, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, p.800.) 在10月22日与邓小平会谈时，基辛格表示，美国政府面临着一些法律上的困难，美国对所涉及的钱款总额并无兴趣，这不是一个商业问题，并表示美国对之前的立场已经做出了一些调整。中方则回应说，美方前后采取的立场并无不同；中国同样不认为钱款的数额是重要的；中方认为在界定被冻结资产时引入法律术语是不必要的；如果术语、旧中国政府债券所涉及的债务、第三国银行已归还钱款这三个问题能够得到解决，（双方）就可以达成协议。(注：“Memorandum of Conversation,” October 22, 1975, FRUS, 1973~1976, Vol. 18, pp.802~803.) 然而最终，在这次基辛格访问期间，中美两国没有在解决资产要求问题上取得进展。
1975年11月，福特访华前夕，基辛格在备忘录中建议总统在访华时向中方表明：美国准备全面地解决双方在资产要求问题上的争执，不是基于商业原因，而是为了“推动总体的经济和政治关系的进步”；“美国将不会向任何与旧中国政府发行的债券相关的索赔要求提供法律支持”。(注：“Our Future Relationship with the People's Republic of China,” November 1975, DNSA, CH00378.) 然而，与此同时，国务院在提交福特的一份简报中又表示，尽管与中国达成关于解决资产要求问题的协议具有重要意义，但是在总统访华期间，中美两国不可能在这一问题上实现突破。(注：“Trade and Economic Relations,” November 1975, DNSA, CH00382.) 事实上，在1975年12月访问北京时，福特总统并未与中方认真讨论中美之间的资产要求问题。直到福特政府结束其任期，它也未能同中国就此问题达成协议。这一问题的真正解决是1979年中美两国正式建交以后的事情了。
《上海公报》发表后，中美两国政府着手推动双边贸易关系的发展，资产要求问题是阻碍中美建立正常贸易关系的重要障碍，成为双方优先寻求解决的议题。美国尼克松、福特政府主要是从政治角度来看待美中贸易问题，将发展美中贸易关系视为进一步改善两国关系、显示两国紧密联系的手段。前一个目标着眼于贸易在促进两国关系方面的积极作用，后一个目标则着眼于贸易议题的政治象征功能。
尼克松、福特政府对解决资产要求问题的谈判立场前后有明显的变化。这种变化同中美关系的发展状况直接相关。在中美关系不断改善的时期，两国达成了通过政治性一揽子方式解决资产要求问题的原则性协议，并就正式协议的细节展开了谈判。而在两国关系转冷的情况下，关于资产要求问题的谈判陷入了僵局。
谈判僵局表面上是由于双方无法在界定中国被冻结资产的术语、旧中国政府发行债券所涉及的债务、第三国银行已归还中国钱款的处理方式等方面达成共识，实质上则是由于中美关系没有按照预期实现正常化。尼克松、福特政府意识到，中国政府对中美关系正常化进程受阻不满是导致中方采取“不合作”态度的主要原因。然而，与此同时，美国政府官员也意识到，受国内政治的影响，福特总统在其任期内无法做出实质性努力推动实现两国关系正常化，也是谈判没有取得突破的原因。最终，在尼克松-福特时期，美国政府没有能够同中国就解决资产要求问题达成正式的协议。双边政治关系的发展状况成为阻碍两国在贸易领域合作的重要因素。
毛瑞鹏：上海对外贸易学院法学院讲师
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